12.065

Botschaft zur Änderung des Geldwäschereigesetzes

vom 27. Juni 2012

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über die Bekämpfung der Geldwäsche- rei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

27. Juni 2012 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Eveline Widmer-Schlumpf Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2012-1140 6941

Übersicht

Mit einer Revision des Geldwäschereigesetzes soll es der schweizerischen Melde- stelle für Verdachtsmeldungen mit Bezug auf Geldwäscherei und Terrorismus- finanzierung ermöglicht werden, künftig mit ihren ausländischen Partner- behörden auch Finanzinformationen auszutauschen. Mit dieser Vertiefung des Informationsaustausches werden sich einerseits die Analysetätigkeit der Melde- stelle verbessern und anderseits eine Angleichung an die international anerkann- ten Standards erzielen lassen.

Ausgangslage Die Schweiz verfügt über ein international anerkanntes Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei, von deren Vortaten, organisierter Kriminalität und der Terro- rismusfinanzierung. Den Rahmen legt das Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober

1997 (GwG) fest. Im Wissen, dass Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung

grenzüberschreitenden Charakter haben, beteiligt sich die Schweiz an der «Groupe d’action financière» (GAFI) seit deren Gründung im Jahr 1989. Die Standards der GAFI verlangen, dass jedes Land über eine zentrale Meldestelle für Verdachtsmel- dungen (Financial Intelligence Unit, FIU) verfügt. Die FIUs sollen auf nationaler Ebene für den Empfang und die Analyse von Meldungen der Finanzintermediäre zuständig sein und die entsprechenden Erkenntnisse amtshilfeweise untereinander austauschen. Analyse und Austausch dienen der ersten Aufklärung der erwähnten Kriminalitätsphänomene und ihrer Vortaten. Sie sind jedoch nicht Selbstzweck. Vielmehr sollen die von den FIUs empfangenen und weiterbearbeiteten Daten die spätere Durchführung von justizförmigen Straf- und Rechtshilfeverfahren ermög- lichen, ohne diese jedoch vorwegzunehmen. In der Schweiz nimmt die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) die Funktion einer FIU wahr. Im Jahre 1995 schlossen sich 13 FIUs zur sogenannten Egmont-Gruppe zusammen, die inzwischen 127 FIUs aus allen Weltregionen vereinigt, darunter die Meldestel- len aller Staaten mit global ausgerichteten Finanzplätzen. Die Gruppe hat sich in Anlehnung an die Standards der GAFI den Zweck gesetzt, die internationale Zusammenarbeit zwischen ihren FIU-Mitgliedern durch einen direkten, formlosen und damit effizienten Informationsaustausch zu fördern. Die MROS ist seit 1998 Mitglied dieser Gruppe. Im Februar 2012 revidierte die GAFI ihre Empfehlungen dahingehend, dass es den FIUs inskünftig erlaubt sein muss, alle Informationen untereinander auszutauschen, die sie zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen, worunter nach den revidierten Wortlauten und Interpretativnoten neu explizit auch die in den Meldungen der Finanzintermediäre enthaltenen Finanzinformationen fallen. Mit dem Abschluss ihrer Revision traten die Vorgaben der GAFI in Konflikt mit dem schweizerischen Bankkunden- und Amtsgeheimnis, das dazu führt, dass die Meldestelle die Weiter- gabe von Finanzinformationen als einzige FIU der Egmont-Gruppe generell und integral verweigern muss.

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Mit der sich abzeichnenden Revision der GAFI-Standards stiess diese Weigerung der Meldestelle auf zunehmenden Protest in der Egmont-Gruppe. Dieser mündete im Juli 2011 in einer formellen Androhung, die schweizerische Meldestelle in ihrer Mitgliedschaft zu suspendieren. Diese Androhung wurde mit der Aufforderung verbunden, dass die Schweiz bis zum Juli 2012 aufzuzeigen haben werde, dass sie den erforderlichen Gesetzgebungsprozess eingeleitet hat, um ihre FIU in die Lage zu versetzen, auch Finanzinformationen auszutauschen. Der Umstand, dass die Meldestelle keine Finanzinformationen weitergeben darf, wirkt sich in der Bekämpfung der Geldwäscherei für alle Beteiligten und namentlich auch die Schweiz selbst nachteilig aus. Andere FIUs halten nämlich Gegenrecht und lassen der Meldestelle ihrerseits keine Finanzinformationen zukommen. Somit liegt es nach der Überzeugung des Bundesrates im Interesse der Schweiz selbst, der durch das Bankkunden- und Amtsgeheimnis bedingten Behinderungen des Amtshil- fevollzugs ein baldiges Ende zu setzen und die Meldestelle vollumfänglich am Aus- tausch von allen verfügbaren Daten teilhaben zu lassen. Damit wird die Datenbasis der Meldestelle verbreitert, sodass ihre Analysen an Qualität und das Dispositiv des schweizerischen Finanzplatzes gegen die Geldwäscherei an Effizienz und Glaub- würdigkeit gewinnen.

Inhalt der Vorlage Das Kernanliegen der Vorlage besteht darin, die Meldestelle in die Lage zu verset- zen, die bei ihr vorhandenen Finanzinformationen mit anderen FIUs auszutauschen. Dieses Kernanliegen lässt sich gesetzgeberisch nicht isoliert realisieren. Vielmehr muss es im Regelungszusammenhang mit den Rechtsgrundsätzen und Prüfkriterien abgebildet werden, welche die bewährte Praxis der Meldestelle determinieren. Mit deren Kodifikation bietet sich für den Gesetzgeber eine Gelegenheit, die generell gehaltenen Vorgaben des heutigen GwG zu konkretisieren und nebst dem erwähnten Kernanliegen durch zwei weitere materielle Novellen zu ergänzen: Erstens soll die bestehende Kompetenz der Meldestelle, Finanzintermediäre zur Vervollständigung bereits erstatteter Meldungen anzuhalten, punktuell erweitert werden: Neu soll die Meldestelle Informationen auch bei dritten Finanzintermediä- ren einfordern können, das heisst bei solchen, die nicht selber eine Verdachtsmel- dung erstattet haben. Dies jedoch nur, wenn ein Zusammenhang mit Erkenntnissen besteht, die auf eine bereits erstattete Meldung zurückgehen. Damit kann der Gesetzgeber in einer den Bedürfnissen des Finanzplatzes angemessenen Weise den gesteigerten Anforderungen der GAFI Rechnung tragen, wonach die FIUs bei den Finanzintermediären zusätzliche Informationen beschaffen können müssen, die sie zur effizienten Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Zweitens soll der Meldestelle die Zuständigkeit übertragen werden, mit ausländi- schen FIUs, die zur Zusammenarbeit mit ihren Gegenstellen einen technischen Zusammenarbeitsvertrag (Memorandum of Understanding, MoU) benötigen, in eigener Kompetenz einen solchen abzuschliessen, was ebenfalls einer Vorgabe der GAFI entspricht.

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Die übrigen Aspekte der Vorlage stellen eine Konkretisierung von Artikel 32 GwG dar, der die Meldestelle schon heute grundsätzlich ermächtigt, die bei ihr vorhande- nen Daten amtshilfeweise mit ihren ausländischen Gegenstellen auszutauschen. Mit der neu eingeführten expliziten gesetzlichen Befugnis, auch Finanzinformationen amtshilfeweise an ihre ausländischen Partnerstellen weiterzugeben, entfällt der Vorrang des Bankkunden- und des Amtsgeheimnisses. Damit wird diese Bestimmung ihre volle Wirkung entfalten, sodass die Meldestelle ihre Mitgliedschaft bei der Egmont-Gruppe im Einklang mit den revidierten Vorgaben der GAFI wird wahr- nehmen können.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 6942

1 Grundzüge der Vorlage 6947

1.1 Ausgangslage 6947

1.1.1 Die Tätigkeit der GAFI und deren Bedeutung für die Schweiz 6947

1.1.2 Financial Intelligence Units (FIUs) 6947

1.1.3 Die schweizerische Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) 6948

1.1.4 Aufgaben und Bedeutung der Egmont-Gruppe 6948

1.1.5 Wechselwirkung zwischen GAFI und Egmont-Gruppe 6950

1.1.6 Amtshilfepraxis der MROS 6950

1.1.7 Vorgaben der GAFI mit Blick auf die Amtshilfe 6955

1.1.8 Auslegungsstreit der Meldestelle mit der Egmont-Gruppe 6957

1.1.9 Verwarnung auf Suspendierung der Meldestelle durch die

Egmont-Gruppe 6958

1.1.10 Das Interesse der Schweiz an einer Aufrechterhaltung ihrer

Mitgliedschaft in der Egmont-Gruppe 6959

1.2 Die beantragte Neuregelung 6959

1.2.1 Informationsaustausch mit ausländischen FIUs als Hauptanliegen 6959

1.2.2 Informationsbeschaffung bei den Finanzintermediären 6960

1.2.3 Zusammenarbeitsverträge der Meldestelle mit ausländischen FIUs 6961

1.2.4 Verhältnis der Vorlage zum Gesetzgebungsprojekt des

Eidgenössischen Finanzdepartements zur Umsetzung der neuen GAFI-Empfehlungen in das schweizerische Recht 6962

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 6964

1.3.1 Geprüfte Alternativen 6964

1.3.2 Vorentwurf und Ergebnis der Vernehmlassung 6966

1.3.3 Würdigung des Vernehmlassungsergebnisses 6967

1.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 6968

1.5 Rechtsvergleich 6969

1.5.1 Ausnahmen vom Grundsatz der Verfügbarkeit 6969

1.5.2 Informationsersuchen gegenüber den Finanzintermediären 6970

1.6 Umsetzung 6971

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 6972

3 Auswirkungen 6985

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund 6985

3.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 6985

3.3 Weitere Auswirkungen 6986

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des

Bundesrates 6986

4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 6986

4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates 6986

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5 Rechtliche Aspekte 6987

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 6987

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 6987

5.3 Erlassform 6987

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 6987

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 6987

Bundesgesetz über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG) (Entwurf) 6989

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Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Als bedeutender Wirtschaftsstandort, der sich durch eine lange Tradition hochste- hender Finanzdienstleistungen auszeichnet, bekennt sich die Schweiz zu einem sauberen und integeren Finanzplatz, der über ein griffiges und glaubwürdiges Dispo- sitiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei und von deren Vortaten, der organisierten Kriminalität sowie der Finanzierung des Terrorismus verfügt.

1.1.1 Die Tätigkeit der GAFI und deren Bedeutung

für die Schweiz Im Wissen, dass Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung grenzüberschreitenden Charakter haben, beteiligt sich die Schweiz an der «Groupe d’action financière» (GAFI1) seit deren Gründung im Jahr 1989. Deren Ziel ist es, die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung sicherzu- stellen und entsprechende Empfehlungen zu erarbeiten. So hat die GAFI 49 Empfeh- lungen formuliert – darunter neun Empfehlungen zur Terrorismusfinanzierung ‒, die den international anerkannten und massgeblichen Standard in den genannten Berei- chen darstellen. Diese wurden erstmals 2003 vollständig überarbeitet. Ab 2009 wurden sie nochmals teilweise überarbeitet und an der GAFI-Plenarversammlung vom Februar 2012 verabschiedet. Anlässlich dieser Teilrevision wurde die Struktur der Empfehlungen neu ausgestaltet und deren Anzahl auf 40 reduziert. Gleichzeitig wurden die Empfehlungen auf die Bekämpfung der Finanzierung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen ausgedehnt. Die GAFI führt in regelmässigen Abständen Prüfungen durch, inwieweit ihre Emp- fehlungen in den einzelnen Ländern eingehalten werden. Die Schweiz wurde letzt- mals 2005 im Rahmen des dritten Evaluationszyklus begutachtet. Es wurde ihr bestätigt, dass sie über ein solides und umfassendes Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei verfügt.

1.1.2 Financial Intelligence Units (FIUs)

Die GAFI-Standards verlangen, dass jedes Land über eine zentrale Meldestelle für Verdachtsmeldungen (Financial Intelligence Unit, FIU) verfügt. Die FIUs sollen gemäss der GAFI-Empfehlung 29 auf nationaler Ebene für den Empfang und die Analyse von Verdachtsmeldungen der Finanzintermediäre bezüglich Geldwäscherei, deren Vortaten und Terrorismusfinanzierung zuständig sein und die entsprechenden Erkenntnisse amtshilfeweise untereinander austauschen.

1 Englisch: Financial Action Task Force (FATF); www.fatf-gafi.org.

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Die Analyse von Verdachtsmeldungen und von deren Austausch unter den FIUs dient der ersten Aufklärung dieser Phänomene und ihrer Vortaten. Sie ist jedoch nicht Selbstzweck. Vielmehr sollen die von den FIUs empfangenen und weiterbear- beiteten Daten die spätere Durchführung von justizförmigen Straf- und Rechtshilfe- verfahren ermöglichen, ohne diese jedoch vorwegzunehmen. Vor diesem Hinter- grund verlangt auch die GAFI, dass der Austausch von Daten durch die FIUs auf die Einleitung oder die Förderung zukünftiger Verfahren, nicht jedoch auf die unmittel- bare prozessuale Verwertung ausgerichtet wird2. Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass die Staaten ihre FIUs mit unterschied- lichen Kompetenzen ausgestattet haben: Einzelne FIUs können selber verdächtige Vermögenswerte sperren, Transaktionen aufschieben oder Finanzinformationen direkt bei Finanzintermediären (unabhängig von einer Verdachtsmeldung) einholen (auch im Namen einer ausländischen FIU). Als administrative FIUs werden Melde- stellen bezeichnet, die in der Regel als reine Empfangs- und Analysestellen lediglich zur Weiterleitung von Verdachtsmeldungen und ihrer Analyseergebnisse an die Strafverfolgungsbehörden befugt sind. Die GAFI anerkennt alle Typen von FIUs als zulässig3. Sie verlangt, dass den FIUs eine operationelle Unabhängigkeit zugestan- den wird, sodass sie ihre Aufgaben im Einzelfall ohne übersteuerende Einfluss- nahmen anderer Stellen wahrnehmen können4. Wie alle Vorgaben der GAFI richtet sich auch diese an alle FIUs, unbesehen nach welchem Typ sie ausgestaltet worden sind5.

1.1.3 Die schweizerische Meldestelle für Geldwäscherei

(MROS) Im Jahr 1998 hat die Schweiz mit dem Inkrafttreten des Geldwäschereigesetzes vom 10. Oktober 19976 (GwG) die Meldestelle für Geldwäscherei (Money Laundering Reporting Office Switzerland, nachstehend: Meldestelle oder auch MROS) geschaf- fen. Die Meldestelle ist vom schweizerischen Gesetzgeber mit den Befugnissen einer administrativen FIU ausgestattet worden. Sie ist seit ihrer Gründung dem Bundesamt für Polizei (fedpol) angegliedert.

1.1.4 Aufgaben und Bedeutung der Egmont-Gruppe

Im Jahre 1995 schlossen sich 13 FIUs, darunter diejenigen der GAFI-Mitglied- staaten Frankreich, Österreich, Schweden, Spanien und USA, zur sogenannten Egmont-Gruppe7 zusammen. Sie vereinigt inzwischen 127 FIUs aus allen Welt- regionen, darunter die Meldestellen aller Staaten mit bedeutenden, global ausgerich- teten Finanzplätzen. Die Schweiz ist mit ihrer Meldestelle seit 1998 Mitglied.

2 Interpretativnote zur Empfehlung 40, A.3.

3 Interpretativnote zur Empfehlung 29, A.1.

4 Interpretativnote zur Empfehlung 29, E. 8–11.

5 Interpretativnote zur Empfehlung 40, A.2 [d].

6 SR 955.0

7 www.egmontgroup.org.

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In Anlehnung an Empfehlung 40 der GAFI, die verlangt, dass die für die Bekämp- fung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung zuständigen Behörden die zur Erfüllung dieser Aufgaben nötigen Informationen rasch und effizient unter- einander austauschen, hat sich die Egmont-Gruppe den Zweck gesetzt, die interna- tionale Zusammenarbeit zwischen ihren FIU-Mitgliedern durch einen direkten, formlosen und damit effizienten Informationsaustausch zu fördern8. Diesen Zweck setzt die Egmont-Gruppe um, indem sie die ihr angehörenden FIUs anhält, – alle verfügbaren Informationen, die für die Analyse von Sachverhalten der Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung relevant sein können, auf Anfrage hin oder spontan untereinander auszutauschen9. Im Gegenzug verpflichtet die Gruppe ihre Mitglieder bei der Handhabung des amts- hilfeweisen Informationsaustausches zum vertraulichen Umgang mit den ihnen anvertrauten Informationen, indem sie ihnen vorschreibt, – dass die Informationen nur zu den Zwecken verwendet werden dürfen, für die sie verlangt und von der Daten liefernden FIU zur Verfügung gestellt worden sind10; – dass die empfangenen Informationen weder direkt als Beweise verwertet noch zur Einleitung von irgendwelchen Verfahren an Dritte weitergegeben werden dürfen, ohne dass die Daten liefernde FIU dazu ihre ausdrückliche Zustimmung erteilt hätte11; – und dass die Daten empfangenden FIUs durch Kontrollen zu gewährleisten haben, dass die erhaltenen Informationen unter Einhaltung der vorgenannten Grundsätze bearbeitet werden12. Weiter setzt sich die Egmont-Gruppe dafür ein, dass beim Informationsaustausch zwischen ihren FIUs ein angemessenes Niveau an Datenschutz und Datensicherheit zur Anwendung gelangt13. Für ihre Mitglieder betreibt sie deshalb eine besonders gesicherte elektronische Kommunikationsplattform, das sogenannte Egmont Secure Web. FIUs, die im Verlauf ihrer Mitgliedschaft den sich stetig weiterentwickelnden Grundsätzen der Egmont-Gruppe nicht mehr genügend nachkommen, werden durch die Egmont-Gruppe wegen Nichteinhaltung ihrer Prinzipien einem sogenannten Non-Compliance-Verfahren unterworfen, das bei Nichtlösung des Problems Ver- warnungen, Suspendierungen und als Ultima Ratio den Ausschluss aus der Egmont- Gruppe vorsieht.

8 Siehe Statement of Purpose vom 23. Juni 2004 sowie Charter der Egmont Gruppe vom 31. Mai 2007, Ziff. II. 9 So die vom Statement of Purpose angerufenen und bestätigten Principles for Information Exchange vom 13. Juni 2001 unter C.9.

10 Principles for Information Exchange, D. 11.

11 a.a.O., D. 12.

12 a.a.O., E.

13 a.a.O., E.

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1.1.5 Wechselwirkung zwischen GAFI und

Egmont-Gruppe Obwohl die Egmont-Gruppe ein Expertengremium und keine politische Vereinigung darstellt, steht sie in einer Wechselwirkung mit anderen Foren, die teilweise auch politische Zielsetzungen verfolgen. So verfügt die Egmont-Gruppe heute über einen Beobachterstatus innerhalb der GAFI und nimmt in dieser Funktion regelmässig an deren Sitzungen und Arbeiten teil. Sie agiert aktiv, wenn es darum geht, Standards auszuarbeiten. So kann die Egmont-Gruppe Einfluss auf die Entwicklung der GAFI- Standards im Aufgabenbereich der FIUs ausüben. Die Mitgliedschaft einer FIU in der Egmont-Gruppe ist für jeden nationalen Finanz- platz wichtig, weil die Aufnahme an gewisse Qualifikationsmerkmale gebunden ist. Sie verleiht der FIU und ihrem Finanzplatz damit eine Art «Gütesiegel» bezüglich der internationalen Kooperation zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terroris- musfinanzierung. Dieser Aspekt der Mitgliedschaft einer FIU in der Egmont-Gruppe ist Gegenstand der Länderprüfungen durch die GAFI. Die massgebende Interpre- tativnote zur Empfehlung 29 der GAFI verweist denn auch auf die Bedeutung dieser Mitgliedschaft: «Die FIU sollte für den Beitritt zur Egmont-Gruppe kandidieren».14 Voraussetzung für einen Beitritt und für die Beibehaltung der Mitgliedschaft in der Egmont-Gruppe ist, dass die FIU die Egmont-Definition einer FIU erfüllt, welche der GAFI-Empfehlung 29 entspricht. Des Weiteren muss die FIU operationell tätig und gewillt sein, den Grundsätzen der Egmont-Gruppe nachzuleben und deren Prinzipien des Informationsaustausches unter FIUs zu erfüllen15. In den Worten der Interpretativnote zur Empfehlung 29 der GAFI: «Die Länder müssen sicherstellen, dass die FIU die Zweckerklärung sowie die Grundsätze zum Informationsaustausch zwischen FIUs in Fällen von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung der Egmont-Gruppe berücksichtigen. Diese Dokumente legen wichtige Richtlinien in Bezug auf die Rolle und die Aufgaben der FIUs sowie die Modalitäten des Informa- tionsaustausches zwischen FIUs fest.»16 Weitere Verweise betreffend die Mitglied- schaft einer FIU und die Einhaltung von Grundsätzen und Prinzipien der Egmont- Gruppe finden sich im Grundsatzdokument der GAFI zur Methodologie betreffend die Länderexamen17. Mit diesen und weiteren Hinweisen auf die Egmont-Gruppe macht die GAFI deutlich, dass sie der Mitgliedschaft in dieser Gruppe einen wich- tigen Stellenwert innerhalb des Dispositivs eines Finanzplatzes zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung beimisst.

1.1.6 Amtshilfepraxis der MROS

Als FIU widmet sich auch die schweizerische Meldestelle der Entgegennahme und Analyse von Verdachtsmeldungen in Zusammenhang mit Geldwäscherei, deren Vortaten, organisierter Kriminalität und Terrorismusfinanzierung. Im Rahmen der

14 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf: www.fatf-gafi.org/fr/themes/

recommandationsgafi/documents/recommandations2012.html.

15 www.egmontgroup.org/library/egmont-documents; «Statement of Purpose».

16 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf: www.fatf-gafi.org/fr/themes/

recommandationsgafi/documents/recommandations2012.html. 17 Die Methodologie zur Evaluierung der neuen Empfehlung 29 wird momentan in den zuständigen Gremien der GAFI überarbeitet.

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Amtshilfe mit nationalen Behördenstellen wie auch mit ausländischen FIUs ist sie ein wichtiger Pfeiler des Dispositivs zur Bekämpfung dieser Kriminalitätsphäno- mene. Wie die MROS befassen sich auch die kriminalpolizeilichen Zentralstellen von fedpol mit der Analyse von Phänomenen der Wirtschaftskriminalität. Aufgrund der Ähnlichkeit der gesetzlichen Aufträge und Arbeitsweisen dieser Stellen verweist Artikel 32 GwG für die Zusammenarbeit der MROS mit ausländischen Behörden denn auch grundsätzlich auf das Bundesgesetz vom 7. Oktober 199418 über krimi- nalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes (ZentG) und die Amtshilfebestimmungen in dessen Artikel 13 Absatz 2. Diese Norm des ZentG ist ebenso allgemein formu- liert wie Artikel 32 Absatz 2 GwG. Den fast identisch lautenden Bestimmungen ist zu entnehmen, dass die kriminalpolizeilichen Zentralstellen und die Meldestelle ausländischen Behörden Daten weitergeben können, wenn diese zum Zweck der Bekämpfung beziehungsweise Verhinderung oder Aufklärung der in ihrem sachli- chen Zuständigkeitsbereich liegenden Kriminalitätsphänomene benötigt werden. Aufgrund dieser sehr allgemein formulierten Vorgaben haben die kriminalpolizeili- chen Zentralstellen und die Meldestelle eine Praxis entwickelt, die sich aufgrund der Ähnlichkeit ihrer Aufgaben nach den gleichen allgemeinen Prinzipien der polizeili- chen Amtshilfe ausrichtete. Für die Zentralstellen hat der Gesetzgeber einige dieser Prinzipien, die auch im Rechtsverkehr zwischen den Polizeibehörden der Staaten des Schengen-Raums gelten, im Schengen-Informationsaustausch-Gesetz vom 12. Juni

200919 (SIaG) konkretisiert. Ergänzende Hinweise auf das SIaG erweisen sich für

das Verständnis der Amtshilfepraxis der MROS somit als nützlich, obwohl dieses Gesetz auf die Meldestelle keine unmittelbare Anwendung findet.

Verfügbarkeitsprinzip Nach den Vorgaben der GAFI sollen FIUs auf nationaler Ebene für den Empfang und die Analyse von Verdachtsmeldungen der Finanzintermediäre zuständig sein und die bei ihnen dazu vorhandenen Erkenntnisse amtshilfeweise untereinander austauschen (vgl. Ziff. 1.1.2). Diesen Grundsatz der Verfügbarkeit oder Disponibili- tät bekräftigt auch die Egmont-Gruppe, indem sie in ihren Grundlagenpapieren zum effizienten und formlosen Austausch der verfügbaren Informationen unter Beach- tung der Gruppentreue und des Gedankens der Reziprozität aufruft. Wie vorne dargelegt, kann die Meldestelle nach dem geltenden Artikel 32 GwG die bei ihr verfügbaren Daten grundsätzlich amtshilfeweise mit ihren ausländischen Partner-FIUs austauschen. Dies gilt unabhängig davon, ob letztere Mitglied der Egmont-Gruppe sind oder nicht. Eine inhaltliche Spezifizierung der auszutauschen- den Daten hat der Gesetzgeber im GwG nur insofern vorgenommen, als diese der Bekämpfung der Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung dienen müssen. Das heisst, dass die MROS grundsätzlich schon heute die bei ihr verfügbaren Informa- tionen austauschen darf und soll.

18 SR 360 19 SR 362.2, abstützend auf den Rahmenbeschluss 2006/960/JI des Rates vom 18. Dezember 2006 über die Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Erkenntnissen zwi- schen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 386 vom 29.12.2006, S. 89.

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Unmittelbar verfügbar sind die umfangreichen elektronischen Personendatenbestän- de in der Datenherrschaft der FIUs. Unter die Kategorie der unmittelbar verfügbaren Daten fällt für die MROS somit das Gros der Daten, die sie aufgrund der Ver- dachtsmeldungen in der eigenen Datenbank GEWA20 bearbeitet. Mittelbar verfüg- bar sind Personendatenbestände, wenn die Daten liefernde Behörde zwar keine Datenherrschaft besitzt, diese Daten aber bei staatlichen oder privaten Datenherren ohne Weiteres erhältlich machen kann21. Dies ist bei allen polizeilichen Datenban- ken der Fall, die fedpol betreibt und die die Meldestelle mittels Online-Zugriff direkt abfragen kann. Als weiteres Beispiel kann der Online-Zugriff der MROS auf das vom Bundesamt für Justiz geführte elektronische Strafregister (VOSTRA) angeführt werden. Das Verfügbarkeitsprinzip bildet auch den Ausgangspunkt der Amtshilfe zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Schengen-Staaten. Ausnahmen vom Verfügbarkeitsprinzip Nicht Gegenstand des amtshilfeweisen Informationsaustausches oder kurz der Informationshilfe sind Daten, die für die Daten liefernde Stelle weder unmittelbar noch mittelbar verfügbar sind, sodass sie erst unter Rückgriff auf prozessualen Zwang beschafft werden können, dessen Anordnung in der Kompetenz von Justiz- oder Verwaltungsjustizbehörden liegt22. Nicht verfügbar sind Gesuche um Einsicht in Verfahrensakten oder um Beibringung von Informationen, die auf Verwertungs- handlungen in justizieller Zuständigkeit abzielen23. Das Gleiche gilt auch für Informationen, die einem besonderen gesetzlichen Schutz wie dem Bankkundengeheimnis (Art. 47 des Bankengesetzes vom 8. November 193424, BankG), dem Anwaltsgeheimnis (Art. 321 des Strafgesetzbuches; StGB)25 oder dem Fabrikationsgeheimnis (Art. 162 StGB) unterstehen, den die Daten lie- fernde Stelle in eigener Kompetenz nicht beseitigen darf26. Zwar unterstehen die Angestellten der Bundesverwaltung selbst nicht dem Anwalts-, Fabrikations- oder Bankkundengeheimnis. Jedoch verpflichtet sie das Amtsgeheimnis dazu, alles geheim zu halten, was weder allgemein bekannt noch zugänglich ist und woran die MROS oder Dritte, die in einer Rechtsbeziehung zur MROS stehen, ein schutzwür- diges Geheimhaltungsinteresse haben. Als geheimnisgeschützt gelten namentlich Finanzinformationen. Als solche gelten alle konkreten personenbezogenen Informationen über den Finanzintermediär, der die Verdachtsmeldung erstattet hat (beispielsweise dessen Firmenname), wie auch die mit der Meldung einhergehenden konkreten Daten über Bankkontonummern, Vermögenstransaktionen, Kontosaldi, Vertragspartner, Namen wirtschaftlich Berechtigter, weitere involvierte Konti usw. Die Weitergabe solcher Daten an ausländische Meldestellen wirkt auf die Rechtsstellung der betroffenen Finanzinter- mediäre und deren Kunden zurück. Folglich ist von einem Geheimhaltungsinteresse und einer Amtsgeheimnispflicht der MROS auszugehen.

20 Vgl. Art. 23 Abs. 3 GwG.

21 Vgl. BGE 133 IV 271, E. 2.5 (Pra 97, Nr. 59, 2008).

22 Vgl. Art. 2 Abs. 2 SIaG.

23 Vgl. Art. 75a des Rechtshilfegesetzes vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1).

24 SR 952.0 25 SR 311.0

26 Vgl. Art. 2 Abs. 2 SIaG.

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Nur soweit die Bekanntgabe dieser Kategorie von Daten an eine ausländische Behörde vom Gesetz mit hinreichender Bestimmtheit vorgesehen ist, entfällt die Verpflichtung der MROS zur Geheimniswahrung. Im Gegensatz zu den Amtshilfe- bestimmungen in anderen Gesetzen27 sieht die sehr allgemein gehaltene Regelung von Artikel 32 GwG die Bekanntgabe geheimnisgeschützter Finanzinformationen an eine ausländische Behörde nicht ausdrücklich vor (ebenso allgemein formuliert ist Art. 13 ZentG). Folglich verweist die MROS in langjähriger Praxis ihre Gegenstel- len für die Bekanntgabe von Finanzinformationen regelmässig auf den Rechtshilfe- weg. Wie aus der Beratung der revidierten Empfehlungen der GAFI in der Herbstsession 2008 im Ständerat hervorgeht, entspricht die langjährige Praxis der MROS, Finanz- informationen nie amtshilfeweise an ihre Partnerstellen im Ausland weiterzugeben, auch dem Willen des Gesetzgebers28. Als weiteres Indiz für diesen Willen des GwG-Gesetzgebers kann auch herangezo- gen werden, dass der Vorrang des gesetzlichen Geheimnisschutzes für die polizeili- che Amtshilfe inzwischen im SIaG ausdrücklich verankert worden ist. Dieses für die MROS nicht unmittelbar anwendbare Gesetz untersagt den schweizerischen Straf- verfolgungsbehörden ausdrücklich die Weitergabe von Informationen, die die Anwendung prozessualen Zwangs erfordern oder die durch das innerstaatliche Recht besonders geschützt sind29.

Zweckbindung Nach Artikel 32 Absatz 2 GwG hat sich die Weitergabe von Informationen an aus- ländische Behörden nach dem datenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung zu richten30. Die Bedeutung der auch von der Egmont-Gruppe verlangten Zweck- bindung liegt darin, dass die Informationen ausschliesslich für Analysen zum Zweck der Erhärtung oder des Plausibilisierens von Verdachtsmomenten der Geldwäsche- rei, deren Vortaten, der Terrorismusfinanzierung oder der organisierten Kriminalität ausgetauscht werden dürfen31.

Rechtsschutz Nebst der Fixierung des thematischen Zwecks auf Geldwäscherei und Terrorismus- finanzierung soll der Zweckbindungsgrundsatz sicherstellen, dass die Amtshilfe zwischen FIUs auf Analysezwecke und die Vorbereitung von Strafverfahren beschränkt bleibt. Für die der Amtshilfe zwischen Polizeibehörden und FIUs unzu- gänglichen Zwecke der verfahrensförmigen Anklageerhebung und Beweisführung muss immer der dafür vorgesehene Rechtshilfeweg beschritten werden. Bei der Rechtshilfe handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren sui generis, das von eigens dafür zuständigen Justiz- oder Justizverwaltungsbehörden geführt wird und das den Betroffenen – anders als die weitgehend formlose Amtshilfe zwischen Polizeibehör-

27 Vgl. Art. 38 Abs. 3 des Börsengesetzes vom 24. März 1995 (BEHG; SR 954.1) und Art. 42 Abs. 4 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 (FINMAG; SR 956.1).

28 Vgl. AB 2008 S 674

29 Art. 2 Abs. 2 SIaG.

30 Art. 4 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1).

31 Vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Bst. a und 6b Abs. 1 Bst. a SIaG.

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den und zwischen Meldestellen – justizförmige Parteirechte wie beispielsweise Möglichkeiten zur Anfechtung von Anordnungen der Verfahrensleitung einräumt. Obwohl die vom amtshilfeweisen Informationsaustausch zwischen FIUs Betroffenen erst im Zuge der zeitlich nachgeschalteten justizförmigen Verfahren über eigentliche Parteirechte verfügen, läuft der vorausgehende autonome Austausch von Personen- daten durch die Meldestellen nicht in einem rechtsfreien Raum ab. Vielmehr ist der amtshilfeweise Austausch von Personendaten rechtlich als Datenbearbeitung im Sinne von Artikel 3 Buchstabe e des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199232 über den Datenschutz (DSG) zu qualifizieren, die explizit auch die Weitergabe von Informa- tionen umfasst. Die amtshilfeweise Weitergabe hat somit nach Massgabe des Daten- schutzrechts33 zu erfolgen und unter der Aufsicht der datenschutzrechtlichen Kon- trollorgane abzulaufen34. Letztere wachen von Amtes wegen darüber, dass der Informationsaustausch nach den allgemeinen Bearbeitungsprinzipien der Daten- erforderlichkeit, -wahrheit, -sicherheit und der Zweckbindung abläuft. Dies wieder- um bedingt eine Pflege der von der Meldestelle gehaltenen Datenbestände, die permanent zu Berichtigungen von unvollständigen und zur Löschung von nicht mehr benötigten Personendaten führt.

Verbot der nicht autorisierten Weiterleitung und der Verwertung Für die Amtshilfe zwischen FIUs gilt, dass die empfangenen Informationen weder direkt als Beweise verwertet noch ohne vorgängige Zustimmung der Daten liefern- den FIU zur Einleitung von irgendwelchen Verfahren an Dritte weitergegeben werden dürfen35. Zeichnet sich ab, dass die Informationen, um die ersucht wird, von der ersuchenden Stelle zur unmittelbaren Beweisverwertung in einem Verfahren verwendet werden sollen, verweigert die Meldestelle deren Weitergabe. Unter anderem um das Risiko einer Umgehung des Beweisverwertungsverbots zu mindern, werden die Informationen zwischen FIUs stets in Berichtsform ausge- tauscht. Originale von Dokumenten oder Kopien davon werden von der Meldestelle nie an andere FIUs weitergegeben, da solche Dokumente weder für die Analyse- arbeit der ersuchenden FIU noch für die Einleitung eines Strafverfahrens erfor- derlich sind. Dies ändert sich erst im Zeitpunkt, in dem ein Strafverfahren in das Beweisstadium tritt. Die für das Beweisverfahren unverzichtbaren Originaldoku- mente müssen die mit Ergründung von Schuld oder Unschuld befassten Justiz- behörden stets auf dem Rechtshilfeweg beschaffen. Zustimmungserfordernis und Verwertungsverbot gehören zu den Kernprinzipien der Egmont-Gruppe (vgl. Ziff. 1.1.4) und werden von der MROS seit ihrem Bestehen angewendet. Die Meldestelle weist die ausländischen Partnerstellen bei ihren amts- hilfeweisen Informationsweitergaben denn auch mittels «Disclaimer» standardmäs-

32 SR 235.1 33 So ausdrücklich auch Art. 2 Abs. 3 SIaG. Siehe weiter auch: Botschaft des Bundesrates vom 19. November 2008 zum Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umset- zung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI über die Vereinfachung des Informationsaustauschs zwischen Strafverfolgungsbehörden (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands), BBl 2008 9082. 34 Vgl. Art. 2 Abs. 3 und 14 SIaG. Vgl. auch Art. 2 Abs. 2 Bst. c. DSG und die dazu gehö- rende Kommentierung durch Maurer-Lambrou Urs/Kunz Simone, in: Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz des Bundes, 2. Aufl. Rz 37 zu Art. 2.

35 Egmont-Principles for Information Exchange, D. 12, auf:

www.egmontgroup.org/library/egmont-documents. Vgl. auch Art. 6b Abs. 1 Bst. c SIaG.

6954

sig auf die Wichtigkeit dieser zwingenden Prinzipien hin (siehe zum Inhalt des «Disclaimers» die Erläuterungen zu Artikel 30 Absatz 4). Leitete eine ausländische FIU von der MROS stammende Informationen unter Missachtung des Zustim- mungserfordernisses oder des Verwertungsverbots an Dritte weiter, so könnten Parteianwälte im Zeitpunkt der Akteneinsicht aufgrund des «Disclaimers» den Missbrauch erkennen und im Falle einer Umgehung des Rechtshilfewegs die Ver- wertbarkeit der zu Unrecht herangezogenen Informationen bestreiten. Zwischen den FIUs würde ein derartiger Vorfall einen Vertrauensbruch darstellen, welcher die MROS dazu berechtigte, die Amtshilfe mit der fehlbaren FIU unilateral zu beenden und erst dann wieder aufzunehmen, wenn Wiederholungsfälle durch vertrauensbildende Massnahmen mit hinreichender Gewähr ausgeschlossen werden können. Als Mitglied der Egmont-Gruppe könnte die MROS zudem ein Non- Compliance-Verfahren gegen das fehlbare Mitglied in Gang setzen.

Verbot der «Fishing Expeditions» Bei der Amtshilfe auf Ersuchen wie auch beim spontanen Informationsaustausch gilt es zu beachten, dass die schweizerische Amtshilfepraxis mit Blick auf die verpönte Übermittlung von Personendaten zu Zwecken der Beweisausforschung seit jeher die Einhaltung gewisser Mindestanforderung verlangt. Um Beweisausforschungen oder sogenannte «Fishing Expeditions» zu verhindern, verlangt die MROS stets, dass die ersuchende FIU aufzeigt, inwieweit ihre Anfrage einen Bezug zur Schweiz aufweist. Ein solcher kann sich beispielsweise daraus ergeben, dass Vermögenswerte in der Schweiz liegen, Firmen ihr Domizil oder Personen ihren Wohnsitz in der Schweiz haben, Schweizer Bürgerinnen oder Bürger involviert sind oder aus polizeilichen Erkenntnissen Anknüpfungspunkte zur Schweiz bestehen. Fehlt ein Bezug zur Schweiz, so tritt die MROS auf das Ersuchen nicht ein. Auch die Egmont-Gruppe verlangt, dass die ersuchenden FIUs ihre Anfra- gen hinreichend substantiieren. Dem Beweisausforschungsverbot hat der Gesetz- geber im Übrigen auch in der polizeilichen Amtshilfe vorgekehrt.36

1.1.7 Vorgaben der GAFI mit Blick auf die Amtshilfe

Für den amtshilfeweisen Informationsaustausch sind die Empfehlungen 40 und 29 der GAFI sowie die Interpretativnoten zu diesen Empfehlungen relevant.

Empfehlung 40 Die Empfehlung 40 der GAFI regelt den internationalen Informationsaustausch zwischen Behörden, die für die Bekämpfung der Geldwäscherei und ihrer Vortaten sowie der Finanzierung des Terrorismus zuständig sind. Der Grundgedanke der Empfehlung 40 ist, dass diese Behörden rasch und effizient kooperieren und Infor- mationen austauschen. Die Konkretisierung dieses Grundgedankens und die Ausle- gung der Empfehlung 40 werden in der dazugehörenden Interpretativnote dargelegt. Die Interpretativnoten sind ebenso verbindlich wie die Empfehlungen selbst. Dieje- nige zur Empfehlung 40 schliesst unvernünftige und übermässig restriktive Vor- schriften des nationalen Rechts aus, die zu einer Aushöhlung des Kooperationsan- liegens führen müssten. Unter diese Kategorie fallen nach A.2. [b] der per Februar

36 Vgl. Art. 13 Abs. 2 Bst. a ZentG und Art. 12 Abs. 1 Bst. c SIaG.

6955

2012 angepassten Note nationale Vorschriften, die eine um Amtshilfe ersuchte

Behörde dazu verpflichten würden, Amtshilfeersuchen unter Berufung auf Geheim- haltungspflichten abzulehnen. Unter A. 9. der Note wird zudem neu ausdrücklich festgelegt, dass der Informationsaustausch zwischen FIUs nach dem Verfügbarkeits- prinzip (vgl. Ziff. 1.1.6) stattzufinden habe; das heisst, die FIUs müssen befugt sein, alle Informationen, über die sie direkt oder indirekt verfügen, untereinander auszu- tauschen. Zu diesen Informationen gehören insbesondere auch die in Empfehlung 29 explizit genannten Finanzinformationen. Der neue Wortlaut der Interpretativnote zur Empfehlung 40 lautet wie folgt: «Die FIUs sollten befugt sein, a) alle der FIU gestützt auf die GAFI-Empfehlungen (insbesondere die Empfehlung Nr. 29) direkt oder indirekt zugänglichen oder zugänglich gemachten Informationen sowie b) alle anderen Informationen auszutauschen, zu denen sie gestützt auf nationales Recht direkt oder indirekt Zugang haben oder erhalten können, unter dem Vorbehalt des Grundsatzes der Gegenseitigkeit.»37 Damit wird klar, dass die schweizerische FIU Finanzinformationen nicht länger vom Amtshilfeverkehr mit FIUs ausschliessen kann, ohne die GAFI-Standards zu verlet- zen, zumal diese Praxis auf einer Geheimhaltungspflicht des nationalen Rechts beruht.

Empfehlung 29 Die Kernaussagen der früheren Empfehlung 26 und der neuen Empfehlung 29 betreffen unter anderem den Zugang der Meldestellen zu den für die Ausübung ihrer Funktion nötigen Informationen. Die frühere Empfehlung 26 der GAFI hatte festgehalten, dass die FIU, sofern das nationale Recht dies zulässt, auch bei Finanzintermediären aktiv Informationen beschaffen können soll: «Die Länder sollten eine zentrale Meldestelle für Ver- dachtsmeldungen errichten, die auf nationaler Ebene als Zentrum für die Entgegen- nahme (und sofern zulässig für Anfragen), das Analysieren und die Weitergabe von Verdachtsmeldungen und anderen Informationen über mögliche Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung fungiert.»38 Die Formulierung «und sofern zulässig für Anfragen» liess den GAFI-Mitgliedern einen gewissen Interpretations- und Umset- zungsspielraum zugunsten des nationalen Rechts. Die neue Empfehlung 29 und die dazugehörende Interpretativnote verlangen, dass der FIU die Befugnis zukommt, bei den Finanzintermediären zusätzliche Informa- tionen einzuholen. Einen Vorbehalt des nationalen Rechts anzubringen, ist nicht mehr möglich. Grundgedanke ist, dass die Meldestellen nur dann ihre Hauptfunktion ‒ die Analyse von Finanzinformationen ‒ richtig ausüben können, wenn sie Zugang zu allen ihnen für die Ausübung ihrer Funktion nötigen Informationen haben. Die Empfehlung 29 lautet wie folgt: «Die FIU sollte die Möglichkeit haben, bei den meldenden Finanzintermediären Zusatzinformationen einzuholen. Auch sollte sie innert angemessener Frist den Zugang zu administrativen Informationen, zu Finanz- informationen sowie zu Informationen der Strafverfolgungsbehörden erhalten, die sie zur richtigen Ausübung ihrer Aufgaben benötigt.»39 Aus dieser Formulierung

37 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf: www.fatf-gafi.org/fr/themes/

recommandationsgafi/documents/recommandations2012.html.

38 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf:

www.fatf-gafi.org/documents/repository/40recommendations.html.

39 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf: www.fatf-gafi.org/fr/themes/

recommandationsgafi/documents/recommandations2012.html.

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lässt sich bereits heute unschwer ableiten, dass sich die Meldestelle bei den Finanz- intermediären Informationen beschaffen können muss, die sie zur effizienten Erfül- lung ihrer Aufgaben benötigt.

1.1.8 Auslegungsstreit der Meldestelle

mit der Egmont-Gruppe Wie oben (siehe Ziff. 1.1.6) dargestellt, ist es der schweizerischen Meldestelle aufgrund des Vorrangs des Bankkunden- beziehungsweise des Amtsgeheimnisses verwehrt, die bei ihr aufgrund von Meldungen der Finanzintermediäre faktisch vorhandenen Finanzinformationen mit anderen FIUs auszutauschen. Das ist bei anderen FIUs in der Egmont-Gruppe immer wieder auf Kritik gestossen. Während die alte Interpretativnote zur Empfehlung 40 noch nicht explizit alle ver- fügbaren Informationen erfasste, bestätigt die GAFI mit der angepassten Interpreta- tivnote ein von der Egmont-Gruppe bereits im Jahre 2001 formuliertes Prinzip, das die Schweiz jedoch aufgrund seiner manifesten Abweichung von den bisherigen Vorgaben der GAFI nicht anerkennen konnte. Dieses Prinzip besagt Folgendes: Nationale Vorschriften, welche die amtshilfeweise Weitergabe von Informations- kategorien, die für die Analyse von Finanztransaktionen relevant sind, in grundsätz- licher Weise ausschliessen, sind als unzulässige Hindernisse zu qualifizieren40. Der Auslegungsdisput zwischen der Schweiz und der Egmont-Gruppe konnte sich erst mit Inkrafttreten der revidierten GAFI-Empfehlung entschärfen. Die Schweiz hat stets darauf gedrungen, dass die in ihrem nationalen Recht veran- kerten Geheimhaltungsvorschriften den erwähnten Egmont-Prinzipien, die auf die Förderung eines direkten, formlosen und damit effizienten Informationsaustausches abzielen (vgl. Ziff. 1.1.4), vorgehen. Diesen Vorrang hat die MROS gegenüber den Kritikern in der Egmont-Gruppe stets auch damit begründet, dass das Statement of Purpose der Gruppe ausdrücklich anerkennt, dass der Informationsaustausch zwi- schen ihren FIUs zusätzlichen Bedingungen und Auflagen unterworfen sein darf, welche das nationale Recht vorbehält. Weiter hat die Meldestelle dargelegt, dass sie entsprechende Ersuchen nicht unbeantwortet lässt, sondern ihre ausländischen Partnerstellen immer unter Hinweis auf die örtlich und sachlich zuständige Staats- anwaltschaft auf den Rechtshilfeweg verweist. Als sich abzuzeichnen begann, dass sich die GAFI anschickt, den von der Egmont- Gruppe propagierten Austausch aller bei den FIUs vorhandenen Finanzinformatio- nen ausdrücklich in ihre Empfehlungen aufzunehmen (vgl. Ziff. 1.1.7, Empfeh- lung 40), mündete der Auslegungsdisput in ein offizielles, auf den 19. Juli 2010 datiertes Schreiben des Vorsitzenden der Egmont-Gruppe an die Meldestelle. Darin wird festgehalten, es widerspreche dem Zweck und den Prinzipien dieses Gremiums, dass die Meldestelle, als Bindeglied zwischen Finanzwirtschaft und Strafverfolgung, ausgerechnet die bei ihr vorhandenen Finanzinformationen, deren Austausch das eigentliche Kerngeschäft jeder FIU darstelle, als einziges Mitglied nicht mit den anderen FIUs der Gruppe teile. Damit laufe die Anrufung des nationalen Geheimnis- statuts durch die MROS auf eine Aushöhlung der Kernprinzipien der Gruppe heraus, welche sich durch die Anrufung des Vorbehalts des nationalen Rechts im Egmont- Statement of Purpose nicht heilen lasse. In der Tat ist die MROS die einzige FIU der

40 Principles for Information Exchange, B. 7. und C. 9.

6957

Gruppe, die den amtshilfeweisen Austausch der bei ihr faktisch vorhandenen Finanzinformationen generell und integral ablehnt (siehe hierzu näher den Rechts- vergleich in Ziff. 1.5). Mit Entschiedenheit hat die Gruppe auch den Verweis der Meldestelle auf den Rechtshilfeweg zurückgewiesen. Sie stellte sich auf den Standpunkt, dass die ein- schlägigen Empfehlungen der GAFI und die Prinzipien der Egmont-Gruppe eben gerade darauf abzielten, dass die FIUs die für die Ausübung ihrer Kerntätigkeit unabdingbaren Finanzinformationen zum Zwecke der Analyse und Einleitung zukünftiger Strafverfahren auf dem Amtshilfeweg austauschen müssten, ehe es im Rahmen der Rechtshilfe zur gegenseitigen Unterstützung der Justizbehörden zum Zwecke der eigentlichen Beweisführung kommen könne. Das Schreiben der Egmont-Gruppe vom 19. Juli 2010 führte in der Folge zu diver- sen Kontakten und Gesprächen zwischen den zuständigen Stellen im Eidgenössi- schen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) und dem Komitee der Egmont-Gruppe. Dabei stellte die Schweiz einerseits klar, dass für die von der Egmont-Gruppe gefor- derte amtshilfeweise Weitergabe von Finanzinformationen mit Blick auf das for- mell-gesetzliche Regelungsniveau des Bankkundengeheimnisses zwingend eine Anpassung des schweizerischen Rechts auf Gesetzesebene erforderlich sei, welche in der Zuständigkeit der eidgenössischen Räte liege. Der Gesetzgeber werde die zur Umsetzung des Anliegens der Egmont-Gruppe nötige Gesetzesanpassung im Rah- men der Gesamtanpassung des schweizerischen Rechts an die teilrevidierten Vorga- ben der GAFI und die sich abzeichnende Revision von Empfehlung 40 prüfen. Ein Zuwarten bis zu dieser Gesamtanpassung lehnte die Egmont-Gruppe jedoch katego- risch ab. Sie begründete diese Ablehnung mit dem von der Schweiz stets bekämpf- ten temporalen Argument, dass mit der Zurückhaltung von vorhandenen Finanzin- formationen durch die MROS Prinzipien der Gruppe, die bereits vor der Revision galten, ausgehöhlt würden. Dieser Aushöhlung müssten der Bundesrat und die eidgenössischen Räte nun unverzüglich ein Ende bereiten.

1.1.9 Verwarnung auf Suspendierung der Meldestelle

durch die Egmont-Gruppe In der Folge wurde das Egmont-Komitee darüber informiert, dass die Vorsteherin des EJPD fedpol nach Rücksprache mit dem Gesamtbundesrat mit Schreiben vom 20. Juni 2011 beauftragt hatte, den Prozess für die Erarbeitung der notwendigen gesetzlichen Grundlagen einzuleiten und hierzu eine interdepartementale Arbeits- gruppe einzusetzen. Dieses Zeichen erachtete das Komitee der Egmont-Gruppe jedoch als zu unbestimmt, sodass es trotz Protests des angehörten Vertreters von fedpol beschloss, dem Entscheidgremium der Egmont-Mitglieder (den sog. «Heads of FIU») anlässlich der Plenarversammlung im Juli 2011 zu beantragen, die schwei- zerische Meldestelle im Rahmen des gegen sie eröffneten Non-Compliance- Verfahrens wegen Verstosses gegen grundlegende Egmont-Prinzipien zu verwarnen und ihr die Suspendierung ihrer Mitgliedschaft in der Egmont-Gruppe anzudrohen («Warning of Suspension»). Das Komitee verband seinen Antrag auf Verwarnung mit der Vorgabe, dass die Meldestelle innerhalb eines Jahres, das heisst bis Juli 2012, aufzuzeigen habe, dass die Schweiz den erforderlichen Gesetzgebungsprozess eingeleitet hat. Anlässlich der Plenarsitzung der Egmont-Gruppe am 13. Juli 2011 erhielt der Vertreter von fedpol

6958

die Gelegenheit darzulegen, dass die vom Egmont-Komitee verlangte Einleitung des Gesetzgebungsprozesses nach Ansicht der Schweiz bereits erfolgt war, nachdem die Vorsteherin des EJPD eine Arbeitsgruppe eingesetzt und entsprechend mandatiert hatte. Das Egmont-Komitee hielt dennoch an seinem Antrag fest. Dies mit der Begründung, dass der Gesetzgebungsprozess erst dann als eingeleitet gelten könne, wenn er das «interne Stadium» überschritten habe. Nach eingehender und kontradik- torischer Diskussion folgten die «Heads of FIU» dem Komitee und sprachen die Suspendierungsverwarnung und Fristansetzung im beantragten Sinne aus. Der Vorsitzende der Egmont-Gruppe teilte der Meldestelle diesen Beschluss mit offiziel- lem Schreiben vom 19. Juli 2011 mit.

1.1.10 Das Interesse der Schweiz

an einer Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft in der Egmont-Gruppe Eine Suspendierung oder gar der Ausschluss aus der Egmont-Gruppe hätten für die Meldestelle einschneidende Auswirkungen: Sie verlöre ihr Stimmrecht in der Egmont-Gruppe. Auch würde ihr der Zugang zum Egmont Secure Web verwehrt. Das könnte dazu führen, dass einige FIUs keine Informationen mehr mit ihr aus- tauschten. Dies bedeutete für die Meldestelle, deren Analysearbeit massgeblich auch international ausgerichtet ist, eine empfindliche Effizienzeinbusse. Weiter verlöre die MROS das Recht, bei der Entwicklung von Prinzipien und «Best Practices» zum Informationsaustausch unter FIUs mitzuwirken. In ihrer Mitgliedschaft suspendiert hätte sie auch keine Möglichkeit mehr, FIUs, die sich nicht an die Regeln des kor- rekten und vertrauensvollen Umgangs mit ausgetauschten Informationen halten, unter Anrufung der Instrumente der Egmont-Gruppe zur Compliance zurückzu- führen. Eine Suspendierung der bald 14-jährigen Mitgliedschaft der Meldestelle innerhalb der Egmont-Gruppe dürfte zudem negative Auswirkungen auf die Reputation des Schweizer Finanzplatzes haben. Wie bereits dargelegt (vgl. Ziff. 1.1.5), ist die Mitgliedschaft einer FIU in der Egmont-Gruppe für jeden nationalen Finanzplatz wichtig, weil sie der FIU eine Art «Gütesiegel» verleiht, dem auch die GAFI im Rahmen ihrer periodischen Beurteilungen der nationalen Finanzplatzdispositive zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung einen hohen Stellen- wert einräumt.

1.2 Die beantragte Neuregelung

1.2.1 Informationsaustausch mit ausländischen FIUs

als Hauptanliegen Die MROS gibt nach heutiger Praxis keine geheimnisgeschützten Finanzinforma- tionen an eine ausländische Partnerbehörde bekannt. Diese ständige Praxis kann nicht allein durch eine neue Auslegung von Artikel 32 GwG geändert werden. Hierfür ist vielmehr eine ausdrückliche Regelung in einem formellen Gesetz erfor- derlich, welche die entsprechenden Bedingungen und Voraussetzungen hinreichend bestimmt (vgl. Ziff. 1.1.6).

6959

Mit der vorliegenden Änderung des GwG soll die Befugnis der MROS bezüglich des Informationsaustauschs mit ausländischen Meldestellen explizit dahingehend geregelt werden, dass alle bei ihr vorhandenen Informationen und damit auch Finanzinformationen amtshilfeweise weitergegeben werden können. Damit sollen die Anforderungen, welche die revidierten GAFI-Empfehlungen 40 und 29 und die vorne dargelegten Prinzipien der Egmont-Gruppe bezüglich Informationsaustausch unter FIUs an die nationalen Gesetzgebungen stellen, erfüllt werden (siehe

Ziff. 1.1.4).

Mit der Neuregelung wird die durch Artikel 32 GwG an das ZentG und das SIaG angelehnte Amtshilfe der Meldestelle einer Lex specialis unterstellt, welche die wesentlichen Aspekte der Zusammenarbeit der MROS mit ihren ausländischen Gegenstellen transparent macht und mit hinreichender Bestimmtheit bedürfnisge- recht regelt. Damit wird sichergestellt, dass es bei der amtshilfeweisen Weiterleitung von Informationen, abgesehen vom oben erwähnten sektoriellen Rückzug des Bank- kundengeheimnisses, zu keiner Abkehr von den bewährten schweizerischen Grund- sätzen des Amtshilferechts zwischen Polizeibehörden und zwischen Meldestellen kommt. Durch die Vorlage macht der Gesetzgeber die Mechanismen transparent, die sicherstellen, dass Informationen, die zur Beweisverwertung in Verfahren benötigt werden, nur auf dem Rechtshilfeweg beschafft werden, welcher den von der Weiter- gabe betroffenen Personen prozessförmige Informations- und Verteidigungsrechte gewährt. Die Neuregelung gilt sowohl für den Verkehr mit FIUs der Egmont- Gruppe als auch für den Austausch mit den Meldestellen aller übrigen Staaten.

1.2.2 Informationsbeschaffung

bei den Finanzintermediären Neben dem erwähnten Hauptanliegen des Austausches aller verfügbaren Informa- tionen sollen mit der vorliegenden Neuregelung auch Präzisierungen und Verbesse- rungen bei der Herausgabe von Informationen der Finanzintermediäre an die Melde- stelle vorgenommen werden. Im Interesse der Rechtssicherheit soll die bereits bestehende Praxis, wonach die Meldestelle bei unvollständig eingereichten Verdachtsmeldungen beim melden- den Finanzintermediär entsprechende (Finanz-)Informationen nachfordert, gesetz- lich verankert werden. Bis anhin wurde die Nachforderungsbefugnis aus Artikel 3 der Verordnung vom 25. August 200441 über die Meldestelle für Geldwäscherei (MGwV), aber auch aus dem Zweck der Meldestelle gemäss GwG abgeleitet, wonach eine Verdachtsmeldung nur dann korrekt durch die Meldestelle analysiert werden kann, wenn ihr alle hierzu notwendigen Fakten vorliegen. Darüber hinaus soll die Befugnis der Meldestelle gegenüber den Finanzintermediä- ren punktuell erweitert werden. Neu soll sie Informationen auch bei dritten Finanz- intermediären einfordern können, das heisst bei solchen, die nicht selber eine Ver- dachtsmeldung erstattet haben (nachfolgend: Drittintermediäre). Damit kann den gesteigerten Anforderungen in Empfehlung 29 der GAFI Rechnung getragen wer- den, wonach die FIUs bei den Finanzintermediären zusätzliche Informationen beschaffen können müssen, die sie zur effizienten Erfüllung ihrer Aufgaben benö- tigen (vgl. Ziff. 1.1.7).

41 SR 955.23

6960

Diese Erweiterung soll jedoch nur dort zur Anwendung gelangen, wo für die Melde- stelle erst aufgrund der Analyse der Verdachtsmeldung erkennbar wird, dass ein Drittintermediär oder mehrere Drittintermediäre in verdächtige Transaktionen oder Geschäftsbeziehungen involviert sind oder waren. Es besteht somit immer ein kon- kreter Bezug zu einer bei der Meldestelle eingegangenen Verdachtsmeldung nach Artikel 9 GwG oder Artikel 305ter Absatz 2 StGB. Der Finanzintermediär muss dabei nur Informationen weitergeben, über die er bereits verfügt, wobei sich die Verfügbarkeit auf alle Teile des Unternehmens des Intermediärs erstreckt, die der schweizerischen Jurisdiktion unterliegen. Hingegen muss er keine Informationen bei externen Dritten beschaffen.

1.2.3 Zusammenarbeitsverträge der Meldestelle

mit ausländischen FIUs Es gibt FIUs, die zur Zusammenarbeit mit ihren Gegenstellen einen Zusammenar- beitsvertrag (Memorandum of Understanding, MoU) benötigen. Diesfalls darf laut den Prinzipien der Egmont-Gruppe eine FIU die Verhandlungen und den Abschluss eines solchen MoU nicht verweigern42. Auch die revidierte Empfehlung 40 der GAFI verlangt, dass dort, wo unter gleichgestellten Behörden ein Zusammenarbeits- vertrag benötigt wird, die Verhandlungen hierzu möglichst rasch an die Hand genommen werden. Der entsprechende Wortlaut der Empfehlung lautet: «Falls eine Behörde bi- oder multilaterale Vereinbarungen bzw. Abkommen (beispielsweise MoUs) benötigt, sollten diese innert angemessener Frist und mit der möglichst grössten Anzahl ausländischer Partnerstellen ausgehandelt und unterzeichnet werden.»43 Die Interpretativnote der GAFI zur Empfehlung 29 geht noch weiter und verlangt, dass die FIUs befähigt sein sollten, solche Zusammenarbeitsverträge in eigener Kompetenz abzuschliessen. Der Wortlaut der Interpretativnote zur Empfeh- lung 29 lautet wie folgt: «Im Bereich des Informationsaustausches sollte die FIU in der Lage sein, Vereinbarungen abzuschliessen beziehungsweise selbstständig über die Zusammenarbeit mit inländischen Behörden und ausländischen Partnerstellen zu entscheiden.»44 Mit der vorliegenden Revision des GwG soll der Meldestelle eine entsprechende Zuständigkeit übertragen werden. Damit würde die Konformität mit den revidierten Empfehlungen 29 und 40 der GAFI auch diesbezüglich hergestellt. Nach geltendem Recht ist die Genehmigung von MoUs mit anderen FIUs dem Bundesrat vorbehalten. Für die Änderung dieser Zuständigkeitsregelung spricht aus rechtlicher und verwaltungsökonomischer Sicht, dass sich der Bundesrat inskünftig nicht mehr mit rein technischen Vereinbarungen zu befassen hätte. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass die MROS nach geltendem Recht für den Austausch von Informa- tionen mit FIUs selber kein MoU benötigt und nur dort ein solches abschliessen wird, wo eine FIU aufgrund ihres nationalen Rechts ein solches benötigt. Dadurch, dass mit der vorliegenden Neuregelung im Unterschied zum geltenden GwG die Aufgaben und Befugnisse der MROS formellgesetzlich klar umschrieben werden, ist

42 Siehe hierzu: Egmont Group, Best Practices for the Exchange of Information Between Financial Intelligence Units, Ziff. A.5, auf: www.egmontgroup.org/library/egmont-documents.

43 Inoffizielle Übersetzung; Originaltext auf: www.fatf-gafi.org/fr/themes/

recommandationsgafi/documents/recommandations2012.html.

44 a.a.O., E.11.

6961

sichergestellt, dass diese bei einem Abschluss von MoUs ihre Befugnisse nicht überschreitet. Es ist gleichzeitig klar, dass diese MoUs im generellen Rahmen der schweizerischen Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik eingebettet sein müssen. Die Unterzeichnung eines MoU durch den Chef oder die Chefin der MROS mit Geneh- migung durch die Direktion fedpol soll deshalb immer nur nach Rücksprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und mit dem Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) erfolgen.

1.2.4 Verhältnis der Vorlage zum Gesetzgebungsprojekt

des Eidgenössischen Finanzdepartements zur Umsetzung der neuen GAFI-Empfehlungen in das schweizerische Recht Generell Wie unter Ziffer 1.1.1 erwähnt, hat die GAFI im Februar 2012 die im Oktober 2009 initialisierte Teilrevision ihrer Empfehlungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung abgeschlossen. Der im Juni 2011 vollendete dritte Evaluationszyklus über die Umsetzung der GAFI-Empfehlungen hatte Probleme im Zusammenhang mit den GAFI-Standards zum Vorschein gebracht, die sich weder durch Richtlinien noch durch Best-Practice-Dokumente oder Änderungen der Methodologie zur Evaluierung lösen liessen. Aus diesem Grund beschloss die GAFI, vor Beginn eines 4. Evaluationszyklus eine Teilrevision der Empfehlungen vorzu- nehmen. Die Revision von 2012 soll die Empfehlungen verständlicher machen und deren Umsetzung erleichtern. Gleichzeitig sollen sie auch den neuen Risiken ange- passt werden, wie beispielsweise die Bekämpfung der Finanzierung im Zusammen- hang mit der Proliferation von Massenvernichtungswaffen. Im Ergebnis sind über die Hälfte der 49 Empfehlungen einer materiellen Revision unterzogen worden. Dank strukturellen Anpassungen gibt es jetzt noch 40 Empfehlungen45. Die GAFI überprüft regelmässig, ob die Mittel ihrer Mitgliedsländer zur Bekämp- fung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung mit ihren Empfehlungen übereinstimmen. Der nächste Evaluationszyklus beginnt Ende 2013 und wird sich auf die revidierten Empfehlungen und die Effektivität der nationalen Dispositive konzentrieren. Bis zu diesem Zeitpunkt müssen die Mitgliedsländer die notwendigen Massnahmen zur Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen ergreifen. Am 18. April 2012 hat der Bundesrat von den Ergebnissen der Teilrevision der GAFI-Empfehlungen Kenntnis genommen und eine vom Eidgenössischen Finanz- departement geleitete interdepartementale Arbeitsgruppe (IDAG) beauftragt, ihm bis zum ersten Quartal 2013 Vorschläge zur Umsetzung der Empfehlungen zu unter- breiten. Die vorliegende Teilrevision des GwG soll den Arbeiten der IDAG nicht vorgreifen. Sie beschränkt sich auf zwei Teilaspekte der revidierten Empfehlungen 29 und 40, welche die Meldestelle konkret betreffen. Es geht um die Beschaffung von Zusatz- informationen bei den Finanzintermediären und die Informationsweitergabe an andere FIUs.

45 www.fatf-gafi.org/fr/themes/recommandationsgafi/documents/

recommandations2012.html.

6962

Frage einer Ratifikation der Europaratskonvention Nr. 198 im Besonderen Der Terrorismus finanziert sich nicht nur durch das Waschen von Geld aus kriminel- len Handlungen, sondern auch durch legale Aktivitäten. Deshalb hat der Europarat beschlossen, seine Konvention von 199046, welche von der Schweiz 1993 ratifiziert wurde, mit dem Übereinkommen des Europarats47 Nr. 198 vom 16. Mai 2005 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten und über die Finanzierung des Terrorismus (in Kraft getreten am 1. Mai 2008) zu aktualisieren und zu erweitern. Diese neue Konvention ist nach dem Über- einkommen der Vereinten Nationen vom 15. November 200048 gegen die grenz- überschreitende organisierte Kriminalität (UNTOC-Konvention) der zweite interna- tionale Vertrag, der sowohl die Prävention als auch die Kontrolle der Geldwäscherei sowie die Finanzierung des Terrorismus erfasst. Laut dieser Konvention ist der schnelle Zugang zu Finanzdaten oder Informationen über Vermögenswerte kriminel- ler Organisationen – terroristische Gruppierungen eingeschlossen – der Schlüssel zu erfolgreichen präventiven und repressiven Massnahmen und schliesslich der beste Weg, solche Organisationen zu stoppen. In diesem Zusammenhang ist für die Mel- destelle von grosser Bedeutung, dass mit der Konvention Nr. 198 erstmals ein völ- kerrechtlich verbindliches Instrument geschaffen worden ist, das detaillierte Vorga- ben über die Aufgaben und Kompetenzen einer FIU enthält49. So legt insbesondere Artikel 46 Absatz 5 der Konvention in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen Meldestellen fest, dass die ersuchte Meldestelle alle sachdienlichen Informationen, einschliesslich der vorhandenen Finanzinformationen und der in dem Ersuchen erbetenen Daten der Ermittlungsbehörden, zur Verfügung stellen muss, ohne dass ein förmliches Ersuchen nach den zwischen den Vertragsparteien anwendbaren Übereinkünften gestellt werden muss. Die Schweiz hat die Konvention Nr. 198 noch nicht ratifiziert (und auch noch nicht unterzeichnet). Die Ratifizierung setzt nämlich unter anderem voraus, dass Insider- handel und Kursmanipulation als Vortaten zur Geldwäscherei in das schweizerische Recht übernommen werden. Der Bundesrat hat am 31. August 2011 die entspre- chende Botschaft zur Änderung des Börsengesetzes (Börsendelikte und Marktmiss- brauch) verabschiedet und dem Parlament unterbreitet50. Artikel 53 Absatz 2 der Konvention sieht vor, dass jeder Staat oder die Europäische Union bei der Unter- zeichnung der Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde in einer an den Generalsekretär gerichteten Erklärung das Recht vorbehalten kann, Artikel 46 Absatz 5 ganz oder teilweise nicht anzuwenden. Mit einer Änderung des GwG im Sinne dieser Vorlage (Befugnis zur Weiterleitung von vorhandenen Finanzinformationen) würde es der Schweiz möglich, die Konvention Nr. 198 ohne diesbezüglichen Vorbehalt zu ratifizieren.

46 Council of Europe Treaty Series – No. 141; auf:

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/141.htm. 47 Council of Europe Treaty Series – No. 198 «Council of Europe Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism» (Warsaw, 16.V.2005), auf: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/198.htm. 48 SR 0.311.54

49 Art. 1 Bst. f, 2,14, 46 und 47 der Konvention 198.

50 BBl 2011 6873

6963

1.3 Begründung und Bewertung

der vorgeschlagenen Lösung

1.3.1 Geprüfte Alternativen

Verzicht auf die Vorlage Der Umstand, dass die Meldestelle im Rahmen der Amtshilfe mit ihren ausländi- schen Gegenstellen wegen des schweizerischen Bankkunden- beziehungsweise Amtsgeheimnisses keine Finanzinformationen weitergeben darf, wirkt sich in der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung für alle Beteilig- ten und namentlich auch für die Schweiz selbst nachteilig aus. Diverse ausländische Meldestellen halten nämlich Gegenrecht und lassen der Meldestelle ihrerseits keine Finanzinformationen zukommen (Grundsatz der Gegenseitigkeit). Somit liegt es nach der Überzeugung des Bundesrates im Interesse der Schweiz, den durch das Bankkundengeheimnis bedingten Behinderungen des Amtshilfevollzugs ein baldiges Ende zu setzen und die Meldestelle vollumfänglich am Austausch von allen verfüg- baren Daten teilhaben zu lassen. So wird die Meldestelle vom Moment an, da sie selbst Finanzinformationen zur Verfügung stellt, im Gegenzug solche Informationen auch seitens ihrer ausländischen Partner-FIUs erhalten. Damit wird die Datenbasis der Meldestelle verbreitert, sodass ihre Analysen an Qualität und das Dispositiv des schweizerischen Finanzplatzes gegen die Geldwäscherei und die Terrorismusfinan- zierung an Effizienz und Glaubwürdigkeit gewinnen. Aber auch mit Blick auf den Stellenwert, den die GAFI der Mitgliedschaft der FIUs bei der Egmont-Gruppe bei der Beurteilung des Gesamtdispositivs eines Finanzplat- zes zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung beimisst (vgl. Ziff. 1.1.5), stellt der Verzicht auf die Vorlage für den Bundesrat keine politisch gangbare Alternative dar: Da die MROS in der Tat die einzige FIU der Gruppe ist, welche den amtshilfeweisen Austausch von vorhandenen Finanzinformationen generell und integral ablehnt (vgl. Ziff. 1.5, Rechtsvergleich), müsste im Falle eines Verzichts der eidgenössischen Räte auf die Vorlage damit gerechnet werden, dass das Entscheidgremium der Egmont-Mitglieder die schweizerische Meldestelle im Rahmen des gegen sie eröffneten Non-Compliance-Verfahrens in ihrer Mitglied- schaft suspendieren würde. Die MROS könnte sogar auf einen späteren Zeitpunkt aus der Egmont-Gruppe ausgeschlossen werden.

Zeitliche Verschiebung auf das Gesamtpaket GAFI-Anpassung Wie dargelegt, lehnte die Egmont-Gruppe ein Zuwarten der Schweiz bis zur Gesamtanpassung des schweizerischen Rechts an die neuen GAFI-Empfehlungen kategorisch ab, indem sie stets ihren alten Standpunkt bekräftigte, dass der schwei- zerische Gesetzgeber der Aushöhlung der bereits seit langem geltenden Prinzipien der Gruppe unverzüglich ein Ende setzen müsse. Vor diesem Hintergrund verbanden die Heads of FIU die Verwarnung der MROS denn auch mit der vom Komitee beantragten Vorgabe, dass diese innerhalb eines Jahres, d.h. bis im Juli 2012, aufzu- zeigen habe, dass die Schweiz den erforderlichen Gesetzgebungsprozess eingeleitet hat (vgl. Ziff. 1.1.9). Indem der Bundesrat die Vorlage den eidgenössischen Räten innerhalb der von der Egmont-Gruppe genannten Zeitspanne vorlegt, wahrt er deren politischen Hand- lungsspielraum.

6964

Frage eines Einbaus von Justizförmigkeiten Wie bereits dargelegt, läuft der Austausch von Personendaten durch FIUs nicht in einem rechtsfreien Raum ab. Vielmehr ist der amtshilfeweise Austausch von Perso- nendaten rechtlich als Datenbearbeitung zu qualifizieren, die unter der Aufsicht der datenschutzrechtlichen Kontrollorgane abläuft. Letztere wachen sowohl von Amtes wegen wie auch auf Begehren der Betroffenen darüber, dass die datenschutzrecht- lichen Bearbeitungsprinzipien eingehalten werden (vgl. Ziff. 1.1.6, Rechtsschutz). Trotzdem ist in der Vernehmlassung verschiedentlich gefordert worden, die amtshil- feweise Weitergabe von Finanzinformationen durch die Meldestelle zusätzlich justizförmigen Parteirechten und Beschwerdemöglichkeiten zu unterwerfen. In Anlehnung an das Verfahren der Rechtshilfe wurde beispielsweise auch gefordert, die für die Weiterleitung von Informationen an Drittbehörden erforderliche Zustim- mung der MROS von einer Genehmigung durch das Bundesamt für Justiz abhängig zu machen. Die Einführung von Bewilligungsmechanismen und Parteirechten widerspricht den Grundsätzen der polizeilichen Amtshilfe sowie der bewährten Amtshilfepraxis der Meldestellen, die alleine der Analyse zur Verdachtsgewinnung dienen und nicht einem möglichen nachgelagerten Rechtshilfe- oder Strafverfahren vorgreifen. Erst in diesen nachgelagerten Verfahren sollen die Verfahrensbeteiligten sämtliche, ihnen gemäss anwendbarem Recht zustehenden prozessualen Rechte wahrnehmen können. Die Einführung von Bewilligungsmechanismen und Parteirechten würde die Amts- hilfetätigkeit der MROS gegenüber dem Status quo wesentlich erschweren, womit das ursprüngliche Ziel der Vorlage – die Steigerung von Effizienz und Glaubwür- digkeit des schweizerischen Dispositivs gegen Geldwäscherei und Terrorismusfi- nanzierung ‒ ins Gegenteil verkehrt würde. So stünde der Rechtshilfeweg nicht nur bei Finanzinformationen offen, sondern bei allen Kategorien verfügbarer Informationen. Dies würde aber den Prinzipien der Egmont-Gruppe in noch verstärktem Mass zuwiderlaufen. Bereits die Tatsache, dass die Meldestelle bei Finanzinformationen auf das Rechtshilfeverfahren verweist, weist die Egmont-Gruppe vehement zurück. Die Einführung von Justizförmigkeiten auf die gesamte Informationsweitergabe durch die MROS müsste deshalb von diesem Gremium und auch von der GAFI geradezu als Provokation aufgefasst werden. Wie vorne dargestellt, legen beide höchsten Wert darauf, dass die FIUs sämtliche Informationen, die zur Ausübung ihrer Tätigkeit nötig sind, zum Zwecke der Analyse und Einleitung zukünftiger Strafverfahren auf dem Amtshilfeweg aus- tauschen dürfen, ehe es im Rahmen der Rechtshilfe zur gegenseitigen Unterstützung der Justizbehörden zum Zwecke der eigentlichen Beweisführung unter Wahrung justizförmiger Parteirechte kommen kann (vgl. Ziff. 1.1.2). Zudem gilt es, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich gegenüber der Egmont-Gruppe nach Inkrafttreten der revidierten Empfehlung 40 der GAFI nicht mehr bestreiten lässt, dass der Verweis auf den Rechtshilfeweg auch bezüglich Finanzinformationen standardwidrig geworden ist. Mit Blick auf die in der Vernehmlassung verlangte Übersteuerung der Meldestelle durch andere Verwaltungsstellen wie z.B. das Bundesamt für Justiz ist zudem zu bedenken, dass derartige Forderungen auch mit den Standards der GAFI und der Egmont-Gruppe kollidieren, die verlangen, dass den FIUs bei der Beurteilung der Einzelfälle eine weitgehende operationelle Unabhängigkeit eingeräumt wird (vgl.

Ziff. 1.1.2).

6965

Angesichts der Praxis der MROS, die in der Zeit ihres 14-jährigen Bestehens keine vorsätzlichen Verletzungen ihrer Auflagen oder Bedingungen durch ausländische Partnerstellen feststellen musste, besteht für den Bundesrat schliesslich auch kein Grund, auf die verschiedentlich geäusserte Forderung nach zusätzlichen Durchset- zungsmechanismen der bereits einschneidend ausgestalteten Gewährsansprüche in Artikel 30 Absatz 1 dieser Vorlage einzugehen (vgl. die entsprechenden Erläuterun- gen zu dieser Norm in Ziff. 2).

1.3.2 Vorentwurf und Ergebnis der Vernehmlassung

Eingegangene Stellungnahmen Am 18. Januar 2012 hatte der Bundesrat die Vernehmlassung zum Vorentwurf für eine Änderung des GwG eröffnet, mit Vernehmlassungsfrist bis zum 27. April 2012. Insgesamt erhielt das EJPD 55 Stellungnahmen, welche sich inhaltlich zum Ver- nehmlassungsgegenstand äussern (26 Kantone, 6 Parteien sowie 23 Organisationen und andere interessierte Kreise)51. Das vorliegende Gesetzgebungsvorhaben wird als solches nur von einem Vernehm- lassungsteilnehmer abgelehnt. Mehr als die Hälfte der Vernehmlassungsteilnehmer unterstützen ausdrücklich die mit der vorliegenden Revision verfolgten Ziele der Anpassung der Befugnisse der Meldestelle an den internationalen Standard sowie der Vermeidung eines Ausschlusses aus der Egmont-Gruppe. Die konkrete Ausgestaltung der Vorlage wird von 13 Kantonen, 2 Parteien und

5 Organisationen vorbehaltlos gutgeheissen. Dem Kerngehalt der Vorlage (Informa-

tionsaustausch mit ausländischen Meldestellen) stimmen 10 Kantone, 2 Parteien und

5 Organisationen ausdrücklich und vorbehaltlos zu. Vorbehalte dazu werden von

19 Teilnehmern (9 Kantonen, 2 Parteien und 8 Wirtschaftsverbänden) geäussert.

18 Vernehmlassungsteilnehmer wünschen sich Anpassungen in Bezug auf weitere

Aspekte der Vorlage. Als Ganzes abgelehnt wird der Gesetzesentwurf von 1 Kanton,

1 Partei sowie 9 Organisationen der Wirtschaft.

Die wichtigsten Vorbehalte Eine Vielzahl von Vernehmlassungsteilnehmern fordern, die internationale Amts- hilfe mit ausländischen FIUs sei klarer und restriktiver zu regeln, damit Missbräuche (Umgehung des ordentlichen Rechtshilfewegs, Beweisausforschungen, automati- scher Informationsaustausch in Steuersachen) vermieden werden könnten. Die SVP lehnt die Erweiterung der Amtshilfe zwischen der MROS und ihren Gegenstellen im Ausland gänzlich ab. Kritisiert wird in mehreren Stellungnahmen das Fehlen der Möglichkeit für die Betroffenen, sich mittels Beschwerde gegen die Weitergabe von Daten an ausländi- sche FIUs zu wehren. Weiter wird befürchtet, dass einerseits aus der Schweiz stammende Informationen, die ausländischen FIUs zur Verfügung gestellt wurden, an ausländische Drittbehör- den gelangen könnten, obschon Letztere sie via Fiskalamtshilfe oder auf dem

51 Für den Vernehmlassungsbericht:

www.bk.admin.ch/aktuell/vernehmlassung/index.html?lang=de.

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ordentlichen Rechtshilfeweg hätten beschaffen müssen. Andererseits wird ein Zusammenhang zur Thematik gesehen, ob Fiskaldelikte als Vortaten zur Geld- wäscherei gelten sollen oder nicht, und die Frage gestellt, ob die Vorlage nicht dies- bezüglich unabsehbare negative Folgen haben könnte. In Bezug auf die neue Befugnis der Meldestelle, sich bei Drittintermediären Infor- mationen zu beschaffen, wird kritisiert, dass sich die Meldestelle damit de facto von einer reinen Melde- und Analysestelle zu einer (Vor-) Ermittlungsbehörde entwickle. Dass die Meldestelle selbstständig Memoranda of Understanding mit ausländi- schen FIUs abschliessen können soll – eine Zuständigkeit, die heute beim Bundesrat liegt –, wird als zu weitgehend beanstandet, insbesondere in Bezug auf FIUs von Staaten, die nicht als Rechtsstaaten bezeichnet werden können, beziehungsweise auf FIUs, die nicht Mitglieder der Egmont-Gruppe sind. Es wird gefordert, dass diese Kompetenz beim Bundesrat verbleibe. Weiter wurden diverse technische Vorbehalte beispielsweise zu Fristen vorgebracht.

1.3.3 Würdigung des Vernehmlassungsergebnisses

Der Bundesrat verbindet mit der vorliegenden Gesetzesänderung das Ziel, die Datenbasis der Meldestelle zu verbreitern, sodass ihre Analysen an Qualität und das Dispositiv des schweizerischen Finanzplatzes gegen die Geldwäscherei und die Terrorismusfinanzierung an Effizienz und Glaubwürdigkeit gewinnen. Weiter bezweckt der Bundesrat mit der Vorlage eine Angleichung des schweizerischen Rechts an die internationalen Standards der GAFI und der Egmont-Gruppe. Der Umstand, dass die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer diese grundsätz- liche Zielsetzung unterstützt und die grosse Mehrheit der Kantone hinter dem Vor- haben steht, bestärkt den Bundesrat in seiner Auffassung, dass – trotz der ablehnen- den Haltung einer bedeutenden Volkspartei – an der vorgeschlagenen Neuregelung festzuhalten ist. Eine wesentliche Änderung der Vorlage müsste sich aufdrängen, wenn der Bundes- rat auf die verschiedentlich aufgeworfene Forderung nach justizförmigen Parteirech- ten und Beschwerdemöglichkeiten eingetreten wäre. Aus den dargelegten Gründen (vgl. Ziff. 1.3.1, Frage eines Einbaus von Justizförmigkeiten) hält er dieses Anliegen jedoch nicht für umsetzbar, sodass sich eine grundlegende Überarbeitung erübrigt. Was die Thematik der Erhebung von Fiskaldelikten zu Vortaten der Geldwäscherei betrifft, so ist es richtig, dass die revidierten, im Februar 2012 verabschiedeten GAFI-Empfehlungen vorsehen, dass schwere Steuerdelikte in Bezug auf direkte und indirekte Steuern Vortaten zur Geldwäscherei darstellen. Die Frage, welche Tatbe- stände des schweizerischen Rechts darunter fallen werden, ist jedoch nicht Gegen- stand dieser Vorlage, sondern des Gesamtpakets zur «Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen» (Ziff. 1.2.4). Weiter ist zu beachten, dass die unter FIUs geleistete Informationshilfe nach Massgabe des Verwertungsverbots zu erfolgen hat. Dieses schliesst aus, dass die von der MROS stammenden Informationen in straf-, zivil- oder fiskalrechtlichen Verfahren als Beweismittel verwertet werden. Zudem schliesst der ebenfalls in der Vorlage selbst verankerte Vorbehalt der «beiderseitigen Strafbarkeit» jede Weiterleitung von Daten zur Aufklärung von Delikten aus, die nach dem geltenden oder zukünftigen schweizerischen Recht nicht als Vortaten zur

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Geldwäscherei zu qualifizieren sind. Ins Leere stösst vor allem die verschiedentlich geäusserte Behauptung, wonach mit der Vorlage bezüglich der Verfolgung von Fiskaldelikten ein Systemwechsel einhergehen könnte, werden doch bereits im geltenden schweizerischen Recht schwere Steuerwiderhandlungen im Sinne des qualifizierten Abgabebetrugs als Verbrechen und somit auch als Vortaten zur Geld- wäscherei qualifiziert. Sollten also im Rahmen des oben erwähnten GAFI-Gesamt- pakets weitere Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei definiert werden, so bewirkte dies für die von der MROS geleistete Amtshilfe keinen Systemwechsel, sondern einzig eine sachliche Ausweitung einer bereits bestehenden, gesetzlich abgestützten Praxis. Vereinzelt wurde auch die bestehende autonome Kompetenz der Meldestelle in Frage gestellt, ihre Gegenstellen zur Weiterleitung der aus der Schweiz stammenden Informationen an Drittbehörden zu autorisieren. Diese Bedenken übersehen, dass die Analyse von Verdachtsmeldungen und deren Austausch unter den FIUs nicht Selbstzweck sind. Um der über die Landesgrenzen hinaus geleisteten Informations- hilfe der FIUs Wirkung zu verleihen, ist es unabdingbar, dass sich diese gegenseitig autorisieren dürfen, zwecks Einleitung von Strafverfahren aus dem Ausland stam- mende Informationen an die Staatsanwaltschaften weiterzureichen (Ziff. 1.1.2). Der Bundesrat unterstützt hingegen das berechtigte Anliegen, im GwG explizit zu regeln, dass die MROS Informationen nur in Berichtsform ans Ausland weitergeben darf. Wie vorne dargelegt, werden von der Meldestelle nie Originaldokumente oder Kopien davon an andere FIUs weitergegeben, da solche Dokumente weder für die Analysearbeit der ersuchenden FIU noch für die Einleitung eines Strafverfahrens erforderlich sind (vgl. Ziff. 1.1.6, Verbot der nicht autorisierten Weiterleitung und der Verwertung). Aufgenommen hat der Bundesrat weiter die berechtigte Forderung, dass der Name des Finanzintermediärs, der eine Meldung erstattet hat oder der einer Informations- pflicht nachgekommen ist, von der Meldestelle nur so weit weiterzugeben ist, als dadurch die Anonymität der meldenden Personen gewahrt bleibt. Auch bezüglich der Fristen, welche die Finanzintermediäre nach Aufforderung zur Einreichung zusätzlicher Informationen gegenüber der Meldestelle zu beachten haben, ist der Bundesrat der in der Vernehmlassung geäusserten Kritik entgegenge- kommen. Ebenfalls aufgenommen hat der Bundesrat das Anliegen, dass der Informationsaus- tausch zwischen der MROS und ihren ausländischen Partnerstellen allfällige in der Schweiz laufende Strafverfahren nicht beeinträchtigen dürfe.

1.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Soweit die Vorlage Finanzintermediäre, die nicht selber eine Verdachtsmeldung erstattet haben, zur Herausgabe von Informationen gegenüber der Meldestelle ver- pflichtet, ergibt sich für diese eine zusätzliche, insgesamt aber beschränkte Arbeits- belastung. Diesen zusätzlichen Aufwand beurteilt der Bundesrat als vertretbar in Anbetracht der Steigerung der Qualität und der Effizienz der Analyse- und Amtshil- fetätigkeit der MROS wie auch der Erhöhung der Reputation, die für die Schweiz und für ihren Finanzplatz aus der Anpassung an die internationalen Standards resul- tiert.

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1.5 Rechtsvergleich

Da es sich bei der MROS um eine FIU administrativer Natur handelt, wird der Rechtsvergleich hinsichtlich der Befugnisse, über die ausländische Meldestellen für Geldwäscherei verfügen, in erster Linie mit FIUs vorgenommen, die der gleichen Kategorie angehören. Es soll aufgezeigt werden, wie Länder der Europäischen Union, die sich für eine administrative FIU entschieden haben, die zwei folgenden Aspekte regeln: Welche Ausnahmen vom Grundsatz der Verfügbarkeit sehen die FIUs vor? Und: verfügen die FIUs über die Befugnis, Informationen bei den Finanzintermediären einzufordern?

1.5.1 Ausnahmen vom Grundsatz der Verfügbarkeit

Der Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 17. Oktober 200052 regelt die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Meldestellen der Mitgliedsstaaten im Bereich des Informationsaustausches. Artikel 1 Absatz 2 des Beschlusses ver- pflichtet die Meldestellen dazu, alle Informationen auszutauschen, die für ihre Analysen nützlich sein könnten. Zudem erwähnt Artikel 4 Absatz 2 ausdrücklich den Austausch von Finanzinformationen. Die Einschränkungen des Grundsatzes der Verfügbarkeit sind in Artikel 4 Absatz 3 geregelt. Dieser erlaubt den FIUs, die Weitergabe von Informationen an eine ersuchende Meldestelle unter gewissen Umständen zu verweigern, insbesondere wenn die Übermittlung der Daten eine laufende strafrechtliche Ermittlung im ersuchten Mitgliedstaat beeinträchtigen könnte. Artikel 5 erlaubt es im Übrigen den Mitgliedsstaaten, Einschränkungen oder Auflagen für die Verwendung von Informationen festzulegen. In Italien gibt es keine Beschränkungen des Informationsaustausches mit ausländi- schen Meldestellen. Es gilt jedoch der Grundsatz der Gegenseitigkeit. Zwei weitere Aspekte sind hervorzuheben: Um Informationen weiterleiten zu dürfen, die von anderen Behörden stammen, beispielsweise von einer Strafverfolgungsbehörde zur Bekämpfung der Mafia (Direzione investigativa antimafia) oder von der Steuerfahn- dungsbehörde der Finanzpolizei (Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza NSPV), muss die italienische Meldestelle (Unità d’informazione finanzia- ria UIF») vorgängig die Zustimmung dieser Behörden einholen (Art. 9 Abs. 3 des Beschlusses 231/2007). Schutzmassnahmen gelten weiter nicht nur für die Ange- stellten der Finanzintermediäre, sondern umfassen auch die Institute selber. Das bedeutet, dass der Name eines Finanzintermediärs, der der italienischen FIU eine Verdachtsmeldung übermittelt, nicht weitergegeben wird (Art. 45 des Beschlusses 231/2007). Die beiden letzteren Grundsätze gelten sinngemäss auch für die belgische FIU. Die Informationen, die von einer Justizbehörde stammen, dürfen nicht weitergegeben werden ohne die ausdrückliche Zustimmung des Generalstaatsanwalts oder des belgischen Bundesanwalts (Art. 33 § 6 des Gesetzes vom 11. Januar 1993 über den Schutz des Finanzsystems vor Missbrauch zum Zweck der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung). Laut Artikel 36 des Gesetzes vom 11. Januar 1993 muss die Anonymität des Verfassers der Meldung gewährleistet sein. Diese Bestimmung gilt nicht nur für die Angestellten der Finanzintermediäre, sondern betrifft auch die

52 ABl. L 271 vom 24. Oktober 2000, S. 4.

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Institute selber. Bezüglich des Inhalts der zu übermittelnden Informationen sind hingegen keine Beschränkungen vorgesehen. Die belgische FIU darf also mit aus- ländischen Meldestellen aufgrund des Prinzips der Gegenseitigkeit oder eines Kooperationsabkommens sämtliche verfügbaren Informationen austauschen. In Frankreich darf die Meldestelle (Tracfin) Informationen mit gleichgestellten Behörden im Ausland lediglich aufgrund des Prinzips der Gegenseitigkeit austau- schen und sofern die Vertraulichkeit und der Datenschutz gewährleistet sind. Zudem dürfen keine Informationen übermittelt werden, wenn in Frankreich zum gleichen Sachverhalt ein Strafverfahren im Gange ist oder wenn die Meldung die Souveräni- tät, die nationalen Interessen oder die öffentliche Sicherheit und Ordnung beein- trächtigt (Art. L. 561-31, Abs. 2 des französischen Devisen- und Finanzgesetzes). Wie Italien und Belgien kennt Frankreich keine Einschränkungen punkto Inhalt der Informationen, die übermittelt werden dürfen. Bei der deutschen FIU handelt es sich nicht um eine administrative, sondern um eine polizeiliche FIU. Laut Gesetz darf die Meldestelle Informationen ohne inhaltliche Beschränkungen austauschen. Der Informationsaustausch ist aber nur zur Verhütung oder Verfolgung von Straftaten gestattet und muss vor allem der Aufgabenerfüllung der Meldestelle oder der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen dienlich sein. Die deutsche FIU darf die Weitergabe von Informationen verweigern, namentlich wenn der ersuchende Staat nicht über ein genügendes Datenschutzdispositiv verfügt. Zusammenfassend ist anzumerken, dass einzelne ausländische FIUs ebenfalls Ein- schränkungen des Grundsatzes der Verfügbarkeit kennen. Dennoch scheinen diese mit den Grundsätzen der GAFI und der Egmont-Gruppe vereinbar zu sein. Sie können jedenfalls nicht mit dem generellen und umfassenden Verbot der Weitergabe von Finanzinformationen verglichen werden, dem gemäss geltendem Recht die schweizerische FIU unterliegt. Da die letzte Änderung der GAFI-Empfehlungen erst am 16. Februar 2012 verabschiedet wurde, kann es im Übrigen sein, dass einzelne Länder ihre Gesetzgebung ebenfalls den neuen Empfehlungen anzupassen haben werden. In anderen Staaten gewährt das Gesetz hingegen einen gewissen Ausle- gungsspielraum.

1.5.2 Informationsersuchen gegenüber

den Finanzintermediären Laut Artikel 22 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 200553 sind in der Europäischen Union die der Richtlinie unterliegenden Institute und Personen verpflichtet, den Meldestel- len auf Verlangen umgehend alle erforderlichen Auskünfte im Einklang mit den Verfahren zu erteilen, die in den anzuwendenden Rechtsvorschriften festgelegt sind. In einem Bericht vom 20. Dezember 2007 hat die Europäische Kommission betont, dass die FIUs befugt sein müssen, bei den meldepflichtigen Instituten zusätzliche Informationen zu Meldungen über verdächtige Transaktionen einzufordern54. Von

53 ABl. L 309 vom 25. November 2005, S. 15.

54 Bericht der Kommission über die Umsetzung des Beschlusses des Rates vom 17. Oktober 2000 über Vereinbarungen für eine Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten beim Austausch von Informationen (2000/642/JI), KOM(2007) 827 endgültig.

6970

den drei oben erwähnten Ländern, die sich für eine administrative FIUs entschieden haben, gewährt Italien seiner Meldestelle am meisten Befugnisse. Die italienische FIU, die der Notenbank angegliedert ist, darf Informationen sowohl von denjenigen Finanzintermediären verlangen, die eine Verdachtsmeldung erstattet haben, als auch von solchen, die nichts gemeldet haben. Es ist also kein Bezug zu einer Verdachts- meldung nötig. Demzufolge darf die FIU jederzeit sämtliche Informationen von den Finanzintermediären verlangen, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben als nützlich erachtet. Die italienische Meldestelle kann auch selbst Verdachtsmeldungen auslö- sen und somit von Amtes wegen tätig werden. Sie ist zudem befugt, Finanzinterme- diäre zu besuchen, um Kontrollen durchzuführen (Art. 6 Abs. 6 Bst. c und 47 Bst. a des Beschlusses 231/2007). Die belgische und die französische FIU sind der Exekutive der beiden Länder unter- stellt. Die französische Tracfin ist dem Wirtschafts-, Finanz- und Industrieministeri- um angegliedert. Die belgische CTIF ist sowohl dem Justiz- als auch dem Finanzmi- nisterium unterstellt, wobei der Präsident und sein Stellvertreter unabhängig von der Staatsanwaltschaft sind. Beide FIUs sind befugt, Zusatzinformationen bei denjeni- gen Finanzintermediären einzufordern, die eine Verdachtsmeldung erstattet haben. Verfügen die Meldestellen über konkrete Hinweise, so dürfen sie auch Finanzinter- mediäre kontaktieren, die keine Meldung erstattet haben. Die Hinweise können aus öffentlichen, gerichtlichen oder verwaltungsinternen Quellen oder von ausländi- schen Meldestellen stammen. Die Tatsache, dass vorgängig konkrete Hinweise vorliegen müssen, zeigt, dass diese Meldestellen nicht wie die italienische FIU von Amtes wegen tätig werden können. Die Tracfin und die CTIF sind wie die italieni- sche UIF befugt, Finanzintermediäre zu besuchen, um Informationen über sämtliche Transaktionen zusammenzutragen, die sie analysieren (Art. L. 561-26 I des französi- schen Devisen- und Finanzgesetzes sowie Art. 9 des königlichen Beschlusses vom 11. Juni 1993 und Art. 11 des internen Reglements der CTIF). Die deutsche FIU darf Informationen bei öffentlichen und privaten Instituten ledig- lich im Zusammenhang mit bereits erhaltenen Meldungen einfordern. Die deutsche Gesetzgebung gestattet nämlich der FIU nicht, eine Meldung auszulösen (§ 10, Abs. 3 des deutschen Geldwäschegesetzes [GwG] und § 7, Abs. 2 des Gesetzes über das Bundeskriminalamt [BKAG]).

1.6 Umsetzung

Die vorliegende Änderung des GwG zieht eine Anpassung der MGwV nach sich. Betroffen sind deren Kapitel 2 (Bearbeitung von Meldungen und Anzeigen),

3 (Zusammenarbeit) und 6 (Schutz und Archivierung der Daten).

6971

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Ingress Die vorliegende Teilrevision wird zum Anlass genommen, den Ingress des GwG bezüglich der als Gesetzesgrundlage anzurufenden Verfassungsbestimmungen an die neue Bundesverfassung (BV)55 anzupassen. Gleichzeitig hat sich bei einer Überprü- fung des Katalogs dieser Normen gezeigt, dass mangels sachlichen Bezugs zum Gegenstand des GwG Artikel 103 BV aus dem Ingress gestrichen werden kann. Es verbleiben somit als Verfassungsgrundlage für das GwG aus dem bereits geltenden Normenkatalog die Artikel 95 BV (vormals Art. 31bis Abs. 2 BV), 98 BV (vormals Art. 31quater BV) und 123 BV (vormals 64bis BV).

Gliederungstitel vor Art. 11a (neu) Mit Artikel 11a werden einerseits bestehende Pflichten der Finanzintermediäre hinsichtlich der Zusammenarbeit mit der Meldestelle im GwG verankert und ande- rerseits neue solche Pflichten festgelegt. Gesetzessystematisch sollen diese im 2. Kapitel «Pflichten der Finanzintermediäre» geregelt werden, in einem separaten und neuen 3. Abschnitt «Herausgabe von Informationen».

Art. 11a (neu) Mit dem neuen Artikel 11a wird einerseits die Befugnis der Meldestelle geregelt, vom meldenden Finanzintermediär beziehungsweise von Drittintermediären zusätz- liche Informationen einzufordern. Andererseits wird die Pflicht des Finanzinterme- diärs normiert, diese Informationen herauszugeben: Abs. 1 Im Interesse der Rechtssicherheit soll die bereits bestehende Praxis, wonach die Meldestelle bei unvollständig eingereichten Verdachtsmeldungen beim meldenden Finanzintermediär entsprechende (Finanz-)Informationen nachfordert, im GwG verankert werden. Dabei geht es nicht darum, Informationen einzufordern, die über die eingereichte Verdachtsmeldung hinausgehen. Die eingeforderten Informationen stehen vielmehr immer im engen Zusammenhang mit der eingereichten Verdachts- meldung. Es ist im Übrigen nicht so, wie in der Praxis seitens der Finanzinter- mediäre zuweilen eingewendet wird, dass das Nachreichen fehlender Unterlagen (beispielsweise fehlende Kontoauszüge zu verdächtigen Transaktionen, die bereits gemeldet wurden) den Erlass einer Verfügung einer Justizbehörde voraussetzen würde. Der Finanzintermediär, welcher der Aufforderung der Meldestelle nach- kommt, verletzt bereits unter geltendem Recht weder das Bankkunden- noch ein Geschäfts- oder Berufsgeheimnis. Denn die Einreichung der Verdachtsmeldung und aller damit in Verbindung stehenden Dokumente stützt sich auf Bundesrecht, konkret: auf das GwG (Meldepflichtsfälle) beziehungsweise auf das StGB (Melde- rechtsfälle). Die entsprechenden Gesetzesbestimmungen bieten dem Finanzinter- mediär den erforderlichen formell-gesetzlichen Rechtfertigungsgrund für die Durch- brechung der genannten Geheimnisschutznormen. Zwar gewährt bereits der geltende Artikel 3 Buchstabe b ZentG in Verbindung mit Artikel 23 Absatz 2 GwG der Meldestelle die Befugnis, «Auskünfte einzuholen». Praktisch angewendet wurde

55 SR 101

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diese Befugnis in dem hier behandelten Zusammenhang indessen nicht, weil die Bestimmung mit Bezug auf ihre Anwendbarkeit gegenüber Privaten zu unbestimmt formuliert ist. Der Finanzintermediär muss der Meldestelle nur die bei ihm verfügbaren Informa- tionen liefern. Als verfügbar gelten alle Informationen, welche in den Entitäten eines Unternehmens vorhanden sind oder beschafft werden können, soweit diese Entitäten der schweizerischen Jurisdiktion unterliegen. Abs. 2 Neu soll die Befugnis der Meldestelle zur Informationsbeschaffung in Absatz 2 auf Drittintermediäre ausgedehnt werden, die selber keine Verdachtsmeldung einge- reicht haben. Voraussetzung für eine entsprechende Aufforderung der MROS ist, dass der Anhaltspunkt für die Betroffenheit des Drittintermediärs aus einer bei der MROS eingegangenen Verdachtsmeldung nach Artikel 9 GwG oder Artikel 305ter Absatz 2 StGB stammt. Auslöser der Informationsbeschaffung beim Drittinterme- diär durch die MROS kann auch das Ersuchen einer ausländischen FIU sein, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass ihr bereits die Verdachtsmeldung eines schweize- rischen Finanzintermediärs zur Kenntnis gebracht worden ist. Der Kreis der Drittintermediäre, den die Meldestelle gemäss Absatz 2 anfragen kann, steht also immer im Zusammenhang mit der von einem Finanzintermediär eingereichten Verdachtsmeldung und den Erkenntnissen aus der darauf basierenden Analyse. So kann aus der Verdachtsmeldung selber oder aus den beigelegten Unter- lagen ersichtlich werden, dass ein oder mehrere Drittintermediäre in verdächtige Transaktionen oder in die verdächtige Geschäftsbeziehung involviert sind oder waren. Auch kann es vorkommen, dass die Meldestelle aus der von ihr vorgenom- menen Analyse der Verdachtsmeldung und unter Einbezug weiterer Informations- quellen zu dieser Folgerung gelangt. So oder so gibt Absatz 2 der Meldestelle die Möglichkeit, ihre Analyse auf die erkennbare Datenspur («paper trail») verschiede- ner beteiligter Finanzintermediäre zu erstrecken. Weiter soll die Meldestelle die Befugnis erhalten, Informationen bei Finanzinterme- diären einzufordern, die zwar selber keine Transaktionen für die verdächtige Person vorgenommen haben, aber mit ihr in einer Geschäftsbeziehung stehen oder standen. Zu denken ist hierbei etwa an die Beziehung eines Vermögensverwalters, der in der Regel nur beschränkt oder gar nicht über die von ihm verwalteten Vermögen verfü- gen kann und somit nicht in die Transaktionen, wohl aber in die Geschäftsbeziehung involviert ist. Die Involvierung kann aus den Kontoauszügen, die einer Verdachts- meldung beiliegen, erkennbar sein. Sie kann aber auch indirekt erkennbar werden. Letzteres ist etwa dann der Fall, wenn im Zuge der Bearbeitung einer Meldung in der Datenbank GEWA56 nachgeschlagen wird und sich daraus ein entsprechender Hinweis ergibt. Wie bei Absatz 1 gilt auch hier, dass der Finanzintermediär der Meldestelle nur die bei ihm verfügbaren Informationen liefern muss. Wie erwähnt, kommt diese Neuregelung der Vorgabe der neuen Empfehlung 29 der GAFI entgegen, wonach die Meldestelle bei den Finanzintermediären zusätzliche Informationen beschaffen können muss, die sie zur effizienten Erfüllung ihrer Auf- gaben benötigt (vgl. Ziff. 1.1.7).

56 Art. 23 Abs. 3 GwG.

6973

Abs. 3 Diese Bestimmung regelt die Dauer der von der Meldestelle anzusetzenden Fristen. Bei Verdachtsmeldungen nach Artikel 9 GwG (Meldepflicht) werden diese in aller Regel kaum mehr als ein bis zwei Arbeitstage betragen können. Der Grund für diese kurze Frist liegt darin, dass der Meldestelle bei Verdachtsmeldungen gemäss Arti- kel 9 GwG für ihre Analysearbeit selber nur fünf Arbeitstage zur Verfügung stehen, weil die Vermögenswerte nur so lange gesetzlich gesperrt bleiben (Art. 10 GwG). In der Praxis reduziert sich diese Frist auf noch drei Arbeitstage, da im Fall einer Weiterleitung an die Strafverfolgungsbehörde der zuständigen Staatsanwaltschaft ebenfalls genügend Zeit eingeräumt werden muss, damit sie über eine weitere Sper- rung der Vermögenswerte entscheiden und die entsprechende Verfügung erlassen und somit einen Abzug der Vermögenswerte verhindern kann. Bei Verdachtsmel- dungen nach Artikel 305ter Absatz 2 StGB (Melderecht) besteht diese Dringlichkeit nicht im selben Ausmass, da hier der Finanzintermediär nicht der Pflicht unterliegt, die Vermögenswerte zu sperren. Obwohl auch hier die zügige Analyse der Ver- dachtsmeldung im Vordergrund steht, ist der zeitliche Handlungsspielraum grösser, sodass die Meldestelle längere Fristen ansetzen kann. Der Vorentwurf hatte noch eine «unverzügliche» Herausgabe der angeforderten Informationen verlangt. Kriti- sche Stellungnahmen aus der Vernehmlassung aufnehmend, sieht der vorliegende Entwurf nun vor, dass die gewünschten Informationen der MROS «innert angesetz- ter Frist» herauszugeben sind. Abs. 4 Wie der Finanzintermediär, der die Meldung nach Artikel 9 GwG erstattet hat, untersteht auch der Drittintermediär dem Informationsverbot nach Artikel 10a Absatz 1 GwG. Damit wird dem Grundsatz des Verbots des «tipping-off» der GAFI entsprochen, wonach keine warnenden Hinweise auf eine Verdachtsmeldung erfol- gen dürfen. Abs. 5 Mit dieser Norm soll klargestellt werden, dass die Finanzintermediäre (Absatz 1) auch für ihre der MROS zusätzlich erstatteten Informationen nicht wegen Verlet- zung des Amts-, Berufs- oder Geschäftsgeheimnisses belangt oder wegen Vertrags- verletzung haftbar gemacht werden können beziehungsweise dass auch die von der MROS angefragten Drittintermediäre (Absatz 2) für die von ihnen herausgegebenen Informationen den Straf- und Haftungsausschluss gemäss Artikel 11 geltend machen können. Ausführungen zur Frage einer Sanktionierung der Missachtung der Pflicht zur Herausgabe von Informationen nach den Abs. 1 und 2 Das GwG sieht für die Nichtbefolgung und der dieser gleichzusetzenden nicht fristgerechten Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 geregelten Herausgabepflichten keine Sanktionen vor. Dasselbe gilt bezüglich der Nichtvornahme einer Vermögens- sperre nach Artikel 10 dieses Gesetzes. In der Lehre ist das Fehlen von Sanktionen verschiedentlich bemängelt worden. Der Bundesrat hat deshalb geprüft, ob mit der vorliegenden Gesetzesrevision generelle Sanktionen für die Nichtbefolgung entspre- chender Pflichten eingeführt werden sollten.

6974

Zunächst gilt es vorauszuschicken, dass ein Nichtbefolgen der Pflicht aus Arti- kel 11a GwG nicht generell unter die Meldepflichtverletzung gemäss Artikel 37 GwG subsumiert werden kann. Denn verletzt wird nicht die Meldepflicht als solche, sondern die Pflicht zur nachträglichen Vervollständigung einer Meldung. Nur im Falle, da ein Finanzintermediär eine gänzlich nicht verwendbare Verdachtsmeldung einreicht und er zudem der Aufforderung zur Nachbesserung nicht nachkommt, könnte allenfalls eine Meldepflichtverletzung im Sinne von Artikel 37 GwG statuiert werden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass leichtere Verstösse gegen Artikel 11a GwG gänzlich ungeahndet bleiben müssten. Die Geldwäschereiverordnung-FINMA vom 8. Dezember 2010 (GwV-FINMA)57, welche die Umsetzung der Pflichten der Finanzintermediäre zur Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzie- rung genauer regelt, sieht in Artikel 9 vor, dass bei Verletzung der Bestimmun- gen der GwV-FINMA oder einer von der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) anerkannten Selbstregulierungsorganisation die vom Finanzintermediär nachzuweisende Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit in Wieder- erwägung gezogen werden kann. Schwere Verletzungen können sogar ein Berufs- verbot gemäss Artikel 33 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 200758 (FINMAG) nach sich ziehen. Nebst den von der FINMA beaufsichtigten Intermediären unterstehen dem GwG auch die Spielbanken (siehe Art. 34 Spielbankengesetz vom 18. Dezember 199859; SBG). In den Konzessionsurkunden der Spielbanken wird darauf hingewiesen, dass die Konzessionärin insbesondere auch die gesetzlichen Anforderungen des GwG und der Geldwäschereiverordnung ESBK vom 12. Juni 200760 zu erfüllen hat. Sollte sich eine Spielbank weigern, der Meldestelle gemäss Artikel 11a GwG Auskunft zu erteilen, könnte die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK) entweder die Auskunfterteilung gestützt auf Artikel 50 SBG verfügen oder gar eine Verwaltungs- sanktion gemäss Artikel 51 SBG aussprechen. Angesichts dieser spezialgesetzlichen Instrumente ist der Bundesrat zum Schluss gelangt, dass es im GwG keiner zusätzlichen Sanktionsnorm bedarf.

Art. 23 Abs. 2 In Artikel 23 Absatz 2 GwG, wo es um die Entgegennahme von Verdachtsmeldun- gen und deren Analyse geht, wird neu nicht mehr auf das ZentG, sondern die mit dieser Vorlage eingeführten spezialgesetzlichen Bestimmungen im GwG verwiesen.

Art. 30 (neu) Zusammenarbeit mit ausländischen Meldestellen Generelle Bemerkungen Artikel 30 nimmt das Kernanliegen dieser Vorlage auf, die Befugnis der Meldestelle bezüglich des Informationsaustauschs mit ausländischen Meldestellen dahingehend zu stärken, dass sie alle bei ihr verfügbaren Informationen und damit neu auch die bei ihr vorhandenen oder von ihr beschaffbaren Finanzinformationen amtshilfeweise an ihre ausländischen Partnerstellen weitergeben darf. Die Bestimmung ist gegen- über allen Typen Daten empfangender FIUs im Ausland anzuwenden, unabhängig

57 SR 955.033.0 58 SR 956.1 59 SR 935.52 60 SR 955.021

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davon, ob sie Vereinigungen wie der Egmont-Gruppe zugehörig sind oder nicht (vgl.

Ziff. 1.1.2).

Mit Blick auf die in der Vernehmlassung aufgeworfene Frage nach dem rechten Mass an regulatorischer Bestimmtheit des neuen Artikels 30 gilt es in Erinnerung zu rufen, dass der Meldestelle nach den Vorgaben der GAFI und den Prinzipien der Egmont-Gruppe ein Minimum an operativem Ermessensspielraum zugestanden werden muss. Was den Verkehr zwischen der Meldestelle und den inländischen Strafverfolgungs- behörden betrifft, kommt nicht der neue Artikel 30, sondern Artikel 23 GwG zur Anwendung. Dieser stellt die Grundlage für die Weiterleitung der von der Melde- stelle analysierten Meldungen an die Staatsanwaltschaft dar. Unter den Begriff der «Strafverfolgungsbehörden» im Sinne von Absatz 4 dieser Bestimmung fallen nebst der Staatsanwaltschaft im Sinne von Artikel 12 Buchstabe b der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO)61 auch die Polizei im Sinne von Buchstabe a dieser Bestimmung. Unter den Polizeibegriff fallen die kriminal- bezie- hungsweise gerichtspolizeilichen Stellen von Bund und Kantonen, die für die Analyse, die Aufklärung und die Verfolgung von Straftaten im Bereich der Geld- wäscherei, von deren Vortaten, der Terrorfinanzierung und der organisierten Krimi- nalität zuständig sind. Darunter fallen insbesondere die kriminalpolizeilichen Zent- ralstellen von fedpol, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Bekämpfung komplexer und grenzüberschreitender Wirtschaftskriminalität auch für die Analyse von Finanzinformationen zuständig sind. Abs. 1 Nach dem heute geltenden Artikel 32 GwG kann die Meldestelle die bei ihr verfüg- baren Daten ‒ unter Vorbehalt von Finanzinformationen, die dem spezialgesetzlich verankerten Bankkundengeheimnis unterstehen (vgl. Ziff. 1.1.6) ‒ grundsätzlich amtshilfeweise austauschen. Eine inhaltliche Beschränkung der auszutauschenden Daten hat der Gesetzgeber im GwG selbst nicht vorgenommen, sodass die Melde- stelle aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der Egmont-Gruppe, welche sie zum Aus- tausch der verfügbaren Informationen anhält (vgl. Ziff. 1.1.8), mit ihren ausländi- schen Partnerstellen schon heute nach Massgabe des Verfügbarkeitsprinzips und des Gegenseitigkeitsgrundsatzes verkehrt (vgl. zu den beiden Prinzipien grundlegend Ziff. 1.1.6). Indem er die Meldestelle zur Weitergabe aller bei ihr vorhandenen oder nach dem GwG beschaffbaren Informationen ermächtigt, verankert Absatz 1 somit nichts anderes als die langjährige, auf den bisherigen Artikel 32 gestützte Praxis der MROS. Mit dem Wortlaut, wonach die Meldestelle grundsätzlich alle Informationen austau- schen kann, wird gleichzeitig zum Ausdruck gebracht, dass es sich nicht um einen automatischen Austausch aller verfügbaren Informationen handelt. Vielmehr analy- siert die MROS im Einzelfall, welche Informationen für die Beantwortung der Anfrage einer FIU notwendig sind, und liefert gezielt nur diese. Gleich verhält es sich bei Anfragen, die die Meldestelle selber an ausländische FIUs richtet. Unmittelbar verfügbar sind die umfangreichen elektronischen Personendaten- bestände in der Datenherrschaft der Meldestelle. Unter die Kategorie der unmittelbar verfügbaren Daten fällt für die MROS somit das Gros der Daten, die sie aufgrund

61 SR 312.0

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der Verdachtsmeldungen in der eigenen Datenbank GEWA bearbeitet. Mittelbar verfügbar sind Personendatenbestände, wenn die Meldestelle als Daten liefernde Behörde zwar keine Datenherrschaft besitzt, diese Daten aber bei staatlichen Daten- herren ohne Weiteres erhältlich machen kann62. Dies ist bei allen von fedpol betrie- benen polizeilichen Datenbanken der Fall. Die Meldestelle kann auf sie mittels Online-Zugriff direkt zugreifen. Als weiteres Beispiel kann der Online-Zugriff der MROS auf das vom Bundesamt für Justiz geführte elektronische Strafregister, VOSTRA, angeführt werden. Aufgrund des Verfügbarkeitsprinzips wird die Meldestelle jedoch weder nach bishe- rigem noch nach neuem Recht dazu verpflichtet, auf Begehren ausländischer FIUs Informationen bei Finanzintermediären oder anderen Privaten einzuholen. Eine Ausnahme besteht nur in den Fällen, in denen die anfragende FIU bereits in einer mit dem schweizerischen Recht konformen Weise von einem Sachverhalt Kenntnis erhalten hat, der Gegenstand einer schon früher an die MROS erstatteten Meldung war (siehe dazu die Erläuterungen zu Art. 11a Abs. 2 dieser Vorlage). Die Buchstaben a–e erwähnen die bewährten schweizerischen Prinzipien des poli- zeilichen Amtshilferechts, für deren Respektierung die mit Informationen der MROS bedienten FIUs Gewähr bieten müssen. Aufgrund ihrer langjährigen Praxis verfügt die Meldestelle über reichhaltige Erfahrungsdaten über den Austausch mit ihren Gegenstellen. Mittels «Disclaimer» macht sie Letztere bei der Datenüber- mittlung standardmässig auf die Einhaltung dieser Prinzipien aufmerksam (vgl.

Ziff. 1.1.6, Verbot der nicht autorisierten Weiterleitung und der Verwertung).

In der Praxis sind Verletzungen von Bedingungen und Auflagen zwischen FIUs – abgesehen von unbeabsichtigten Versehen – äusserst selten. Die MROS hat in ihrer 14-jährigen Praxis nie feststellen müssen, dass es im Zusammenhang mit einer von ihr weitergegebenen Information seitens einer empfangenden FIU zu einer Verlet- zung von Auflagen oder Bedingungen gekommen wäre. Derartige Vorfälle würden insbesondere unter Egmont-FIUs als Vertrauensbruch aufgefasst. Einen solchen Vertrauensbruch bekämen die dem Gegenseitigkeitsprinzip ausgesetzten fehlbaren Mitglieder unverzüglich zu spüren, da jedes von einem Vertrauensbruch betroffene Mitglied ‒ dem sich in einem schweren Fall auch weitere FIUs anschliessen könnten ‒ die Kooperation mit der fehlbaren Partnerstelle unilateral beschränken oder ein- stellen kann. Dies spricht tendenziell, keinesfalls aber im Sinne einer gesetzlichen Vermutung dafür, dass von Mitgliedern der Egmont-Gruppe eine höhere Gewähr für ein Handeln nach Treu und Glauben ausgeht. Die in Absatz 1 verankerte Gewährspflicht bringt also mit sich, dass die MROS ihre Zusammenarbeit mit einer fehlbaren FIU jederzeit unilateral aussetzen kann und darüber hinaus erst dann wieder zum normalen Austausch Hand bieten muss, wenn Wiederholungsfälle durch vertrauensbildende Massnahmen und mit hinreichender Gewähr ausgeschlossen werden können. Als Mitglied der Egmont-Gruppe könnte die MROS zudem ein Non-Compliance-Verfahren gegen das fehlbare Mitglied in Gang setzen, das als Ultima Ratio zu dessen Ausschluss führen kann. Für schwere Formen des Missbrauchs der Amtshilfe, wie die Missachtung des Beweisverwertungsverbots oder «Fishing Expeditions» (vgl. Ziff. 1.1.6, Verbot der «Fishing Expedition»), sieht diese Vorlage in Artikel 31 vor, dass die Meldestelle auf entsprechende Ansinnen gar nicht erst eintreten darf. E contrario ist daraus zu

62 Vgl. BGE 133 IV 271, E. 2.5 (Pra 97, Nr. 59, 2008).

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schliessen, dass sie in den leichteren, nicht von Umgehungsabsichten geprägten Fällen zu Nachbesserungen Hand bieten darf und soll. Buchstabe a verlangt von der empfangenden FIU, dass sie Gewähr bietet für die Einhaltung des Grundsatzes der Zweckbindung (vgl. Ziff. 1.1.6), indem sie die von der MROS erhaltenen Informationen ausschliesslich für Analysen zum Zwecke der Erhärtung oder des Plausibilisierens von Verdachtsmomenten der Geldwäscherei, deren Vortaten, der organisierten Kriminalität und der Terrorismusfinanzierung weiterbearbeitet. Die explizite Erwähnung der Vortaten entspricht insbesondere auch der revidierten Fassung von Empfehlung 40 der GAFI. Im Übrigen verweist diese Bestimmung auch auf die Bekämpfung der organisierten Kriminalität, gemäss Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 1 GwG sowie der Empfehlung 3 der GAFI. Buchstabe b bekräftigt den auch in den Vorgaben der GAFI und den Prinzipien der Egmont-Gruppe verankerten Grundsatz des schweizerischen Amtshilferechts, wonach einem Ersuchen nur dann stattgegeben werden muss, wenn die Gegenstelle erwartungs- und erfahrungsgemäss Gewähr bietet, in einem analog gearteten Fall Gegenrecht zu halten. Buchstabe c verlangt, dass gewährleistet ist, dass die ersuchende FIU ausschliesslich über Personal handelt, das rechtlich zur Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnis- ses verpflichtet ist. Dies setzt voraus, dass die ausländische FIU ihr Personal ent- sprechend instruiert und ausbildet, sodass es zu keinen unbeabsichtigten oder nicht autorisierten Weitergaben von Informationen an Dritte kommen kann. Gerade vor diesem Hintergrund führt die Egmont-Gruppe denn auch in allen Weltregionen Ausbildungsprogramme durch, von denen reger Gebrauch gemacht wird. Buchstabe d bekräftigt die zentrale Bedeutung des Zustimmungserfordernisses mit Blick auf die Weiterleitung der von der Meldestelle stammenden Daten an Dritte. Wer ohne vorherige Autorisierung durch die MROS solche Daten an Drittbehörden weiterleitet, verstösst gegen das Weiterleitungsverbot. Führt die nicht autorisierte Weiterleitung zu einer beweismässigen Verwertung in einem straf- oder zivilrecht- lichen oder in einem fiskalischen Verfahren, so werden auch der Zweckbindungs- grundsatz und das Verwertungsverbot missachtet, was als besonders schwerwiegend gilt und entsprechende Folgen zeitigt (vgl. zu diesen Prinzipien Ziff. 1.1.6). Zur Weiterleitung an private Dritte erteilt die MROS grundsätzlich keine Zustimmung. Buchstabe e dient einerseits als Auffangtatbestand, der die nicht abschliessende Aufzählung von Gewährspflichten unter den vorstehenden Buchstaben ergänzt. Er nimmt aber auch auf die Sachlage Bezug, in der die Meldestelle besondere, auf den Einzelfall zugeschnittene Auflagen macht, die über den standardmässigen Hinweis auf grundlegende Amtshilfeprinzipien hinausreichen. Solche einzelfallbezogenen Vorgaben der Meldestelle binden die ausländischen FIUs in gleichem Masse wie generelle Hinweise. Abs. 2 Absatz 2 ist die zentrale Norm dieser Vorlage: Mit ihr geht eine echte materielle Neuerung einher, die sich von der bisherigen Amtshilfepraxis der Meldestelle abhebtund auch eine bedeutsame Ausnahme gegenüber dem Geheimnisschutz im polizeilichen Amtshilferecht63 mit sich bringt.

63 Vgl. Art. 2 Abs. 2 SIaG.

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Durch die nicht abschliessende Aufzählung verschiedener Kategorien von Inhalten, die typischerweise Gegenstand der Meldungen von Finanzintermediären sind, wird klar, dass die Meldestelle gegenüber ausländischen FIUs neu auch Finanzinforma- tionen herausgeben können muss. Deren Weitergabe war der Meldestelle aufgrund des Vorrangs des Bankkundengeheimnisses beziehungsweise des Amtsgeheimnisses bis anhin verwehrt. Der Katalog von möglichen Finanzinformationen wird bewusst offen gehalten. Es legt ja auch bereits Absatz 1 fest, dass die Meldestelle alle verfügbaren Informatio- nen weitergeben darf. Eine Beschränkung der Finanzinformationen auf bestimmte Kategorien würde zudem im Analysestadium dem Sinn und Zweck einer möglichst umfassenden Verwertung aller verfügbaren Informationen zuwiderlaufen. Weitere Finanzinformationen können beispielsweise Informationen zu Zeichnungsberechtig- ten, Bevollmächtigten oder zu Kontoeröffnungsunterlagen sein. Bst. a‒d Bezüglich der in den Buchstaben a‒d exemplarisch aufgezählten Kategorien von Finanzdaten gilt es zu beachten, dass diese von der Meldestelle nur nach Massgabe des Grundsatzes der Reziprozität mit anderen FIUs ausgetauscht werden. Welche Kategorien von Finanzdaten die Meldestelle weitergibt, hängt somit von der rechts- vergleichenden Situation sowie von den Erfahrungen ab, die die MROS im Zusam- menhang mit der Praxis der Partnerstellen gemacht hat. Zudem hat die Meldestelle ihren Informationsaustausch nach Massgabe des datenschutzrechtlichen Grundprin- zips der Verhältnismässigkeit auf das Mass zu beschränken, das zur Aufgabenerfül- lung der anfragenden Stelle im konkreten Einzelfall unbedingt nötig ist. Diesem Anspruch kann die Meldestelle gerecht werden, indem sie gegenüber ihren Partner- behörden auf die Befolgung des Zweckbindungsgrundsatzes sowie des Verbots der «Fishing Expedition» drängt. Sie wird stets prüfen, ob die ausländischen Ersuchen den von Artikel 31 verlangten sachverhältlichen Bezug zur Schweiz hinreichend darlegen. Dabei hat die Meldestelle jedoch von überspitztem Formalismus Abstand zu nehmen. Die Egmont-Prinzipien fordern zwar, dass die anfragenden FIUs ihr Ersuchen begründen. Sie schliessen aber aus, dass die ersuchte FIU darauf beharren darf, dass in der Begründung des Ersuchens konkrete Vortaten zur Geldwäscherei genannt werden, die im Analysestadium oft noch gar nicht mit hinreichender Sicherheit qualifizierbar sind. Weiter hat die Meldestelle in diesem Zusammenhang zu beachten, dass es gemäss der Vorgabe von Empfehlung 40 der GAFI nicht möglich ist, Ersuchen aus dem alleinigen Grund abzulehnen, dass Anzeichen bestehen oder zumindest nicht auszu- schliessen ist, dass diesem auch fiskalrechtliche Tatbestände zugrunde liegen könn- ten64. Erst wenn sich die Frage einer Weiterleitung an eine Drittstelle stellt, kann die Daten liefernde FIU einen Riegel schieben, indem sie die dafür unabdingbare Zustimmung verweigert. Nach Buchstabe a darf die Meldestelle der anfragenden FIU neu die bei ihr vorhan- denen Namen von Finanzintermediären weitergeben. Bisher unterlag deren Weiter- gabe dem Verbot in Artikel 32 Absatz 3. Voraussetzung für die Weitergabe der Namen ist jedoch, dass die ausländische FIU bezüglich dieser Inhaltskategorie selbst stets Gegenrecht hält und die MROS davon ausgehen kann, dass der Name tat- sächlich relevant werden kann. Es gilt bezüglich der Weitergabe des Namens des

64 Interpretativnote zur Empfehlung 40, A. 2. [a].

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Finanzintermediärs jedoch eine Einschränkung: Gemäss Artikel 32 Absatz 3 findet das Verbot der Weitergabe des Namens an eine ausländische Strafverfolgungs- behörde neu nur mehr auf die meldende Person ‒ auf das Personal des Finanzinter- mediärs ‒ Anwendung. In Analogie dazu wird auch bezüglich des hier geregelten Informationsaustausches mit ausländischen FIUs die Vorgabe gemacht, dass die Meldestelle von einer Weitergabe des Namens des Finanzintermediärs immer dann abzusehen hat, wenn dadurch die Anonymität der Person, die der Meldestelle eine Verdachtsmeldung erstattet hat oder einer im GwG verankerten Informationsheraus- gabepflicht nachgekommen ist, nicht gewahrt werden kann. Zu denken ist insbeson- dere an kleinere Unternehmen oder Einzelfirmen, bei denen sich Rückschlüsse auf die Identität der meldenden oder Informationen herausgebenden Person verhältnis- mässig leicht ziehen lassen. Besteht die konkrete Gefahr eines solchen Anonymi- tätsverlusts, hat die Meldestelle alle Informationselemente zu unterdrücken, welche Rückschlüsse auf konkrete Personen zulassen. In Zweifelsfällen besteht für die MROS die Möglichkeit, bei der potenziell gefährdeten Person um eine Einwilligung nachzusuchen. Als weitere Inhaltskategorien nennen die Buchstaben b, c und d Kontoinhaber, -nummern und -saldi, den wirtschaftlich Berechtigten sowie Angaben zu Trans- aktionen. Diese Daten können den ersuchenden FIUs bei ihrer Analyse von finanz- technischen Sachverhalten von grossem Nutzen sein. Dabei müssen sie jedoch beachten, dass sie diese Angaben keinesfalls einer Beweisverwertung in einem wie auch immer gearteten Verfahren zugänglich machen dürfen. Dies gilt es gerade auch im Falle einer von der MROS autorisierten Weitergabe an eine Strafverfolgungs- behörde zu dem in Absatz 4 Buchstabe b dieser Vorlage genannten Zweck der «Einleitung eines Strafverfahrens» zu beachten. Kommt es tatsächlich zur Einlei- tung eines solchen Verfahrens und tritt dieses ins Beweisstadium, so muss die zuständige Justizbehörde die zur Ergründung von Schuld oder Unschuld unabding- baren Originaldokumente stets auf dem Rechtshilfeweg beschaffen. Dank des von der MROS bei der Übermittlung von Finanzdaten stets anzubringenden «Disclai- mers» könnten Parteianwälte im Zeitpunkt der Akteneinsicht Umgehungen des Rechtshilfewegs feststellen und die Verwertbarkeit der zu Unrecht als Beweis herangezogenen Berichte der MROS und aller darauf aufbauenden Erkenntnisse bestreiten. Abs. 3 Die Meldestelle darf die Finanzdaten wie auch alle übrigen verfügbaren Informatio- nen nur in Berichtsform an ausländische FIUs weitergeben. Dies entspricht der geltenden Praxis der Meldestelle. Originale von Dokumenten oder Kopien davon werden von ihr nie an andere FIUs weitergegeben, da solche Dokumente weder für die Analysearbeit der ersuchenden FIU noch für die Einleitung eines Strafverfahrens erforderlich sind. Dies ändert sich erst im Zeitpunkt, in dem Letzteres ins Beweis- stadium tritt. Die für das Beweisverfahren unverzichtbaren Originaldokumente müssen die Justizbehörden stets auf dem Rechtshilfeweg beschaffen. Selbst im unwahrscheinlichen Fall einer versehentlichen Weitergabe von Originaldokumenten bleiben die empfangenden FIUs an die Verbote der Beweisverwertung und der nicht autorisierten Weitergabe gebunden (vgl. Ziff. 1.1.6).

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Abs. 4 Die Analyse von Verdachtsmeldungen und deren Austausch unter den FIUs dient der ersten Aufklärung der entsprechenden Kriminalitätsphänomene und ihrer Vor- taten. Sie ist jedoch nicht Selbstzweck. Vielmehr sollen die von den FIUs empfan- genen und weiterbearbeiteten Daten die spätere Durchführung von justizförmigen Straf- und Rechtshilfeverfahren ermöglichen, ohne diese jedoch vorwegzunehmen. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als unabdingbar, dass die Meldestelle ver- dachtsbegründende Analyseerkenntnisse zwecks Auslösung von Strafverfahren an die zuständigen Staatsanwaltschaften weitergeben darf. Diese Ermächtigung ergibt sich aus Artikel 32 Absatz 1. Um der über die Landesgrenzen hinaus geleisteten Informationshilfe der Meldestellen Wirkung zu verleihen, ist es auch unabdingbar, dass sich FIUs gegenseitig autorisieren, auch die aus dem Ausland stammenden Erkenntnisse zwecks Einleitung von Strafverfahren an die zuständigen Staatsanwalt- schaften weiterzureichen. In Absatz 4 geht es um die Voraussetzungen und Modalitäten, an welche die zwin- gend erforderliche Zustimmung der MROS zur Informationsweiterleitung zu binden ist. Zunächst ist zu beachten, dass von der Herausgabe der Information durch die MROS bis zum Gesuch der ausländischen FIU um Zustimmung zu deren Weiterlei- tung an eine Drittbehörde im Ausland Jahre, Tage oder auch nur Minuten verstrei- chen können. In Fällen zeitlicher Dringlichkeit kann die Meldestelle die Zustim- mung sogar zeitgleich mit der ursprünglichen Informationsweitergabe vornehmen. In Fortsetzung ihrer bisherigen Praxis wird die MROS ihre Autorisierungserklärun- gen stets mit einem standardmässigen «Disclaimer» verbinden, wonach die empfan- gende FIU folgende Verhaltensanweisungen zu beachten hat:

«The attached information contains sensitive information and is submitted to you under the following conditions, which you should strictly adhere to: (1) The information is for criminal intelligence purposes only, and must not be used for any administrative, judicial or fiscal purpose. (2) The contents must not be used as evidence in any court proceedings and must not be used or placed on any prosecution files. (3) Should you propose to take any further action in addition to the intelligence then this will need our express, written and prior consent. (4) It must not, under any circumstance, be further disseminated to another party or agency without our express, written and prior consent. (5) Evidence may only be obtained by the way of mutual legal assistance.»

Diese Anweisungen stehen in Einklang mit den nachfolgend kommentierten Zustimmungskriterien nach den Buchstaben a‒e: Die Buchstaben a und b legen Bedingungen fest, die alternativ erfüllt sein müssen: Mit der Weiterleitung der Informationen können entweder Analysezwecke oder aber die Einleitung eines Strafverfahrens oder die Substantiierung eines Rechtshilfeer- suchens vorgesehen sein. In beiden Fällen wird die Weiterleitung nur autorisiert, wenn Gewähr dafür besteht, dass die Informationen zur Bekämpfung oder Verfol- gung der Geldwäscherei, von deren Vortaten, der organisierten Kriminalität oder der Terrorismusfinanzierung verwendet werden. Die in den Buchstaben a‒e festgelegten Bedingungen sind auch wegleitend, wenn es um die Weitergabe von bei der MROS

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verfügbaren Informationen an inländische Strafverfolgungsbehörden geht, die von der MROS nicht schlechter gestellt werden dürfen als ausländische Strafverfol- gungsbehörden. Buchstabe a ermöglicht die Zustimmung zur Weiterleitung an ausländische Drittstel- len, die innerhalb der genannten Zweckbestimmung mit analytischen Aufgaben betraut sind. Dies wird beispielsweise bei spezialisierten Zentralstellen der Krimi- nalpolizei der Fall sein, die sich mit besonderen modi operandi der Finanzkrimina- lität auseinanderzusetzen haben. Nicht erfasst werden hingegen nachrichtendienst- liche Behörden, weil der Grundsatz der Zweckbindung die Weiterleitung nur zur Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten zulässt. Nach Buchstabe b kann die Meldestelle der Weiterleitung von Informationen an ausländische Strafverfolgungsbehörden zustimmen, die innerhalb der vorgegebenen Zwecke für die Einleitung von Strafverfahren oder dem gleichen Zweck dienender Rechtshilfeverfahren zuständig sind. Zu verweigern hat die MROS hingegen ihre Zustimmung, wenn Hinweise bestehen, dass es zu einer Beweisverwertung kommen könnte. Die Meldestelle muss die Weiterleitung an richterliche Behörden verwei- gern. Solche sind von der FIU ihres Landes anzuhalten, den Rechtshilfeweg zu beschreiten und so die zur Ergründung von Schuld oder Unschuld unabdingbaren Originaldokumente zu beschaffen. Fiskalbehörden wiederum sind auf die spezialge- setzlichen Verfahren zu verweisen, die den Betroffenen mitunter Mitwirkungsrechte einräumen, die dem Amtshilferecht zwischen Meldestellen fremd sind. Damit die MROS im konkreten Einzelfall ihre Zustimmung erteilen darf, muss kumulativ gewährleistet sein, dass die beidseitige Strafbarkeit gegeben ist (Bst. c), das Verwertungsverbot beachtet wird (Bst. d) und die Wahrung des Amts- oder Berufsgeheimnisses gewährleistet ist (Bst. e). Nach Buchstabe c muss Gewähr dafür bestehen, dass die Informationen nicht zur Verfolgung von Straftaten verwendet werden, die nach schweizerischem Recht keine Vortaten zur Geldwäscherei darstellen. In der Vernehmlassung wurde verschiedent- lich behauptet, dass die Vorlage mit Blick auf die im Februar 2012 verabschiedete Teilrevision der GAFI-Empfehlungen unabsehbare Folgen zeitigen werde, weil künftig mit dieser Teilrevision schwere Steuerdelikte in Bezug auf direkte und indirekte Steuern Vortaten zur Geldwäscherei darstellten. Diese Behauptung erweist sich indessen nicht als stichhaltig, weil der in Buchstabe c verankerte Vorbehalt der «beiderseitigen Strafbarkeit» jede Weiterleitung von Daten zur Aufklärung von Delikten ausschliesst, die nach dem heute oder in Zukunft geltenden schweizeri- schen Recht nicht als Vortaten zur Geldwäscherei zu qualifizieren sind. Weiter ist anzumerken, dass bereits im geltenden schweizerischen Recht zwei schwere Steuerwiderhandlungen als Verbrechen qualifiziert sind und somit Vortat zur Geldwäscherei darstellen können. Es handelt sich um den qualifizierten Abgabe- betrug nach Artikel 14 Absatz 4 des Bundesgesetzes vom 22. März 197465 über das Verwaltungsstrafrecht sowie um den Tatbestand des sogenannten Karussellbetrugs im Bereich der Mehrwertsteuer, der nach bundesstrafgerichtlicher Rechtsprechung in der Regel als Betrug im Sinne von Artikel 146 StGB qualifiziert wird. Sollten also im Rahmen des oben erwähnten Projekts zur «Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen» weitere Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei defi- niert werden, so bewirkte dies für die von der MROS geleistete Amtshilfe keinen

65 SR 313.0

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Systemwechsel, sondern einzig eine sachliche Ausweitung einer bereits bestehen- den, gesetzlich abgestützten Praxis. Somit erweisen sich die Folgen der erwähnten Teilrevision mit Blick auf die Vorlage als absehbar und in juristischer Hinsicht als geklärt. Nach Buchstabe d ist es der Drittbehörde untersagt, die von der Meldestelle zur Verfügung gestellten Informationen als Beweismittel zu verwerten. Dies entspricht einem in der Amtshilfepraxis der MROS generell geltenden Grundsatz (vgl.

Ziff. 1.1.6). Das Verwertungsverbot ist bereits im Zweckbindungsgrundsatz nach

Buchstabe a enthalten. Angesichts seiner praktischen Bedeutung soll es hier explizit statuiert werden. Die rechtlichen Vorkehrungen zur Verhinderung einer Umgehung der Rechtshilfe werden damit verstärkt. Für die nähere Erläuterung von Buchstabe e kann auf die Kommentierung der ana- logen Bestimmung in Absatz 1 Buchstabe c verwiesen werden. Abs. 5 Dieser Absatz gilt ausschliesslich für die Einzelfälle, die vom vorangehenden Absatz 4 erfasst sind (Ersuchen einer ausländischen Meldestelle um Weiterleitung von Informationen an eine Drittbehörde). Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, dass die von der MROS weitergeleiteten Informationen ein in der Schweiz laufendes Strafverfahren beeinträchtigen. Die vorliegende Bestimmung verpflichtet die Meldestelle dazu, Abklärungen vorzu- nehmen, um festzustellen, ob gegen die natürliche oder juristische Person, die Gegenstand des ausländischen Ersuchens ist, in der Schweiz eine Untersuchung gemäss Artikel 308 ff. StPO im Gange ist. Ist dies der Fall, muss die MROS direkt mit dem verantwortlichen Staatsanwalt Kontakt aufnehmen und vorgängig sein Einverständnis zur Weitergabe der Informationen an die ausländische Behörde einholen. Spricht sich der Staatsanwalt gegen eine Weitergabe aus, so muss die MROS das Ersuchen der ausländischen Meldestelle ebenfalls ablehnen. Es ist zu beachten, dass auch zahlreiche andere Länder, beispielsweise Frankreich (Art. L. 561-31 Abs. 2 des Devisen- und Finanzgesetzes) und Belgien (Art. 33 6° des Gesetzes vom 11. Januar 1993), eine solche Regelung kennen. Auch Artikel 4 Absatz 3 des Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom 17. Oktober

200066 legt dieses Prinzip ausdrücklich fest. Eine solche Bestimmung steht mit

den GAFI-Empfehlungen im Einklang. Laut der Interpretativnote zur Empfehlung

40 dürfen die Länder den Informationsaustausch und die Amtshilfe weder verbieten

noch mit übertriebenen oder zu strikten Auflagen verknüpfen. Die zuständigen Behörden dürfen insbesondere ein Amtshilfeersuchen nicht ablehnen mit der Begründung, im ersuchten Staat sei eine Untersuchung oder ein Verfahren im Gange, es sei denn, die angeforderte Amtshilfe kann die Untersuchung oder das Verfahren beeinträchtigen. Abs. 6 Mit Absatz 6 soll der Meldestelle die Zuständigkeit übertragen werden, mit auslän- dischen FIUs, die zur Zusammenarbeit mit ihren Gegenstellen einen Zusammen- arbeitsvertrag (Memorandum of Understanding, MoU) benötigen, in eigener Kom- petenz eine solche Vereinbarung abzuschliessen.

66 ABl. L 271 vom 24. Oktober 2000, S. 4.

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Zur Begründung der Abschaffung der heutigen Zuständigkeitsregelung, welche die Genehmigung von MoUs mit anderen FIUs dem Bundesrat vorbehält, und der Konformität der neuen Regelung mit den Vorgaben der GAFI sei auf die Erläute- rungen unter Ziff. 1.2.3 verwiesen.

Art. 31 (neu) Auskunftsverweigerung In der den Artikeln 2 Absatz 2 und 12 Absatz 2 SIaG nachempfundenen Bestimmung wird bekräftigt, dass die Meldestelle auf Auskünfte, die auf Ausforschung oder Umgehung der Rechtshilfe abzielen, nicht eintreten darf. Nach Buchstabe a liegt ein zwingender Nichteintretensfall immer dann vor, wenn eine ausländische FIU zu einer «Fishing Expedition» ansetzt. Um Beweisausfor- schungen zu verhindern, verlangt die MROS stets, dass die ersuchende FIU auf- zeige, inwieweit ihre Anfrage einen Bezug zur Schweiz aufweist. Ein solcher kann sich beispielsweise daraus ergeben, dass Vermögenswerte in der Schweiz liegen, Firmen ihr Domizil oder Personen ihren Wohnsitz in der Schweiz haben, Schweizer Bürgerinnen und Bürger involviert sind oder aufgrund polizeilicher Erkenntnisse Anknüpfungspunkte zur Schweiz bestehen. Fehlt ein Bezug zur Schweiz, so darf die MROS auf das Ersuchen nicht eintreten. Bei Fällen von blossen Substantiierungs- mängeln, die nicht auf eine Ausforschung hinauslaufen und somit nicht unter Artikel 31 fallen, mag die Meldestelle Hand für Nachbesserungen bieten. Diesbezüglich sei auf die Erläuterungen zu Artikel 30 Absatz 2 Buchstaben a‒d verwiesen. Buchstabe b ist zunächst auf schwere Formen der Umgehung des Rechtshilfewegs gerichtet, worunter namentlich die Versuche ausländischer Stellen fallen, amtshilfe- weise Informationen einzuholen, die nach schweizerischem Recht nur unter Anwen- dung richterlich anzuordnenden Zwangs beschafft werden dürfen. Angesichts des- sen, dass inzwischen die Anwendung prozessualen Zwangs nicht mehr allein dem Rechtshilfeweg vorbehalten ist, sondern solchen auch einige neuere Amtshilfe- abkommen vorsehen, ist der Geltungsbereich der Norm über den formellen Rechts- hilfeweg auf andere spezialgesetzlich oder staatsvertraglich geregelte Verfahren auszuweiten. Auch deren Anwendung samt ihrer speziellen Anwendungsvorausset- zungen und Erfordernisse darf nicht umgangen werden. Insgesamt müssen die verpönten Handlungen so schwer wiegen, dass sich die mit dem Normzweck von Artikel 31 einhergehende Einschränkung der Ermessensbefugnisse der Meldestelle in jedem Fall rechtfertigt. Bei der versuchten Beweisausforschung und der versuch- ten Umgehung richterlicher Verfahren trifft dies zu, weil beide Verhaltensweisen als Angriff eines ausländischen Staates auf die schweizerische Rechtsterritorialität zu werten sind.

Art. 31a (neu) Anwendbare Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1994 über kriminalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes Der Verweis in Artikel 31a auf den ersten Abschnitt des ZentG ist notwendig, damit die Meldestelle bestehende Informationsbeschaffungsmöglichkeiten nicht verliert, die sich aufgrund anderer Gesetze als dem GwG ergeben. Mit dem Verweis auf den vierten Abschnitt des ZentG kann die Meldestelle gestützt auf Artikel 13 ZentG in Verbindung mit Artikel 12 MGwV unabhängig von einer Verdachtsmeldung ihr vorliegende Erkenntnisse mittels spontaner Amtshilfe an die

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Bundeskriminalpolizei zur vertieften Analyse weiterleiten. Dies entspricht gelten- dem Recht und geltender Praxis. Stammt die Information allerdings von einer aus- ländischen FIU, so darf die Meldestelle diese nur unter der Voraussetzung an die Bundeskriminalpolizei weitergeben, dass sie vorgängig die Zustimmung dieser FIU eingeholt hat (so wie sie selbst dies gemäss Artikel 30 Absatz 4 auch von allen ausländischen FIUs erwartet).

Art. 32 Zusammenarbeit mit ausländischen Strafverfolgungsbehörden (neu) Die Bestimmung erhält neu eine Sachüberschrift. Weiter wird Absatz 2 aufgehoben; dessen Inhalt wird mit den beiden Artikeln 30 und

31 neu und präziser geregelt.

Absatz 3 soll hinsichtlich zweier Punkte angepasst werden: Die erste Anpassung ist gesetzestechnischer Natur: Da der vorangehende Absatz 2 aufgehoben wird, kann auf ihn im Absatz 3 nicht mehr verwiesen werden. Die zweite Anpassung ist mate- rieller Natur; es kann hierfür auf die Erläuterungen zu Artikel 30 (neu) Absatz 2 Buchstabe a verwiesen werden.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

auf den Bund Die Vorlage hat keine finanziellen und personellen Auswirkungen. Das Kernanliegen der Vorlage, die Meldestelle in die Lage zu versetzen, Finanz- informationen mit ihren ausländischen Partnerstellen auszutauschen, sollte für die Meldestelle zu keiner Erhöhung des Arbeitsaufwandes führen. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass die Beilegung der mit der Egmont-Gruppe ausgetragenen Differenz im fedpol zu einer zeitlichen Entlastung führen wird.

3.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Erweiterung des Informationsaustauschs der MROS mit ihren ausländischen Partnerstellen auf Finanzinformationen wird zu keinem zusätzlichen Administrativ- aufwand der Finanzintermediäre führen, da diese solche Informationen schon heute an die Meldestelle liefern. Zwar sollen die Finanzintermediäre neu zusätzlichen Informationspflichten unterliegen. Es ist aber davon auszugehen, dass sich die MROS schon angesichts der knappen ihr zur Verfügung stehenden Zeit innerhalb der gesetzlichen Vermögenssperre auf spezifische Fragen konzentrieren und damit nur eine beschränkte Zahl von Informationen verlangen wird. Hinzu kommt, dass der Mehraufwand der Finanzintermediäre durch einen Minderaufwand im strafpro- zessualen Stadium kompensiert wird, weil die Staatsanwaltschaften weniger Rück- fragen stellen. Die übrigen Regelungsinhalte entsprechen der bereits geltenden Vollzugspraxis und können somit keine finanziellen Wirkungen zeitigen.

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3.3 Weitere Auswirkungen

Die Vorlage hat weder auf Kantone und Gemeinden noch auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete noch auf die Gesellschaft und die Umwelt beson- ders zu nennende Auswirkungen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen

Strategien des Bundesrates

4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 25. Januar 201267 über die Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt. Sie stellt einen – zeitlich vorgezogenen – Bestandteil des umfassenden Gesetzgebungsvorhabens «Botschaft zur Umsetzung der revidierten GAFI/FATF-Standards in nationales Recht» dar.

4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates

Am 22. Februar 2012 hat der Bundesrat die «Strategie für einen steuerlich konfor- men und wettbewerbsfähigen Finanzplatz» veröffentlicht. Es wird darin die Bedeu- tung der Bekämpfung der Geldwäscherei zur Sicherstellung der Integrität des Finanzplatzes unterstrichen. Eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Integri- tät des schweizerischen Finanzplatzes ist die Abwehr krimineller Gelder. Und diese basiert wesentlich auf einem effizienten, möglichst lückenlosen Dispositiv zur Geldwäschereibekämpfung68. Mit der vorliegenden Gesetzesrevision soll Konfor- mität der schweizerischen Amtshilfepraxis im Bereich Geldwäscherei mit den aktu- ellen internationalen Standards hergestellt werden. Die Revision dient damit unmit- telbar dem übergeordneten Ziel, dass die Schweiz wie bis anhin auch in Zukunft zusammen mit den ausländischen Partnern ihre Verantwortung bei der Bekämpfung der Geldwäscherei uneingeschränkt wahrnehmen kann. Am 28. März 2012 hat der Bundesrat die kriminalstrategische Priorisierung des Bundes für die Jahre 2012 bis 2015 genehmigt. Neben dem Terrorismus und dessen Finanzierung wird darin die Bekämpfung der internationalen Korruption und Geld- wäscherei den Kernprioritäten zugewiesen69.

67 BBl 2012 481 ff., 613 («Weitere Geschäfte: Botschaft zur Umsetzung der revidierten GAFI/FATF-Standards in nationales Recht»).

68 Siehe S. 6, 10; Dokument auf: www.sif.admin.ch/00754/index.html?lang=de.

69 Siehe S. 7; Dokument auf:

www.ejpd.admin.ch/content/ejpd/de/home/dokumentation/mi/2012/2012-03-281.html.

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5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Gestützt auf die Artikel 95, 98 und 123 der Bundesverfassung verfügt der Bund über die Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung, also zum Erlass des GwG. Die vorgeschlagenen Neue- rungen im GwG bewegen sich innerhalb dieser verfassungsrechtlichen Grundlagen. Da mit der Vorlage ein geltendes Bundesgesetz (GwG) abgeändert wird, ist der Änderungserlass im Sinn von Artikel 164 BV in die Form eines Bundesgesetzes zu kleiden. Der Gesetzesentwurf erfordert ausserhalb der Änderung des GwG keine Änderung von Bundesrecht.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Gesetzesrevision weist keine weiteren direkten Berührungspunkte zu interna- tionalen Verpflichtungen der Schweiz auf.

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, insbesondere jene, die verfassungsmässige Rechte berühren, in der Form des Bun- desgesetzes zu erlassen.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die Gesetzesrevision führt nicht zu Ausgaben, die der Ausgabenbremse unterstehen (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV).

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält keine Delegation zusätzlicher Rechtsetzungsbefugnisse.

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