Lexipedia

Modification de l'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure (OA 1), de l'ordonnance 2 sur l'asile relative au financement (OA 2), de l'ordonnance sur l'intégration des étrangers (OIE) et de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers (OERE)

Rapport explicatif

Modification de la Ioi sur I‘asile du 14 döcembre 2012

Projet d‘adaptation des ordonnances

0ffice fädraI des migrations Berne, juin 2013

Table des matiöres

1. Partie gnraIe 2

1.1 Objetde laconsultation 2

1.2 Principaux Iöments des modifications d‘ordonnances 3

1.2.1 Participation de la Confdration aux coüts de construction

d‘tablissements cantonaux pour l‘excution de la dtention administrative fonde sur le droit des trangers (DERE) 3

1 .2.2 Augmentation du forfait pour les frais de dtention administrative 4

1.2.3 Remplacement des procädures de non-entre en matire par une

procdure matrieIIe accIre / nouvelle rgIementation applicables aux demandes multiples et aux demandes de rexamen (DA 1) 4

1 .2.4 Modifications relatives au versement de contributions fdraIes dans le

domaine de l‘asile (DA 2) 5

1 .2.5 Contributions financires de la Confdration en matire d‘intgration

(DIE) 5

2. Partie spciaIe 7

2.1 Commentaire article par article 7

2.1 .1 Ordonnance sur I‘exäcution du renvoi et de I‘expulsion d‘trangers

(DERE) 7

2.1.2 Ordonnance 1 sur I‘asile relative la procdure (DA 1) 13

2.1.3 Drdonnance 2 sur I‘asile relative au financement (DA 2) 14

2.1.4 Drdonnance sur I‘intgration des trangers (DIE) 17

3. Consöquences financiöres 21

3.1.1 Participation aux coüts de dtention / financement de places de dtention

par la Confdration 21

3.1.2 Modifications relatives au versement de contributions fdrales dans le

domaine de I‘asile 22

3.1.3 Contributions financires en matire d‘intgration 22

1. Partie gönraIe

1.1 Obfet de la consultation

La consultation porte sur les dispositions d‘excution de la modification de la ici sur I‘asiie (LAsi) du 14 dcembre 2012 (projet 1)1. Principaux iments de la modification de la LAsi du 14 dcembre 2012:

  • rempiacement des procdures de non-entre en matire par une procädure mat& neue acclre;

  • instauration d‘une phase prparatoire et de i‘examen mädical dans les centres d‘enregistrement et de procdure de la Confdration (CEP);

  • inscription dans la ici de nouvelles rgIes procduraies et prescniptions de forme ap plicabies aux demandes muitiples, aux demandes de rexamen et aux procdures de recours;

  • cration d‘une base IgaIe pour la prise en charge, par la Confdration, de tout ou partie des coüts de construction d‘tabIissements cantonaux pour I‘excution de la dtention administrative fonde sur le droit des trangers;

  • adoption de diffrentes modifications concernant le versement des contributions fdä rales dans le domaine de i‘asile;

  • cration d‘une base IgaIe pour fe versement de contributions en vue d‘encourager l‘intgration. Les modifications vises dans le projet 1 proviennent en grande partie du message du Con seil fdraf du 26 mai 2010 concernant la modification de la ici sur eI‘asile

2 t du message

compimentaire du 23 novembre 2011. D‘autres propositions de modification formuies dans ces deux messages et une srie de dispositions adoptes lors de I‘examen du projet de modification de ia LAsi au Parlement ont ätä dcIares ungentes et sont entres en vigueur le 29 septembre 2012 (projet 3). Ces modifications urgentes crent, par exemple, la base IgaIe pour hbenger les requrants d‘asile rcaIcitrants dans des centres spciaux et mener des phases de test pcur examiner de nouvelles procdures. Autre modification introduite par le projet 3, es dispositions permettant de dposer une demande d‘asile i‘tranger (proc& dures i‘ambassade) sont abroges. L‘audition relative aux modifications d‘ordonnances s‘y rapportant a eu heu du 19 fvrier au 19 mars 2013. (Lepeuple a rejet, le 9juin 2013, le r6- frendum lanc contre le projet 3 et accept6 les modifications urgentes de la 101 surl‘aslle.) Une consuhtation sera cuverte vraisemblabhement h‘t 2013 sur un troisime volet de rvi sion de ha LAsi portant sur la restructuration de ha procdure d‘asife (prcjet 2).

http://www.admin.ch/ch/f/ff/201 2/8943. pdf 2 FF 2010 4035 3 FF 2011 6735 Ce projet de rvision se fonde, notamment, sur le rapport du DFJP sur des mesures d‘acclration dans he domaine de I‘asile, dat de mars 2011 http://www. bfm.admin.ch/content/dam/data/migration/rechtsgrundlagen/gesetzgebunq/asylg aug/ersatz-nee/ber-beschleuniq-asyf-f. pdf

1.2 Principaux ölöments des modifications d‘ordonnances

1.2.1 Participation de la Confederation aux coüts dc construction

d‘etablissements cantonaux pour I‘excution de la dtention administra tive fonde sur le droit des trangers (OERE) L‘ancienne ici fdraie sur le säjour et l‘tablissement des trangers (LSEE) prvoyait, ‘art. 14e, al. 1, que la Confdration pouvait financer partiellement ou entirement la cons truction d‘tabiissements de dtention cantonaux destins exclusivement i‘excution de la dtention en phase prparatoire ou en vue du renvoi ou de I‘expuision. II s‘agissait de donner une impulsion de nature financire pour la cration d‘tablissements ou de piaces de dten tion dans les cantons. En rgie gnrale, la Confdration prenait sa charge la totalit des frais de construction reconnus. Cette disposition n‘a pas reprise dans la ici fdrale sur les trangers (LEtr), entre en vigueur le 1&janvier 2008. On avait alors estimä qu‘il n‘tait pas ncessaire de prvoir cette possibilit dans la nouvelie ici. L‘Office fdärai des migrations (0DM) a effectu en acüt 2011, en collaboration avec ia Con frence des directrices et directeurs des dpartements cantonaux de justice et police (CCDJP), un tat des lieux auprs des cantons concernant la dtention administrative. II res sort de cette analyse que es places existantes ne suffisent pas couvrir es nouveaux be soins. Selon ies indications des cantons, ii manque environ 250 piaces de dtention court et moyen termes. La ncessit de crer des places de dtention suppimentaires tant av re et ia Confdration ayant tout intrt ce que ies renvois prononcs en application de ia igisIation sur i‘asiie et du droit des trangers puissent effectivement tre excuts, ie Con seil fdrai entendait inscrire dans le projet de rävision de la LEtr, en cours d‘examen par es Chambres fdraTes, la base lgale ncessaire pour la participation financire de la Confä dration la construction d‘tablissements cantonaux servant la dtention 5 administrative . Le Pariement a anticip cette modification dans le cadre de la rvision de la LAsi du 14 dcembre 2012 (projet 1): la diffärence toutefois de ce que proposait le Conseil fdral, le Parlement a adopt une disposition qui prvoit une participation financire de la Confd& ration, mais aussi la possibilit pour cette dernire de prendre en charqe la totalit des coüts. L‘un des objectifs de la restructuration prvue du domaine de l‘asile est de faire en sorte que les renvois puissent tre excuts, en grande partie, directement ä partir des centres fäd&

raux. Pour y parvenir, ii y a heu de construire de nouvehles places de dätention, en plus de cehles actuehhement ncessaires dans es cantons. Dans ha dcharation commune qu‘ihs ont adopte hors de ha confrence sur h‘asihe du 21 janvier 2013, es cantons se sont engags crer en temps utihe es phaces de dtention administrative ncessaires aux mesures de con trainte en matire de droit des trangers et mettre en route ha phanification des 500 700 phaces requises, dont h‘emphacement sera dtermin dans he cadre de ha restructuration. La Confdration indemnisera es cantons pour ha construction et l‘exphoitation de ces sites con formment aux nouvehhes dispositions de ha LEtr. La disposition crant ha base hgahe pour ha participation de ha Confdration ha construction et I‘amnagement d‘tabiissements de dätention cantonaux (art. 82, ah. 1, LEtr) prvoit que es secticns 2 et 6 de ha hoi fdrahe du 5 octobre 1984 sur es prestations de ha Confdra tion dans he domaine de h‘excution des peines et des mesures (LPPM) s‘apphiquent par ana logie ha procdure et au caicul des contributions. La future procdure d‘autorisation pour de

Modification de la Ioi fdraIe sur les trangers (violation du devoir de diligence et de ‘obligation de communiquer par les entreprises de transport arien 1 systmes dinformation) Message du Conseil fdral htt://www.admin.ch/ch/f/ff/2O1 3/2277.pdf Texte de la modification : httj://www.admin .ch/ch/f/ff/201 3/231 7.pdf

nouvelies piaces de d6tention destines I‘excution de Ja dtention administrative pourra se fonder sur certaines de ces dispositions de ici et d‘ordonnance s‘appiiquant toutes Jes formes de dtention aux fins de l‘excution des peines et des mesures. En revanche, dans les cas oü les dispositions relatives I‘exäcution des peines et des me sures ne correspondent pas ä i‘esprit et ä Ja Iettre de Ja base Jgaie figurant dans Ja LEtr ou ne peuvent tre transposäes Ja procädure fonde sur le droit des trangers, ii y a Heu de prvoir une base spcifique dans J‘ordonnance sur I‘excution du renvoi et de J‘expuision d‘trangers (OERE; RS 142.281). Le versement de contributions fdraies pour Ja construction et i‘amänagement de piaces de dtention est subordonn une srie de conditions. Les subventions de construction sont toujours aJJoues un projet dätermin. Dans ce cadre, ii est possible de fixer Jes prescriptions concernant ia construction proprement dite de teile sorte que Je droit suprieur et ia jurispru dence soient respectäs, en particulier Jes dispositions de Ja Constitution fdraJe et du droit international relatives Ja privation de Jibert et Ja jurisprudence du Tribunal fdral (TF). Compte tenu du JibelJ de ‘art. 82, al. 1, LEtr et des dbats au , Parlement Ja possibiJit d‘une prise en charge de Ja totaJit des coüts par Ja Confdration est prvue dans Je projet de modification de J‘ordonnance. La Confdration n‘assumera toutefois qu‘exceptionnellement I‘intgraJit des coüts, c‘est--dire lorsque es exigences en matire de construction sont remplies et que J‘tabJissement sert au premier chef J‘exäcution de renvois directement partir des CEP au des centres fdraux qui verront Je jour dans Je cadre de Ja restructuration du domaine de J‘asile. Si J‘ätablissement est destin exciusivement J‘exäcution de Ja dtention administrative au sens de Ja LEtr et qu‘il est utiJis simultanment par piusieurs cantons et Jes autorits ffid rales, alors Ja Confädration prendra en charge une partie des coüts de construction. L‘tabJissement devra en outre avoir une certaine taiiie et Je rgime de dtention devra y ötre pius soupie que dans es tabJissements servant J‘excution des peines.

1.2.2Augmentatiori du forfait pour los frais de detention administrative Comme Je souhaitent es cantons, Je forfait pour es frais de d6tention des personnes reie vant du domaine de J‘asile passera de 140 200 francs. II ressort en effet de J‘tat des Jieux effectu par ‘0DM en aoüt 2011 que es frais d‘expioitation relatifs J‘excution de Ja däten tion en phase prparatoire, de Ja dtention en vue du renvoi au de J‘expuision et de Ja dten tion pour insoumission s‘Jvent 200 francs parjour en moyenne. L‘augmentation prvue du forfait pour Jes frais de dtention s‘inscrit aussi dans Ja droite Jigne d‘une motion accep täes par Je Conseii national et Je Conseii des tats Je 5 mars 2012 et qui oblige Ja Confdra tion indemniser intgraJement es cantons pour les frais de dätention qu‘ils engagent en matire d‘asile .

1.2.3 Remplacement des procdures de non-entre en matiere par une proc6-

dure mat6rielle acceleree / nouvelle rglementation applicables aux de mandes multiples et aux demandes de rexamen (OA 1) La modification de Ja LAsi du 14 dcembre 2012 supprime Ja plupart des motifs de non entre en matire. Ä l‘avenir, seui Jes cas ci-aprs donneront encore Jieu une dcision de non-entre en matire : un autre tat Dublin est comptent pour traiter Ja demande d‘asiie, Ja personne peut tre renvoye dans un tat tiers sür, Je requrant ne peut pas faire valoir de motifs pertinents au regard du drolt d‘asiie mais uniquement des motifs d‘ordre conomique

Cf. BO 2012 E, p. 710; concernant les dbats au conseil national, cf. BO 2012 N, p. 1959 ss Motion 10.3066 du groupe PDC / PEV / PVL « Lutter contre la criminalit trangre»

. Tous les autres cas feront l‘objet d‘une dcision matrielle. Les diffrentes ou mdical tapes de cette procdure tant dj rglementes en dätail dans Ja loi, ce changement de systme ne requiert que peu d‘adaptations au niveau de I‘ordonnance. Des ajustements plus importants s‘imposent en revanche en ce qui concerne les directives. Si les modifications de Ja LAs1 concernant les demandes multiples et les demandes de rexamen entranent avant tout des adaptations d‘ordre formel de I‘ordonnance 1 sur l‘asile (OA 1), des adaptations quant au fond sont nanmoins ncessaires pour ce qui est des mo Iuments perus pour es demandes multiples et les demandes de rexamen et du versement de l‘aide sociale ou de I‘aide d‘urgence durant la procdure en cas de demandes multiples.

1.2.4Modifications relatives au versement de contributions federales dans le domaine de l‘asile (CA 2) En cas de demandes multiples (art. hic LAsi), les intresss n‘ont plus droit durant Ja pro cädure qu‘ l‘aide d‘urgence (art. 82, al. 2, LAsi). II y a donc heu d‘adapter l‘OA 2 de sorte que Ja Confdration ne verse plus de forfait global aux cantons pour ces personnes. Lors de l‘examen du projet de rävision de la LAsi, Je Parlement a dcid de supprimer Je droit pour les rfugis reconnus d‘obtenir une autorisation d‘tablissement aprs un sjour de cinq ans (art. 60, al. 2, LAsi). L‘octroi du permis d‘tablissement aux personnes ayant obtenu l‘asile se fondera dornavant sur les dispositions gnrales de Ja LEtr (cf. art. 34 LEtr; octroi de l‘autorisation d‘tablissement gnralement aprs dix ans). Selon le droit en vigueur, 10DM verse aux cantons, pour les rfugis dtenteurs d‘une autorisation de sjour, un forfait destin couvrir notamment les coüts de l‘aide sociale (pendant cinq ans, c‘est--dire jus qu‘ J‘octroi d‘une autorisation d‘tablissement; cf. art. 88, al. 3, LA51). Dsormais, Ja Conf dration prendra en charge les coüts de l‘aide sociale pendant cinq ans au plus et pour au tant que Ja personne ne se voie pas dlivrer un permis d‘tablissement avant cette ächance de.

1.2.5 Contributions financires dc la Confederation en matire d‘intögration

(OlE) Le droit en vigueur prvoit que Ja Confädäration verse aux cantons, dans les limites du bud get vot par Je Parlement, des contributions financires propres favoriser J‘intgration des trangers (programme des points forts adopt par Je Dpartement fdral de justice et police [DFJP] conformment hart. 55 LEtr). Le montant de ces contributions s‘älve quelque 16 milhions de francs par an. La Confdration verse en outre aux cantons un forfait dont Je montant est dfini dans l‘ordonnance sur l‘intgration des trangers (OlE; RS 142.205) pour l‘intgration des rfugis reconnus, des personnes admises titre provisoire et des per sonnes protger titulaires d‘une autorisation de sjour (art. 87 LEtr, art. 88 LAsi et art. 18 OlE). Prs de 45 milhions de francs ont versäs ce titre en 2010, quelque 36,5 mihhions en 2011 et environ 23 milhions en 2012. Enfin, Ja Confädration peut aussi ac corder des contributions pour encourager des projets et des programmes d‘importance na tionale en faveur de ces catgories de personnes (art. 11 OlE). Le systme actuel d‘encouragement de l‘intägration sera maintenu, ceci prs que l‘octroi de contributions fdrales se fondera J‘avenir sur une base lgaJe unique pour Je domaine de h‘asile et pour celui des ätrangers, ä savoir l‘art. 55 LEtr. Par dcision unanime du 30 septembre 2011 de l‘assemble plnire de Ja Confrence des gouvernements cantonaux (CdC) et par dcision du Conseil du fdral du 23 novembre 2011, Jes cantons et Ja Confdration se sont mis d‘accord sur des objectifs communs et sur un nouveau modle de financement en matire d‘encouragement spcifique

Cf. message du 26 mai 2010 concernant la modification de la Ioi sur ‘asile, FF20104456 ss

de I‘intgration, qu‘ils ont consigns dans un document-cadre (ci-aprs document-cadre de la Confdration et des cantons). Comme arrt dans ce document, es cantons percevront des contributions fädrales principalement dans le cadre de conventions en vue de la mise en uvre de programmes d‘intgration cantonaux. Le forfait auquel us ont actuellement droit pour I‘intgration des rfugis reconnus, des personnes admises titre provisoire et des personnes protger (art. 18 OlE) leur sera dornavant vers dans le cadre des pro grammes d‘intgration cantonaux sous la forme d‘un montant fixe pour quatre ans. En outre, les moyens financiers hauteur de 16 millions par an qui sont allous actuellement au pro gramme des points forts pour I‘intgration du DFJP pour les annes 2008 2011 (prolong pour les annes 2012 et 2013) seront galement incorpors dans les programmes d‘intgration cantonaux. La contribution de la Confdration augmentera de 20 millions et passera 36 millions par an. Si les moyens ncessaires ont dores et djä inscrits dans le plan financier pour les annes 2014 2016, us ne seront verss aux cantons qu‘ Ja con dition que ceux-ci engagent pour le financement de leur programmes d‘intgration des fonds correspondant au minimum au montrant des contributions alloues par la Confdration. Outre les programmes d‘intögration cantonaux, des projets et des programmes d‘importance nationale pourront aussi bnficier d‘un soutien financier l‘avenir. On mentionnera en parti culier des initiatives visant dveIopper des stratgies et des outils d‘assurance qualit, de manire instaurer en la matire une pratique fonde essentiellement sur des normes va lables l‘chelle nationale. Les projets et les programmes d‘importance nationale doivent aussi permettre de donner des impulsions pour continuer dvelopper la politique de promo tion de l‘intgration. II sera possible, le cas chant, de tenir compte des expriences recueil lies cette occasion dans les programmes d‘intgration cantonaux ou dans les mesures mises en ceuvre par les structures ordinaires.

2. Partie speciale

2.1 Commentaire article par article

2.1.lOrdonnance sur I‘excution du renvoi et de I‘expulsion d‘trangers (OERE)

Art. 15 Participation aux frais de dtention Al. 1 Durant la consultation d‘avril 2012 concernant la dernire adaptation des dispositions rela tives au financement dans le domaine de i‘asiie (DA 2, OERE, OlE), 15 cantons et l‘Association des services cantonaux de migration (ASM) ont demand une augmentation du forfait que la Confdration verse aux cantons pour les frais de dtention (art. 15, ai. 1, OERE)°, au motif que le coüt effectif de la dätention est nettement suprieur au montant ac tue! de 140 francs. L‘tat des lieux effectu par 10DM l‘t 201110 indique que les frais d‘exploitation relatifs ä l‘excution de la dtention en phase prparatoire, de la dtention en vue du renvoi ou de I‘expulsion et de la dtention pour insoumission s‘lvent 200 francs parjour en moyenne l‘chelle suisse. Le forfait actuei ne couvrant pas les frais effectifs dans la plupart des cantons, ii y a Heu de le relever 200 francs parjour. Cette augmentation ne rpond pas seulement au souhait de la majoritä des cantons, eile s‘inscrit aussi dans la droite ligne du mandat donn par le Pariement: conformment une motion accepte le 5 mars 2012 par le Conseil national et le Conseil des tats, la Confd ration sera tenue d‘indemniser intgralement les cantons pour les frais de dtention qu‘ils engagent en matire ‘ d‘asile 1 . La modification proposäe concernant les coüts d‘amortissement vise empcher que la Confdration contribue, avec le forfait destin couvrir les coüts d‘exploitation, l‘amortissement d‘tablissements dont eile a pralablement financ une partie des frais de construction. Al. 2 Formule de manire plus ouverte que la disposition actuelle, la rglementation prvue I‘ai. 2 est en outre entirement dissociäe du forfait journalier vis l‘al. 1 (suppression de la dernire phrase, si bien que les modaiits de l‘al. 1 ne s‘appliquent plus la dtention or donne dans les CEP). Cette modification donne une plus grande marge de manceuvre l‘ODM pour conclure des accords administratifs en vue de garantir un nombre suffisant de places de dtention pour excuter les renvois directement partir des structures d‘hbergement de la Confdration.

Section Ic Participation de la Confdration aux coüts de construction et d‘amnagement de places cantonales de dtention

Art. 15j Conditions de la participation financiöre de la Confdration Phrase introductive

Cf. rapport sur les rsuItats de la consultation

arrier-sanctions. html Cf. rapport de 10DM du 15 septembre 2011 sur les rsuItats de I‘tat des Iieux relatif la dtention administrative Motion 10.3066 du groupe PDC / PEV / PVL « Lutter contre la cnminalite etrangere»

Cet articie dfinit es conditions cumulatives qui doivent tre remplies pour que Ja Confdra tion participe, dans Ja Jimite des moyens disponibles, aux coüts de construction d‘tabJissements de dtention cantonaux. Ces conditions rsuJtent de Ja teneur de Ja base igaJe (art. 82, aT. 1, LEtr) et des travaux prparatoires s‘y ,rapportant des dispositions per tinentes de Ja Constitution et du droit ,international de Ja jurisprudence du TF concernant les modaIits de Ja dätention administrative dans Je domaine des trangers, ainsi que du renvoi aux dispositions pertinentes de Ja ici ffidraIe sur es prestations de la Confdration dans Je domaine de I‘excution des peines et des mesures 14 (LPPM) et des dispositions d‘ordonnance correspondantes. Let. a Comme indiqu dans Ja Ici, une participation financire de Ja Confdration nest envisa geable que pour Ja construction, J‘agrandissement ou J‘amnagement d‘tabJissements des tins exclusivement Ja dtention fonde sur le droit des trangers. II devra s‘agir, idaJe ment, de structures sp6cifiques. Le TF estime que des bätiments amnags spciaIement pour ce type de dtention sont mieux mme de tenir compte de Ja situation particuJire des personnes en dtention administrative sur Ja base du droit des trangers, car ii est possible d‘y appliquer un rgime de dtention plus souple (ATF 123 1 231, consid. b). La directive sur Je retour, qui fait partie de J‘acquis de Schengen et est de ce fait contraignante pour Ja Suisse, pose aussi comme principe, ‘art. 16, par. 1, que Ja dtention des fins de renvoi doit s‘effectuer dans des centres spciaJiss. Si J‘excution de Ja dtention fonde sur Je droit des ätrangers n‘est possible que dans un tabJissement qui sert aussi ä J‘excution des peines, es personnes en dtention en phase prparatoire, en dtention vue de J‘excution du renvoi ou de J‘expuision ou en dtention pour insoumission ne doivent pas tre regrou pes avec es autres dtenus purgeant une peine, mais pJaces dans des quartiers distincts de J‘tablissement oü eiies pourront bnficier de conditions moins strictes (saiies com munes, visites, activits de Jolsir; cf. message l‘appui d‘une ici fdraJe sur es mesures de contrainte en matire de droit des trangers, FF 1994 J 324). Le respect des droits des int resss doit en cutre ätre pleinement garanti Jorsque des contacts sont inävitables avec es

autres groupes de dätenus dans des parties communes de J‘tabJissement. Cette sparation nette doit aussi servir montrer que Ja dtention n‘a pas ordonne parce que Ja per- sonne est soup9onnäe d‘avoir commis une infraction, mais quelle est motive par des rai sons d‘ordre administratif (ATF 122 II 53, consid. 5a). Let. b La condition fixe Ja Jet. b, selon Jaquelle J‘tablissement doit tre mis Ja disposition de plusieurs cantons et de Ja Confdration en vue de garantir J‘excution des renvois, poursuit plusieurs objectifs: Je premier est de promouvoir Ja coopration intercantonale dans Je do maine de J‘excution de Ja dtention administrative, de teile sorte que Jes cantons mettent plus frquemment des places de dtention Ja disposition des autres cantons, mais aussi dans i‘idal, pour qu‘ils concluent par exempie des concordats en vue de crer des ätablis sements de dtention communs. Un autre cbjectif est de garantir que es besoins de Ja Con

12 . .

BO 2012 E, p. S 710 / BO 2012 N, p. 1959 ss / Recommandation du Conseil de 1 Europe sur les Regles penitentiaires euro pennes (2006 le TF conclut, dans sa jurisprudence, qu‘il y a heu de respecter les rgIes pnitentiaires europennes, car efles constituent des lignes directrices importantes pour une rgIementation moderne de ha privation de Iibert en matire pnale et ce, quand bien mme.ces rgIes n‘aient pas une valeur contraignante teile au sens du droit international que ieur non-respect pourrait donner heu un recours constitutionnel subsidlaire pour violation de droits constitutionneis d‘un citoyen ou d‘un accord international [ATF 118 la 64, consid. 2a1) Art. 3 et 5 de ha Convention europenne des droits I‘homme (CEDH) art. 31 de la Constitution fdraie (Cst.) DIRECTIVE 2008/1 15/CE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL du 16 dcembre 2008 relative aux normes et procdures com munes applicables dans es Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en sjour irrgulier (directive sur he re tour). 14 RS 341

fdration seront pris en compte dans la planification des tablissements destins ä la d tention administrative fonde sur le droit des trangers afin que l‘excution des renvois puisse tre assure directement partir des centres fädraux. Enfin, ii s‘agit aussi de veiller ce que ces tablissements aient une certaine taille (cf. aussi art. 151 OERE). Let. c L‘art. 81, al. 2, LEtr dispose que les trangers en dtention doivent pouvoir, dans la mesure du possible, s‘occuper de manire approprie. Le TF relve cet gard que si Ion peut re noncer offrir des occupations en cas de dtention pour une courte dure (sjour d‘une se maine), de teiles possibilits doivent en revanche tre imprativement proposes aux per sonnes dtenues pour un certain temps (ATF 122 1 234, consid. 3). Les personnes en dten tion administrative n‘ont pas l‘obligation de travailler (ATF 123 1 238, consid. ll/3f/aa). La dtention fonde sur le droit des trangers ne requiert pas de restreindre les contacts de l‘intress avec le monde extrieur ou avec d‘autres personnes en dtention administrative. Au-del des mesures arrt6es dans un but conservatoire ncessairement li la dtention, des restrictions ne se justifient que si elles sont prises pour veiller au bon fonctionnement de l‘tablissement ou pour carter des risques concrets concernant la scurit (ATF 122 II 299, consid. 3c). Les soins mdicaux d‘urgence et le traitement indispensable des maladies doivent tre assu rs. Dans un arrt du 12 juillet 1996, le TF a fix comme principe que les dtenus ont droit au moins une heure de promenade ou d‘activit physique quotidienne en plein air au sens des rgIes pnitentiaires europennes. Une räglementation de la dtention administrative fonde sur le droit des trangers qui ne satisferait pas ces exigences minimales contreviendrait aux dispositions de la Constitution et serait en particulier incompatible, eu gard au but de la dtention, avec le droit fondamental la libert personnelle (ATF 122 1 230, consid. 4b). Autres exemples tir6s de la jurisprudence du TF: Contacts avec d‘autres personnes gaIement placäes en dtention administrative: les intresss doivent pouvoir utiliser rägulirement des pices communes ou, au moins, avoir la possibilit de pratiquer ensemble des activits (activits sportives dans la cour de l‘tablissement ou autres occupations dans les ateliers lorsque ceux

ci sont inoccups, etc.) en plus de l‘heure de promenade obligatoire (ATF 122 II 299, consid. 5a). Contacts avec le monde extrieur:

  • ds lors qu‘il n‘existe pas d‘lments concrets indiquant une menace pour la scurit, les personnes en dtention administrative doivent avoir la possibilit d‘entretenir des contacts troits avec le monde extrieur (ATF 122 II 299, consid. 6 a). Leur permettre de recevoir des visites dans une cabine munie d‘une vitre de sparation ne suffit pas satisfaire pas aux exigences du TF (ATF 12211311, consid. 6a);

  • le contröle du courrier entrant et sortant n‘est autoris que si des besoins particuliers en termes de scurit l‘exigent (ATF 122 II 54 s., consid. 5b/bb);

  • les personnes dtenues en application du droit des trangers ont le droit de passer des appels privs leur frais, en principe sans surveillance (ATF 122 II 55, con Let. d

La forme de la dtention doit tenir compte des besoins des personnes protger, des mi neurs non accompagns et des familles accompagnes d‘enfants (art. 81, al. 3, LEtr). Celle ci se fonde sur les art. 16, par. 3, et 17 de la directive sur le retour. Les mineurs non accompagns et les familles avec enfants ne sont placs en dtention qu‘en dernier ressort et pour la dure la plus brve possible. Les familles dolvent disposer d‘un heu d‘hbergement spar qui leur garantit une intimit adäquate. Quant aux mineurs, Us doivent avoir la possibihit de pratiquer des activits de hoisirs, y compris des jeux et des activits rcratives adapts leur ge. Dans ha mesure du possible, les mineurs non ac compagns sont hbergs dans des institutions disposant d‘un personnel et d‘installations adapts aux besoins de personnes de heur ge. En Suisse, es mineurs de moins de quinze ans ne peuvent tre placäs en dtention administrative (cf. art. 80, ah. 4, LEtr). Let. e La restriction des liberts des trangers en dtention ne doit pas aller au-del de ce qui est ncessaire aux fins de ha dtention et pour assurer le bon fonctionnement de l‘tabhissement (ATF 122 1 226, consid. 2a/aa). Let. f En plus des exigences poses pour la construction d‘tablissements cantonaux destins h‘excution de ha dtention administrative, les conditions ci-aprs doivent aussi tre remphies, par analogie avec ha procdure d‘autorisation de ha Confdäration sehon ha LPPM:

  • une planification cantonale ou intercantonale atteste que l‘tabhissement rpond un besoin;

  • le projet de construction a ätä approuv par le concordat concern ou l‘autorit can tonale comptente;

  • h‘agrandissement ou ha transformation de h‘tabhissement fait partie d‘un plan d‘ensemble;

  • le projet constitue une amlioration et n‘entraine pas de dpenses disproportion nes;

  • he mode de gestion et l‘organe responsable de l‘tablissement garantissent que le but de ce dernier sera atteint.

Art. 15k Montant des subventions L‘art. 82, ah. 1, LEtr adopt par he Parhement prvoit que la Confdration peut financer tota lement ou partiehlement ha construction d‘tablissements de dtention cantonaux. Les sec tions 2 et 6 de ha LPPM s‘apphiquent par analogie au calcul des contributions et ha proc& du re. S‘agissant de ha participation financire de ha Confdration ha construction d‘tablissements affects l‘excution des peines et des mesures, Ja LPPM arrte que ha subvention fdrale est gale 35 % des frais de construction reconnus (art. 4, ah. 1, LPPM). L‘art. 82, al. 1, LEtr va chairement plus bin que cette participation de 35 % puisqu‘il permet ha Confdration de financer « partiellement ou totalement» ha construction. En d‘autres termes, la Confdration peut prendre sa charge l‘intgralit des frais occasionns par ha construction d‘tablissements cantonaux destins h‘excution de ha dtention administra tive. Cette interprtation ressort aussi nettement des travaux prparatoires (cf. BO 2012, p. 710; pour bes döbats au Conseil national, cf. BO 2012 N, p. 1959 ss). Cette rghementation dolt permettre de remdier au problme du manque de places de d tention et inciter plus fortement bes cantons s‘attaquer rapidement ha planification et ha construction de centres pour ha dtention administrative.

Le renvoi aux dispositions pertinentes des sections 2 et 6 de Ja LPPM (qui s‘appliquent par analogie) n‘a ds lors qu‘une porte restreinte. II ne s‘agit aucunement de plafonner Ja parti cipation financire de Ja Confdration 35 %. Lart. 15k QERE prvoit en consquence que Ja Confdäration peut prendre en charge jus qu‘ 35 % des frais de construction si J‘tablissement compte au moins 30 places de dten tion et que les conditions vises J‘art. 15j OERE sont remplies (aJ. 1). La subvention peut s‘Iever 60 % au plus si I‘tablissement dispose d‘au moins 50 places et qu‘il sert exclusi vement I‘excution de Ja dtention administrative (al. 2). Une participation financire au-del de 60 % doit aussi tre possible dans Ja perspective de Ja restructuration prävue du domaine de I‘asile, Iorsque I‘tabIissement est en premier heu destin garantir I‘excution des renvois directement partir des sites d‘häbergement de Ja Confdration (c‘est--dire avant que Jes personnes concernes soient attribues un can ton). La Confdration doit gaiement pouvoir financer J‘intgralit des frais de construction re connus lorsque les places de dtention servent exclusivement i‘excution des renvois di rectement partir d‘une structure d‘hbergement fdrale (cf. al. 3 et art. 82, al. 1, LEtr). En d‘autres termes, iorsque ces places ne sont pas aussi utihises pour Ja dätention de per sonnes dont i‘excution du renvoi est du ressort des autorits du canton sur Je territoire du quel se trouve Je centre de dtention. En cas d‘utiiisation conjointe de l‘tabIissement par Ja Confdration et Jes cantons, ce sont les taux de subventionnement viss aux al. 1 et 2 qui s‘appliquent aux places destines aux cantons pour l‘excution des renvois. Si des places de dtention prvues initialement pour l‘excution des renvois partir d‘un centre fdraI sont utiIises pour i‘excution des renvois par les autorits cantonales, un remboursement pro portionnel des subventions sera exig (cf. art. 15n OERE). Sont aussi pertinents pour une participation financire de Ja Confdration les travaux d‘agrandissement ou de transformation d‘un tabIissement de dtention cantonal si, au final, les conditions selon l‘art. 15j QERE sont remphies et que l‘tablissement atteint alors une certaine taille. L‘cheIonnement propos du montant des subventions fdrales vise plusieurs objectifs: • construire un plus grand nombre d‘tablissements de dtention spciaJiss affects

exclusivement J‘excution de Ja dtention administrative fonde sur Je droit des trangers

  • promouvoir Ja coopration entre es cantons pour Ja construction et i‘amnagement de ces tablissements;

  • tenir compte, Jors de Ja construction de ces tabJissements, des besoins futurs de Ja Confdration dans Ja perspective de Ja restructuration prvue du domaine de . J‘asile

Art. 15! Methode de caicul Les frais de construction reconnus sont caJcuJs en rgJe gnraJe sur une base forfaitaire, une mthode qui a fait ses preuves dans Je domaine de l‘excution des peines et des me sures. Le forfait tient compte de J‘espace ncessaire par dtenu. Les besoins en termes de surface et de scurit permettent de dfinir es caractristiques d‘un tabJissement modJe. Une teile dfinition fait encore dfaut pour la dtention administrative. Les prescriptions rela tives un tabJissement modJe et es mthodes de caicul pertinentes devront tre dfinies dans une ordonnance du DFJP, par analogie avec l‘ordonnance du DFJP du

DcJaration commune de ha confrence sur l‘asile du 21 janvier 2013

19 novembre 2011 sur les subventions de construction de la Conffidration aux tablisse ments d‘excution des peines et des . mesures Une audition sera mene ult&ieurement sur un projet d‘ordonnance.

Art. 15m Subventions de construction Cet article prvoit que les dispositions de LPPM et de son ordonnance d‘excution (ordon nance du 21 novembre 2007 sur les prestations de la Confdration dans le domaine de I‘excution des peines et des mesures, 17 OPPM s‘appliquent par analogie pour la dtermi ) nation des subventions de construction.

Art. 15n Restitution de subventions Cette disposition, qui correspond i‘art. 12 LPPM, prvoit la restitution des subventions per ues tort ou dtournes de leur but. Un remboursement proportionnel sera aussi exig si l‘tablissement change dfinitivement d‘affectation pour servir, par exemple, i‘excution —

des peines et des mesures avant l‘expiration d‘un d&ai de 20 ans compter du dernier —

versement de la Confdäration. Les subventions ne devront en revanche pas tre restitues si le changement d‘affectation n‘a qu‘un caractre temporaire (suite, par exemple, la baisse du nombre des demandes d‘asile). En outre, l‘unit Excution des peines et mesures de l‘Office fdral de la justice (OFJ) devra tre informe de tout changement d‘affectation pr vu d‘un tablissement financ en partie par la Confdration.

Art. 15o Organisation et procödure La procdure d‘examen et d‘autorisation correspond la procdure dfinie aux art. 13 16a LPPM et dans es dispositions d‘ordonnance s‘y rapportant. Au DFJP, ‘examen des de mandes de subvention et la procdure d‘autorisation relvent de la comptence de l‘OFJ. L‘unit Ex6cution des peines et mesures de l‘office possde le savoir-faire requis cette fin, puisqu‘une grande partie des prescriptions rgissant la construction et l‘entretien d‘tablissements destins l‘excution des peines et des mesures s‘appliquent aussi au domaine de la dtention administrative fonde sur le droit des trangers. Qui plus est, eile a dj assum cette tche par le passä en vertu de i‘art. 14e, al. 1, LSEE. L‘OFJ aura vrai sembiablement besoin de deux postes supplmentaires plein temps. L‘ODM est quant ä iui chargä de dterminer es besoins et es empiacements appropris l‘cheIIe suisse et d‘laborer, en collaboration avec i‘OFJ, es rglementations ncessaires.

Section 2 Admission provisoire

Art. 26a Ein de I‘admission provisoire Let. c Aux termes de i‘art. 84, al. 4, LEtr, l‘admission provisoire prend fin lorsque l‘intress quitte dfinitivement la Suisse ou obtient une autorisation de sjour et, dsormais aussi, s‘il s journe plus de deux mois l‘tranger sans autorisation. Aussi faut-il abroger ‘art. 26a, let. c, OERE, qui prvoit que l‘admission provisoire prend dj fin aprs un sjour non autoris d‘un mois l‘tranger.

16 RS 341.14

2.1.2 Ordonnance 1 sur l‘asile relative ä la procedure (OA 1)

Art. 3 Transmission et notification des dcisions Suite la reprise de la directive sur le , 18 retour une nouvelle disposition a inscrite I‘art. 13, al. 5, LAsi (cf. rävision partielle du l8juin 2010) qui prvoit que les dcisions de non-enträe en matire concernant des procdures Dublin doivent ätre notifies directement aux personnes concernes, mme si elles ont un mandataire. La notification est communi que sans dlai au mandataire. Dans sa teneur actuelle, l‘art. 3 OA 1 renvoie uniquement l‘art. 13, al. 3, LAsi. La prsente modification d‘ordonnance est donc l‘occasion d‘tendre le renvoi I‘art. 13, al. 5, LAsi galement, qui a mis jour dans le cadre du projet 1.

Art. 4 Langue de la procödure Afin de garantir la säcurit du droit et dans un souci de transparence, es modalits relatives la langue de la procdure sont dfinies de manire dtailles dans la lol (art. 16 LAsi). Cette disposition de l‘ordonnance peut donc tre abroge (cf. ce sujet dj le message du Conseil fdral du 26 mai 2010, FF20104035, 4067).

Art. 7c moIuments pour demandes de röexamen et demandes multiples Le renvoi la nouvelle base lgale relative au traitement des demandes multiples et des demandes de rexamen figure dsormais entre parenthses, sous le titre de l‘article. En outre, la pratique actuelle de 10DM est rgläe dans l‘ordonnance et l‘molument peru pour es demandes multiples et es demandes de rexamen est rduit de 1200 600 francs. Cette adaptation s‘inscrit dans le prolongement d‘un arrt du Tribunal administratif fdral de 2008, qui concluait que la perception d‘un molument de 1200 francs pour le traitement de de mandes multiples et de demandes de rexamen viole le principe de la proportionnalit (ATAF 2008/3).

Art. 2OEntretien de conseil La base lgale pour l‘instauration d‘un entretien de conseil dans la procdure d‘asile a cre lors de ‘examen au Parlement de la dernire rvision de la LAsi (art. 25a LAsi). Comme il ressort du libell de la disposition, cet entretien de conseil a heu avant l‘ouverture proprement dite de la procdure d‘asile. Concrtement, il doit intervenir au moment oü le requrant d‘asile est entendu sur es donnes relatives sa personnes et sur l‘itinraire qu‘il a emprunt, donc avant que es premire tapes de la procdure d‘asile au sens strict soient engages (audition et droit d‘tre entendu concernant les motifs d‘asile). Si l‘on passe direc tement l‘audition sur es motifs d‘asile, l‘entretien de conseil doit tre men immdiatement avant le dbut de cette audition.

Art. 28 Avis du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis Le renvol entre parenthses sous le titre doit tre adapt. La suppression de la plupart des motifs de non-entre en matire entraffie l‘abrogation des art. 32 35a et 41 LAsi. La base lgale pertinente est dsormais ‘art. 31a LAsi.

Art. 28a Mesures d‘instruction suppiömentaires Cet article est abrogä, car la base lgale relative la procdure de non-enträe en matire en l‘absence de documents d‘identit ou de voyage (art. 32, al. 3, let. c, LAsi) est aussi abroge en raison de la suppression de la plupart des motifs de non-enträe en matire.

18 FF 2009 8043

Art. 28b Coopration lors de I‘ätablissement des faits L‘art. 41, al. 3, LAsi tant abrog, Je renvoi entre parenthses sous le titre doit tre adapt. La coopration internationale aux fins de I‘tablissement des faits se fonde dsormais sur

Art. 38 Octroi de l‘asile aux familles Lors de l‘examen de la dernire modification de la LAsi, le Parlement a supprim Ja possibili t d‘octroyer l‘asile « d‘autres proches parents » des rfugis vivant en Suisse. Cette dis position de l‘ordonnance n‘a ds lors plus raison d‘ätre.

2.1.3 Ordonnance 2 sur I‘asile relative au financement (OA 2)

Art. 2 Döfinition des prestations d‘aide sociale et d‘aide d‘urgence remboursables La Confdration verse aux cantons un forfait global pour les coüts de l‘aide sociale en fa veur des personnes admises titre provisoire et des rfugis reconnus (cf. art. 88 LAsi et art. 87 LEtr en relation avec les art. 21 et 25 DA 2). La prcision apporte au prsent art. 2 CA 2 vise exclure expressment des prestations d‘aide sociale et d‘aide d‘urgence remboursables les prestations destines promouvoir l‘intgration pour lesquelles les can tons per9oivent des indemnits conformment l‘art. 18 OlE. Comme indiqu dans Je rapport explicatif de mars 2007 relatif 19 l‘01E il n‘a pas , tenu compte, dans Je calcul du forfait global, des äläments du forfait allous pour l‘intgration des trangers (acquisition de connaissances linguistiques, integration professionnelle, etc.), puisque ces coüts sont dsormais couverts par le forfait d‘intgration. Le rapport explicatif concernant la rvision de l‘OA 2 präcise aussi que les subventions pour l‘intgration ne sont pas comprises dans le forfait 20 . global Le soutien accord aux rfugis et, dans certains cantons aussi, aux personnes admises titre provisoire se fonde sur les normes de la Confrence suisse des institutions d‘action so ciale (CSIAS). Ces normes prvoient aussi un certain nombre de mesures destines favo riser l‘intgration (cf. chapitre D.3) et dont Je financement doit tre assur par l‘intermdiaire de l‘aide sociale. Selon le chapitre D.5 des normes CSIAS, ces mesures sont souvent des prestations d‘assistance au sens de l‘art. 3 de la loi fdrale en matire d‘assistance 21 (LAS) et sont donc couvertes, aux termes de l‘art. 2 CA 2 dans sa teneur en vigueur, par le forfait global au sens de l‘art. 88 LAsi. L‘art. 2, al. 3, OlE consacre le röle prioritaire des structures ordinaires, en l‘occurrence de celles l‘aide sociale, dans la promotion de l‘intgration. Aussi ces mesures, qui sont dj subventionnes dans le cadre du forfait global, ne peuvent-elles plus tre aussi finances au moyen des fonds destins spcifiquement l‘intögration. II est toutefois apparu que quelques cantons utilisent les structures de l‘aide sociale pour mettre en ceuvre des mesures d‘intgration en faveur de personnes admises titre provi soire et de räfugis reconnus. Les lgislations cantonales actuelles en matire d‘aide sociale

ne permettent pas dans la pratique de faire une distinction objective satisfaisante entre forfait d‘intgration et forfait global. En plus des mesures d‘intgration spcifiques, c‘est--dire des mesures qui ne sont pas ra lises dans le cadre des structures ordinaires, Je forfait d‘intgration doit donc aussi pouvoir

Cf. rapport relatif au projet d‘ordonnance sur l‘intgration des trangers (dispositions d‘excution de la loi fdraIe du

16 dcembre 2005 sur les trangers), p. 12

Cf. rapport concernant la modification des ordonnances 1, 2 et 3 sur l‘asile (dispositions d‘excution relatives la rvision artielle du 16 dcembre 2005 de la ci sur I‘asile), p. 30 et 32 Loi fdraIe sur la comptence en matire d‘assistance des personnes dans le besoin (RS 851.1)

tre utiIis pour financer des mesures destinäes favoriser i‘intgration sociale et profes sionnelle de refugis reconnus et de personnes admises titre provisoire, pour autant que la igisiation cantonale en matire d‘aide sociale prvoie des mesures de ce type pour ces groupes de population et qu‘il s‘agisse de prestations d‘assistance au sons de I‘art. 3 LAS. Le forfait d‘intgration doit gaiement permettre de couvrir les frais de dpIacement et los suppIments d‘intgration en lien avec de teiles mesures si aucune autre option n‘est envi sageable. En ce qul concerne en revanche les programmes d‘occupation proposs titre de mesure de prise en charge visant exciusivement structurer la journe des intressäs, les cantons continueront d‘tre indemniss au moyen du forfait global et non du forfait d‘intgration (cf. art. 22, al. 2, et 26, al. 2, DA 2).

Art.3 Fixation et octroi des prestations d‘aide sociale et d‘aide d‘urgence Al. 1 Cette modification est de nature iinguistique et vise harmoniser le iibeIl du präsent aiina avec celui de i‘art. 83, al. 1‘, LAsi. Al. 3 Conformment ‘art. 82, al. 2, LAsi, los personnes qui forment une demande de rexamen (procädure selon i‘art. 111 b LAsi) ou dposent une nouveiie demande d‘asile (procdure en cas de demandes muitipies selon I‘art. 111 c LAsi) reoivent, sur demande, i‘aide d‘urgence. Le präsent aiina doit donc tre präcis pour tenir compte de ces catgories de requrants.

Art. 5 Modalitös de remboursement Al. 6 Le nouvei art. 89a LAsi dispose, i‘ai. 2, que ‘0DM peut rduire les indemnits financires du canton qui ne s‘acquitte pas de ses obligations au sens du premier alinäa de i‘article ou es fonder sur los donnes disponibles. L‘art. 5, al. 6, DA 2 prcise donc dsormais que ces rductions sont prises en compte dans les versements effectus conformment ‘art. 5,

Art. 20 Duröe de I‘obligation de rembourser les frais (requörants d‘asile, per sonnes admises titre provisoire et personnes ä protöger sans autorisa tion de söjour) Phrase introductive Aux termes de ‘art. 82, al. 2, LAsi, es personnes qui forment une nouveiie demande d‘asiie dans es cinq ans suivant i‘entre en force d‘une däcision d‘asiie ou de renvoi (art. 111 c LAsi) re9oivent, sur demande, i‘aide d‘urgence. Aussi faut-il prciser dans i‘ordonnance que les cantons ne touchent pas de forfait global au sons de ‘art. 20 DA 2 pour ces personnes. La base igaie pertinente dans ce cas Ost ‘art. 28 DA 2 (forfait d‘aide d ‘u rgence). Lot. f Pour des prcisions sur la nouveile formulation relative au droit une autorisation de sjour, so rfrer aux expiications concernant i‘art. 24 ci-aprs. Cette adaptation est de nature pu rement rdactionneIle et vise uniquement assurer la concordance iinguistique entre es deux articies. En outre, dans un souci de simplification et d‘uniformisation du systme d‘indemnisation, i‘expression « pour la premire fois » a supprime du iibell de la disposition. Si une per- Sonne admise titre provisoire obtient par mariage une autorisation de sjour mais quelle

perd par la suite cette autorisation et dpose une nouvelle demande d‘asile, le canton ne peroit pas de forfait global pour cette personne durant le traitement de cette seconde de mande. C‘est compliquer inutilement la procdure que de devoir vrifier si un requärant a dj en possession d‘une autorisation de sjour afin de däterminer si le canton a droit au versement d‘un forfait pour cette personne. Cette modification ne concerne d‘ailleurs qu‘un faible nombre de Gas.

Art. 24 Duröe de I‘obligation de rembourser les frais Al. 1, let. a L‘art. 88, al. 3, LAsi dispose, dans sa nouvelle teneur, que la Confdration verse des in demnits forfaitaires aux cantons pour les rfugis reconnus pendant cinq ans au plus compter du dpöt de la demande d‘asile. Si la personne obtient une autorisation d‘tablissement avant l‘chance de ce dlai de cinq ans, l‘obligation de rembourser les frais prend fin aussitöt. II y a donc heu d‘adapter l‘ordonnance en consquence. L‘octroi de l‘autorisation d‘tablissement aux rfugis reconnus est dsormais rgi par ‘art. 34 LEtr. La rglementation particulire vise ‘art. 60, al. 2, LAsi, qui prvoit que qui conque a obtenu l‘asile a droit une autorisation d‘tabhissement au bout de cinq ans, est abroge. Ce droit demeure en revanche pour les conjoints de titulaires d‘une autorisation d‘tabhissement (art. 43, al. 2, LEtr), de mme que pour les apatrides, s‘ils sjournent lga lement en Suisse depuis cinq ans (art. 31, ah. 3, LEtr). Afin de tenir compte de ces nouveauts et des volutions venir dans ce domaine (par ex. rvision de ha future ici sur es trangers et h‘intgration), une formule gnrale figure dsor mais en heu et place des articies fondant le droit une autorisation en vertu du droit des 6trangers, en particulier des art. 43, ah. 3, LEtr (het. a du präsent alina) et 31, ah. 3, LEtr (let. c du präsent aIina). Dans es cas oü es personnes continuent nanmoins d‘avoir droit une autorisation d‘tablissement, ‘obligation de rembourser es frais qui incombe ha Confdration prend fin he dernierjour du mois oi naTt ce droit. Par contre, dans les cas oü les intresss n‘ont pas drolt une autorisation d‘tabhissement, cette obligation prend fin au plus tard aprs cinq ans compter du dpöt de ha demande d‘asihe. Al. 1, let. a d Pour ha suppression de l‘expression «pour ha premire fois »‚ se rffirer aux explications relatives ha modification de l‘art. 20, het. f, ci-dessus. Al. 1, let. f L‘art. 20, het. c, CA 2 prvoit que ‘obligation de rembourser les frais qul incombe ha Conf& dration pour les requrants d‘asile prend fin horsque es intresss quittent dfinitivement ha Suisse ou partent sans annoncer heur däpart aux autorits comptentes. Pour des raisons de systmatique du droit, ii y a heu d‘inscrire ha mme disposition ha het. f du präsent ahina concernant les rfugis ayant obtenu I‘asihe et les rfugis admis provisoirement, les apa

trides et les personnes protger titulaires d‘une autorisation de säjour. Cette adaptation correspond ha pratique en vigueur.

Al. 4

Conformment la nouvelle teneur de l‘art. 88, al. 3, LAsi, la Confdäration verse aux can tons des forfaits pour les rfugis en principe jusqu‘ ce que ceux-ci obtiennent une autorisa tion d‘ätablissement ou au plus pendant cinq ans compter du dpöt de la demande d‘asile. L‘art. 89, al. 2, LAsi prvoit que le Conseil fdral dfinit la forme que revtent les indemnits forfaitaires versäes aux cantons pour Jes täches qu‘ils assument dans le domaine de l‘asile, ainsi que la dure et les conditions de leur octroi. Les dispositions d‘excution figurent ‘art. 24 CA 2. Le präsent al. 4 autorise Je versement des forfaits globaux sur une plus longue dure pour certaines catgories de personnes. Son libeJl doit tre adapt la nouvelle teneur de ‘art. 88, al. 3, LAsi. Cette modification n‘a pas d‘incidences financires.

Art. 28

Titre, phrase introductive et let. a L‘abrogation de ‘art. 88, al. 5, LAsi entrane l‘adaptation du renvoi entre parenthses, sous le titre. La suppression du terme « unique » dans la phrase introductive a pour but d‘adapter la formulation celle de Ja disposition de loi (art. 88, al. 4, LA5I). Enfin, II y a heu de modifier Je libell de la let. a car, du fait de l‘abrogation des art. 32 35a LAsi, les seuls motifs de non entre en matire encore pertinents figurent l‘art. 31a, aJ. 1 et 3, LAsi.

Section 4 Aide au retour individuelle

Art. 74Versement Al. 5 Les situations dans Jesquelles une aide complmentaire peut tre octroye sont prcises. Dans les faits, cette aide compJmentaire est aussi alloue depuis 2012 dans le cadre de programmes portant sur des pays dtermins (par ex. ha Tunisie et ha Guine). Le präsent aIina est complt pour indiquer expressment que cette aide peut aussi ätre accorde pour des motifs spcifiques au pays concern.

2.1.4Ordonnance sur I‘intögration des etrangers (OlE) La modification de hart. 55 LEtr rend ncessaire h‘adaptation d‘un certain nombre de disposi tions du chapitre 4 de hOlE. La structure de ce chapitre doit tre revue dans un souci de dar t et pour amliorer ha cohrence des dispositions relatives au financement. II s‘agit aussi de transposer dans l‘ordonnance es nouvehhes rghes relatives au financement de h‘encouragement spcifique de l‘intgration par ha Confdration. La section 1 dfinit les prin cipes concernant l‘octroi de contributions, les domaines subventionns et es demandes, tandis que les sections la, ib et 2 expJicitent Jes diffrentes formes de contributions (pro grammes d‘intgration cantonaux, forfaits d‘intgration).

Chapitre 4 Contributions financiöres en faveur de la promotion de I‘intögration La poJitique de ha Confdration et des cantons obit au principe que l‘encouragement de l‘intgration doit se faire en priorit dans les structures ordinaires (par ex. l‘cole, dans es tablissements de formation professionnehle, sur he march du travaiJ) et qu‘ih dolt ötre finan c par les budgets ordinaires correspondants. Ä döfaut de teJhes structures ou lorsque es structures existantes ne röpondent que partielJement aux besoins ou ne sont pas acces sibles, il est possibhe de combher les hacunes ö l‘aide de programmes et de projets d‘encouragement spöcifique de l‘intögration. Ces offres peuvent s‘adresser aux structures

ordinaires afin de les soutenir dans I‘accomplissement de leur mission en matire d‘intgration.

Section 1 Dispositions gneraIes

Art. 11 Octroi de contributions Le präsent article est modifi pour l‘adapter la nouvelle base IgaIe (art. 55 LEtr), qui s‘applique aussi bien au domaine de l‘asile qu‘ celui des trangers. Pour des raisons de systmatique du droit, les dispositions dtailles relatives aux programmes d‘intgration can tonaux et aux programmes et projets d‘envergure nationale figurent respectivement aux

Art. 12 Beneficiaires Cette disposition peut tre abroge puisque les bnficiaires sont dfinis dans Ta Ioi (art. 55, al. 2 et 3, LEtr).

Art. 13 Domaines Seul le renvoi entre parenthses, sous le titre, a ici adapt.

Art. 14 Points forts Compte tenu de la rorientation de l‘encouragement späcifique de l‘intgration par la Conf& dration et les cantons, cette disposition peut ötre abroge. Les principaux axes de l‘encouragement spcifique de l‘intgration pour les annes 2014 ä 2017 sont dfinis dans le document-cadre de Ta Conffidration et des cantons (cf. ch. 1.2.5: programmes d‘intägration cantonaux, voir aussi ce sujet les explications relatives f‘art. 17a OlE ci-aprs). L‘obligation de dfinir des priorits rsuTte aussi des dispositions de T‘art. 13 de la loi sur les subventions (LSu ; RS 616.1).

Art. 15 Döpöt et examen des demandes Vu ‘abrogation de I‘art. 14 OlE, il faut aussi supprimer la rfrence au programme des points forts dans cette disposition. Le DFJP dfinit, apräs avoir consult la Commission fädrale pour les questions de migration (CFM), queHes sont les demandes qui sont soumises cette dernire.

Section la Programmes d‘integration cantonaux Art. 17a Programmes d‘intögration cantonaux Les objectifs stratägiques des programmes d‘intägration cantonaux pour les annäes 2014 2017, qui ont arrts dans le document-cadre adopt par la Confdration et les can tons (cf. ch. 1 .2.5), reposent sur trois piliers: « information et conseil »‚ « formation et tra vail » et « comprhension et intgration sociale ». La modification de l‘art. 55 LEtr conffire une base lgale claire ce document-cadre. A l‘avenir, les contributions financires au titre de l‘encouragement spcifique de l‘intgration seront alloues principalement dans le cadre des programmes cantonaux, tels que dfinis dans les conventions-programmes au sens de l‘art. 20a LSu conclues entre la Confdration et les cantons. Les objectifs stratgiques relatifs aux programmes ont dfinis conjointement par la Con fdration et les cantons et valent pour tous les cantons. La Confdration fixe ensuite avec chaque canton les prestations ou les indicateurs pertinents pour contribuer la ralisation de ces objectifs. Si, exceptionnellement, la Confädration ne parvient pas se mettre d‘accord ou conclure une convention avec un ou plusieurs cantons, l‘ordonnance doit tout de mme

prävoir la possibilitä de continuer octroyer des contributions en faveur de l‘encouragement spcifique de l‘intgration sur Ja base de contrats de prestations ou de dcisions.

Art. 17b Rpartition et montant des contributions Le DFJP dfinit dans une convention, en collaboration avec les cantons, la manire dont sont rparties les contributions financres. Le document-cadre du 23 novembre 2011 pr& volt, pour les annes 2014 2017, que les subventions fdraIes seront alloues hauteur de 10 % en tant que contribution de base et raison de 90 % selon les indicateurs des be soins des cantons. Ces indicateurs sont, premirement, la part de la population rsidante permanente du canton et, deuximement, la part de la population rsidante permanente trangre entre en Suisse. us sont pondrs dans une proportion de 1 pour 2. Le plafond par canton est fix pour une dure de quatre ans, sur la base de Ja moyenne des quatre annes prcdentes. Le versement de contributions fdraIes au sens de I‘art. 55, al. 3, LEtr est li Ja condition que les cantons engagent des fonds en faveur de I‘encouragement spcifique de l‘intgration qui correspondent au minimum au montant des contributions accordes par Ja Confdration. Seuls sont dterminants Jes fonds des cantons et des communes qui ont consentis par es pouvoirs publics. II s‘agit de garantir que Ja Confdration et es cantons assument ensemble les dpenses engages pour mener bien la tche commune de l‘encouragement spcifique de l‘intgration. Cette obligation de cofinancement hauteur de 50 % qui incombe aux cantons ne s‘applique pas au forfait d‘intgration selon l‘art. 18 OlE: Ja Confdration continuera de verser ce for fait sans condition aux cantons pour l‘intgration des rfugis reconnus, des personnes ad mises titre provisoire et des personnes protger titulaires d‘une autorisation de sjour. Le forfait d‘intgration sera aussi inclus dornavant dans les programmes d‘intgration. Afin de permettre aux cantons de planifier avec une scurit accrue la mise en uvre de leurs pro grammes d‘intgration, Je forfait d‘intgration est fix pour toute la dure de la phase de pro gramme 2014 2017. Concrtement, son montant est arrt 10 % au-dessus de la moyenne du montant annuel des contributions auquel le canton concern aurait eu droit, selon le sys tme actuel, pendant les quatre annes prcdentes sur la base du nombre des rfugis reconnus, des personnes admises titre provisoire et des personnes protger titulaires d‘une autorisation de sjour qui lui ont effectivement attribus. Si le montant ainsi alIou

est suprieur de plus de 20 % la moyenne calcule, la Confdration verse la diffrence, s‘il est infrieur de plus de 20 %‚ les cantons remboursent la diffrence, celle-ci tant d& compte la Confädration lors du programme de l‘anne suivante.

Art. 17c Dpenses donnant droit ä une contribution Les contributions que la Confdration alloue pour la mise en ceuvre des programmes can tonaux sont destines exclusivement financer des mesures d‘encouragement spcifique de l‘intgration et ne sauraient, partant, tre utilises pour subventionner des prestations des structures ordinaires, lesquelles dolvent tre finances via les budgets ordinaires correspon dants. II est nanmoins possible, titre exceptionnel, de d&oger ce principe sur une courte priode, par exemple lorsqu‘il s‘agit d‘apporter un soutien, sous Ja forme d‘un apport finan cier initial, aux institutions existantes pour leur permettre de remplir l‘avenir leur mandat en matire d‘encouragement de l‘intgration. L‘ODM rglera es dtails dans des directives. Les tches administratives gnrales, comme Je mandat de coordination des services canto naux chargs des contacts avec l‘ODM pour es questions d‘intgration, ne peuvent pas tre finances au travers des programmes d‘intgration cantonaux. La mise en uvre opration neue de mesures d‘intgration spcifiques par des services cantonaux ou communaux, no

tamment lorsqu‘elle entratne des frais de personnel directement lis la ralisation de ces mesures, doit donc tre clairement distingue des täches caractre purement administratif. L‘ODM rgIe les dtails dans des directives. Le document-cadre adopt par la Confdration et les cantons le 23 novembre 2011 prvoit que les cantons se fondent sur des analyses des besoins et des groupes cibles pour dve lopper leurs programmes d‘intgration. Ces analyses leur servent aussi d‘läments de rf rence pour fixer, pour chacun des trois piliers prvus pour les programmes d‘intgration can tonaux, les prestations et les indicateurs relatifs I‘intgration des rfugis reconnus et des personnes admises titre provisoire. Dans le cadre de l‘investissement global de la Conf& dration et des cantons en faveur des programmes d‘intgration, es dpenses pour es pres tations destines au groupe cible des rfugis reconnus et des personnes admises titre provisoire doivent correspondre proportionnellement au montant des contributions verses au titre du forfait d‘intgration.

Art. 17d Compte rendu et contröle Les al. 1 et 2 disposent que ‘0DM suit es progrs dans la mise en uvre des programmes d‘intgration cantonaux en contrölant rgulirement la ralisation des objectifs. Ce contröle se fonde sur es objectifs stratgiques des programmes et sur es prestations et les indica teurs dfinis cette fin par chaque canton. Les cantons rendent compte des progrs raliss non pas pour chaque mesure, mais l‘chelon du programme tout entier. L‘al. 3 charge ‘0DM d‘exercer, dans le cadre des conventions-programmes conclues avec les cantons, une surveillance financire axe sur les risques sur les programmes d‘intgration cantonaux. Conformment ‘art. 25 LSu, cette surveillance doit se borner des contröles par sondage rguliers, effectus sur place. Pour le reste, les dispositions de la LSu s‘appliquent par analogie.

Section Ib Programmes et projets d‘importance nationale Art. 17e Programmes et projets La nouvelle structure de l‘ordonnance a motiv l‘ajout de cet article. Les dispositions de l‘al. 1 concernant es programmes et es projets d‘envergure nationale figuralent jusqu‘ici l‘art. 11, al. 1 et 4, OlE. Cette modification n‘a toutefois aucune incidence quant au fond.

Section 2 Subventions pour I‘intgration des personnes admises ä titre provisoire et des röfugis Art. 18 Forfait d‘intgration La suppression du terme « trimestriellement » dans l‘al. 1 tient au fait que, dans le cadre des conventions-programmes, le versement n‘a pas forcment heu sur une base trimestrielle. La Confdration verse aux cantons un forfait pour encourager l‘intgration des räfugis re connus, des personnes admises titre provisoire et des personnes protger tituhaires d‘une autorisation de säjour. En vertu des dispositions de h‘arröt fdäral du 27 avril 1972 approuvant ha convention relative au statut des apatrides, ce forfait est aussi allou pour les apatrides et es personnes admises titre provisoire qui sont aussi apatrides.

Al. 5 Une grande partie des rfugis reconnus et des personnes admises titre provisoire dpen dent de l‘aide sociale. Aussi les mesures d‘intgration destinäes ces deux groupes-cibles sont-elles souvent mises en ceuvre dans le cadre des structures ordinaires de h‘aide sociale. L‘ajout de cet ahina vise exphiciter he fait qu‘il est possible de droger au principe selon lequel les dpenses consenties dans les structures ordinaires au titre de l‘encouragement de

l‘intgration ne peuvent pas tre comptabiIises avec es moyens aIIous dans le cadre des programmes d‘intgration cantonaux. Voir aussi les explications relatives l‘art. 2 QA 2 « Dfinition des prestations d‘aide sociale et d‘aide d‘urgence remboursables » (p. 14).

Art. 19 L‘art. 91, al. 4, LAsi ayant abrog dans le cadre de la modification de la LAsi du 14 dcembre 2012, ii y a heu d‘abroger galement la disposition d‘excution s‘y rapportant.

3. Consequences financires

Les consquences financires präsentes ici sont celles qui sont hiäes ha modification des ordonnances et ne dcouIent pas dj directement des dispositions de ha hoi, en d‘autres termes celhes pour Iesquelhes une marge de manuvre existe au niveau des dispositions d‘excuti on.

3.1.1 Participation aux coüts de detention 1 financement de places de dtention

par la Confederation

Coüts suppImentaires L‘augmentation propose l‘art. 15, ah. 1, OERE du montant forfaitaire versä en cas de d tention, qul passera de 140 francs aujourd‘hui 200 francs, entranera pour ha Confdration des coüts supplmentaires de l‘ordre de 6 7 millions de francs par anne. Si des phaces de dtention administrative supphmentaires sont cres, es coüts supplmentaires ha charge de ha Confdration au titre de sa participation aux coüts de dtention augmenteront gahe ment. Les moyens ncessaires pour couvrir ha hausse de ha participation de ha Confdration aux coüts d‘exphoitation sont prvus dans he budget 2014 et dans le plan financier pour es annes 2015 2017. Comme he note he commentaire de hart. 151, ii n‘existe pas encore de dfinition de I‘tabIissement modle pour le domaine de ha dtention administrative fonde sur le droit des trangers. Afin de dterminer he montant approximatif de ha subvention fdrahe, ii faudra se fonder dans un premier temps sur I‘tabhissement modle de type « prison » dfini dans le forfait par phace et y ajouter certains Iments de I‘tabIissement du type « ferm ». L‘adaptation de ces vaheurs est indispensabhe, car les tabhissements servant I‘excution de ha dätention administrative doivent satisfaire des exigences plus heves que es prisons (davantage de hiberts au sein de h‘tabhissement pour ce qui est des hoisirs, des visites, du sjour, etc. ; pas d‘obhigation de travaihher). Compte tenu de ces hments, es frais de cons truction reconnus se montent environ 500 000 francs par place de dtention. Vu nan moins qu‘ih n‘est pas possible de tenir compte de tous es frais de construction hors de ha d& termination du montant des subventions (par ex. frais accessoires de construction, coüt du terrain, travaux prparatoires, etc.), II se pourrait que hes frais ghobaux effectifs par place soient encore suprieurs de 15 %. Si Ion part de h‘hypothse de 500 phaces de dtention et d‘un taux de financement moyen de 60 % des frais de construction reconnus, hes fonds que ha Confdration devra mettre disposition s‘vent au moins 150 milhions de francs. Dans le cas d‘une rahisation par tapes de ces 500 phaces jusqu‘en 2020, un montant de quehque 21 milhions devra tre inscrit au budget tous es ans partir de 2014. La Confdra

tion estime que la cratian de nauvelles places de d6tentian sera aussi ncessaire aprs 2020 pour l‘excutian de la dtention administrative. Camme indiqu prcdemment, l‘unit Excutian des peines et mesures de l‘OFJ aura be sain de deux postes supplmentaires pour mener bien les activitäs lies la nauvelle pro cdure d‘autorisation. Cette salution reste plus avantageuse que I‘option consistant crer une nauvelle unit l‘ODM paur excuter ces täches.

conomies La cratian de nouvelles places de dtention et l‘augmentatian du farfait pour les frais de dtention permettront, mayen et lang termes, de raliser des canomies dans d‘autres damaines. II n‘est tautefais pas possible d‘en chiffrer le montant, car an ne peut pas dire avec prcision de quelle manire valuera la pratique en matire de mesures de contrainte. On peut nanmoins sattendre ce qu‘avec un plus grand nambre de places de dtentian dispanibles, les cantans ordonnent plus frquemment et un stade plus prcoce qu‘aujourd‘hui la mise en dtentian en vue de l‘exäcution du renvai au de l‘expulsian au la mise en dtentian paur insaumissian de persannes frappes d‘une dcisian de renvai excu taire. Si le nambre des renvais saus cantrainte va augmenter de ce fait, 1 est aussi vraisem blable que les persannes tenues de quitter la Suisse apterant plus sauvent et plus töt paur un dpart valantaire. La dure de leur sjaur en Suisse s‘en trauvera rduite, ce qul permet tra de faire baisser les caüts la charge des cantans au titre de l‘aide d‘urgence au du mains d‘viter que ces charges n‘augmentent. II n‘est pas rare en effet que les persannes dant la dcisian d‘asile et de renvai est entre en farce et qui daivent danc quitter la Suisse saient tributaires de l‘aide d‘urgence pendant plusieurs mais, vaire plusieurs annes. En 2011 par exemple, les cantans ant dpens au tatal plus de 71 millians de francs paur l‘aide d urgence. ‘

II faut en autre partir du principe que l‘excutian systmatique des renvais rduira l‘attrait de la Suisse paur des requärants d‘asile dant la demande n‘a aucune chance d‘abautir et qui n‘ant d‘autre but que de sjaurner languement ici en bnficiant des prestatians auxquelles ce säjaur leur danne drait. Cependant, il n‘est pas passible, l nan plus, de chiffrer exacte ment les canamies qui en rsulterant.

3.1.2Modifications relatives au versement de contributions federales dans le domaine de I‘asile Demandes multiples (art. 82, al. 2, LAsi, art. 3, al. 3, DA 2) Aux termes de l‘art. 82, al. 2, LAsi, les persannes qui farment une nauvelle demande d‘asile dans les cinq ans suivant l‘entre en farce d‘une dcisian d‘asile au de renvai (art. 111 c LAsi) n‘ant plus drait l‘aide saciale mais re9aivent, sur demande, l‘aide d‘urgence. Les cantans ne percevrant plus l‘avenir de farfait glabal paur ces persannes. Les caüts gnrs par cette catgarie de requrants durant leur sjaur en Suisse serant cauverts par le farfait d‘aide d‘urgence. On s‘attend nanmains ce que ce changement prvu de rgime influe sur le nambre des demandes multiples.

3.1.3 Contributions financires en matiere d‘intgration

Coüts supplmentaires Le financement de la rarientatian de l‘encauragement de l‘intgratian, qul sera mise en uvre partir de 2014, sera assurä l‘aide des mayens existants et des fonds supplmen

taires prvus dans le plan financier pour la priode 2014 2016. Conformment la dci sion du 23 novembre 2011 du Conseil fdral concernant l‘accord pass avec la Confrence des gouvernements cantonaux (dcision de l‘assemble pInire de la CdC du 30 septembre 2011), la Confdration augmentera sa contribution en faveur de l‘encouragement spcifique de I‘intgration de 20 millions ds 2014. Cette hausse est lie la condition que les cantons engagent pour le financement de leurs programmes d‘intgration des fonds correspondant au minimum au montant des contributions alloues par la Confdration.

conom ies L‘intgration revt une importance primordiale sur le plan conomique: les personnes bien intgres ont moins de risques de dpendre de l‘aide sociale au de I‘assurance invaIidit, d‘oü une baisse des coüts la charge de ces assurances sociales. De manire gnrale, il y a heu d‘admettre que les gains conomiques d‘une banne intgration sont suprieurs aux coüts de l‘encouragement de I‘intgration. Une tude de I‘Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) publie en 2007 abonde dans ce 22 sens .

Cf. ä ce sujet le message concernant ha modification de la Ioi fdraIe sur les trangers (intgration; 13.030), FF 2013 2173

Modification de l'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure (OA 1), de l'ordonnance 2 sur l'asile relative au financement (OA 2), de l'ordonnance sur l'intégration des étrangers (OIE) et de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers (OERE) | Lexipedia | Lexipedia