Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK Bundesamt für Raumentwicklung ARE

26. Juni 2013

Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Ent- wurf) Erläuterungen

I. Allgemeiner Teil

1. Ausgangslage

Am 11. März 2012 haben 50,6% der Stimmberechtigten und 13 ½ Stände die von der Stiftung Helve- tia Nostra eingereichte Eidgenössische Volksinitiative „Stopp mit uferlosem Bau von Zweitwohnun- gen!“ angenommen (BBl 2012 6623, 6625). Die neue Verfassungsbestimmung beschränkt den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent (Art. 75b Abs. 1 BV). Artikel 75b Absatz 2 BV enthält zudem einen expliziten Gesetzgebungsauftrag. Für den Fall, dass die Ausfüh- rungsgesetzgebung nicht innerhalb von zwei Jahren nach Annahme der Volksinitiative in Kraft tritt, hat der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen zu erlassen (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV).

Auf der Grundlage von Artikel 182 Absatz 2 BV hat der Bundesrat am 22. August 2012 die Verord- nung über Zweitwohnungen erlassen, welche am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist. Gemäss Artikel 9 Absatz 2 gilt diese Verordnung bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 75b BV. Artikel 75b Absatz 2 und Artikel 197 Ziffer 9 Absatz 1 BV verlangen, dass nun eine entsprechende Ausführungsgesetzgebung bzw. entsprechende Ausführungsbestimmungen erlassen werden. In die- sem Zusammenhang sollen die am 1. Juli 2011 in Kraft getretenen Bestimmungen über die Zweit- wohnungen im Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700), d.h. Artikel 8 Absätze 2 und 3 RPG sowie die Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 17. Dezember 2010, aufgehoben und, soweit dies zweckmässig ist, in das Ausführungsgesetz über Zweitwohnungen integriert werden.

Der Entwurf der Ausführungsgesetzgebung wurde in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Krei- sen erarbeitet. Basis der vorliegenden Entwürfe bildeten die Vorschläge von drei Arbeitsgruppen, die spezifische Themen (Begriffe und Monitoring / Controlling; Umgang mit dem Bestand an Wohnungen, Sanktionen und Übergangsbestimmungen; Tourismus, Beherbergung, Parahotellerie) zu bearbeiten hatten. Die vorliegenden Entwürfe wurden schliesslich von einer breit abgestützten Steuerungsgruppe unter der Leitung des Bundesamtes für Raumentwicklung in mehreren Sitzungen diskutiert. In der Steuerungsgruppe waren die Kantone mit Vertretern der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonfe- renz (BPUK), der Regierungskonferenz der Gebirgskantone (RKGK), der Volkswirtschaftsdirektoren- konferenz (VDK) sowie der Kantonsplanerkonferenz (KPK), die Gemeinden (SGV), die Schweizeri- sche Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete (SAB), das Initiativkomitee, ein Tourismusexperte der Uni- versität St. Gallen sowie diverse Bundesämter (BFS, BJ, BWO, SECO) vertreten.

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2. Abstimmung mit der Tourismuspolitik des Bundes

Als Folge der Annahme der neuen Verfassungsbestimmung über Zweitwohnungen werden sich die Rahmenbedingungen für die touristische und wirtschaftliche Entwicklung in den davon betroffenen Regionen verändern. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Hauptverantwortung für begleitende Massnahmen, die es im Zusammenhang mit der Umsetzung des neuen Verfassungsartikels zu treffen gilt, aufgrund der Thematik und der Zuständigkeiten bei den betroffenen Kantonen und Gemeinden liegt. Diese können via aktive Baulandpolitik, raumplanerischen Massnahmen oder neue Lösungsan- sätze zur Finanzierung des Tourismus auf lokaler respektive kantonaler Ebene aktiv werden.

Analysen des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO zeigen auch, dass die Annahme der Zweitwoh- nungsinitiative keinen grundsätzlichen Anpassungsbedarf bei den tourismuspolitischen Förderinstru- menten des Bundes erfordert. Die aktuelle Unsicherheit bezüglich der finalen Ausgestaltung der neu- en regulatorischen Rahmenbedingungen führt jedoch in der Tendenz dazu, dass Investitionen einem erhöhten Risiko ausgesetzt sind und daher tendenziell zurückgestellt werden. Damit ist die Gefahr eines Investitionsstaus verbunden. Der Tourismuswirtschaft steht ein herausfordernder Anpassungs- prozess an die neuen regulatorischen Rahmenbedingungen bevor. Dieser dürfte in der Transformati- onsphase zu einem beschleunigten Strukturwandel im Tourismus führen. Es ist insgesamt davon aus- zugehen, dass die Finanzierungslücke in der Ferien-Hotellerie an Relevanz gewinnen wird. Damit dürfte die Realisierung von Hotelumbau- und -neubauprojekten in Zukunft erschwert werden, verbun- den mit entsprechenden Sekundärwirkungen auf die gesamte touristische Wertschöpfungskette.

Auf der Basis dieser Prüfarbeiten schlägt der Bundesrat im Rahmen des Berichts Schweizer Touris- mus und künftige Tourismusstrategie ein tourismuspolitisches Massnahmenpaket vor. Mit der Optimie- rung der Beherbergungsförderung soll zum einen deren Wirkung optimiert werden, zum andern wer- den Anpassungen aufgrund der Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative vorgeschlagen, wobei insbesondere die Vergrösserung des finanziellen Spielraums der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit SGH von grosser Bedeutung ist.

Mit einem - auf den bestehenden Förderinstrumenten Neue Regionalpolitik NRP und Innotour aufbau- enden - Impulsprogramm 2016 - 2019 soll zum andern der aufgrund der Zweitwohnungsinitiative be- schleunigte Strukturwandel in der Tourismuswirtschaft während einer Übergangsphase verstärkt be- gleitet und abgefedert werden. Gleichzeitig sollen damit die sich aufgrund der angenommenen Zweit- wohnungsinitiative bietenden Chancen, neue Wachstumsmodelle im Tourismus anzustreben, genutzt werden.

Das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF wird umgehend mit der Umsetzung des vorgeschlagenen tourismuspolitischen Massnahmenpakets beginnen. Die Optimierung der Beherber- gungsförderung kann vom WBF sofort an die Hand genommen werden. Auch die Detailkonzipierung des Impulsprogramms 2016 - 2016 kann vom WBF umgehend angegangen werden. Dieses soll dem Parlament im Jahr 2015 im Rahmen der Botschaft über die Standortförderung 2016 - 2019 vorgelegt werden. Die Umsetzung des vorgeschlagenen tourismuspolitischen Massnahmenpakets erfolgt unter Einbezug der Kantone, im Rahmen der regelmässigen Zusammenarbeit mit der Konferenz Kantonaler Volkswirtschaftsdirektoren VDK, sowie in Abstimmung zum laufenden Prozess für ein Ausführungs- gesetz zur Zweitwohnungsinitiative.

II. Besonderer Teil

Vorbemerkungen

Nachstehend werden nur jene Bestimmungen erläutert, die nicht aus sich heraus verständlich sind. Die Erläuterungen beschränken sich zudem auf das, was nötig ist, um die vorgeschlagenen Regelun- gen im Rahmen der Vernehmlassung beurteilen zu können.

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1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 2 Begriffe

Absatz 1

Die aufgeführten Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein, damit eine Wohnung vorliegt.

Zu Buchstabe c: Räume, die Zugang von einem gemeinsamen Bereich innerhalb des Gebäudes ha- ben sind beispielsweise Räume, die über ein Treppenhaus erschlossen sind.

Zu Buchstabe d: Als Kocheinrichtung können sowohl eine Küche als auch eine Kochnische verstan- den werden. Nur feste Anlagen mit Spülbecken, die zur Vorbereitung von Mahlzeiten dienen, gelten als Kocheinrichtung.

Zu Buchstabe e: Als Fahrnis sind im vorliegenden Zusammenhang beispielsweise temporäre Unter- künfte wie Wohnmobile, Wohnwagen, Unterkünfte in Containern und dgl. zu verstehen.

Absatz 3

Zu Buchstabe b: Diese Situation liegt beispielsweise dann vor, wenn eine Grossfamilie im gleichen Gebäude mehrere Wohnungen belegt.

Zu Buchstabe e: Es geht insbesondere um Wohnungen, die zu Zwecken der Alpwirtschaft genutzt werden.

Zu Buchstabe f: Es geht insbesondere um Wohnungen, die zur kurzzeitigen Unterbringung von Sai- sonniers genutzt werden.

Zu Buchstabe h: Wohnungen, die rechtmässig anders als zum Wohnen genutzt werden, sind bei- spielsweise rechtmässig in Büros oder Praxen umgenutzte Wohnungen.

Absatz 4

Der Zweitwohnungsbegriff wird im vorliegenden Entwurf negativ umschrieben: Zweitwohnungen sind sämtliche Wohnungen, bei denen es sich weder um Erstwohnungen im Sinne von Absatz 2 noch um den Erstwohnungen gleichgestellte Wohnungen im Sinne von Absatz 3 handelt.

Art. 3 Aufgaben und Kompetenzen der Kantone

Das Bundesgesetz über Zweitwohnungen stützt sich neben Artikel 75b BV auch auf die Raumpla- nungskompetenz des Bundes ab (Art. 75 BV), zumal in diesem Gesetz auch die im Raumplanungsge- setz vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) enthaltenen Bestimmungen über die Zweitwohnungen (Art. 8 Abs. 2 und 3 RPG) übernommen werden. Insbesondere geht es um die Aufträge an die Kantone, ge- eignete Massnahmen zur Förderung einer besseren Auslastung der Zweitwohnungen sowie zur För- derung von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen zu ergreifen.

Aus Artikel 75b BV geht hervor, dass die 20 Prozent-Limite die Grenze dessen darstellt, was als aus- gewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen in einer Gemeinde erachtet wird. Demzu- folge muss jede Entwicklung, welche eine Gemeinde diese 20 Prozent-Limite erreichen lässt, als un- erwünscht eingestuft werden. Dies erklärt den in Absatz 2 enthaltenen Auftrag an die Kantone, dafür zu sorgen, dass Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent diesen nicht überschreiten.

In Artikel 3 Absatz 3 werden den Kantonen im Bereich des Zweitwohnungswesens gewisse Kompe- tenzen übertragen. Insbesondere sollen sie weitergehende Vorschriften zur Beschränkung des Baus 3/15

neuer Zweitwohnungen sowie zur Beschränkung von Umnutzungen bestehender Wohnungen zu Zweitwohnzwecken erlassen können. Dies bedeutet beispielsweise, dass Bewilligungskontingente für Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als 20% oder Umnutzungs- kontingente für altrechtliche Wohnungen in solchen Gemeinden festgelegt werden können.

Zur Frage, ob die Kantone auf Zweitwohnungen Steuern erheben dürfen, ist Folgendes festzuhalten: Die den Kantonen vorgeschriebenen Steuern sind im Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) in Artikel 2 Absatz 1 StHG abschliessend geregelt. Alles andere liegt ausserhalb des Harmonisierungsbereichs und bildet Gegenstand originärer kantonaler Zuständigkeit. Die Kantone sind frei, mit dem Grundei- gentum zusammenhängende Abgaben einzuführen. Dazu zählt auch die Liegenschaftssteuer. Eine kantonale Sondersteuer auf Zweitwohnungen ist grundsätzlich mit dem StHG vereinbar, wenn sie an die Stelle der kantonalen Einkommens- und Vermögenssteuer tritt. Eine solche wurde beispielsweise im Rahmen des Steuerpakets 2001 vom Parlament beschlossen, das jedoch in der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 abgelehnt wurde. Demgegenüber gehören Kostenanlastungssteuern auf Zweitwoh- nungen nicht zu den direkten, in den Anwendungsbereich des StHG fallenden Steuern. Dasselbe gilt auch für Lenkungsabgaben auf Zweitwohnungen. Bei der Ausgestaltung von Zweitwohnungssteuern ist den einschlägigen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen. Steht bei der Zweitwohnungssteuer der Lenkungszweck im Vordergrund, muss sie geeignet sein, diesen Zweck erreichen zu können. Soll mit der Zweitwohnungssteuer ein fiskalischer Zweck mit einer spezifischen Zweckbindung (z.B. Beitrag zur Finanzierung von bestimmten Infrastrukturleistungen des Gemeinwe- sens) verfolgt werden, muss die Koordination mit anderen Abgaben sichergestellt sein, welche zur Finanzierung desselben Zwecks beitragen (z.B. Kurtaxen).

2. Kapitel: Festlegung des Zweitwohnungsanteils

Art. 4 f. Erstwohnungsinventar, Festlegung des Zweitwohnungsanteils

Nach Artikel 75b Absatz 2 BV sind die Gemeinden verpflichtet, alljährlich einen Erstwohnungsanteils- plan und den detaillierten Stand seines Vollzugs zu veröffentlichen. Diese Bestimmung wird im vorlie- genden Entwurf mit den Vorschriften betreffend Erstwohnungsinventar (Art. 4 und 5) umgesetzt.

Artikel 4 legt den Mindestinhalt des Erstwohnungsinventars fest. Dabei wird grundsätzlich von einem weiten Zweitwohnungsbegriff ausgegangen (d.h. Zweiwohnungen sind alle Wohnungen, die weder Erstwohnungen noch den Erstwohnungen gleichgestellte Wohnungen sind [siehe dazu Art. 2 Abs. 3]).

Auf eine Ermittlung der durch Zweitwohnungen belegten Bruttogeschossflächen (BGF) wird bei der Festlegung des Zweitwohnungsanteils verzichtet. Es wird davon ausgegangen, dass Zweitwohnungen in der Regel eine kleinere Fläche aufweisen als Erstwohnungen und dass es daher kaum Gemeinden geben dürfte, bei welchen zwar 20% der BGF durch Zweitwohnungsnutzungen belegt sind, bei wel- chen aber gleichzeitig der Anteil der Zweitwohnungseinheiten am Gesamtbestand der Wohnungen unter 20% liegt. Dem in Artikel 75b Absatz 1 BV zum Ausdruck gebrachten Anliegen, auch die durch Zweitwohnungen belegten Flächen zu beschränken, wird im vorliegenden Entwurf dadurch Rechnung getragen, dass Umnutzungen/Erweiterungen altrechtlicher Wohnungen beschränkt werden (siehe Artikel 12). Zudem wird im Rahmen der Wirkungskontrolle (Art. 21) zu untersuchen sein, ob die getrof- fene Annahme, dass Zweitwohnungen in der Regel kleiner sind als Erstwohnungen noch gerechtfer- tigt ist.

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Artikel 5 Absatz 3

Beim Entscheid des Bundesamts handelt es sich um eine anfechtbare Verfügung, gegen die gemäss dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG; 172.021) ein Rechtsmittel zur Verfügung steht.

3. Kapitel/Art. 6 Verbot neuer Zweitwohnungen

Das Verbot der Erstellung neuer Zweitwohnungen umfasst sowohl das Realisieren einer solchen Wohnung durch Neubau als auch durch Umgestaltung einer bestehenden Baute (beispielsweise eines landwirtschaftlichen Ökonomiegebäudes oder einer gewerblichen Baute).

Ausgenommen vom Verbot ist die Erstellung neuer Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im Zusammenhang mit strukturierten Beherbergungsbetrieben (Art. 9), in geschützten Bauten (Art. 10) sowie neue Wohnungen, die gestützt auf einen Sondernutzungsplan im Sinne von Artikel 11 bewilligt werden können.

Die Erstellung touristisch bewirtschafteter Wohnungen im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 des Gesetzes wird vom Zweitwohnungsverbot nicht erfasst.

4. Kapitel: Erstellung neuer Wohnungen in Gemeinden mit Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent

Art. 7 Neue Wohnungen mit Nutzungsbeschränkung

Diese Bestimmung kommt sowohl bei der Erstellung einer Wohnung durch Neubau als auch durch Umgestaltung einer bestehenden Baute (z.B. eines landwirtschaftlichen Ökonomiegebäudes oder einer gewerblichen Baute) zur Anwendung.

Absatz 1

Absatz 1 trägt den Anliegen der Ortsansässigen wie auch der Tourismuswirtschaft Rechnung, indem eine ausgewogene Entwicklung zwischen Erstwohnungen und touristischen Beherbergungsbetrieben ermöglicht wird. In Gemeinden mit einem Anteil an Zweitwohnungen von über 20 Prozent dürfen da- her noch Erstwohnungen und touristisch bewirtschaftete Wohnungen (mit so genannten warmen Bet- ten) erstellt werden.

Absatz 2 (touristisch bewirtschaftete Wohnung)

Das Ziel muss sein, dass die Wohnungen zu markt- und ortsüblichen Konditionen dauerhaft - insbe- sondere auch während der Hauptsaisonzeiten - angeboten werden. Unter touristisch bewirtschaftet fällt ausschliesslich die kurzzeitige Beherbergung von Gästen, nicht die dauerhafte Vermietung. Dies soll garantieren, dass es für eine kommerzielle Vermarktungs- und Vertriebsorganisation, ein Reserva- tionssystem einer Tourismusorganisation oder für eine andere geeignete Einrichtung überhaupt erst attraktiv ist, eine solche Wohnung in den Vertrieb und eine Vermarktung zu nehmen. Unter einem Angebot zu markt- und ortsüblichen Bedingungen wird ein Angebot verstanden, das auch den lokalen Preisverhältnissen Rechnung trägt.

Von der in Artikel 4 Buchstabe b der Verordnung vom 22. August 2012 vorgesehenen Voraussetzung der nicht individuellen Ausgestaltung der Wohnung wird im Entwurf abgesehen. Mit einer solchen Voraussetzung könnte unter Umständen faktisch die Bereitstellung eines eher stereotypen Angebots gefördert werden, was den Ansprüchen eines an hohen qualitativen Massstäben ausgerichteten Tou- rismus nicht entspricht.

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Buchstabe a

Mit dieser Regelung soll es Ortsansässigen weiterhin möglich sein, beim Neubau einer Erstwohnung für die Eigennutzung unter restriktiven Voraussetzungen im gleichen Gebäude auch Zweitwohnungen zu erstellen (z.B. um damit ein Erwerbseinkommen zu erzielen). Die Einliegerwohnungen sind einem anerkannten Klassifikationssystem anzuschliessen. Ein geeignetes Klassifikationsinstrument hierfür könnte die Ferienwohnungsklassifikation des Schweizer Tourismus-Verbandes darstellen. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens müssen die Wohnungseigentümer nachweisen können, dass die Wohnungen auf geeigneten Vertriebsplattformen angeboten werden, die zu einer hohen Auslastung führen. Mit der Bestimmung in Buchstabe a soll den Ortsansässigen die Möglichkeit erhalten bleiben, durch eine touristische Nutzung von eigenen Wohnungen eine aktive Gastgeberrolle einnehmen zu können. Dies ist indessen nur möglich, wenn die Anzahl zusätzlicher Einliegerwohnungen zahlenmäs- sig relativ gering bleibt. Bei mehr als 4 Einliegerwohnungen lässt sich dieses Anliegen wohl kaum mehr erfüllen.

Buchstabe b

Ein strukturierter Beherbergungsbetrieb liegt dann vor, wenn für die Wohnungen ein hotelähnliches Betriebskonzept (inkl. dazu gehörende minimale Infrastrukturen wie etwa Rezeption) mit einer damit zusammenhängend genügend grossen minimalen Betriebsgrösse vorhanden ist. Dazu gehören neben den eigentlichen Hotels (mit dem Merkmal der Vermietung von Zimmern) auch hotelähnliche Residen- zen (z.B. REKA-Feriendörfer, Hapimag, Landal-Feriendörfer, Rocksresort). Mit dem Begriff des struk- turierten Beherbergungsbetriebes wird den immer hybrider werdenden touristischen Beherbergungs- formen Rechnung getragen (zunehmende Aufweichung der strikten Trennung zwischen Hotellerie und Parahotellerie).

Der Vertrieb und die Vermarktung kann in begründeten Fällen auch vom Betreiber des strukturierten Beherbergungsbetriebes selber übernommen werden, sofern Vertriebskanäle, genügend Knowhow und genügend finanzielle Mittel zur Marktbearbeitung vorhanden sind, um eine hohe Auslastung zu erreichen.

Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ist nachzuweisen, dass die hotelmässigen Leistungen von der Mehrheit der Gäste in Anspruch genommen werden. Zudem ist vom Betreiber eine branchenübli- che Lösung zur Finanzierung von Erneuerungsinvestitionen nachzuweisen.

Buchstabe c

Im Zusammenhang mit der vom Bundesrat am 22. August 2012 beschlossenen Verordnung über Zweitwohnungen wurde darauf hingewiesen, dass im Rahmen der Ausarbeitung des Ausführungsge- setzes eine dritte Kategorie an zulässigen neuen Zweitwohnungen konzipiert wird, welche über die Einliegerwohnungen (Buchstabe a) und die strukturierten Beherbergungsbetriebe (Buchstabe b) hi- nausgeht.

Buchstabe c soll nun auch den Bau von einzelnen Zweitwohnungen, beispielsweise im Stockwerkei- gentum, zulassen. Der Neubau von kalten Betten soll jedoch auch mit dieser Kategorie nicht ermög- licht werden, weshalb als Minimalanforderung das Anbieten auf einer international ausgerichteten, kommerziellen Vertriebsplattform, die zu einer hohen Auslastung führt, als Minimalanforderung gilt. Da die Bewirtschaftung ausserhalb von strukturierten Beherbergungsbetrieben schwierig ist, müssen hohe Anforderungen an den Vertrieb dieser Zweitwohnungen gestellt werden, damit diese auch tat- sächlich belegt und so zu warmen Betten werden. Der Eigentümer der Zweitwohnung muss eine ver- tragliche Vereinbarung mit dem Betreiber der Vertriebsplattform nachweisen können. Mit der internati- onalen Ausrichtung der Vertriebsplattform muss eine grosse Reichweite und ein grosses Nachfrage- potenzial sichergestellt werden, das eine hohe Belegung sehr wahrscheinlich macht. Ohne dies in den Gesetzesbestimmungen weiter ausführen zu müssen, werden mit der Vermarktung über eine solche Vertriebsplattform auch Anforderungen erfüllt in Bezug auf die Vermietbarkeit der Zweitwohnungen

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(aktuelle Standards und Gästewünsche können erfüllt werden), in Bezug auf das Vorhandensein einer grossen Auswahl resp. Anzahl von angebotenen Zweitwohnungen, in Bezug auf eine hohe Verfügbar- keit der Wohnung (kurze Eigenbelegungszeiten während der Hauptsaisons) und in Bezug auf das Vorhandensein eines online-Reservationssystems. Die Eigennutzung (Nutzung durch den Eigentü- mer, dessen Familienmitglieder sowie Freunde und Bekannte, entgeltlich oder unentgeltlich) bleibt möglich, wobei diese pro Hauptsaison nur während rund drei Wochen stattfinden darf. Zu gegebener Zeit wird diese Bestimmung auf Verordnungsstufe im oben skizzierten Sinn näher zu konkretisieren sein.

Wohnungen, die auf den oben genannten Vertriebsplattformen angeboten werden, sind gemäss Arti- kel 8 nur in Gebieten zulässig, in denen ein Bedarf besteht und die im kantonalen Richtplan eigens bezeichnet sind.

Absatz 3

Die Nutzungsbeschränkungen nach Artikel 7 müssen für jede einzelne Wohnung mittels zutreffender Nutzungsauflage bestimmt werden. Die Anordnung der Nutzungsauflage und deren Anmerkung im Grundbuch haben nur deklaratorischen Charakter. Wurde bei einer Wohnung in der Baubewilligung keine Nutzungsauflage angeordnet, so soll sie vermutungsweise als Erstwohnung im Sinne von Ab- satz 1 Buchstabe 1 gelten. Es wäre dann Sache des Eigentümers nachzuweisen, dass er die Voraus- setzungen für die Nutzungsauflage für eine der drei Kategorien touristisch bewirtschafteter Wohnun- gen (Abs. 2 Bst. a - c) erfüllt.

Absatz 4 (Anmerkung der Nutzungsauflagen im Grundbuch)

Die Anmerkung der Nutzungsbeschränkung im Grundbuch erfolgt nach dem so genannten Anmelde- prinzip: die zuständige Behörde weist das Grundbuchamt in ihrer Bewilligung an, die Anmerkung vor- zunehmen und sie teilt ihren Entscheid dem Grundbuchamt mit. Dieses nimmt den Eintrag vor, wenn der Entscheid rechtskräftig ist (vgl. Art. 80 der Grundbuchverordnung vom 23. September 2011 [GBV; SR 231.432.1]).

Indem der Entwurf die für die Bewilligung zuständige Behörde nicht direkt bezeichnet, sondern auf die Baubewilligungsbehörde oder die vom Kanton bezeichnete Behörde verweist, wird der kantonalen Organisationshoheit Rechnung getragen.

Die Nutzungsbeschränkung ist grundsätzlich unbefristet, kann aber in den Fällen nach Artikel 15 be- fristet oder unbefristet sistiert werden.

Art. 8 Besondere Bewilligungsvoraussetzungen für touristisch bewirtschaftete Wohnungen nach Art. 7 Absatz 2 Buchstabe c

Bei dieser Kategorie von touristisch bewirtschafteten Wohnungen handelt es sich um diejenigen Woh- nungen, die auf einer auf den internationalen Markt ausgerichteten, kommerziellen Vertriebsplattform angeboten werden. Diese Kategorie wird nur dort zugelassen, wo im Rahmen der kantonalen Richt- planung ein entsprechender Bedarf ausgewiesen wurde. Dadurch soll eine zusätzliche Zersiedlung durch Zweitwohnungen vermieden werden. Ein relevanter Bedarf ist deshalb nur gegeben, wenn das Auslastungspotenzial der bestehenden Zweitwohnungen trotz Massnahmen für eine bessere Bewirt- schaftung im betreffenden Gebiet ausgeschöpft worden ist und gleichwohl zusätzliche warme Betten für die Beherbergung von touristischen Gästen benötigt werden. Mit der Verpflichtung der Kantone, solche Gebiete im Richtplan auszuscheiden, soll insbesondere auch angestrebt werden, dass die Erstellung solcher Wohnungen mit dem Ziel der touristischen Entwicklung der entsprechend bezeich- neten Gebiete erfolgt. Die Bezeichnung solcher Gebiete soll zudem auf einer übergeordneten kanto- nalen strategischen Planung bezüglich der touristischen Entwicklung basieren. Neubauten dieser Wohnungskategorie sind nur zugelassen, wenn im Rahmen des Baugesuchs der Nachweis erbracht

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wird, dass in der betreffenden Gemeinde das Umnutzungspotenzial bestehender Leer- und Zweitwoh- nungen ausgeschöpft ist.

Art. 9 bis 11: Neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung

Bei den in diesem Kapitel geregelten Wohnungen handelt es sich um Sonderfälle, da hier in Gemein- den mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als 20 Prozent neue Wohnungen errichtet werden dür- fen, ohne dass dabei eine Nutzungsbeschränkung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 gilt. Wie weit sol- che Wohnungen Anrechnung an den Zweitwohnungsanteil einer Gemeinde finden, kann nicht generell gesagt werden, sondern hängt von der tatsächlichen Nutzung im Einzelfall ab.

Art. 9 Wohnungen im Zusammenhang mit strukturierten Beherbergungsbetrieben

Absatz 1

Die Querfinanzierung von strukturierten Beherbergungsbetrieben durch Zweitwohnungen ist praktisch zur Regel geworden (siehe dazu den Bericht „Tourismusfinanzierung ohne Zweitwohnungen, Auswir- kungen der Zweitwohnungsinitiative auf die Finanzierung von Beherbergungsbetrieben und Touris- musinfrastrukturen“ Schlussbericht zuhanden des SECO, 2013, S. 83). Damit keine Finanzierungslü- cke entsteht, die sowohl einen künftigen Neubau als auch einen künftigen Umbau zur Weiterführung des Betriebs verunmöglichen würde, sollen auch Wohnungen zur Querfinanzierung erstellt werde dürfen, für die die Nutzungsbeschränkungen gemäss Artikel 7 Absatz 1 nicht gelten. Es soll jedoch die Führung des Betriebs im Vordergrund stehen, weshalb die Erstellung von Wohnungen mit überwie- gend kalten Betten nur begrenzt möglich sein soll. Der Anteil soll deshalb 20 Prozent der gesamten Geschossfläche der Zimmer und der Wohnungen nicht übersteigen. Die Erstellung solcher Wohnun- gen muss zudem unabdingbar notwendig sein, damit der Betrieb wirtschaftlich geführt bzw. weiterge- führt werden kann. Von dieser Möglichkeit darf nur einmal Gebrauch gemacht werden. Querfinanzie- rungsgewinne müssen in den Betrieb und in die Weiterführung der strukturierten Beherbergung inves- tiert werden.

Absatz 2

Absatz 2 übernimmt grundsätzlich die Regelung, die sich bereits in Artikel 3 Absatz 3 der geltenden Verordnung über Zweitwohnungen findet. Die Umnutzbarkeit bestehender strukturierter Beherber- gungsbetriebe ist tourismus- und wirtschaftspolitisch wichtig. So kann sichergestellt werden, dass Marktaustritte nicht mehr rentabler Betriebe weiterhin möglich sind und ein erwünschter und sinnvoller Strukturwandel auch weiterhin stattfinden kann.

Um missbräuchliche Umnutzungen von strukturierten Beherbergungsbetrieben in nicht touristisch bewirtschaftete Wohnungen auszuschliessen, wird eine Mindestbewirtschaftungsdauer von 25 Jahren - was einem üblichen Abschreibungs- und Abnutzungszyklus entspricht - vorausgesetzt. Diese Min- destbewirtschaftungsdauer gilt auch dann als eingehalten, wenn während dieser 25 Jahre vorüberge- hend keine hotelmässige Nutzung stattgefunden hat, beispielsweise wenn aufgrund eines Konkurses oder eines Besitzerwechsels der Betrieb temporär eingestellt werden musste.

Eine solche Umnutzung ist nur bewilligungsfähig, wenn der Hotelbetrieb - ohne dass der Besitzer dies selbst zu verantworten hat - nicht mehr nachhaltig und wirtschaftlich als strukturierter Beherbergungs- betrieb weitergeführt werden kann. So soll insbesondere verhindert werden, dass Umnutzungen auch in Fällen ermöglicht werden, bei denen systematisch Gewinne aus dem Betrieb abgezogen wurden, die eigentlich notwendigerweise in die Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten hätten investiert werden müssen.

Die Kantone und Gemeinden können weitere Massnahmen ergreifen, um unerwünschte Umnutzun- gen von Hotelbetrieben in nicht touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen zu verhindern. In Frage kommen hierfür beispielsweise Umnutzungsmoratorien, Umnutzungskontingente oder Gewinnab-

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schöpfungsvorgaben auf den Veräusserungsgewinnen. Kantone und Gemeinden können zudem auch über raumplanerische und baurechtliche Massnahmen die Umnutzung von Hotelimmobilien verhin- dern bzw. einschränken (z.B. mittels Schaffung von Hotelzonen).

Absatz 3

Sowohl in den Fällen nach Absatz 1 als auch in jenen nach Absatz 2 muss durch ein unabhängiges Gutachten, beispielsweise der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH), nachgewiesen werden, dass die Voraussetzungen erfüllt sind. Das Gutachten ist dem Gesuch beizulegen.

Art. 10 Neue Wohnungen in geschützten Bauten

Der Erhalt geschützter Bauten kann oftmals nur mittels einer Umnutzung zu Zweitwohnungszwecken gesichert werden. Gleichwohl soll diese Möglichkeit nur subsidiär zu anderen Nutzungsmöglichkeiten gewährt werden. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens für die Umnutzung einer geschützten Baute zu einer Zweitwohnung muss daher der Nachweis erbracht werden, dass die dauernde Erhal- tung der Baute nicht anders als durch diese Massnahme sichergestellt werden kann. So ist beispiels- weise zu prüfen, ob nicht auch eine Nutzung als Erstwohnung bzw. im Verbund mit einer Erstwohnung (als Nebenfläche) oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung in Frage kommt. Im Übrigen darf der Schutzwert der Baute durch die Massnahme nicht beeinträchtigt werden. Zudem ist zu bedenken, dass die Interessen am Schutz von Kulturdenkmälern sowie und ortsbild- oder landschaftsprägenden Bauten sich auf unterschiedlichste Sachverhalte beziehen können und daher auch ganz unterschiedli- ches Gewicht haben. Nicht jedes beliebige solche Interesse ist deshalb per se stärker als das Verfas- sungsinteresse an der Limitierung der Zweitwohnungen. Es bedarf daher in jedem Fall einer Interes- senabwägung.

Geschützte Bauten im Sinne von Artikel 10 sind zum einen Kulturdenkmäler, die mittels individuell- konkreter Schutzverfügung unter Schutz gestellt worden sind. Dabei kann es sich auch um Bauten ausserhalb der Bauzonen handeln, soweit die Voraussetzungen von Artikel 24d Absätze 2 und 3 RPG erfüllt sind. Sodann bezieht sich diese Bestimmung auch auf ortsbild- oder landschaftsprägende Bau- ten, sofern diese im Rahmen der Nutzungsplanung unter Schutz gestellt wurden. Damit ortsbildprä- gende Bauten gemäss Artikel 10 umgenutzt werden können, ist vorausgesetzt, dass ein bedeutendes Ortsbild vorliegt. Dies ist etwa dann der Fall, wenn das Ortsbild im Inventar der schützenswerten Orts- bilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt ist. Wie weit Zonen im Nichtsiedlungsgebiet den Zweck verfol- gen, landschaftsprägende Bauten mit der umgebenden Landschaft zu schützen, hängt von der Grund- lage dieser Zonen im Richtplan wie auch von deren konkreten Ausgestaltung ab

Art. 11 Projektbezogene Sondernutzungspläne

Die Möglichkeit, neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung auch noch nach dem Inkrafttreten von Artikel 75b BV im Rahmen projektbezogener Sondernutzungspläne, die am 11. März 2012 bereits genehmigt waren und die derart konkretisiert sind, dass die wesentlichen Elemente der Baubewilli- gungen bereits geregelt sind, ist bereits in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung vom 22. August 2012 vorgesehen. Die wesentlichen Planungen sind hier schon vor Inkrafttreten der erwähnten Verfas- sungsbestimmung erfolgt, weshalb es auch möglich sein soll, sie umzusetzen, soweit es aufgrund des Vertrauensprinzips geboten ist. In Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe b wird dementsprechend verlangt, dass im zugrundeliegenden Sondernutzungsplan die wesentlichen Elemente der Baubewilligung betreffend Lage, Stellung, Grösse und Gestaltung der Bauten und Anlagen sowie deren Nutzungsart und Nutzungsmass bereits geregelt sind. Ausserdem muss es sich um einen projektbezogenen Son- dernutzungsplan handeln, d.h. er muss der Realisierung eines auf Zweitwohnungen ausgerichteten Projekts dienen, was insbesondere aus dem Projektbeschrieb, den Planungszielen wie auch den vor- gesehenen Nutzungsarten hervorgehen kann.

Vor dem 11. März 2012 genehmigte Sondernutzungspläne sollen auch veränderten Verhältnissen angepasst werden können, namentlich soweit ein Projekt dadurch verbessert wird, wobei dies nur

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zulässig ist, soweit infolge dieser Änderungen der Zweitwohnungsanteil nicht weiter erhöht wird (Art.

11 Abs. 3).

In der Variante wird vorgeschlagen, die in Artikel 11 vorgesehenen Realisierungsmöglichkeiten für neue Zweitwohnungen zeitlich zu befristen. Mit zunehmendem Zeitablauf verliert bei einer Planung der Aspekt des Vertrauensschutzes an Gewicht, während die Erforderlichkeit einer Anpassung an veränderte tatsächliche und rechtliche Verhältnisse an Bedeutung gewinnt. Diesem Zusammenhang soll mit der vorgesehenen Fünfjahresfrist nach Artikel 11 Absatz 2 Rechnung getragen werden, wobei bei Vorliegen wichtiger Gründe eine Fristverlängerung um weitere 5 Jahre gewährt werden kann.

5. Kapitel: Änderung von Wohnungen in Gemeinden mit Zweitwohnungsanteil von über 20 Pro- zent

Art. 12 Bauliche und nutzungsmässige Änderungen

Das Bundesgericht hat mit seinen Entscheiden vom 22. Mai 2013 (1C_646/2012 und 1C_614/2012) die vom Bund konsequent vertretene Auffassung bestätigt, dass die neue Verfassungsbestimmung ihre Wirkung bereits ab dem 11. März 2012 entfaltet. Baubewilligungen, die in Gemeinden mit mehr als 20 Prozent Zweitwohnungen noch vor Ende 2012 für den Bau von klassischen, d.h. unbewirtschaf- teten Zweitwohnungen erteilt wurden und mangels Anfechtung formell rechtskräftig geworden sind, stehen damit im Widerspruch zu dem seit 11. März 2012 geltenden materiellen Recht. Sie sind aus rechtlicher Sicht deshalb ursprünglich fehlerhafte Verfügungen, die formell rechtskräftig geworden sind.

Es ist unklar, wie viele solche Fälle es gibt. Um sie zu vermeiden, hatte das UVEK bereits am 15. März 2012 Empfehlungen, u.a. zur Sistierung hängiger Gesuchsverfahren publiziert. Für die dennoch zwischen dem 11. März und 31. Dezember 2012 erteilten und unangefochten gebliebenen Bewilligun- gen für Zweitwohnungen gilt Folgendes: Seit dem 11. März 2012 hätten Zweitwohnungen nur im Ein- klang mit Artikel 75b BV bewilligt und gebaut werden dürfen, d.h. namentlich noch in Gemeinden, deren Zweitwohnungsanteil 20 Prozent nicht übersteigt. Für die dennoch erteilten und formell rechts- kräftig gewordenen Bewilligungen hat nun die Praxis in den kommenden Monaten und Jahren einzel- fallweise Lösungen zu suchen. Sie muss sich an der Rechtsprechung über den Widerruf fehlerhafter Verfügungen orientieren. Dabei ist zwischen Vertrauensinteressen und Rechtmässigkeitsinteressen abzuwägen (BGE 137 I 69). Grundsätzlich erscheint das Vertrauen in den Bestand einer zwischen 11. März und 31. Dezember 2012 erteilten, rechtskräftig gewordenen Baubewilligung allerdings nicht ein- fach pauschal begründet.

Aus dieser Rechtslage ergibt sich auch, welche Wohnungen als "altrechtlich" gelten können. Altrecht- liche Wohnungen sind Wohnungen, die am 11. März 2012 bestanden oder rechtskräftig bewilligt wa- ren.

Bezüglich des Umgangs mit altrechtlichen Wohnungen werden im Rahmen der Vernehmlassung zwei Varianten zur Diskussion gestellt: Gemäss der einen Variante sollen eine weitgehend freie Umnutzung dieser Wohnungen sowie geringfügige Erweiterungen zugelassen werden. Allerdings werden die Kan- tone verpflichtet, die nötigen Massnahmen zu ergreifen, um Missbräuche und unerwünschte Entwick- lungen zu vermeiden (Art. 13). Die andere Variante sieht vor, dass altrechtliche Wohnungen grund- sätzlich nur im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche geändert werden dürfen und dass Um- nutzungen nur dann zulässig sind, wenn sie durch besondere Gründe bedingt sind (Todesfall, Zi- vilstandsänderung und ähnliche Gründe). Die Aufzählung dieser besonderen Gründe ist dabei nur beispielhaft. So kann etwa auch ein Wohnsitzwechsel, der im Zusammenhang mit einem sonstigen, subjektiv nicht beliebig beeinflussbaren Grund steht, wie etwa einem neuen Arbeitsplatz an einem weit entfernten Ort, der einen Umzug bedingt, einen solchen wichtigen Grund darstellen. Zudem soll die Umnutzung einer am 11. März 2012 als Erstwohnung genutzten Wohnung in eine Zweitwohnung der Baubewilligungspflicht unterliegen.

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Art. 13 Missbrauch und unerwünschte Entwicklungen (fällt weg bei Wahl der Variante zu Art. 12 Abs. 2 - 4)

Die Kantone und Gemeinden sind in Artikel 13 aufgerufen, Massnahmen gegen unerwünschte Ent- wicklungen und Missbräuche zu ergreifen, die sich aufgrund einer unbeschränkten Nutzung altrechtli- cher Wohnungen zu Zweitwohnzwecken ergeben können. Unerwünscht ist beispielsweise, wenn die den Ortsansässigen gehörenden Erstwohnungen wegen des Zweitwohnungsbauverbots und der wei- terhin möglichen Umnutzbarkeit derart an Wert gewinnen, dass sie von den Ortsansässigen nicht mehr gehalten werden können mit der Folge, dass diese allmählich aus den Dorfkernen verdrängt werden. Missbräuchlich ist es beispielsweise, die eigene Erstwohnung als Zweitwohnung zu verkau- fen und gleichzeitig eine neue Erstwohnung auf bisher noch unüberbautem Bauland in der betreffen- den Gemeinde oder in einer Nachbargemeinde zu erstellen, um finanzielle Vorteile zu erzielen.

Zur Bekämpfung unerwünschter Entwicklungen und Missbräuche können baugesetzliche Vorschriften zur vollständigen oder teilweisen Einschränkung der Umnutzungsmöglichkeiten erlassen werden. Beispielsweise können Umnutzungen als baubewilligungspflichtig erklärt werden, und es kann vorge- sehen werden, dass solche nur bewilligt werden, wenn 10 Jahre nach der Umnutzung kein miss- bräuchlicher Ersatzbau erstellt wird. Denkbar sind auch baugesetzliche Vorschriften, wonach Umnut- zungen nur unter der Auflage zulässig sind, dass gleichzeitig eine bestimmte Anzahl Zweitwohnungen der Bewirtschaftung zugeführt wird.

Die von Kantonen und Gemeinden zu ergreifenden Massnahmen werden in Artikel 13 nicht näher spezifiziert. Sie können auch raumplanerischer Natur sein.

Art. 15 Sistierung der Nutzungsbeschränkung

Der Entwurf geht grundsätzlich davon aus, dass die Nutzungsauflagen langfristig eingehalten werden können. Er verzichtet deshalb auf eine Regelung über die definitive Aufhebung von Nutzungsauflagen. Die Nutzungsauflagen müssen zudem auch durchgesetzt werden (vgl. Art. 19 f. über die Wiederher- stellung des rechtmässigen Zustands).

Es ist vorhersehbar, dass die Nutzungsauflagen in einzelnen Fällen nicht eingehalten werden können. Darum sieht der Entwurf in Absatz 1 die Sistierung während einer bestimmten Dauer vor. Hier geht es darum, dass die Einhaltung einer Nutzungsauflage aus Gründen erschwert ist, die kurzfristigen Cha- rakter haben und nicht vermeidbar sind, beispielsweise die Entscheidfindung in einer Erbengemein- schaft in der ersten Zeit nach dem Erbfall. In einem solchen Fall soll die Nutzungsauflage daher befris- tet sistiert werden können. Es kann aber auch sein, dass für einzelne Wohnungen aus unterschiedli- chen Gründen, beispielsweise wegen eines Überangebots, keine Nachfrage besteht. Im Fall von Wohnungen mit der Nutzungsauflage "touristisch bewirtschaftete Wohnung" bedeutet dies, dass auch vergeblich Personen gesucht wurden, die die Wohnung als Erstwohnung nutzen würden. Ist in sol- chen Fällen zudem auch nicht absehbar, wann die rechtmässige Nutzung wiederhergestellt werden kann, soll die zuständige Behörde auf der Grundlage eines entsprechenden Nachweises die Nut- zungsauflage unbefristet sistieren können (Abs. 2).

Art. 16 Ersatzabgabe

Die Eigentümer von Wohnungen, für die die Nutzungsauflage gestützt auf Artikel 15 Absatz 2 unbe- fristet sistiert wird, sollen wirtschaftlich nicht besser gestellt sein als diejenigen Eigentümer, die die Nutzungsauflage einhalten. Zu diesem Zweck sieht der Entwurf in Artikel 16 eine Ersatzabgabe vor. Die Vermeidung einer allfälligen Besserstellung aufgrund der unbefristeten Sistierung ist allerdings kein Selbstzweck. Die Ersatzabgabe soll vielmehr den Anreiz dämpfen, aufs Geratewohl beispielswei- se Wohnungen mit der Nutzungsauflage „touristisch bewirtschaftete Wohnung“ zu erstellen. Sie wirkt dämpfend, indem sie erschwert, dass im Fall eines Überangebots an solchen Wohnungen auf eine allfällige Wertsteigerung infolge der Sistierung spekuliert werden kann. Die vorgeschlagene Ersatzab- gabe ist eine Kausalabgabe. Abgabegrund ist die unbefristete Sistierung einer öffentlichrechtlichen Leistungspflicht, hier die Sistierung der Pflicht, die Wohnung auflagenkonform zu nutzen. Die Ersatz- 11/15

abgabe hat keine fiskalischen Ziele. Für die Bemessung wird auf den Ertragswert der Wohnung mit und ohne Nutzungsauflage verwiesen. Ist der Ertragswert der Wohnung im Fall der unbefristeten Sis- tierung der Nutzungsauflage nicht höher als bei Einhaltung der Nutzungsauflage (beispielsweise wenn eine Wohnung wegen einer unattraktiven Lage oder mangelhaften Unterhalts nicht auflagenkonform genutzt werden kann), so wird keine Ersatzabgabe erhoben. Dies rechtfertigt sich damit, dass in die- sem Fall der Eigentümer ja nicht besser gestellt ist, als wenn die Nutzungsauflage in Kraft wäre.

Um die Forderung des Gemeinwesens auf Entrichtung der Ersatzabgabe für die unbefristete Sistie- rung einer Nutzungsauflage zu sichern, wird ihm in Absatz 2 ein gesetzliches Pfandrecht eingeräumt.

Im Interesse eines schlanken Gesetzes delegiert Absatz 3 die Regelung der Bemessung der Ersatz- abgabe an den Bundesrat. Es ist denkbar, dass bei der Bemessung lokalen Besonderheiten Rech- nung getragen werden muss. Deshalb soll der Bundesrat gegebenenfalls auch einen Rahmen bestimmen, innerhalb dessen die Kantone den Abgabesatz in Berücksichtigung lokaler Besonderhei- ten festsetzen.

6. Kapitel: Vollzugsvorschriften

Das Baurecht der Kantone und Gemeinden enthält hauptsächlich Vorschriften über den Bau, weniger aber über die Nutzung von Bauten bzw. deren Kontrolle. Der Vollzug der Zweitwohnungsregelung betrifft indessen zu einem wesentlichen Teil die konkrete Nutzung von Wohnungen. Im Interesse ei- nes schlanken Erlasses wird zwar darauf verzichtet, den Vollzug im Entwurf detailliert zu regeln. Der Vollzug darf aber nicht vollständig ausser Acht gelassen werden, wenn die Zweitwohnungsregelung Wirkung entfalten soll. Im Sinn eines einheitlichen Mindeststandards sieht der Entwurf deshalb mini- male Vollzugspflichten der zuständigen Behörden in den Kantonen und Gemeinden verbindlich vor. Die Meldepflichten der Einwohnerkontrollen und der Grundbuchämter (Art. 18) dienen in einem eher präventiven Sinn dazu, die zuständigen Baubehörden über Änderungen zu informieren, die typischer- weise die Nutzung von Wohnungen beeinflussen. Wird an einer unrechtmässigen Nutzung trotz Auf- forderung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands festgehalten, so soll ein Benutzungs- verbot in Verbindung mit der Versiegelung der Wohnung angeordnet werden (Art. 19). Schliesslich sollen die zuständigen Baupolizeibehörden auch ausdrücklich zur Anzeige verpflichtet werden, wenn sie in ihrer amtlichen Funktion Kenntnis von Widerhandlungen gegen das Gesetz erhalten (Art. 19 Abs. 4).

Es bleibt den Kantonen und Gemeinden unbenommen, weitergehende Vollzugsvorschriften zu erlas- sen. In der bisherigen Diskussion wurden als weitere Vollzugsinstrumente folgende Beispiele genannt: eine Auskunftspflicht der wegziehenden Person über die bisherige und künftige Nutzung der Wohnung oder die Schaffung gesetzlicher Grundlagen dafür, dass die zuständige Behörde Kontrollen durchfüh- ren und die Herausgabe von Mietverträgen verlangen kann, sofern dies nötig ist, um die rechtmässige Nutzung zu überprüfen. Auch genannt wurde die Anordnung einer "Wartefrist" für die Eintragung einer Eigentumsübertragung im Grundbuch. Diese Wartefrist entspricht einer provisorischen Grundbuch- sperre. Da sie öffentlichrechtlichen Charakter hat, erscheint es nicht ausgeschlossen, dass sie durch kantonales Gesetz vorgesehen werden kann. Im Interesse einer gewissen Einheitlichkeit wäre aber eine bundesgesetzliche Regelung mindestens der wesentlichen Aspekte empfehlenswert, falls eine Wartefrist als nötig erachtet würde.

Art. 17 Aufsichtsbehörde

Das Gesetz muss nicht von den Kantonen selbst vollzogen werden. Es ist ihre Sache, wieweit sie den Vollzug den Gemeinden überlassen. Gegenüber dem Bund bleiben indessen die Kantone verantwort- lich. Sie müssen deshalb auch den Überblick darüber behalten, wie das Gesetz konkret vollzogen wird. Die Aufsichtsbehörde braucht im Übrigen nicht zwingend eine einzige Behörde pro Kanton zu sein. In grösseren Kantonen sind auch mehrere jeweils regional zuständige Behörden denkbar.

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Art. 18 Meldepflichten der Einwohnerkontrolle und des Grundbuchamts

Umnutzungen entgegen der Nutzungsauflage sind rechtswidrig. Sind auflagewidrige Umnutzungen mit einem Wohnsitzwechsel verbunden, so verringert die Meldepflicht mit bescheidenem administrativem Aufwand das Risiko, dass sie unentdeckt bleiben.

Umnutzungen entgegen der Nutzungsauflage können auch mit einer Handänderung verbunden sein. Die Meldepflicht des Grundbuchamtes kann ebenfalls mit bescheidenem administrativem Aufwand dazu beitragen, das Risiko rechtswidriger Umnutzungen zu verringern. Die blosse Meldepflicht des Grundbuchamtes schränkt die Übertragung (Veräusserung) des Grundstücks nicht ein. Dies entspricht der Konzeption der Nutzungsauflage in diesem Gesetzesentwurf als blosse Nutzungsbeschränkung, nicht als Verfügungsbeschränkung. Gegen Verletzungen der Nutzungsauflage durch den Erwerber kann nur nachträglich mit Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtsmässigen Zustands vorge- gangen werden.

Art. 19 f. Amtliche Massnahmen bei unrechtmässiger Nutzung, Durchführung der Massnahmen

In den Artikeln 19 f. geht es um Vorkehren im Fall unrechtmässiger Nutzung, d.h. bei Abweichung von der Nutzungsauflage, ohne dass die Voraussetzungen für eine Sistierung oder Änderung der Nut- zungsauflage erfüllt sind. Im Vordergrund steht die Ansetzung einer Frist, allenfalls auch einer Nach- frist, und die Aufforderung an den Eigentümer, die Wohnung auflagenkonform zu nutzen, beispiels- weise entsprechend zu vermieten. Kommt der Eigentümer dieser Aufforderung nicht fristgemäss nach, wird die Wohnung versiegelt.

Die Gemeinde soll anschliessend für die Vermietung der Wohnung unter Einhaltung der Nutzungsauf- lage sorgen. Sie kann dies selbst tun oder einen Dritten, beispielsweise eine private Liegenschafts- verwaltung, damit beauftragen.

Der Entwurf verzichtet auf besondere Kontrollinstrumente, um die Einhaltung der Nutzungsauflagen zu kontrollieren. Umso wichtiger ist aber, dass die Baubehörden bzw. ihre Angestellten Widerhand- lungen, von denen sie Kenntnis erhalten, nicht einfach tolerieren. Damit diese Personen nicht einfach "wegsehen", sieht der Entwurf in Artikel 19 Absatz 4 eine Anzeigepflicht vor. Verletzungen der Anzei- gepflicht können ihrerseits strafrechtliche Folgen nach sich ziehen, beispielsweise wenn sie als Be- günstigung nach Artikel 305 StGB zu qualifizieren sind.

Art. 21 Untersuchung der Wirkungen

Die in Artikel 21 vorgesehene periodische Untersuchung der Wirkungen des Gesetzes bildet die Grundlage für die Feststellung eines allenfalls erforderlichen Anpassungsbedarfs.

Art. 22 Zuständigkeit, Verfahren und Rechtsschutz

Es handelt sich hier um eine subsidiäre Vorschrift, die Zuständigkeit, Verfahren und Rechtsschutz regelt, soweit im Gesetz nicht ausdrücklich eine spezielle Regelung getroffen wird.

7. Kapitel: Strafbestimmungen

Art. 23 Missachtung von Nutzungsbeschränkungen

Der Entwurf enthält keine Regelung über die Kontrolle, ob die Nutzungsauflagen eingehalten werden. Er überlässt dies vielmehr den Kantonen und Gemeinden. Umnutzungen entgegen Nutzungsauflagen können über längere Zeit unentdeckt bleiben. Stellt sich heraus, dass eine Wohnung rechtswidrig umgenutzt wurde, so können für die Zukunft Massnahmen zur Wiederherstellung der rechtmässigen Nutzung ergriffen werden (vgl. Art. 19 f. betr. amtliche Massnahmen). Die vergangene rechtswidrige Nutzung hingegen darf nicht ohne Folge bleiben, um Anreize zu unrechtmässigen Nutzungen zu ver- meiden. Deshalb sieht der Entwurf eine strafrechtliche Sanktion vor. 13/15

Der Straftatbestand wird als Vergehen konzipiert, wobei praktisch gesehen die Geldstrafe im Vorder- grund steht. Dies lässt sich mit dem Unrechtsgehalt der zu sanktionierenden Normverletzung begrün- den. Analog hat der Gesetzgeber den Straftatbestand im vergleichbaren Fall des Artikels 30 des Bun- desgesetzes vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Aus- land (BewG; SR 211.412.41) als Vergehen ausgestaltet. Die Qualifikation als Vergehen signalisiert zudem im Unterschied zu einer blossen Busse, dass die unrechtmässige Nutzung nicht einfach ein Kavaliersdelikt ist, das sich zahlungskräftige Eigentümerinnen und Eigentümer leisten können, wenn sie wollen. Die Qualifikation als Vergehen ist auch nötig, damit die Strafbarkeit von Unternehmen nach Artikel 102 Absatz 1 StGB möglich wird. Danach wird ein Unternehmen strafbar, wenn sich die Ver- antwortung wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Per- son zurechnen lässt. Schliesslich führt die Qualifikation als Vergehen auch dazu, dass in jedem Fall die kantonalen Staatsanwaltschaften zuständig sind und nicht etwa die Gemeinden, wie dies im Fall von Bussen in gewissen Kantonen, etwa dem Kanton Graubünden, der Fall ist.

Art. 24 Unrichtige Angaben

Die Norm lehnt sich an Artikel 29 BewG an. Auf den ersten Blick erscheint für diese Art von Wider- handlung eine Freiheitsstrafe eher streng. Die Erfahrungen im Bereich des Grundstückerwerbs durch Personen im Ausland zeigen aber, dass schwächere Sanktionsnormen nicht ernst genommen wer- den.

8. Kapitel: Übergangs- und Schlussbestimmungen

Art. 25 Übergangsbestimmungen

Die Bestimmung entspricht in Absatz 1 den auch vom Bundesgericht mit den Entscheiden vom 22. Mai 2012 bestätigten übergangsrechtlichen Grundsätzen, wonach neues Zweitwohnungsrecht auf noch nicht rechtskräftig bewilligte Baugesuche Anwendung findet.

Unterschreitet eine Gemeinde den Zweitwohnungsanteil von 20 Prozent, entfällt an sich die Grundla- ge für Nutzungsbeschränkungen im Sinne von Artikel 7 Absatz 1. Es ist jedoch nicht vorgesehen, dass entsprechende Anmerkungen im Grundbuch von Amtes wegen aufgehoben werden, sondern nur auf entsprechendes Gesuch des Berechtigten an die zuständige Behörde (Abs. 2 und 3).

Art. 26 Änderung bisherigen Rechts

Bundesstatistikgesetz, Art. 10:

bis Die aktuelle Fassung von Art. 10 Abs. 3 des Bundesstatistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (BstatG; SR 431.01) verunmöglicht in den folgenden zwei Punkten eine effiziente zweckmässige Nutzung der Daten des eidg. Gebäude- und Wohnungsregisters im Rahmen des Vollzuges der Zweitwohnungsbe- stimmungen:  Die aktuelle Fassung von Art. 10 Abs. 3 BstatG erlaubt dem Bund aus historischen Gründen bis

für Vollzugsaufgaben keinen Zugriff auf die Daten des eidg. GWR. Dies ist aus heutiger Sicht störend, insbesondere ist das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) für den Vollzug der neuen Verfassungsbestimmungen über die Zweitwohnungen auf einen Zugriff auf die GWR- Daten angewiesen.  Soweit die Objektdaten des GWR keinen Bezug zu personenrelevanten Informationen aufwei- sen, müssten diese Angaben frei zwischen Behörden und Privaten (Hauseigentümern, Immo- bilienverwaltungen) ausgetauscht werden können, um damit die Vollzugsaufgaben der Ge- meinden im Rahmen des Zweitwohnungsnachweises zu vereinfachen.

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Raumplanungsgesetz:

Die Absätze 2 und 3 von Artikel 8 waren darauf ausgerichtet, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Diese Bestimmung ist mit der Annahme von Artikel 75b BV anpassungsbedürfig geworden, da hier ein fixer Anteil von maximal 20 Prozent Zweitwohnungen festgelegt wird. Die in Artikel 8 Absätze 2 und 3 angesprochenen, mit der Zweitwohnungsthematik in engem sachlichen Zusammenhang stehenden Ziele der Förderung von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen sowie der besseren Auslastung der Zweitwohnungen werden aber ins vorliegende Gesetz übernommen (Artikel 3).

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