Parlamentarische Initiative. Präzisierung der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen. Bericht vom 3. Dezember 2010 der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates. Stellungnahme des Bundesrates

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Parlamentarische Initiative Präzisierung der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen Bericht vom 3. Dezember 2010 der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates Stellungnahme des Bundesrates

vom 2. Februar 2011

Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht vom 3. Dezember 2010 der Geschäftsprüfungskommission des Stände- rates nehmen wir nach Artikel 112 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG) nach- folgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

2. Februar 2011 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2011-0061 1839

Stellungnahme

1 Ausgangslage

Die Bundesverfassung (BV)¹ sieht vor, dass das Parlament die Oberaufsicht über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes ausübt (Art. 169 Abs. 1 BV). Die Ober- aufsicht ist ein wesentliches Element der Gewaltenteilung. Das Parlament nimmt im Rahmen der Oberaufsicht eine politische Bewertung der staatlichen Aufgabenerfül- lung vor und gibt Empfehlungen für künftiges Handeln ab oder initiiert Gesetzesän- derungen. Die parlamentarische Oberaufsicht veranlasst die kontrollierten Organe, die Gründe ihres Verhaltens offenzulegen, durchschaubar und verständlich zu machen, die Ergebnisse beziehungsweise das Fehlen von Ergebnissen zu rechtferti- gen und dafür Verantwortung zu übernehmen. Das Parlament kann jedoch nicht anstelle der zu beaufsichtigenden Organe handeln oder deren Entscheide aufheben. Damit das Parlament seinen Aufgaben gegenüber Bundesrat und Bundesverwaltung nachkommen kann, stellt die BV der parlamentarischen Oberaufsicht Informations- rechte zur Verfügung. Den vom Gesetz vorgesehenen besonderen Delegationen von Aufsichtskommissionen können keine Geheimhaltungspflichten entgegengehalten werden (Art. 169 Abs. 2 BV). Artikel 153 Absatz 4 BV hält zudem fest, dass den parlamentarischen Kommissionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und Untersuchungsbefugnisse zustehen. Deren Umfang soll durch das Gesetz geregelt werden. Im Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002² (ParlG) sind deshalb die Infor- mationsrechte der Parlamentarierinnen und Parlamentarier (Art. 7 ParlG), der Legis- lativkommissionen (Art. 150 ParlG), der Aufsichtskommissionen (Geschäftsprü- fungs- und Finanzkommissionen; Art. 153 ParlG) und der Delegationen der Aufsichtskommissionen (Geschäftsprüfungs- und Finanzdelegation; Art. 154 ParlG) sowie der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK; Art. 166 ParlG) in einem Kaskadensystem geregelt. Dabei wird der Umfang der Informationsrechte aufsteigend grösser. Die Delegationen inklusive PUK, die im Bereich der Oberauf- sicht Spezialaufgaben wahrnehmen, verfügen über die umfassendsten Informations- rechte; wie in der BV vorgesehen, haben sie Anspruch auf alle Informationen. In den vergangenen Jahren sind bei der Ausübung der parlamentarischen Informa- tionsrechte durch die Aufsichtskommissionen Meinungsverschiedenheiten zwischen

den Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) beider Räte und dem Bundesrat über die Auslegung von Artikel 153 Absatz 4 ParlG aufgetreten. Für den Bundesrat umfassen «Unterlagen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen» auch die Anträge, weshalb für Letztere kein Anspruch auf Herausgabe besteht. Die GPK vertreten demgegenüber die Ansicht, dass der Vorbehalt in Arti- kel 153 Absatz 4 ParlG lediglich das Kollegialprinzip schützen sollte und somit nur die Mitberichte der anderen Departemente, nicht aber die Anträge an den Bundesrat inklusive Beilagen umfassen sollte. An ihrer gemeinsamen Sitzung vom 22. Januar

2010 kamen die GPK beider Räte daher zum Schluss, eine parlamentarische Initia-

tive in die Wege zu leiten. Am 26. Februar 2010 verabschiedete die Geschäftsprü-

fungskommission des Ständerates (GPK-S) den Initiativtext einstimmig. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) stimmte der Initiative am 30. März 2010 und damit der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs einstimmig zu. Am 3. Dezember 2010 hat die GPK-S den Entwurf zur Änderung des ParlG verab- schiedet. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2010 unterbreitet die GPK-S dem Bun- desrat den Entwurf zur Stellungnahme.

2 Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Allgemeines

Damit der Bundesrat seine von der BV vorgegebenen Aufgaben wahrnehmen kann, ist es wichtig, dass gewisse Informationen geheim gehalten werden können und nur einem kleinen Kreis zugänglich gemacht werden. Dies betrifft zum einen Informa- tionen, die im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste nicht öffent- lich gemacht werden. Zum anderen ist es für die Meinungsbildung im Kollegium von zentraler Bedeutung, dass grundsätzlich kein Anspruch des Parlaments auf Informationen zum Mitberichtsverfahren des Bundesrates besteht. Die Vertraulich- keit im Bundesrat ist Voraussetzung für eine freie und kollegiale Beratung. Andern- falls besteht die Gefahr, dass das Kollegialprinzip ausgehöhlt wird. Der Bundesrat weist den Vorwurf zurück, er habe sich bei der Handhabung von Artikel 153 Absatz 4 ParlG gesetzeswidrig verhalten. Die Befugnis der Aufsichts- kommissionen, über die Ausübung ihrer Informationsrechte endgültig zu entschei- den, betrifft nur die Bereiche, für die ihnen das Parlamentsgesetz Informationsrechte einräumt. Artikel 153 Absatz 4 zweiter Satz ParlG schränkt diesen Bereich ein und hält fest, dass die Aufsichtskommissionen keinen Anspruch auf Unterlagen haben, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskollegiums dienen oder die im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind. Der Bundesrat hält im Lichte des in der Verfassung verankerten Kollegialprinzips weiterhin an seiner Auslegung von Artikel 153 Absatz 4 zweiter Satz ParlG fest, wonach mit dieser Bestimmung sämtliche Unterlagen des Mitberichtsverfahrens, mithin auch die Anträge an den Bundesrat und deren Beilagen, gemeint sind. Die Aufsichtskommissionen haben somit nach geltendem Recht keinen gesetzlichen Anspruch auf Einsichtnahme in die Anträge, da diese zu den Unterlagen gehören, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen. Es hat sich jedoch in der Praxis eingebürgert, dass der Bundesrat den Aufsichts- kommissionen einzelfallweise auch Einsicht sowohl in die Anträge wie auch in die Mitberichte gewährt. Angesichts der strittigen Punkte bei der Auslegung der Informationsrechte sowie im Lichte der Praxis ist der Bundesrat im Grundsatz mit der Anpassung der Informa- tionsrechte der Ratsmitglieder, der Legislativkommissionen sowie der Aufsichts- kommissionen und ihrer Delegationen einverstanden. Er beantragt allerdings eine

Reihe von Änderungen gegenüber der Vorlage der GPK-S. Die im Bericht der GPK-S neu vorgesehene Ausstandsregelung für Mitglieder der GPK und ihrer Delegation begrüsst der Bundesrat. Zu den übrigen Änderungsvor- schlägen nimmt er nachfolgend Stellung.

2.2 Informationsrechte der Ratsmitglieder

und der Legislativkommissionen Der Bundesrat ist einverstanden mit der neuen Formulierung der Vorbehalte in Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a des Entwurfs des Parlamentsgesetzes (E-ParlG) zu den Informationsrechten der Ratsmitglieder sowie in Artikel 150 Absatz 2 E-ParlG zu den Informationsrechten der Legislativkommissionen. Er hält fest, dass der Begriff Mitberichtsverfahren auch die Anträge an den Bundesrat sowie die Beilagen zu den Anträgen beinhaltet. Ratsmitglieder und Legislativkommissionen haben somit keinen Informationsanspruch auf Einsicht in Anträge an den Bundesrat, Mit- berichte und Beilagen zu den Anträgen. Auch gegen eine Überarbeitung von Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b E-ParlG hat der Bundesrat grundsätzlich nichts einzuwenden. Die vorgeschlagene Umschreibung des Ausschlussbereichs der Informationsrechte der Ratsmitglieder ist indessen zu präzi- sieren und im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit auf nach Artikel 6 der Informationsschutzverordnung vom 4. Juli 20073 (ISchV) vertraulich klassifizierte Informationen zu erweitern. Zudem ist sie auf die neue Fassung von Artikel 150 Absatz 2 E-ParlG über die Informationsrechte der Legislativkommissionen abzu- stimmen. Nach dem Bericht der GPK-S gehen die Informationsrechte der Ratsmit- glieder weniger weit als diejenigen der Legislativkommissionen. Dem wird Rech- nung getragen, in dem der Ausschlussbereich der Kommissionen geheime und der Ausschlussbereich der Ratsmitglieder auch vertrauliche Informationen umfasst.

2.3 Informationsrechte der Aufsichtskommissionen

2.3.1 Grundsätzliche Zustimmung zur Ausweitung

Der Bundesrat kann nachvollziehen, dass die Aufsichtskommissionen über umfas- sende Informationsrechte verfügen müssen, um ihre Aufgaben im Rahmen der Oberaufsicht für das Parlament wahrnehmen zu können. Dazu gehört nicht nur die Möglichkeit, direkt mit den zu beaufsichtigenden Behörden verkehren zu können und von ihnen zweckdienliche Auskünfte und Unterlagen zu verlangen. Vielmehr muss es auch möglich sein, die Beschlüsse des Bundesrats nachvollziehen zu kön- nen. Nach geltendem Recht können die GPK zwar der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel), der der Bundesrat keine Informationen aus seinem Zuständigkeitsbereich vorenthalten darf, besondere Aufträge erteilen, womit sie bereits heute indirekt über einen absoluten Informationsanspruch verfügen. Unter gewissen Voraussetzungen ist der Bundesrat dennoch mit der Ausweitung der Informationsrechte auf die Her- ausgabe von Anträgen an den Bundesrat an die Aufsichtskommissionen einverstan- den. Zum einen muss jedoch sichergestellt werden, dass keine Unberechtigten Zugang zu diesen Informationen erhalten. Die Vorlage verpflichtet die Aufsichts- kommissionen, in ihrem Bereich Weisungen zum Geheimnisschutz zu erlassen. Aus Sicht des Bundesrates sind dabei insbesondere Sanktionen vorzusehen für den Fall der Nichteinhaltung dieser Weisungen. So ist insbesondere das Amtsgeheimnis nach

3 SR 510.411

Artikel 8 ParlG besser zu schützen4. Zum anderen sind die Verfahrensrechte des Bundesrates auszubauen und an seine rechtliche Stellung im Rahmen einer PUK anzupassen. Namentlich ist ihm das Recht einzuräumen, den Befragungen von Auskunftspersonen beizuwohnen und dabei Ergänzungsfragen zu stellen. Auch soll ihm das Recht zugestanden werden, in die herausgegebenen Unterlagen und in die Gutachten und Einvernahmeprotokolle der Aufsichtskommissionen Einsicht zu nehmen. Zudem sollen die Aufsichtskommissionen verpflichtet werden, in ihrem Bericht Stellungnahmen der betroffenen Behörden im Rahmen des Rechts auf Anhö- rung nach Artikel 157 ParlG auszuweisen. Handelt es sich um eine Stellungnahme des Bundesrates, so sollen die Aufsichtskommissionen verpflichtet werden, deren Nichtberücksichtigung im Bericht zu begründen. Nicht einverstanden ist der Bundesrat jedoch damit, den Aufsichtskommissionen einen Anspruch auf eine Einsichtnahme in die Mitberichte der übrigen Departe- mente zum Antrag des federführenden Departments einzuräumen. Sind den Auf- sichtskommissionen auch die Mitberichte zugänglich, so würde der Kreis derjeni- gen, die Einsicht in die Beratungen des Bundesratskollegiums erhalten, erheblich erhöht. Die freie Meinungsbildung im Bundesrat wäre nicht mehr gewährleistet und das Kollegialprinzip würde erheblich belastet. Anhand der Anträge, welchen ein Beschlussdispositiv beigefügt ist, sowie der Bundesratsbeschlüsse können die Auf- sichtskommissionen ihre Oberaufsicht voll und ganz ausüben. Im Sinne einer Präzi- sierung möchte der Bundesrat ausserdem in Artikel 153 Absatz 6 E-ParlG nicht vom Ausschluss der «Herausgabe», sondern vom Ausschluss der «Einsichtnahme» spre- chen. Im Unterschied zu Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a E-ParlG, wo der Begriff der «Herausgabe» bewusst verwendet wird, weil künftig einschränkende Modalitä- ten der Einsichtnahme wie beispielsweise ein Verbot der Erstellung von Fotokopien gegenüber den Aufsichtsdelegationen verhindert werden sollen, ist der Begriff hier sachwidrig. Die Aufsichtskommissionen sollen nämlich gar keinen Zugang zu den in Artikel 153 Absatz 6 E-ParlG genannten Dokumenten haben, auch nicht in der Form einer blossen Einsichtnahme. Die im Bericht der GPK-S zu Artikel 153 Absatz 6 Buchstabe a E-ParlG erwähnte Begründung, die Verwendung der gleichen Termino-

logie wie in Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a E-ParlG sei konsequent, ist demnach unzutreffend. Die Unterlagen, die den Aufsichtskommissionen ausgehändigt werden, werden nur in Papierform zugestellt. Der Bundesrat bittet die Aufsichtskommissionen, diese nicht elektronisch zu erfassen und zu verteilen. Nach dem Entwurf der GPK-S sollen die Aufsichtskommissionen weiterhin keinen Anspruch auf die Herausgabe von geheimen Unterlagen sowie von Protokollen der Bundesratssitzungen haben. Unter den Protokollen, die vom Informationsrecht ausgenommen sind, versteht der Bundesrat alle Dokumente, die Aufzeichnungen der Verhandlungen des Bundesrates enthalten. Gegen die Ausweitung der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht nach Artikel 156 ParlG auf Personen ausserhalb der Bundesverwaltung, die früher im Dienste des

4 08.447 pa. Iv. Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen und Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität, Bericht vom 19. August 2010 der SPK-N; BBl 2010 7345; 08.447 pa. Iv. Schutz der Vertraulichkeit der Kommissionsbera- tungen und Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über die Immunität, Stellung- nahme des Bundesrates vom 20. Oktober 2010 zum Bericht der SPK-N vom 19. August 2010; BBl 2010 7385.

Bundes gestanden haben, wehrt sich der Bundesrat nicht. Er geht davon aus, dass sich die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht von solchen Personen sachlich und zeitlich auf ihre Tätigkeit für den Bund beschränkt. Für diesen Bereich kann den von den Aufsichtskommissionen befragten Personen, die nicht mehr im Dienst des Bundes sind, keine Amtsgeheimnisverletzung entgegengehalten werden. Kritisch steht der Bundesrat der neuen Regelung gegenüber, wonach die Aufsichts- kommissionen ihrem Sekretariat Sachverhaltsabklärungen und Einvernahmen über- tragen können. Nach Meinung des Bundesrates ist lediglich die Übertragung von Sachverhaltsabklärungen an die Sekretariate der Aufsichtskommissionen gesetzlich vorzusehen. Eine Unterstützung der Aufsichtskommissionen durch ihre Sekretariate erscheint durchaus als sinnvoll, weshalb der Bundesrat sich nicht dagegen wehrt. Hingegen sind die Befragungen weiterhin durch die Mitglieder der Aufsichtskom- missionen, die für das Parlament die von der Verfassung vorgesehene Oberaufsicht ausüben, vorzunehmen. Nur sie verfügen aus Sicht des Bundesrates durch ihre demokratische Wahl über die nötige Legitimation. Angestellte der Parlamentsdienste haben weder diese Legitimation noch die Kompetenz, Bundesangestellte oder Magistratspersonen zu befragen. Dasselbe gilt für die Tätigkeit der Aufsichtsdelega- tionen. Die Informationsrechte nach Artikel 154 Absatz 1 ParlG und Artikel 154 Absatz 2 E-ParlG können nur durch die Mitglieder der Aufsichtsdelegationen wahr- genommen werden. Im Übrigen ist es ein Anliegen des Bundesrates, dass die Mitglieder des Bundesrates sich inskünftig besser auf Befragungen durch die Aufsichtskommissionen vorberei- ten können. Er bittet die Aufsichtskommissionen daher, den betroffenen Mitgliedern des Bundesrats vorgängig die nötigen Angaben über den Gegenstand der Befragun- gen zu machen, damit sie sich anlässlich der Befragung adäquat und vollständig äussern können.

2.3.2 Ablehnung der Zwangsmassnahmen

Nicht einverstanden ist der Bundesrat, dass den Aufsichtskommissionen inskünf- tig Zwangsmassnahmen zur Vorführung von auskunfts- oder zeugnispflichtigen Personen eingeräumt werden sollen. Problematisch erscheint insbesondere die Systemkonformität angesichts der unterschiedlichen Aufsichts- und Überprüfungs- befugnisse der einzelnen Staatsorgane. Weiter stellen sich Fragen der Verhältnis- mässigkeit und der Gewaltenteilung. Das Parlament nimmt nach Artikel 169 BV gegenüber dem Bundesrat und der Bundesverwaltung, den eidgenössischen Gerich- ten sowie den anderen Trägern von Aufgaben des Bundes die Oberaufsicht wahr. Dabei handelt es sich nicht um eine Aufsicht einer hierarchisch übergeordneten Behörde über eine ihr unterstellte Behörde, sondern vielmehr um eine politische Kontrolle der vom Parlament und seinen Organen beaufsichtigten Behörden. Die Aufsichtskommissionen nehmen für das Parlament eine politische Bewertung der staatlichen Aufgabenerfüllung vor und geben Empfehlungen für künftiges Handeln ab oder initiieren Gesetzesänderungen. Die kontrollierten Organe werden veranlasst, die Gründe ihres Verhaltens offenzulegen und dafür Verantwortung zu übernehmen. Die Oberaufsicht ist daher von einer gerichtlichen Überprüfung durch Justizorgane sowie von verwaltungsrechtlichen Massnahmen des Bundesrates und weiterer Exe- kutivbehörden, welche die direkte Aufsicht über die ihnen unterstellten Einheiten wahrnehmen, zu unterscheiden. Der politischen Natur der Oberaufsicht entspre-

chend sollen auch die dafür zur Verfügung stehenden Instrumente und Sanktionen ausschliesslich politischer Art sein. Aus diesem Grund sind Zwangsmassnahmen im Bereich der Oberaufsicht systemfremd; ihre Vereinbarkeit mit der BV ist fraglich. Wie problematisch solche Zwangsmassnahmen in bestimmten Fällen auch mit Blick auf das Gewaltenteilungsprinzip sein könnten, zeigt sich daran, dass mit der von der GPK-S vorgeschlagenen Lösung künftig auch Mitglieder des Bundesrates polizei- lich vorgeführt werden könnten. Überdies sieht der Entwurf keine Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung der Verfügungen über die polizeiliche Vorführung vor. Eine polizeiliche Vorführung stellt jedoch unbestrittenermassen einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar. Entgegen den Ausführungen im Bericht der GPK-S wird damit die Rechtsweggaran- tie von Artikel 29a BV verletzt. Es trifft zwar zu, dass Artikel 29a zweiter Satz BV gesetzliche Ausnahmen zulässt. Von der Rechtsweggarantie sollen jedoch in erster Linie nicht justiziable Materien und Regierungsakte ausgenommen werden und nicht Eingriffe in Grundrechte. Die PUK und die GPDel verfügen heute bereits über die Möglichkeit, Personen, die ihre Pflichten verletzen, falsche Aussagen machen, die Aussage oder die Herausgabe von Akten verweigern sowie die Schweigepflicht verletzen, der Strafgerichtsbarkeit zuzuführen. Die strafbaren Handlungen werden nicht durch die Aufsichtsdelegatio- nen oder die PUK geahndet, sondern unterstehen der Bundesgerichtsbarkeit, womit Artikel 29a BV Genüge getan wird. Aus der Sicht des Bundesrates bestehen somit ausreichende Sanktionsmöglichkeiten für den Fall von Verletzungen der Auskunfts- und Mitwirkungspflichten. Aus diesen Gründen spricht sich der Bundesrat für einen Verzicht auf die Einfüh- rung von Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung der Befragung von Personen vor Aufsichtskommissionen aus. Die Absätze 3 und 4 in Artikel 153 E-ParlG sind somit zu streichen.

2.3.3 Keine Zeugeneinvernahme

durch die Aufsichtskommissionen Nach dem Wortlaut von Artikel 153 Absatz 3 E-ParlG sollen die Aufsichtskommis- sionen offenbar neu auch Zeugen einvernehmen können. Diese Möglichkeit wird nach dem geltenden Recht aber explizit den Delegationen der Aufsichtskommissio- nen und der PUK vorbehalten (Art. 154, 155 und 166 ParlG). Eine Änderung der entsprechenden Bestimmungen wird nicht vorgeschlagen. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die PUK und die Delegationen für Zeugeneinvernahmen die geeigne- teren Organe sind. Auf ein Recht für die Aufsichtskommissionen, Zeugen einzuver- nehmen, ist daher zu verzichten.

2.4 Informationsrechte der Aufsichtsdelegationen

Nicht einverstanden ist der Bundesrat mit der Ausweitung der Informationsrechte der Aufsichtsdelegationen in Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a E-ParlG. Er lehnt es ab, dass den Aufsichtsdelegationen gesetzlich das Recht eingeräumt wird, die Her- ausgabe von Unterlagen verlangen zu können, die der Entscheidfindung im Bundes- rat dienen oder die im Interesse der inneren und äusseren Sicherheit geheim zu

halten sind. Die Verankerung des Rechts auf Herausgabe hätte zur Folge, dass den Aufsichtsdelegationen hochsensible Dokumente herausgegeben beziehungsweise solche Dokumente kopiert werden müssten. Bei der Vervielfältigung und Heraus- gabe von Unterlagen erhöht sich aber die Gefahr, dass der Informationsschutz nicht mehr gewährleistet werden kann. Aus der Sicht des Bundesrates hat sich die geltende Regelung bewährt, wonach die Aufsichtsdelegationen bei Unterlagen, die der Entscheidfindung im Bundesrat dienen oder die im Interesse des Staatschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind, lediglich über ein Recht auf Einsichtnahme verfügen. Er hält daher im Grundsatz daran fest. Gegen eine Anpassung der Formulierungen in Artikel 154 Absatz 2 Buchstabe a E-ParlG hat der Bundesrat hingegen nichts einzuwenden. Die Einsichtnahme in die Unterlagen des Mitberichtsverfahrens hat in den Räumen der Bundeskanzlei stattzufinden. Dasselbe gilt analog für Unterlagen, die im Interesse der Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim gehalten werden. Sie können am Ort ihrer Lagerung eingesehen werden. Da es sich dabei um hochsensible Daten handelt, können nur Mitglieder der Aufsichtsdelegationen Einsicht in die Unterlagen verlangen. Eine Delegation an die Sekretariate der Aufsichtskommissionen und -delegationen ist nicht möglich. Der Bundesrat kann es grundsätzlich verstehen, dass die GPDel mit der Finanzdele- gation (FinDel) bezüglich der automatischen Bedienung mit den Bundesratsbe- schlüssen und den dazugehörenden Mitberichten durch den Bundesrat gleichgestellt wird. Er nimmt zur Kenntnis, dass die Bundesratsbeschlüsse sowie die Mitberichte den Aufsichtsdelegationen nach der Behandlung im Bundesrat zugestellt werden. Um den Informationsschutz weiterhin gewährleisten zu können, ist aber in Arti- kel 154 Absatz 3 ParlG zu präzisieren, dass die FinDel und die GPDel zu Geschäf- ten, die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen kann, nur die Beschlüsse des Bundesrates laufend und regelmässig erhalten. Im Weiteren nimmt der Bundesrat zur Kenntnis, dass die Aufsichtsdelegationen in Erwägung ziehen, einen gemeinsamen Unterlagenpool mit Bundesratsbeschlüssen

inklusive Mitberichten zu schaffen. Dabei ist es dem Bundesrat jedoch ein grosses Anliegen, dass der Informationsschutz analog den Vorgaben der ISchV sicherge- stellt wird. Insbesondere bittet der Bundesrat die Delegationen darum, den Grund- satz, wonach die Aufsichtskommissionen und -delegationen die Unterlagen nur auf Papier erhalten (vgl. Ziff. 2.3.1 oben), zu respektieren.

2.5 Keine Erweiterung des Tätigkeitsbereichs

der Geschäftsprüfungsdelegation Die in Artikel 53 Absatz 2 E-ParlG vorgesehene Neudefinition der Überwachungstä- tigkeit der GPDel, die über die Bereiche des Staatsschutzes und der Nachrichten- dienste hinaus auf den gesamten Bereich der inneren und äusseren Sicherheit aus- geweitet werden soll, lehnt der Bundesrat ab: Mit der Einführung des sehr offenen Oberbegriffs der inneren und äusseren Sicher- heit für den Tätigkeitsbereich der GPDel anstelle des bisher aufgeführten Bereichs des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste würden die Kontrolltätigkeiten der

GPDel stark ausgeweitet. Dies widerspricht dem Bundesgesetz vom 21. März 19975 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS): Die Kontrollaufga- ben der GPDel nach Artikel 25 BWIS sind als ausschliesslich auf die Staatsschutztä- tigkeit fokussierte Aufsicht zu verstehen. Der Bundesrat verweist diesbezüglich auf seine Botschaft vom 7. März 19946 zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wah- rung der inneren Sicherheit und zur Volksinitiative «S.O.S. Schweiz ohne Schnüf- felpolizei» sowie auf die langjährige Kontrollpraxis der GPDel. Der Gesetzgeber wollte eine Sonderaufsicht über den Nachrichtendienst, weil dessen Tätigkeiten nicht justiziabel sind und keiner Rechtsmittelkontrolle unterstehen. Ganz anders ist dies in den übrigen Bereichen der inneren oder äusseren Sicherheit, die vom her- kömmlichen Staatsschutzbegriff nicht ohne Weiteres abgedeckt sind (z.B. Verhinde- rung von Gewalt bei Sportveranstaltungen nach Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS). Hier hat man es mit rechtlich überprüfbaren Verwaltungsakten zu tun, die vom Bundesver- waltungsgericht beurteilt werden können. In diesen der richterlichen Überprüfung zugänglichen Bereichen zusätzlich, d.h. neben der ordentlichen departementalen Aufsicht nach Artikel 38 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19977, auch noch eine ständige parlamentarische Kontrolltätigkeit einzuführen, wäre deshalb sowohl sachfremd als auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Bereits nach geltendem Recht können die Aufsichtskommissionen im Rahmen des von ihnen wahrzunehmenden Oberaufsichtsrechts über die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Art. 26 ParlG i.V.m. Art. 52 Abs. 1 ParlG) der GPDel jederzeit besondere Kontrollaufträge im gesamten Bereich der Bundes- verwaltung erteilen, wenn sie dies zur Abklärung bestimmter Vorkommnisse für erforderlich halten (Art. 53 Abs. 3 ParlG). Mit der in Artikel 53 Absatz 2 E-ParlG neu vorgesehenen Regelung würde nun aber diese auch in den Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit jederzeit mögliche punktuelle Kontrolltätigkeit der GPDel in eine ständige flächendeckende Überwachung der Exekutive in den Bereichen der inneren und äusseren Sicherheit umgewandelt. Tätigkeiten in diesen Bereichen üben heute zahlreiche Departemente und Verwaltungseinheiten aus. Eine solche Erweite-

rung der Kontrolltätigkeit der GPDel ist nicht nur unnötig und in der Sache sowie vom Aufwand her unverhältnismässig, sondern mit Blick auf eine effiziente Arbeit des Bundesrates und auf die Wahrnehmung seiner politischen Führungsverantwor- tung auch von erheblicher politischer Tragweite. Weiter ist dringend davon abzuraten, in Kompetenznormen wie Artikel 53 Absatz 2 ParlG unbestimmte Rechtsbegriffe wie «innere und äussere Sicherheit» oder «insbe- sondere» einzuführen. Der Begriff der «inneren und äusseren Sicherheit» ist sehr weit und lässt sich kaum klar abgrenzen. Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Staatsorganen sind so vorprogrammiert. Dies kann nicht im Interesse dieser Vorlage sein, deren Ursprung in Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Parlament bezie- hungsweise seinen Aufsichtsorganen und dem Bundesrat liegt, die in Zukunft gerade vermieden werden sollen.

5 SR 120

6 BBl 1994 II 1127 ff.

7 SR 172.010

3 Anträge des Bundesrates

Im Sinne der vorstehenden Überlegungen stellt der Bundesrat folgende Anträge:

3.1 Informationsrechte der Ratsmitglieder

und der Legislativkommissionen Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b E-ParlG ist wie folgt anzupassen: Art 7 Abs. 2 Bst. b

2 Das einzelne Ratsmitglied hat keinen Anspruch auf Informationen:

b. die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als vertraulich oder geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen Schaden zufügen kann;

Artikel 150 Absatz 2 Buchstabe b E-ParlG ist wie folgt anzupassen: Art. 150 Abs. 2 Bst. b

2 Sie haben keinen Anspruch auf Informationen:

b. die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen kann;

3.2 Informationsrechte der Aufsichtskommissionen

Artikel 153 E-ParlG ist wie folgt anzupassen beziehungsweise zu ergänzen: Art. 153 Abs. 1 zweiter Satz, 1bis, 3, 4, 5 und 6 (neu)

1 … Sie können einzelne Sachverhaltsabklärungen ihrem Sekretariat übertragen.

1bis Die Aufsichtskommissionen informieren die Mitglieder des Bundesrates vorgän- gig umfassend über den Gegenstand der Befragung.

3 Die Aufsichtskommissionen orientieren den Bundesrat vorgängig über Befragun-

gen von Personen, die ihm unterstellt sind oder unterstellt waren. Sie hören den Bundesrat auf sein Verlangen vor der Auskunftserteilung von Personen oder der Herausgabe von Unterlagen an.

4 Der Bundesrat hat das Recht, den Befragungen von Auskunftspersonen beizuwoh-

nen und dabei Ergänzungsfragen zu stellen sowie in die herausgegebenen Unterla- gen und in die Gutachten und Einvernahmeprotokolle der Aufsichtskommissionen Einsicht zu nehmen.

5 Er kann für die Wahrnehmung seiner Rechte gemäss Absatz 4 eine geeignete,

mit den entsprechenden Handlungskompetenzen ausgestattete Verbindungsperson beauftragen.

6 Die Aufsichtskommissionen entscheiden endgültig über die Ausübung ihrer Infor-

mationsrechte. Sie haben keinen Anspruch auf eine Einsichtnahme in: a. Mitberichte; b. Protokolle der Bundesratssitzungen und weitere Informationen über die Verhandlungen des Bundesrates; c. Unterlagen, die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Lan- desinteressen einen schweren Schaden zufügen kann.

Artikel 157 ParlG ist mit den Absätzen 2 und 3 zu ergänzen: Art. 157 Abs. 2 (neu) und Abs. 3 (neu)

2 Die Aufsichtskommission weist in ihrem Bericht die Stellungnahme der betroffe-

nen Behörde aus.

3 Sie begründet die Nichtberücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates.

3.3 Informationsrechte der Aufsichtsdelegationen

Artikel 154 E-ParlG ist anzupassen: Art. 154 Abs. 2 Bst. a und 3

2 Die Delegationen der Aufsichtskommissionen haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben

neben den Informationsrechten nach den Artikeln 150 und 153 das Recht: a. auf Einsichtnahme in die Protokolle der Bundesratssitzungen sowie in Unterlagen, die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Lan- desinteressen einen schweren Schaden zufügen kann;

3 Die Finanzdelegation und die Geschäftsprüfungsdelegation erhalten laufend und

regelmässig sämtliche Beschlüsse des Bundesrates einschliesslich der Mitberichte. Zu Geschäften, die im Interesse der inneren oder äusseren Sicherheit als geheim klassifiziert sind oder deren Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteres- sen einen schweren Schaden zufügen kann, erhalten sie die Beschlüsse. Sie legen gemeinsam die Einzelheiten der Zustellung, der Einsichtnahme und der Aufbewah- rung fest.

3.4 Tätigkeitsbereich der Geschäftsprüfungsdelegation

Artikel 53 Absatz 2 E-ParlG ist zu streichen. Das geltende Recht wird beibehalten. Art. 53 Abs. 2 (bisher)

2 Die Delegation überwacht die Tätigkeit im Bereich des Staatsschutzes und der

Nachrichtendienste.