Wirksamkeitsbericht 2012-2015 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen | Lexipedia

März 2014

Wirksamkeitsbericht 2012–2015 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen

Schweizerische Eidgenossenschaft Der Bundesrat Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 5

Übersicht 7

1 Ausgangslage und Inhalt 13

1.1 Einleitung 13

1.2 Gesetzliche Grundlagen 14

1.3 Inhalt und Struktur des zweiten Wirksamkeitsberichts 19

2 Ressourcen- und Lastenausgleich 2012–2014 21

2.1 Ressourcenausgleich 22

2.2 Lastenausgleich 30

2.3 Dotationsverhältnis zwischen den Ausgleichsgefässen 34

3 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs 39

4 Datengrundlagen und Qualitätssicherung 47

4.1 Datenerhebung und -verarbeitung 47

4.2 Qualitätssicherung 49

5 Zielerreichung des Finanzausgleichs 57

5.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge 57

5.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie 62

5.3 Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in

der Steuerbelastung der Kantone 64

5.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und

internationalen Verhältnis 81 5.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen der Kantone 104

5.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

und soziodemografischen Belastungen (SLA) 111

5.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs 118

5.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 126

6 Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen 129

6.1 Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung 129

6.2 Die Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen 144

7 Überprüfung der Bemessungsgrundlagen 159

7.1 Bestimmung des Ressourcenpotenzials 159

7.2 Kalibrierung der Parameter für die Vierjahresperiode 2016–2019 164

8 Alternativen zum bestehenden Ressourcenausgleich 169

8.1 Neutrale Zone 169

8.2 Fixierung des Abschöpfungssatzes 178

8.3 Alternativmodell zum bestehenden Ressourcenausgleichsmechanismus 186

9 Massnahmen für den Finanzausgleich 2016–2019 191

9.1 Beiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich 2016-2019 191

9.3 Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone 208

9.4 Beurteilung des Alternativmodells 213

9.5 Weitere abweichende Meinungen in der Fachgruppe 216

Glossar 223

Literaturverzeichnis 227

Anhang 1 229 Grundzüge des Finanzausgleichs 229

Anhang 2 235 Zeitreihen Finanzausgleich 235

Anhang 3 243 Verfügung über die Einsetzung der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht 243

Anhang 4 245 Interkantonale Vereinbarungen 245

Anhang 5 253 Transferausgaben Bund – Kantone 253

Anhang 6 259 Kriterien und Messgrössen zur Beurteilung der Wirksamkeit gemäss Anhang 17 der FiLaV 259

Anhang 7 261 Dynamik der Nettoausgaben der Städte 261

Anhang 8 265 Entscheide der Fachgruppe Qualitätssicherung 265

Abkürzungsverzeichnis

AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung ASG Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage ASTRA Bundesamt für Strassen BAFU Bundesamt für Umwelt BAK BAK Basel Economics AG BBl Bundesblatt BFS Bundesamt für Statistik BIP Bruttoinlandprodukt BSV Bundesamt für Sozialversicherung BV Bundesverfassung CLASS Conférence Latine des Affaires Sanitaires et Sociales CVP Christlich-demokratische Volkspartei der Schweiz DBSt Direkte Bundessteuer EDK Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EFV Eidgenössische Finanzverwaltung EL Ergänzungsleistungen EU Europäische Union ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung FDK Finanzdirektorenkonferenz FHV Interkantonale Fachhochschulvereinbarung FiLaG Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.2) FiLaV Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.21) FkF Fachgruppe für kantonale Finanzfragen FKG Finanzkontrollgesetz (SR 614.0) GG Grenzgänger GLA Geografisch-topografischer Lastenausgleich HA Härteausgleich HARMOS Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule HRA Horizontaler Ressourcenausgleich IFEG Bundesgesetzes über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Perso- nen (SR 831.26) IKS Internes Kontrollsystem IKZ Interkantonale Zusammenarbeit IRV Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich IUV Interkantonale Universitätsvereinbarung IV Invalidenversicherung IVG Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (SR 831.20) IVHSM Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin IVSE Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen KdK Konferenz der Kantonsregierungen KVA Kehrichtverbrennungsanlage LA Lastenausgleich

LIK Landesindex der Konsumentenpreise Mrd. Milliarden MWSTG Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer (SR 641.20) NFA Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen NP Natürliche Personen PHZ Konkordat über die Pädagogische Hochschule Zentralschweiz QS Quellenbesteuerte Einkommen RA Ressourcenausgleich RI Ressourcenindex RSA Regionale Schulabkommen über die gegenseitige Aufnahme von Auszubilden- den und die Ausrichtung von Beiträgen RZS Regionales Schulabkommen Zentralschweiz SAB Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete SAV Standardisiertes Abklärungsverfahren SEVAL Schweizerische Evaluationsgesellschaft SGB Schweizerischer Gewerkschaftsbund SLA Soziodemografischer Lastenausgleich SNB Schweizerische Nationalbank SODK Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren SPS Sozialdemokratische Partei der Schweiz SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SSE Standardisierter Steuerertrag SST Standardisierter Steuersatz SuG Subventionsgesetz (SR 616.1) USR Unternehmenssteuerreform VIG Vernehmlassungsgesetz (SR 172.061) VRA Vertikaler Ressourcenausgleich VStG Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (SR 642.21) ZEW Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung

Übersicht

Der Bundesrat legt der Bundesversammlung gemäss Artikel 18 des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) alle vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen vor. Der Bericht gibt Aufschluss über die Erreichung der Ziele des nationalen Finanzausgleichs in der vergange- nen Vierjahresperiode und diskutiert mögliche Massnahmen für die kommende Periode. Der vorliegende zweite Bericht über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs analysiert die Periode 2012 bis 2015. Er liefert zudem die Entscheidgrundlagen für die Festlegung der Dotationen des Ressourcen- und des Lastenausgleichs für die Periode 2016 bis 2019 und für allfällige Änderungen oder Anpassungen im System des nationalen Finanzausgleichs. Die der Analyse zugrunde liegenden Daten sind jedoch teilweise erst mit einer erheblichen zeitlichen Verzö- gerung verfügbar, so dass die Periode 2012 bis 2015 nur unvollständig abgedeckt werden kann. Aus diesem Grund umfasst der Analysebereich mancherorts auch den Zeitraum 2008 bis 2011.

Die 2008 in Kraft getretene Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) hat als Hauptziele die Verringerung kantonaler Unter- schiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit sowie in der Steuerbelastung und die Steigerung der Effizienz bei der Aufgabenerfüllung im schweizerischen Bundesstaat. Das System des na- tionalen Finanzausgleichs besteht aus vier Elementen:

–– Zuteilung der Aufgaben und der Verantwortung für deren Finanzierung (Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen) –– Regelung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen bei den Verbundaufgaben –– interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich –– Finanzausgleich im engeren Sinn: Ressourcenausgleich, Lastenausgleich, Härteausgleich

Der Finanzausgleich im engeren Sinn sowie die interkantonale Zusammenarbeit werden durch das FiLaG geregelt. Der vorliegende Bericht behandelt diese beiden Bereiche und geht zusätzlich auf die beiden Themen Aufgabenentflechtung und Zusammenarbeit bei den Verbundaufgaben ein. In diesem Sinn stellt der zweite Wirksamkeitsbericht eine umfassende Analyse und Beurteilung der Funktionsweise des gesamten Systems des nationalen Finanz- ausgleichs dar. Im Gegensatz zum ersten Wirksamkeitsbericht steht für den zweiten Bericht eine weitaus bessere und umfassendere Daten- und Informationsgrundlage zur Verfügung, sodass die vorliegende Analyse u.a. auch die im ersten Wirksamkeitsbericht nicht bzw. nur summarisch behandelten Aspekte vertieft darstellen kann. Der Bericht fokussiert sich auf die Periode 2012 bis 2015. Angesichts der einzuhaltenden Terminabfolge (Durchführung einer dreimonatigen Vernehmlassung, Erarbeitung der bundesrätlichen Botschaft, parlamentari- sche Beratungen, Referendumsfrist, Inkrafttreten der betreffenden Bundesbeschlüsse auf den 1.1.2016) muss der Bericht bereits im ersten Quartal 2014 vorliegen und kann daher das letzte Jahr der Vierjahresperiode nicht mehr einschliessen; dieses wird später bei der Erarbei- tung der bundesrätlichen Botschaft noch berücksichtigt. Demgegenüber greift die Analyse in manchen Bereichen zeitlich weiter als 2012 zurück, was eine grundlegendere Beurteilung der Wirkungsweise des Finanzausgleichs erlaubt.

Der vorliegende Bericht enthält zwei Schwerpunkte: Zum einen wird als Kernelement der Wirksamkeitsüberprüfung die Zielerreichung des Finanzausgleichs im engeren Sinn sowie der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich thematisiert. Dies entspricht dem Auftrag von Artikel 18 FiLaG. Zum anderen wird die mit dem Projekt NFA vorgenommene neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen analysiert. Damit wird der Auftrag gemäss Artikel 57 der Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) erfüllt, wo- nach die Wirksamkeitsberichte der ersten beiden Perioden den Übergang vom alten zum neuen Finanzausgleichssystem darzustellen haben. Während der erste Wirksamkeitsbericht

insbesondere den Aspekt der Haushaltsneutralität berücksichtigte, behandelt der vorliegende Bericht die Erfahrungen in den entflochtenen Aufgabenbereichen sowie eine Evaluation der Zusammenarbeit bei jenen Verbundaufgaben, die mittels Programmvereinbarungen gesteuert werden. Der Bereich der Aufgabenteilung ist, wie erwähnt, Gegenstand der Analyse in den beiden ersten Wirksamkeitsberichten. Künftige Berichte werden dieses Thema nicht mehr aufnehmen, sondern sich auf die Zielerreichung des Finanzausgleichs i.e.S. und auf die inter- kantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich fokussieren.

Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs

Die vorliegende Wirkungsanalyse zeigt, dass die im FiLaG aufgeführten Ziele in der Berichts periode weitgehend erreicht werden. Bezüglich der einzelnen Ziele kann folgendes festgehal- ten werden:

–– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Transfers am Gesamtvolumen der Transfers zwischen Bund und Kantonen ist ein wichtiger Gradmesser für die kantonale Finanzautonomie. Mit der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 2008 wurde dieser Anteil substantiell erhöht und beläuft sich seither auf rund 40 Prozent der gesamten Transferzahlungen des Bundes an die Kantone. Die Finanzautonomie der Kantone wird im Weiteren von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Handlungsspielraum der Kantone einschränken.

–– Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuer belastung: Die primäre Aufgabe des Ressourcenausgleichs besteht in der Umverteilung von Mitteln. Dieser Umverteilungsmechanismus bewirkt per se eine erhebliche Reduk- tion der Disparitäten (primärer Effekt). Er entfaltet im Weiteren Anreizwirkungen auf die finanzpolitischen Entscheide der Kantone, welche längerfristig die Disparitäten (vor Ressourcenausgleich) beeinflussen können (Sekundäreffekte). Die Analyse der Entwicklung der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG) zwischen 1998 und 2010 zeigt, dass sich die Disparitäten vor Ressourcenausgleich gemessen an der Standardabweichung und an der Spannweite (Differenz zwischen höchstem und tiefstem Wert) zwischen den Kanto- nen bis 2007 vergrössert und anschliessend wieder leicht reduziert haben. Diese Entwick- lung wurde vor allem von den ressourcenstarken Kantonen geprägt und war stark durch die konjunkturelle Dynamik beeinflusst. Verantwortlich dabei waren insbesondere die star- ke Zunahme der ASG in den entsprechenden Kantonen während des Wirtschaftsbooms 2006 und 2007 sowie der Rückgang in der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 und 2010. Es ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, eine Aussage über die Bedeutung des Finanz ausgleichs für die Entwicklung der Disparitäten im Sinne der Sekundäreffekte zu machen. Sein Einfluss auf die Entwicklung der kantonalen Wertschöpfung und damit auf die Entwicklung der Disparitäten bei der ASG bzw. beim Ressourcenpotenzial dürfte im Ver- gleich zum primären Effekt eher von untergeordneter Bedeutung sein. Die Auswirkungen des Finanzausgleichs i.e.S. auf die Disparitäten bei der Steuerbelastung sind ebenfalls Sekundäreffekte und werden unter anderem von den Anreizwirkungen bestimmt. Seit Einführung der NFA haben insbesondere verschiedene ressourcenschwache Kantone ihre Steuersätze teilweise merklich gesenkt. Wird die Gesamtheit der Kantone betrachtet, so kann jedoch nicht generell von einem Abbau der Unterschiede bei der Steuerbelastung gesprochen werden.

Grenzabschöpfungsquoten bei den ressourcenstarken Kantonen im Rahmen des hori- zontalen Ressourcenausgleichs sind relativ tief, sodass kaum von einer dämpfenden Wir- kung des Finanzausgleichs auf deren Position im Steuerwettbewerb gesprochen werden kann. Die ressourcenschwachen Kantone konnten ihre Position im Steuerwettbewerb insbesondere im Bereich der Unternehmensbesteuerung und der Besteuerung im oberen Einkommenssegment gegenüber den ressourcenstarken Kantonen verbessern. Dies kann indessen nicht so sehr auf die Einführung der NFA, sondern vielmehr auf Sonderfaktoren wie die Ausschüttungen der SNB sowie die günstige Konjunktur- und Budgetlage zurück- geführt werden. Die Analysen haben gezeigt, dass ein ressourcenschwacher Kanton beim geltenden (progressiven) Umverteilungsmechanismus des Ressourcenausgleichs wenig An- reize hat, sein Ressourcenpotenzial zu steigern. So beträgt die Grenzabschöpfungsquote im Durchschnitt rund 80 Prozent. Dies bedeutet, dass eine Zunahme des Ressourcen potenzials eine erhebliche Reduktion der Ausgleichszahlungen zur Folge hat, so dass nach Ressourcenausgleich die Zunahme der standardisierten Steuererträge pro Einwohner nur noch 20 Prozent der ursprünglichen Steigerung des Ressourcenpotenzials beträgt. Trotz dieser Anreizstruktur findet ein Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen statt, der sich mit der Einführung der NFA möglicherweise noch intensiviert hat, obwohl vom Finanzausgleich keine entsprechenden Anreize ausgehen. Analysen zeigen, dass Steuersatzanpassungen seit 2008 deutlich stärker räumlich korreliert sind, was auf einen intensiveren Steuerwettbewerb hinweist.

–– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Die gemäss Artikel 6 FiLaG anzustrebende Ausstattung pro Einwohner von mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts wurde durch den Ressourcenausgleich in den be- trachteten Jahren 2012 bis 2014 in sämtlichen Kantonen übertroffen. Der Kanton Uri als ressourcenschwächster Kanton erreichte 2012 eine Mindestausstattung von gut 85 Pro- zent, die bis 2014 auf 87 Prozent angestiegen ist. Im Gegensatz dazu wurde in der Periode

2008 bis 2011 dieses Ziel nicht in allen Jahren erreicht.

–– Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen und soziodemografischen Las ten: Die aktualisierten Berechnungen des Büros Ecoplan auf Basis der Jahre 2008 bis 2011 weisen darauf hin, dass sich die Struktur der Sonderlasten weiter verschoben hat. So beläuft sich der Anteil der Sonderlasten aufgrund geografisch-topografischer Faktoren auf noch 18,5 Prozent (Gutachten Ecoplan 2009 27 %), 30,6 Prozent sind auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur (Gutachten 2009 33 %) und 50,9 Prozent auf Faktoren der Kernstädte (Gutachten 2009 40 %) zurückzuführen. Diese Verschiebung führt dazu, dass der Grad der Abgeltung der Sonderlasten durch den Lastenausgleich in den drei Bereichen weiter auseinander driftet. So werden durch den geografisch-topografischen Lastenaus- gleich (GLA) 35,4 Prozent und durch den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) 14,2 Prozent (Bevölkerungsstruktur) bzw. 4,3 Prozent (Kernstädte) abgegolten. Insgesamt werden mit dem Lastenausgleich gemäss den Berechnungen von Ecoplan 13,1 Prozent der Sonderlasten gedeckt.

–– Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs: Die interkantonale Zusammenarbeit war bereits vor Einführung der NFA recht intensiv und hat sich teilweise unabhängig davon entwickelt. Die Ergebnisse einer Umfrage bei den Kantonen weisen da- rauf hin, dass eine grosse Mehrheit der Kantone der Ansicht ist, dass sich das Instrument der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, wie es im Rahmen des Projekts NFA konzipiert wurde, bewährt. Eine Mehrheit der Kantone sieht in der Tendenz eine qua- litative Verbesserung der Zusammenarbeit. Verschiedene Kantone weisen darauf hin, dass die Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich

(IRV) dazu führt, dass sich die Verrechnungspreise langsam den effektiven Kosten annä- hern. Die Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich im Vergleich zur Periode vor NFA praktisch verdoppelt, was darauf hinweist, dass sich die interkantonale Zusammenarbeit deutlich verstärkt hat. Ausgeprägt war die Steigerung bei den Fachhochschulen und den Behinderteninstitutionen, während sich bei den kanto- nalen Universitäten und beim Straf- und Massnahmenvollzug die bereits vor Inkrafttreten der NFA festgestellte Entwicklung relativ kontinuierlich fortsetzte.

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

Der Bericht untersucht die Erfahrungen in den 2008 entflochtenen Bereichen und kon zentriert sich dabei auf die quantitativ bedeutendsten Aufgabengebiete, wie die Sonder schulung und das Behindertenwesen (neu Kantonsaufgaben) sowie die Nationalstrassen (neu Bundesaufgabe). Insgesamt weisen die Erkenntnisse aus den drei beobachteten Aufgabengebieten auf eine grösstenteils gelungene Entflechtung hin. Bei den Wohnhei- men, Tagesstätten und Werkstätten für Menschen mit einer Behinderung sowie im Bereich Sonderschulung sorgten in der Verfassung verankerte Übergangsregelungen für einen ge- regelten Systemwechsel, indem die Kantone bis zum Vorliegen genehmigter Konzepte zur Weiterführung der bisherigen Leistungen der IV verpflichtet wurden. Die Einführung des neuen Versorgungssystems stellt einen mehrjährigen, komplexen Veränderungsprozess dar, welcher schrittweise und in Zusammenarbeit mit den betroffenen Akteuren erfolgt und noch nicht abgeschlossen ist. Aufgrund dieser Systemänderungen in den beiden Bereichen sind keine quantitativen Aussagen zu allfälligen Effizienzgewinnen der Entflechtung mög- lich. Demgegenüber können im Bereich der Nationalstrassen die Effizienzgewinne beziffert werden. So wurden durch die NFA-bedingten Veränderungen der Rahmenbedingungen jährlich wiederkehrende Kosteneinsparungen von 141 bis 227 Millionen erzielt, was die zu Beginn geschätzten jährlichen Kosteneinsparungen von 100 Millionen deutlich übertrifft. In einer Umfrage äussern sich die Kantone mehrheitlich positiv zu den Erfahrungen mit der Aufgabenentflechtung.

Im Zusammenhang mit der durch die NFA vorgenommenen Aufgaben- und Lastenver schiebungen zwischen dem Bund und den Kantonen wurde im Weiteren die Ausgaben dynamik in diesen Bereichen seit 2008 untersucht. Dabei wurden die 10 finanziell gewich- tigen Aufgabengebiete betrachtet. Es konnte festgestellt werden, dass sich die Ausgaben dynamiken dieser Bereiche für Bund und Kantone insgesamt recht ausgeglichen präsentieren. Im Vergleich zum Ausgabenwachstum in diesen Aufgabengebieten ist der Ertrag der direkten Bundessteuer (bzw. deren reduzierter Kantonsanteil) in der gleichen Periode weniger stark angestiegen, während die Zahlungen des Ressourcenausgleichs deutlich stärker zugenommen haben.

Was die Frage allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen in der Zukunft betrifft, wird der Bundesrat die Bereitschaft und Bedürfnisse der Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zum vorliegenden Bericht ausloten und diese aus seiner Sicht würdigen.

Der Bericht evaluiert ebenfalls das Instrument der Programmvereinbarungen, das im Jahr 2008 für die Steuerung von Verbundaufgaben eingeführt wurde. Die EFV führte eine umfas- sende Umfrage bei den kantonalen Stellen wie auch bei den Bundesämtern durch, die dieses Instrument einsetzen. Insgesamt resultiert eine positive Gesamtwürdigung der bisherigen Erfahrungen mit den Programmvereinbarungen. Es drängen sich jedoch bei spezifischen

Aspekten Anpassungen auf. Insgesamt können als prioritäre Ansatzpunkte für Verbesserun- gen eine Konzentration der Einflussnahme des Bundes auf die Zielebene sowie die Prüfung einer Reduktion der Regelungsdichte bei Programmvereinbarungen und den dazugehörigen Weisungen festgehalten werden, um den administrativen Aufwand von Bund und Kantonen zu reduzieren.

Zusammenhang zur Unternehmenssteuerreform III (USR III)

Die laufenden Arbeiten zur USR III betreffen u.a. auch den Ressourcenausgleich. Die Anpas- sung der Mechanik des Ressourcenausgleichs infolge der USR III ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Berichts, sondern bildet einen Teil der USR III-Vorlage. Die USR III erfordert eine Anpassung der Gewichtung der massgebenden Gewinne der juristischen Personen im Ressourcenpotenzial, da die für die Gewichtung der Gewinne der Gesellschaften mit beson- derem Steuerstatus verwendeten Beta-Faktoren voraussichtlich wegfallen werden und durch andere Gewichtungsfaktoren ersetzt werden müssen. Je nach dem Zeitpunkt des Inkrafttre- tens der USR III könnte dies Auswirkungen auf den Vierjahresrhythmus beim Finanzausgleich haben. Falls beispielsweise die USR III 2018 in Kraft träte, müsste eine Kürzung der dritten Vierjahresperiode (2016-2019) geprüft werden.

Vom Bundesrat vorgeschlagene Massnahmen für die Vierjahresperiode 2016 bis 2019

–– Anpassung der Dotation des Ressourcenausgleichs: Aufgrund der Analyse im Rahmen des zweiten Wirksamkeitsberichts schlägt der Bundesrat eine Reduktion der Dotati- on des Ressourcenausgleichs vor. Es hat sich gezeigt, dass der Ressourcenausgleich die angestrebten Ziele in der zweiten Vierjahresperiode erreicht, bzw. bezüglich des Mindestausstattungsziels mehr als erreicht hat. Über die gesamte erste Vierjahresperiode kam es zu einer Unterdotierung von durchschnittlich gut 28 Millionen oder 0,8 Pro- zent pro Jahr. Aufgrund dieser relativ guten Zielerreichung, sahen sich Bundesrat und Parlament nicht veranlasst, die Dotation für die zweite Periode anzupassen. Für die dritte Vierjahresperiode kommt der Bundesrat nun aber zum Schluss, dass die Grundbeiträge des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich nach unten anzupassen sind, da die Aus- stattung in den ersten drei Jahren der zweiten Vierjahresperiode mit einer Überdotierung von durchschnittlich 7,3 Prozent deutlich zu hoch war. Mangels quantitativer Grundla- gen für eine Prognose schlägt der Bundesrat ein vergangenheitsorientiertes Vorgehen vor: Das Ausmass der Anpassung der Dotation des Ressourcenausgleichs für die dritte Vierjahresperiode soll sich an den Finanzausgleichszahlen im Durchschnitt der gesamten zweiten Vierjahresperiode (Referenzjahre 2012–2015) orientieren. Anhand dieser Da- ten wird für jedes Jahr die Dotation berechnet, mit welcher der ressourcenschwächste Kanton nach Ausgleich einen Index SSE von genau 85,0 Punkten erreicht hätte. Die durchschnittliche Differenz zwischen den effektiven Ausgleichszahlungen und den so berechneten Beträgen entspricht dem Anpassungsbetrag. Der Grundbeitrag für die dritte Vierjahresperiode bestimmt sich nun aufgrund der ordentlichen Fortschrei- bung der effektiven Dotation 2015 abzüglich des Anpassungsbetrages. Auf Basis der Finanzausgleichszahlen 2012–2014 hätte das Gesamtvolumen des Ressourcenausgleichs so um knapp 270 Millionen reduziert werden können (vertikaler Ressourcenausgleich 160 Mio. und horizontaler Ressourcenausgleich 109 Mio.). Der effektive Betrag lässt sich jedoch erst nach Vorliegen der Finanzausgleichszahlen für das Jahr 2015 berechnen. Bei diesem Vorgehen handelt es sich nicht um eine ex post Korrektur des Volumens des

Ressourcenausgleichs, sondern um eine Neujustierung der Dotation aufgrund der Ergeb- nisse der Periode 2012–2015.

–– Unveränderte Weiterführung des Lastenausgleichs: Das FiLaG verlangt, dass bei der Dota- tion von GLA und SLA alle vier Jahre die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts zu berück- sichtigen sind, enthält aber diesbezüglich keine konkreten Vorgaben oder Kriterien. Somit ist nicht bestimmt, welches Gewicht bei der Festlegung des Dotationsverhältnisses bei- spielsweise der Quantifizierung der geografisch-topografisch und der soziodemografisch bedingten Sonderlasten im Vergleich zu anderen Kriterien wie zum Beispiel der Tragbarkeit der Sonderlasten für die betroffenen Kantone zukommen soll. Werden die Argumente der diesbezüglichen Diskussionen während der Projektphase betrachtet, so gibt es sowohl für eine Beibehaltung der aktuellen 50/50-Prozent-Lösung als auch für eine einseitige Aufstockung des SLA Argumente. Die Ergebnisse der Ecoplan-Studie weisen darauf hin, dass die Bedeutung der geografisch-topografischen Sonderlasten im Vergleich zu den soziodemografischen Sonderlasten tendenziell abnimmt. Unter Würdigung der Argumente für und gegen eine einseitige Aufstockung des SLA und aufgrund der Tatsache, dass klare Kriterien für eine Änderung des Dotationsverhältnisses zwischen dem SLA und dem GLA fehlen, schlägt der Bundesrat unter den heute geltenden Rahmenbedingungen die Beibe- haltung des heutigen Dotationsverhältnisses zwischen dem GLA und dem SLA auch für die Beitragsperiode 2016–2019 vor. Dementsprechend empfiehlt der Bundesrat für das Jahr 2016 und die drei Folgejahre eine Anpassung des GLA und des SLA jeweils im Ausmass der Teuerung.

–– Keine weiteren Anpassungen des Finanzausgleichs: Die vorliegende Analyse der Wirk- samkeit des Finanzausgleichs hat keine gravierenden Schwachstellen oder Mängel auf- gezeigt. Aus diesem Grund sieht der Bundesrat keine Notwendigkeit, weitere Massnah- men vorzuschlagen. So erachtet er die von den ressourcenstarken Kantonen geforderte Änderung der Mechanik des Ressourcenausgleichs, eine Anpassung bei der Bestimmung des Ressourcenpotenzials oder eine Abschaffung bzw. eine stärkere Reduktion des Härteausgleichs als nicht notwendig oder opportun.

Abweichende Meinungen in der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht

Die Erarbeitung des vorliegenden Wirksamkeitsberichts wurde von einer Fachgruppe mit paritätischer Vertretung von Bund und Kantonen begleitet. Bezüglich der vom Bundesrat vor- geschlagenen Massnahmen haben Kantonsvertreter die folgenden abweichenden Meinungen geäussert:

–– Verzicht auf eine Reduktion der Dotation des Ressourcenausgleichs –– Erhöhung der Dotation des soziodemografischen Lastenausgleichs –– Stärkere Reduktion des Härteausgleichs –– Neues Modell für den Ressourcenausgleich –– Einschluss der Wasserzinsen im Ressourcenpotenzial –– Reduzierte Gewichtung der Gewinne juristischer Personen im Ressourcenpotenzial –– Weitere Reduktion der Gewichtung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial –– Reduktion der Ausgleichszahlungen an ressourcenschwache Kantone mit einer Steuerausschöpfung unter dem Durchschnitt der ressourcenstarken Kantone

1 Ausgangslage und Inhalt

1.1 Einleitung

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kan- tonen (NFA) ist am 1.1.2008 in Kraft getreten. Mit ihr wurden die finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen von Grund auf reformiert. Sie umfasste die Zuteilung der öffentlichen Aufgaben sowie die Umverteilung von öffentlichen Geldern zwischen den beiden Staatsebenen (Finanzausgleich im engeren Sinn). Sie verfolgte zwei Ziele: ein Abbau der kantonalen Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und die Steigerung der Effizienz bei der staatlichen Aufgabenerfüllung. Mit der NFA wurden zahlreiche bisher von Bund und Kantonen gemeinsam wahrgenommene Aufgaben entflochten und die verblei- benden Verbundaufgaben effizienter organisiert. Der neu eingeführte Finanzausgleich im engeren Sinn umfasst den Ressourcenausgleich, den Ausgleich für geografisch-topografische und soziodemografische Lasten sowie den Härteausgleich. Mit dem Ressourcenausgleich sollen Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone ausgeglichen werden. Er setzt sich zusammen aus dem vom Bund finanzierten vertikalen Ressourcenausgleich und dem horizontalen Ressourcenausgleich, der von den ressourcenstarken Kantonen alimentiert wird. Der Lastenausgleich entschädigt Kantone, die in bestimmten Aufgabenbereichen über- mässige strukturell bedingte Kosten aufweisen. Der Härteausgleich ist zeitlich befristet (bis 2036) und verhindert, dass ressourcenschwache Kantone durch den Systemwechsel im Jahr 2008 finanziell schlechter gestellt werden. Sein Volumen wird ab 2016 jährlich um 5 Prozent des Anfangsbetrags reduziert.

Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) sieht vor, dass der Bundesrat periodisch über den Vollzug und die Wirkung des nationalen Finanzausgleichs Bericht erstat- tet. Im November 2010 veröffentlichte der Bundesrat den ersten Wirksamkeitsbericht zum Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen. Er umfasste die Zeitspanne 2008–2011 und somit die Einführungsphase der NFA. Der zweite Wirksamkeitsbericht gibt Auskunft, inwie- weit die Ziele des nationalen Finanzausgleichs in der Vierjahresperiode 2012–2015 erreicht werden und soll dem Parlament u.a. als Grundlage für die alle vier Jahre zu erfolgende Neu- dotierung der Ausgleichsgefässe (Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich) dienen.

Nicht Gegenstand des vorliegenden Berichts ist die Unternehmenssteuerreform III (USR III), die u.a. auch Auswirkungen auf die Mechanik des Ressourcenausgleichs haben wird. Das Man- dat für den Wirksamkeitsbericht beinhaltet eine ex post-Analyse, während die USR III pros- pektiv ausgelegt ist. Dennoch ist eine zeitliche Koordination zwischen den beiden Projekten notwendig, auf die in Kapitel 9 eingegangen wird.

1.2 Gesetzliche Grundlagen

Gesetzliche Grundlage für den Wirksamkeitsbericht ist Artikel 18 FiLaG (vgl. Kasten). Absatz 1 hält fest, dass der Bericht neben der Wirksamkeit des Finanz- und Lastenausgleichs auch dessen Vollzug und somit die Prozesse zur Berechnung der Ausgleichszahlungen (Administra- tion und Qualitätssicherung) zu beurteilen hat.

Art. 18 FiLaG:

1 Der Bundesrat legt der Bundesversammlung alle vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit dieses Gesetzes vor.

2 Der Bericht gibt Aufschluss über die Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs in der vergangenen Periode und erörtert die möglichen Massnahmen für die kommende Periode.

3 Die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich werden ge sondert dargelegt.

Absatz 2 enthält Vorgaben zum Inhalt des Wirksamkeitsberichts. So stehen die Ziele des Finanzausgleichs nach Artikel 2 FiLaG im Zentrum der Analyse. Hinsichtlich des zeitlichen Horizonts der Untersuchungen steht die vergangene Vierjahresperiode, also die Jahre 2012 bis 2015 im Vordergrund. Auf der Basis der Ergebnisse soll der Wirksamkeitsbericht mög- liche Massnahmen für die kommende Vierjahresperiode (2016 bis 2019) diskutieren. Eine besondere Stellung nimmt die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich ein, deren Wirkungen unabhängig von den Auswirkungen des Finanzausgleichs im engeren Sinn zu be- urteilen sind.

Artikel 18 FiLaG wird in den Artikeln 46 bis 49 der Verordnung über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaV) konkretisiert. Des Weiteren besteht mit Artikel 57 FiLaV eine Übergangsbe- stimmung zum Inhalt der beiden ersten Wirksamkeitsberichte, d.h. sie ist auch für den vorlie- genden Bericht noch relevant.

1.2.1 Inhalt des Wirksamkeitsberichts

Art. 46 FiLaV:

1 Der Wirksamkeitsbericht hat folgenden Inhalt:

a. Er gibt Auskunft über:

1. den Vollzug des Finanzausgleichs, insbesondere die Beschaffung der Daten für

den Ressourcen- und Lastenausgleich,

2. die jährliche Volatilität der Beiträge der ressourcenstarken Kantone an den

horizontalen Ressourcenausgleich und der Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone innerhalb der Berichtsperiode.

b. Er analysiert, inwieweit die Ziele des Finanz- und Lastenausgleichs in der Berichtsperiode erreicht wurden.

c. Er erörtert mögliche Massnahmen, namentlich:

1. die Anpassung der Dotationen des Ressourcen- und Lastenausgleichs,

2. die vollständige oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs (Art. 19 Abs. 4

FiLaG),

3. die Notwendigkeit beziehungsweise Zweckmässigkeit einer

Belastungsobergrenze der ressourcenstarken Kantone im horizontalen Ressourcenausgleich.

2 Er kann Empfehlungen für die Überprüfung der Bemessungsgrundlagen des Ressour cen- und Lastenausgleichs enthalten.

3 Er enthält zudem in einer gesonderten Darstellung Angaben über die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich gemäss Artikel 18 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 11 FiLaG.

4 Der Wirksamkeitsbericht stützt sich bei der Beurteilung der Ziele insbesondere auf die Kriterien gemäss Anhang 17 ab und berücksichtigt anerkannte Standards der Eva luation.

5 Er gibt allfällige abweichende Meinungen innerhalb der paritätischen Fachgruppe wieder.

Artikel 46 Absatz 1 FiLaV beschreibt den Untersuchungsgegenstand des Wirksamkeitsberichts. In Buchstabe a Ziffer 1 wird darauf hingewiesen, dass bei der Beurteilung des Vollzugs dem Pro- zess der Datenbeschaffung für den Ressourcen- und Lastenausgleich eine besondere Beachtung zukommt. Im Vordergrund stehen dabei Aussagen über die Massnahmen zur Sicherstellung der Datenqualität. In Ziffer 2 wird die Volatilität der Beiträge im Ressourcenausgleich zum expliziten

Untersuchungsgegenstand erklärt. Es geht namentlich darum, im Interesse einer verlässlichen Finanzpolitik die Bewegungen der einzelnen ressourcenstarken und -schwachen Kantone zu untersuchen und, falls notwendig, den daraus resultierenden Handlungsbedarf in konzeptionel- ler und rechtlicher Hinsicht aufzuzeigen.

In engem Zusammenhang zur Volatilität der Beiträge steht Artikel 46 Absatz 1 Buchsta- be c Ziffer 3, der besagt, dass der Wirksamkeitsbericht die Opportunität einer Belastungs obergrenze der ressourcenstarken Kantone im horizontalen Ressourcenausgleich zu thema- tisieren hat. Das gleiche gilt auch für die Anpassung der Dotationen des Ressourcen- und Lastenausgleichs sowie für die Weiterführung des Härteausgleichs.

Die Absätze 2 bis 5 enthalten weitere inhaltliche Vorgaben und Präzisierungen für die Er- arbeitung des Wirksamkeitsberichts. Absatz 2 hält fest, dass der Wirksamkeitsbericht eine Überprüfung der Bemessungsgrundlagen des Finanzausgleichs empfehlen kann. Dabei kommt dem Wirksamkeitsbericht primär die Aufgabe zu, allfälligen Handlungsbedarf auf- zuzeigen. Ein solcher kann sich z.B. dann ergeben, wenn in der Berichtsperiode für das Ressourcenpotenzial zentrale Anpassungen in der Steuergesetzgebung des Bundes oder der Kantone vorgenommen wurden, oder wenn gute Gründe vorliegen, dass die geltenden Berechnungsmethoden das Ressourcenpotenzial ungenügend wiedergeben. Die vertiefte technische Analyse der Bemessungsgrundlagen und die allfällige Ausarbeitung von Lösungs- alternativen würde jedoch den Rahmen des Wirksamkeitsberichts sprengen.

Die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sind in einem ge- sonderten Kapitel des Wirksamkeitsberichts darzulegen (Art. 18 Abs. 3 FiLaG). In Ergänzung wird für die Beurteilung auf die Ziele der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenaus- gleich gemäss Artikel 11 FiLaG hingewiesen.

Die Kriterien für die Beurteilung der Ziele (Art. 46 Abs. 4 FiLaV) sind in Anhang 17 der FiLaV einzeln aufgeführt¹. Es handelt sich hierbei jedoch ausdrücklich um eine nicht abschliessende Aufzählung. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang insbesondere auch das während der Projektphase der NFA von der Arbeitsgruppe Wirksamkeitsbericht verfasste Konzept, welches Hinweise auf Methoden und Indikatoren für die Analyse gibt. Das Konzept ist integrierter Bestandteil des erläuternden Berichts zur FiLaV.²

Besondere Bedeutung kommt Artikel 46 Absatz 5 zu. Der Wirksamkeitsbericht ist ein Bericht des Bundesrats und widerspiegelt deshalb grundsätzlich die Haltung des Bundes. Damit je- doch insbesondere im Hinblick auf die abgegebenen Empfehlungen die vielfältigen Interessen der Kantone gebührend zum Ausdruck kommen, sind abweichende Positionen der an der Erarbeitung beteiligten paritätischen Fachgruppe (vgl. Ziff. 1.2.3) im Bericht aufzuführen.

1 Mit den «anerkannten Standards der Evaluation» sind die Evaluationsstandards der Schweizerischen Evaluationsge- sellschaft (SEVAL-Standards) gemeint. Für die Bundesverwaltung wurde hierzu ein «Leitfaden für Wirksamkeitsprü- fungen beim Bund» geschafften. 2 Siehe http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich.php

1.2.2 Datengrundlagen

Art. 47 FiLaV:

1 Für die Überprüfung der Wirksamkeit werden Statistiken des Bundes und der Kantone sowie, soweit zweckmässig, verwaltungsexterne Daten und Analysen herangezogen.

2 Die Kantone stellen dem Bund die notwendigen Daten zur Verfügung.

Artikel 47 FiLaV verweist auf die Daten, die dem Wirksamkeitsbericht zugrunde gelegt wer- den müssen und legt fest, dass die Kantone dem Bund alle dazu notwendigen Daten zur Verfügung zu stellen haben. Gemäss Absatz 1 ist zu beachten, dass dem Wirksamkeitsbericht primär Daten der Bundesstatistik und kantonaler Statistiken zu Grunde gelegt werden sollen. Im Vordergrund stehen dabei Daten der Finanzstatistik und der Steuerstatistik des Bundes. Daten und Analysen externer Stellen sind nur in Ausnahmefällen zu berücksichtigen, z.B. wenn es sich um Angaben handelt, welche nicht Gegenstand offizieller Statistiken sind.

1.2.3 Paritätische Arbeitsgruppe

Art. 48 FiLaV:

1 Eine Fachgruppe, die sich paritätisch aus Vertreterinnen und Vertretern von Bund und Kantonen zusammensetzt, begleitet die Erarbeitung des Wirksamkeitsberichts. Sie äussert sich namentlich zur Auftragsvergabe an externe Gutachterinnen und Gutachter und zur Erarbeitung von Empfehlungen für den Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich.

2 Die Kantone sorgen für eine ausgewogene Zusammensetzung ihrer Delegation in der Fachgruppe, insbesondere sind die verschiedenen Sprachgruppen, Stadt- und Landre gionen sowie die ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantone angemessen zu berücksichtigen.

3 Das EFD bestimmt die Zusammensetzung der Bundesdelegation, darunter die Vertre terinnen und Vertreter der EFV. Eine Vertreterin oder ein Vertreter der EFV leitet die Fachgruppe.

4 Das Sekretariat der Fachgruppe wird durch die EFV wahrgenommen.

Der Wirksamkeitsbericht wurde von der Eidg. Finanzverwaltung (EFV) in Zusammenarbeit mit den Kantonen erstellt. Die Erarbeitung wurde von einer paritätisch zusammengesetzten Fachgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundes und der Kantone begleitet. Unter paritätischer Zusammensetzung sind gleich grosse Delegationen von Bund und Kantonen

gemeint. Insbesondere die verschiedenen Sprachgruppen, Stadt- und Landregionen sowie die ressourcenstarken und ressourcenschwachen Stände waren einzubeziehen. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) bestimmte die Vertretung der Kantone in der Fachgruppe.

Jede Vertreterin bzw. jeder Vertreter verfügt bei Abstimmungen über eine Stimme. Bei Stim- mengleichheit hat die bzw. der Vorsitzende den Stichentscheid. Aus der Mitte der Bundesver- treterinnen und -vertreter übernimmt eine Vertreterin bzw. ein Vertreter der EFV die Leitung der Fachgruppe. Das Mandat sowie die Zusammensetzung der paritätischen Fachgruppe sind im Anhang 3 aufgeführt.

1.2.4 Vernehmlassung

Art. 49 FiLaV:

Der Wirksamkeitsbericht wird gleichzeitig mit den Bundesbeschlüssen zum Ressourcen- und Lastenausgleich und zum Härteausgleich den Kantonen in die Vernehmlassung gege ben.

In Artikel 49 FiLaV weist der Bundesrat darauf hin, dass der Wirksamkeitsbericht zusammen mit den Bundesbeschlüssen zur Neudotierung der Ausgleichsinstrumente in die Vernehmlas- sung geschickt wird. Diese Forderung ergibt sich aus den Bestimmungen der FiLaV, wonach der Wirksamkeitsbericht die Anpassung der Dotationen des Ressourcen- und Lastenausgleichs erörtert (Art. 46 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1).

1.2.5 Erster und zweiter Wirksamkeitsbericht

Art. 57 FiLaV:

Die Wirksamkeitsberichte für die zwei ersten Vierjahresperioden nach Inkrafttreten der Verordnung umfassen zusätzlich eine Darstellung des Übergangs vom alten zum neuen Finanzausgleich. Der Wirksamkeitsbericht für die erste Vierjahresperiode legt zusätzlich die Vorwirkungen der Neugestaltung des Finanzausgleichs dar.

Der erste und zweite Wirksamkeitsbericht beinhalten zusätzlich eine Darstellung des Über- gangs vom alten zum neuen Finanzausgleich, was gemäss dem erläuternden Bericht zur FiLaV auch Aussagen zur Aufgabenentflechtung einschliesst. Die Thematik der Haushaltsneutralität wurde bereits im ersten Wirksamkeitsbericht behandelt. Der zweite Bericht erörtert in Kapitel 6 die mit der Aufgabenentflechtung gewonnenen Erfahrungen sowie die Ausgabendynamik in den entflochtenen Bereichen.

1.3 Inhalt und Struktur des zweiten Wirksamkeitsberichts

Die gesetzlichen Grundlagen geben sehr detaillierte Vorgaben in Bezug auf den Inhalt des Wirksamkeitsberichts. Es erweist sich deshalb als zweckmässig, dessen Aufbau und Struktur auf die Anforderungen der FiLaV auszurichten. Kapitel 2 stellt den Ressourcen- und den Lastenausgleich dar. Kapitel 3 behandelt die Thematik der Volatilität der Beiträ- ge des Ressourcenausgleichs. Kapitel 4 geht auf die Datengrundlagen und die Frage der Qualitätssicherung ein. Das erste Kernelement des vorliegenden Berichts bildet Kapitel 5, das die Zielerreichung des Finanzausgleichs zum Thema hat. Im Rahmen der Erarbeitung des Wirksamkeitsbericht wurden verschiedene Fragestellungen vertieft analysiert, so z.B. Fragen zum Steuerwettbewerb aus nationaler wie auch internationaler Sicht. Das zweite Kernelement stellt Kapitel 6 dar, das die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen dis- kutiert. Die Erfahrungen mit der Aufgabenentflechtung und eine Analyse der Wirkungen mit dem Instrument der Programmvereinbarungen bilden die Schwerpunkte in diesem Kapitel. Zu beiden Themenbereichen wurden ebenfalls vertiefte Analysen vorgenommen. Kapitel 7 wid- met sich der Überprüfung der Bemessungsgrundlagen. Kapitel 8 präsentiert einen alternati- ven Mechanismus für den Ressourcenausgleich, der von den Vertretern der ressourcenstarken Kantonen ausgearbeitet wurde und Elemente der Standesinitiative Schwyz aufnimmt. Kapitel 9 schlägt Massnahmen für die Vierjahresperiode 2016–2019 vor und nimmt Stellung zu dem in Kapitel 8 beschriebenen Vorschlag.

Der erste Wirksamkeitsbericht

Eine umfassende Analyse der Auswirkungen des nationalen Finanzausgleichs war im ers ten Wirksamkeitsbericht nur bedingt möglich, da sich dieser nur auf einen relativ kurzen Beobachtungszeitraum abstützen konnte. Der erste Bericht zeigte, dass die angestreb ten Ziele in der Berichtsperiode 2008–2011 weitgehend erreicht wurden. Die kantonale Finanzautonomie konnte gestärkt und die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähig keit verringert werden. Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kanto ne bei Unternehmens- und Einkommenssteuern wurde als nach wie vor hoch eingestuft. Im Weiteren konnte das Ziel einer minimalen Pro-Kopf-Ausstattung von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts weitgehend erreicht werden. Ein spezielles Augenmerk legte der erste Wirksamkeitsbericht auf die Analyse des Systemwechsels und überprüfte dabei insbesondere den Aspekt der Haushaltsneutralität. Es wurde festgestellt, dass die Kantone im Vergleich zu den Annahmen in der dritten NFA-Botschaft effektiv um 100 Millionen belastet wurden. Dieser Betrag kommt inklusive Verzinsung 2008–2011 den Kantonen zugute, indem die Dotationen des (vertikalen) Ressourcen- und des Lastenaus gleichs anteilsmässig ab 2012 erhöht wurden. Der Bericht kam zum Schluss, dass sich beim System des Finanzausgleichs i.e.S. keine wesentlichen Änderungen aufdrängt. Bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen wurde aufgrund der grenzüberschreitenden Spillover-Effekte vorgeschlagen, die Einkommen der Grenzgänger im Ressourcenpotenzial mit einem reduzierten Gewicht zu berücksichtigen (sog. Faktor Delta von 0.75). Schliess lich schlug der Bericht vor, eine gesetzliche Basis für die Regelung von nachträglichen Feh lerkorrekturen zu schaffen. Eine entsprechende Bestimmung ist im FiLaG mit Artikel 9a seit

1.1.2012 in Kraft.

Der zweite Wirksamkeitsbericht weist neben den von der FiLaV vorgegebenen Untersuchun- gen zwei inhaltliche Schwerpunkte auf. So nimmt er jene Analysen vor, die im Anhang 17 der FiLaV vorgeschrieben sind, im Rahmen des ersten Wirksamkeitsberichts jedoch angesichts der mangelnden Datenverfügbarkeit noch nicht vorgenommen werden konnten. Dies betrifft namentlich eingehendere Analysen zum Steuerwettbewerb aus nationaler und internationaler Sicht, zu den Interdependenzen zwischen der Steuerbelastung und dem Immobilienmarkt sowie verschiedene Aspekte der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Im Weiteren behandelt der Bericht Themen, die entweder in der Vernehmlassung zum ersten Wirksamkeitsbericht oder in den parlamentarischen Beratungen angesprochen wurden. Be- sonders zu erwähnen sind dabei Zusatzuntersuchungen zur Entwicklung der Disparitäten, zur Effektivität und Reaktionsfähigkeit des Ausgleichssystems auf konjunkturelle Schwankungen sowie Überlegungen zur anzustrebenden Mindestausstattung von 85 Prozent. Der zweite Wirksamkeitsbericht weist somit eine sehr breite Palette von Themen auf. Zu mehreren die- ser Themen wurden separate Detailstudien erarbeitet. Ihre Ergebnisse können hier aber aus Platzgründen nicht dargestellt werden. Der Wirksamkeitsbericht konzentriert sich daher auf die Darstellung der Hauptergebnisse der Evaluation und auf mögliche Massnahmen für die Periode 2016–2019. Die Berichte zu den zugrunde liegenden Studien sind jedoch – im Sinne von Materialien – auf der Internet-Seite der EFV verfügbar. Die genauen Hinweise finden sich in den entsprechenden Kapiteln dieses Berichts bzw. im Literaturverzeichnis.

2 Ressourcen- und

Lastenausgleich 2012–2014 Im Finanzausgleich i.e.S. wird zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finan- ziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenaus- gleich besteht aus einem geografisch-topografischen (GLA) und einem soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) und wird vollumfänglich vom Bund getragen. Nachfolgende Abbildung zeigt schematisch das Ausgleichssystem mit den Beiträgen des Ressourcen- und Lastenaus- gleichs im Jahr 2014.

Abbildung 2.01 Finanzströme im Ausgleichssystem für das Jahr 2014, Abbildung 2.01 Finanzströme im Ausgleichsystem für das Jahr 2014, ohne Härteausgleich ohne Härteausgleich

Zahlungen in Mio. CHF

2'220 726

vertikal horizontal Lastenausgleich des Bundes 1'508 geografisch- soziodemo- Ressourcenausgleich topografisch grafisch

363 363 3'728

Ressourcenschwache Kantone Ressourcenstarke Kantone AG BL ZG

AI AR FR GL GR LU NW SZ OW SG TG UR VS BE JU BS GE SH VD ZH TI NE GLA-Empfänger SO SLA-Empfänger Kantone mit Sonderlasten

Der Beitrag des Bundes an den Ressourcenausgleich beträgt im Referenzjahr 2014 knapp 2220 Millionen. Der Grundbeitrag des vertikalen Ressourcenausgleichs (VRA) wird jeweils im ersten Jahr einer neuen Vierjahresperiode (in diesem Fall 2012) vom Parlament festgelegt und in den Folgejahren gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG entsprechend der Entwicklung der Ressourcenpotenziale aller Kantone fortgeschrieben. Die ressourcenstarken Kantone stel- len im Jahr 2014 einen Beitrag in der Höhe von 1508 Millionen bereit. Der Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone (horizontale Ressourcenausgleich; HRA) wird ebenfalls vom Parlament festgelegt und schreibt sich gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG nur entsprechend der Entwicklung der Ressourcenpotenziale der ressourcenstarken Kantone fort.

Im Lastenausgleich stellt der Bund für den geografisch-topografischen und den soziodemo grafischen Lastenausgleich im Jahr 2014 Beiträge in der Höhe von je 363 Millionen bereit. Diese wurden nach der Festlegung durch das Parlament im Jahr 2012 gemäss Artikel 9 Ab- satz 2 FiLaG in den Folgejahren der Teuerung angepasst.

Nachstehend wird die Entwicklung von Ressourcen- und Lastenausgleich zwischen 2012 und 2014 näher analysiert. Um ein umfassendes Bild zu geben, werden stellenweise die Veränderung seit 2008 dargestellt. Sämtliche Ausgleichszahlungen pro Kanton im Zeitraum 2008–2014 finden sich in Anhang 2.

2.1 Ressourcenausgleich

Die Grundzüge des Ressourcenausgleichs sind in Anhang 1 erklärt. Tabelle 2.01 zeigt die Ent- Tabellenverzeichnis_WIBE_2_D.xlsm Tab.².01 wicklung der Dotation des Ressourcenausgleichs seit 2008.

Tabelle 2.01 Tabelle 2.01 Entwicklung der Dotation Entwicklung der des Ressourcenausgleichs Dotation des 2008 bis 2014 Ressourcenausgleichs

in CHF, Wachstumsraten (WR) in % Vertikale Dotation Horizontale Verhältnis (VRA) jährl. WR Dotation (HRA) jährl. WR Dotation Total HRA/VRA

2008 1'798'568'507 1'258'997'955 3'057'566'462 70.0% 2009 1'861'854'451 3.5% 1'315'026'989 4.5% 3'176'881'441 70.6% 2010 1'961'871'735 5.4% 1'406'129'703 6.9% 3'368'001'438 71.7% 2011 2'100'592'081 7.1% 1'532'643'174 9.0% 3'633'235'256 2012* 2'050'668'310 -2.4% + 81'200'000 2'131'868'310 1.5% 1'461'056'632 -4.7% 3'592'924'942 68.5% 2013 2'196'465'269 3.0% 1'500'218'846 2.7% 3'696'684'115 68.3% 2014 2'220'010'107 1.1% 1'507'952'065 0.5% 3'727'962'172 67.9% Ø WR 2008-2014 3.6% 3.1% 3.4% * Inkl. Erhöhung des VRA um 81.2 Mio. zur Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA

Mit Ausnahme des Jahres 2012 hat sich die Gesamtdotation des Ressourcenausgleichs ste- tig erhöht. Der Rückgang im Jahr 2012 wurde durch die ausserordentliche Erhöhung des Bundesbeitrages zur Kompensation der Haushaltsneutralität gedämpft. Das Wachstum des HRA (das demjenigen des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone ent- spricht) lag bis und mit 2011 immer über dem Wachstum des VRA (d.h. demjenigen des Ressourcenpotenzials aller Kantone). Seit 2012 ist dies nicht mehr der Fall. Die Gründe sind in den zugrunde liegenden Bemessungsjahren zu suchen. Seit dem Referenzjahr 2012 fliessen die wirtschaftlich schwächeren Bemessungsjahre 2008 bis 2010 in das Ressourcenpotenzial ein. Es ist zu vermuten, dass die Krise überdurchschnittlich auf die ressourcenstarken Kantone wirkte, bzw. dass sie in der Hochkonjunktur von der Wirtschaftsentwicklung profitieren konn- ten (vgl. Kapitel 5.3.1).

Die Bundesverfassung gibt im Sinne einer indirekten Belastungsobergrenze eine Band- breite für das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich vor. Gemäss Artikel 135 Absatz 3 BV betragen im Ressourcenausgleich die Leistungen der ressourcenstarken Kantone mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes. Das bei der erstmaligen Festlegung der Grundbeiträge im Jahr 2008 beschlos- sene Verhältnis von 70 Prozent für die ressourcenstarken Kantone nahm bis 2011 leicht zu und reduzierte sich seitdem auf 67,9 Prozent bis ins Jahr 2014, liegt also nur knapp über der verfassungsmässigen Untergrenze. Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx Abb.².02 Wird das Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum schweizerischen Mittel ge- setzt, resultiert daraus der Ressourcenindex. Abbildung 2.02 Ressourcenindex 2012 und 2014 Abbildung 2.02 Ressourcenindex 2012 und 2014

2012 2014

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

0 50 100 150 200 250

Die Abbildung macht deutlich, dass Zug mit einem Ressourcenindex von 243,8 Punkten (2014) den mit Abstand grössten Ressourcenindex aufweist. Gefolgt von Schwyz, Genf und Basel-Stadt mit ca. 150 Indexpunkten. Alle Kantone oberhalb von 100 Punkten (vgl. schwarze

Linie) sind ressourcenstark. Im 2014 sind dies 10 Kantone. Die restlichen 16 Kantone sind ressourcenschwach. Die kleinsten Indexwerte im 2014 zeigen Uri (61,2), Jura (62,5), Glarus (68,4) und Wallis (70,4).

Die Veränderung beim Ressourcenindex eines Kantons ist sowohl durch die Entwicklung seines Ressourcenpotenzials pro Einwohner als auch durch die Veränderung des Schwei- zer Durchschnitts bedingt. Der Ressourcenindex eines Kantons nimmt nur zu, wenn sein Ressourcenpotenzial pro Einwohner stärker wächst als der Schweizer Durchschnitt. So- mit ist es durchaus möglich, dass der Ressourcenindex eines Kantons sinkt, obwohl sein Ressourcenpotenzial pro Einwohner gestiegen ist, dann nämlich, wenn das Wachstum unter dem Durchschnitt liegt. Zur Illustration zeigt Abbildung 2.03 das Wachstum des Ressourcenpotenzials pro Einwohner aller Kantone zwischen 2012 und 2014 im Vergleich Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx Abb.².03 zum Schweizer Durchschnitt (1,8%).

Abbildung 2.03 Wachstum Ressourcenpotenzial zwischen 2012 und 2014 Abbildung 2.03 Wachstum Ressourcenpotenzial pro Einw. zwischen 2012 und 2014

Schweizer ZG Durchschnitt SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

-5% -3% -1% 1% 3% 5% 7% 9% 11%

Abbildung 2.04 erlaubt genauere Aussagen über die Entwicklung der Ressourcenindizes seit Einführung der NFA. Die Veränderung des Ressourcenindex eines Kantons im Zeitraum 2008–2014 wird dem jeweiligen Ressourcenindex im Startjahr 2008 gegenübergestellt und in einem Koordinatensystem abgetragen. Abbildung 2.04 Ressourcenindex 2014, Niveau und Veränderung zwischen 2008 und 2014 Abbildung 2.04 Ressourcenindex 2008, Niveau und Veränderung zwischen 2008 und

2014 (in Indexpunkten)

OW IV I SZ 34

15 Ausschnitt Bereich I

ZG 10 28 100 150 200 250

Veränderung Ressourcenindex 2008- 2014 SH AR BS

5 AI TI TG SO VD SG GR LU NW VS FR 0 UR GL AG BL BE

GE -5 JU NE

III II ZH -10 50 100 150 200 250 Ressourcenindex 2008

Die fest ausgezogenen Linien unterteilen die Grafik in vier Bereiche:

–– Oben rechts befinden sich anfänglich ressourcenstarke Kantone (Index über 100) mit einer Zunahme des Ressourcenindex gegenüber 2008 (Bereich I).

–– Im Bereich II sind ebenfalls ressourcenstarke Kantone abgebildet. Diese haben jedoch seit

2008 Indexpunkte verloren.

–– Ebenfalls einen Rückgang im Index verzeichnen die ressourcenschwachen Kantone (Index unter 100), die sich unten links im Bereich III befinden.

–– Die Kantone im Bereich IV gehören zur Gruppe der ressourcenschwachen Kantone mit steigendem Ressourcenindex zwischen 2008 und 2014.

Ins Auge sticht die Erhöhung des Ressourcenindex der Kantone Schwyz und Zug. Während die ressourcenstarken Kantone Basel-Stadt, Waadt und Nidwalden ihre Ressourcenindizes um knapp 6 Indexpunkte zu erhöhen vermögen, sind es in den Kantonen Schwyz und Zug über 28 Indexpunkte (Bereich I). Die drei restlichen ressourcenstarken Kantone Basel-Landschaft, Genf und Zürich verzeichnen einen Rückgang der Indexwerte gegenüber 2008. Der Kanton Zürich zeigt mit -9,2 Punkten den stärksten Rückgang von allen Kantonen (Bereich II). Bei den ressourcenschwachen Kantonen müssen zwischen 2008 und 2014 insgesamt 6 Kantone einen Rückgang ihres Index hinnehmen. Die stärksten Rückgänge verzeichnen die Kantone Neuenburg und Jura (Bereich III). Die restlichen zwölf anfänglich ressourcenschwachen Kanto- ne vermochten ihren Index im Beobachtungszeitraum zu erhöhen. Die ressourcenschwachen Kantone (Schaffhausen und Tessin) wurden ressourcenstark. Am auffälligsten ist die Erhö- hung des Kantons Obwalden um knapp 18 Indexpunkte (Bereich IV).

Die Darstellung gibt einen Eindruck, ob die Ressourcenindizes der Kantone konvergieren (Bereich II und IV) oder divergieren (Bereich I und III). Einerseits ist zu erkennen, dass die anfänglich ressourcenschwächsten wie auch ressourcenstärksten Kantone («Pole») weiter auseinanderdriften und sich die Disparitäten im Sinne der Spannweite vergrössert haben. Andererseits befindet sich die Mehrheit der Kantone im «Konvergenzbereich». Dies bedeutet, dass im «Mittelfeld» (ohne ZG, SZ, GE, UR, JU und GL) die Disparitäten abgenommen haben. Die Standardabweichung 2014 des «Mittelfelds» liegt unter derjenigen des Jahres 2008.

Abbildung 2.05 zeigt die Ressourcenausgleichsbeiträge, welche die einzelnen Kantone im Jahr 2014 bezahlen (positive Werte) bzw. erhalten (negative Werte). Um die Vergleichbarkeit zwischen den Kantonen zu erhöhen, werden diese Ausgleichszahlungen pro Einwohner dar- gestellt.

Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx Abb.².05

Abbildung 2.05 Ausgleichszahlungen 2014 Abbildung 2.05 Ausgleichszahlungen 2014

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

-2'500 -2'000 -1'500 -1'000 -500 0 500 1'000 1'500 2'000 2'500 In CHF pro Einw.

Im Referenzjahr 2014 weist Zug mit 2500 Franken die höchsten Beiträge pro Einwohner aus, gefolgt von Schwyz mit gut 1000 Franken. Die Kantone Genf und Basel-Stadt zahlen ca. 800 Franken pro Einwohner in den Ressourcenausgleich ein. Die ressourcenschwächsten Kantone Uri und Jura erhalten je etwas mehr als 2000 Franken im Referenzjahr 2014. Weil der Beitrag pro Einwohner mit zunehmender Differenz zwischen den massgebenden eigenen Ressourcen eines Kantons und dem schweizerischen Durchschnitt progressiv ansteigt (vgl. Art. 6 FiLaG), erhalten die Kantone Neuenburg und Aargau mit Ressourcenindizes nahe bei 100 die ge- ringsten Ausgleichsbeträge.

Abbildung 2.06 zeigt den Mittelwert der Veränderung der Ausgleichszahlungen pro Ein- wohner zwischen 2008 und 2014. Positive Werte bedeuten steigende Belastungen pro Einwohner (höhere Einzahlungen von ressourcenstarken bzw. tiefere Auszahlungen an ressourcenschwache Kantone). Die Beitragszahlungen der Kantone Zug und Schwyz neh- men zwischen 2008 und 2014 wegen des starken Anstiegs ihrer Ressourcenindizes deutlich zu. Seit 2008 zahlt der Kanton Zug jährlich einen um 130 Franken pro Einwohner höheren Beitrag an die ressourcenschwachen Kantone. Auch die Beitragszahlungen von Schwyz erhö- hen sich durchschnittlich jährlich um 110 Franken pro Einwohner. Infolge des Rückgangs im Ressourcenindex reduzieren sich hingegen die Beitragszahlungen der Kantone Basel-Land- schaft und Zürich.

Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx Abb.².06 Abbildung 2.06 Mittelwert der Veränderung der Ausgleichszahlungen zwischen 2008 und 2014 Abbildung 2.06 Mittelwert der Veränderung der Ausgleichszahlungen 2008 - 2014

ZG SZ

Ressourcenstarke Kantone BS SH NW VD GE TI BL ZH OW AR AI TG SO GR SG LU AG VS FR NE GL BE UR JU

-140 -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 CHF pro Einwohner

Bei den ressourcenschwachen Kantonen Obwalden, Appenzell-Ausserrhoden, Appenzell- Innerrhoden, Thurgau, Solothurn und Graubünden haben die Ausgleichszahlungen 2008– 2014 abgenommen. Aus diesem Grund ist die mittlere Veränderung positiv, d.h. die Kantone erfahren eine Belastung. Demgegenüber sind die Ausgleichszahlungen in den Kantonen St. Gallen, Luzern, Aargau, Wallis, Freiburg, Neuenburg, Glarus, Bern, Uri und Jura angestie- gen, d.h. die Kantone wurden im Beobachtungszeitraum zusätzlich entlastet.

Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs wird der standardisierte Steuerertrag (SSE) herangezogen. Der SSE entspricht dem hypothetischen Steuerertrag, den ein Kanton erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem, für alle Kantone identischen Satz, dem sogenannten standardisierten Steuersatz (SST), besteuern würde. Mit dem SSE kann ein Index analog zum Ressourcenindex gebildet werden (SSE pro Einwohner eines Kantons im Verhältnis zum Schweizer Durchschnitt). Dieser «Index SSE vor Ausgleich» entsprich dem Ressourcenindex. Werden die Ausgleichszahlungen mit dem SSE verrechnet

und ins Verhältnis zum Schweizer Durchschnitt gesetzt, erhält man den «Index SSE nach Aus- gleich». Der standardisierte Steuersatz (SST)¹ aller Kantone veränderte sich seit Einführung NFA kaum. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Kantone in den Bemessungsjahren 2003–2010 insgesamt ihre Steuerbelastung gleich behalten haben.

Nachfolgende Abbildung zeigt die Ausgleichswirkung im Ressourcenausgleich im Referenz jahr 2014. Die Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone werden so festge- legt, dass die schwächsten Kantone überproportional begünstigt werden. Angestrebt wird, dass alle Kantone über einen «Index SSE nach Ausgleich» von mindestens 85 Indexpunkten Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx Abb.².07 verfügen.

Abbildung 2.07 Abbildung 2.07 Index Index SSE vor SSEund vornach undAusgleich, Referenzjahr nach Ausgleich, 2014 2014 Referenzjahr

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR AI GR Index SSE vor Ausgleich (=RI 2014) SG Index SSE nach Ausgleich 2014 SO LU TG FR BE Schweizer VS Mittelwert GL JU UR 85%-Ziel

0 50 100 150 200 250

1 Für die Herleitung des SST vgl. Anhang 1 und für die Entwicklung seit 2008 Anhang 2 des Berichts. Der SST aller Kantone veränderte sich seit Einführung der NFA kaum. Dies ist ein Indiz dafür, dass die gesamtschweizerische Steuerbelastung in den Bemessungsjahren 2003–2010 insgesamt gleich geblieben ist. Zur Entwicklung der Steuerbelastung in den einzelnen Kantonen vgl. Kapitel 5.4.

Es ist klar ersichtlich, dass die ressourcenschwachen Kantone durch den Ressourcenausgleich eine deutliche Zunahme ihres Index SSE verzeichnen und die Zielgrösse von allen Kantonen erreicht wird. Seit der Einführung im Jahr 2008 wurde diese Zielgrösse nur in den Jahren

2010 und 2011 nicht erreicht (vgl. dazu Zeitreihe im Anhang 2).

2.2 Lastenausgleich

Der Lastenausgleich ist aufgeteilt auf die beiden Gefässe «Geografisch-topografischer Las- tenausgleich» (GLA) und «Soziodemografischer Lastenausgleich» (SLA). Bei Letzterem wird noch zusätzlich unterschieden zwischen dem Ausgleich von Sonderlasten aufgrund der Bevölkerungsstruktur (SLA A-C) und dem Ausgleich von Sonderlasten der Kernstädte (SLA F). Im Anhang 1 wird der Zweck und die Berechnungsweise des Lastenausgleichs detailliert beschrieben.

Entwicklung der Ausgleichszahlungen im Lastenausgleich

Der Gesamtbetrag der Ausgleichszahlungen im Lastenausgleich wird jährlich der Teuerung (gemessen am Landesindex der Konsumentenpreise LIK) angepasst. Nachfolgend sind die Do- tationen seit Einführung der NFA aufgeführt.

Tabelle 2.02 Tabelle 2.02 Teuerung und Teuerung Dotation und Dotation im Lastenausgleich 2008 - 2013 im Lastenausgleich 2008–2014

Teuerung Dotation (in Mio. CHF) 2008 682.2 2009 2.9% 702.0 2010 -1.0% 695.0 2011 1.4% 704.7 2012 0.3% 737.6* 2013 -1.0% 730.2 2014 -0.6% 725.8

* Aufgrund der Haushaltsneutralität wurde die Dotation 2012 um zusätzlich 30.8 Mio. CHF erhöht.

Zwischen 2008 und 2014 war in der Hälfte der Jahre die massgebende Jahresteuerung nega- tiv. Dennoch hat sich die Dotation in diesem Zeitraum um 43,6 Millionen (6,4 %) erhöht. Ein Teil davon (30,8 Mio.) ist darauf zurückzuführen, dass der Bund 2012 die Mehrbelastung der Kantone bei der Einführung der NFA (Verletzung der Haushaltsneutralität) kompensiert hat.

Der geografisch-topografische Lastenausgleich

Der geografisch-topografische Lastenausgleich besteht aus drei unabhängigen Teilelementen. Die Ausgleichszahlungen für die Sonderlasten aufgrund der Höhenlage werden mit dem Indikator «Anteil der Einwohner über 800 Meter» berechnet. Bei der Steilheit ist es der Indikator «Mittlere Höhe der produktiven Fläche», und die Lasten der Weite werden auf- grund der beiden Indikatoren «Anteil der Einwohner ausserhalb von Siedlungsgebieten»

und «Geringe Bevölkerungsdichte» ermittelt. Die nachfolgende Abbildung zeigt auf, wie die 17 ausgleichsberechtigten Kantone im Jahr 2014 für ihre geografisch-topografischen Sonderlasten entschädigt wurden.

Abbildung 2.08 GLA-Ausgleichsbeträge der berechtigten Kantone 2014 in Franken pro Einwohner Abb. 2.08: GLA-Ausgleichsbeträge pro Kopf der berechtigten Kantone 2014

GR AI AR UR VS OW GL NE JU Höhe SZ Steilheit TI Weite FR NW BE LU TG SG

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Die Ausgleichsbeträge insgesamt und die Verteilung auf die einzelnen Sonderlasten verän- derten sich zwischen 2008–2013 kaum. Dies ist nicht weiter erstaunlich, weil sich aufgrund der Datenlage in den ersten fünf Jahren die Indikatoren Höhe und Steilheit überhaupt nicht, und der Indikator Weite nur sehr beschränkt aktualisieren liessen. Mit den System der neuen Volkszählung lassen sich ab dem Referenzjahr 2014 alle Indikatoren jährlich neu berechnen. Dennoch sind auch in Zukunft keine grossen Schwankungen zu erwarten, da es sich zum grossen Teil um stabile strukturelle Indikatoren handelt.

Die Kantone Appenzell-Ausserrhoden und Neuenburg sind im GLA hauptsächlich wegen der Siedlungshöhe anspruchsberechtigt, während für Glarus und Tessin die Steilheit des Gelän- des von grosser Bedeutung ist. In den Kantonen Jura, Freiburg, Bern, Luzern und Thurgau ist hingegen die dünne Besiedlung ausschlaggebend. Eine gleichmässige Verteilung der drei Sonderlasten besitzen die Kantone Graubünden, Wallis und Schwyz. Ihre Entschädigungen sind für alle drei Lastenelemente etwa gleich hoch.

In absoluten Beträgen erhält der Kanton Graubünden mit 142 Millionen einen fast doppelt so hohen Ausgleichsbetrag wie der Kanton Wallis (72 Mio. CHF), welcher den zweithöchsten Betrag erhält. Die beiden Kantone erhalten damit zusammen fast 60 Prozent der gesamten

Dotation des GLA. Noch deutlicher wird die Entlastung der Gebirgskantone durch den GLA, wenn man die Ausgleichszahlungen pro Kopf betrachtet. Gemäss Abbildung 2.08 erhalten Mittellandkantone – wenn überhaupt – nur kleine Beträge aufgrund des Indikators «geringe Bevölkerungsdichte».

Der soziodemografische Lastenausgleich

In Abbildung 2.09 sind die Zahlungen pro Einwohner aus den drei Lastenausgleichsgefässen (GLA, SLA A-C und SLA F) für die Jahre 2008 und 2014 ersichtlich. Auch bei den Sonder lasten aufgrund der Bevölkerungsstruktur (SLA A-C) veränderten sich die Verhältnisse kaum. Von den zehn Kantonen, welche 2014 Ausgleichsbeiträge erhielten, waren einzig die Kan- tone Jura und Solothurn bei Einführung der NFA noch nicht anspruchsberechtigt. Jura erhält erst seit 2011 und Solothurn seit 2014 geringe Ausgleichsbeträge. Demgegenüber erhielt der Kanton Glarus nur im Jahr 2008 soziodemografische Lastenausgleichszahlungen.

Der SLA F ist spezifisch auf die Kantone mit Zentrumsfunktion ausgerichtet. Deshalb sind nur die Kantone Zürich, Basel–Stadt, Waadt und Genf anspruchsberechtigt. Der Kanton Bern er- hält seit 2011 keine Zahlungen aus dem SLA F mehr. Ansonsten kam es bei diesem Ausgleich kaum zu Veränderungen.

Ausser den vier Kantonen Zug, Solothurn (2014 neu Anspruch auf SLA), Basel-Landschaft und Aargau hatten alle Kantone Anspruch auf Zahlungen aus dem Lastenausgleich. Die Veränderungen in den Ausgleichszahlungen zwischen 2008 und 2014 waren in den meisten Fällen gering und bewegen sich im Rahmen der Teuerung. Als einzige Kantone haben Zürich und Schaffhausen einen Rückgang der Ausgleichszahlungen zu verzeichnen. Dies aufgrund der Entwicklungen beim Indikator Armut. Die Ausgleichszahlungen für Zürich sind seit Ein- führung der NFA aufgrund der Bevölkerungsstruktur jedes Jahr rückläufig. So hatte der Kan- ton 2008 noch 14,8 Prozent der gesamten Dotation im SLA A-C erhalten. 2014 lag der Anteil bei gerade noch 2,8 Prozent.

Abbildung 2.09 Abb. 2.09: Lastenausgleichszahlungen Lastenausgleichszahlungen, der der berechtigten berechtigten Kantone Kantone in Franken

2008 pro

und 2014 Einwohner; 2008 und 2014

GLA SLA A-C SLA F

2008 GR 2014 2008 AI 2014 2008 AR 2014 2008 UR 2014 2008 BS 2014 2008 VS 2014 2008 GE 2014 2008 NE 2014 2008 OW 2014 2008 GL 2014 2008 TI 2014 2008 VD 2014 2008 JU 2014 2008 BE 2014 2008 ZH 2014 2008 SZ 2014 2008 FR 2014 2008 NW 2014 2008 SH 2014 2008 LU 2014 2008 TG 2014 2008 SG 2014

0 100 200 300 400 500 600 700 800

2.3 Dotationsverhältnis zwischen den Ausgleichsgefässen

2.3.1 Dotationen im Jahr 2008 als Folge der Haushaltsneutralität

beim Übergang zur NFA

Seit Projektbeginn waren sich Bund und Kantone einig, dass der Übergang zur NFA auf den 1.1.2008 nur bei Haushaltsneutralität für beide Staatsebenen gelingen konnte.¹ Mit dem schliesslich auch vom Parlament gutgeheissenen Grundsatz der Haushaltsneutralität war vor- erst einmal die Dotierung des neuen Ausgleichssystems seitens des Bundes gegeben:

Abbildung 2.10 Abbildung 2.10 Haushaltsneutralität des Übergangsdes Haushaltsneutralität zur NFA Übergangs zur NFA

Belastung der Kantone Entlastung der Kantone = (= Entlastung Bund) (= Belastung Bund)

Saldo Entflechtung und Wegfall Finanzkraftzuschläge Beitrag des Bundes an das Ausgleichssystem = (395 Mio.) = Vertikaler Ressourcenausgleich + soziodemografischer und Reduktion Kantonanteil an der direkten Bundessteuer geografisch-topografischer (von 30% auf 17% des Aufkommens) Lastenausgleich

(2'086 Mio.) (insgesamt 2'481 Mio.)

Wie die Abbildung 2.10 zeigt, waren vom Bund zu Gunsten der Kantone der Saldo aus der Aufgabenentflechtung, der Wegfall der Finanzkraftzuschläge auf den Bundesbeiträgen sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent zu «kompensieren», auf das Einführungsjahr 2008 hin insgesamt 2481 Millionen. Diesen Betrag steckte der Bund vollumfänglich in das neue Ausgleichssystem, was einerseits eine beträcht- liche Aufstockung des Finanzausgleichs² und andererseits dank der Aufhebung jeglicher Zweckbindungen neu einen ausschliesslich zweckfreien Finanzausgleich ermöglichte.

1 Dem Grundsatz der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA wurde denn auch strikte Rechnung getragen. Die Ausnahme bildete der so genannte Härteausgleich, dank dem mit der NFA im Vergleich zum früheren Regime kein ressourcenschwacher Kanton schlechter gestellt wurde. Im Einführungsjahr der NFA belief sich der Härteausgleich auf 366 Millionen. Zwei Drittel davon finanziert der Bund, einen Drittel die Kantone. Im Jahr 2008 entsprach der Bundesanteil am Härteausgleich somit 244 Millionen. Weil der Härteausgleich seinem Zweck entsprechend nur den Kantonen zukommt, wurde die Haushaltsneutralität im Endergebnis um 244 Millionen oder rund 10 Prozent des «ordentlichen» Kompensationsbetrags von 2481 Millionen verfehlt; dies zu Ungunsten des Bundes. Der Bund hatte diesen Betrag als «Preis für den Übergang zu einem effektiveren Transfersystem Bund/Kantone» bezeichnet. 2 Im Jahr vor Einführung der NFA, im Jahr 2007, belief sich die Summe der Finanzausgleichszahlungen auf 2,9 Milli- arden; mit Inkrafttreten der NFA erhöhte sie sich ohne Berücksichtigung des Härteausgleichs auf gut 3,7 Milliarden. Die 2,9 Milliarden im Jahr 2007 entsprachen sämtlichen sogenannten finanzkraftabhängigen Transferzahlungen zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen, das heisst der Summe der – (vertikalen) Finanzkraftzuschläge auf Bundesbeiträgen, Rückvergütungen des Bundes und auf Familienzulagen für die Landwirtschaft; – (horizontalen) finanzkraftabhängigen Teilbeträge der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen (direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer, Mineralölsteuern), der Nationalbankgewinnanteile sowie der Kantonsbeiträge an die AHV, die IV und an die Arbeitslosenversicherung; – (vertikalen und horizontalen) finanzkraftabhängigen Teilbeträge bei den Prämienverbilligungen.

Der Beitrag des Bundes an den Finanzausgleich von insgesamt 2481 Millionen war auf die drei Gefässe «vertikaler Ressourcenausgleich», «soziodemografischer Lastenausgleich» und «geografisch-topografischer Lastenausgleich» zu verteilen.

Die Aufteilung wurde gemeinsam mit den Kantonen vorgenommen. Grundlage war der bereits im Hinblick auf die erste NFA-Botschaft3 erarbeitete Konsens zwischen Bund und Kantonen, wonach im Jahr des Inkrafttretens der NFA die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu rund 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich und zu rund 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen sollte. Weiter sollte das Verhältnis zwischen hori- zontalem und vertikalem Ressourcenausgleich – wiederum analog den früheren Modellrech- nungen – 70 Prozent betragen. Innerhalb des Lastenausgleichs schliesslich wurde – ebenfalls gemäss den früheren Verlautbarungen – eine gleichmässige Aufteilung des Betrages auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Mit diesen Eckwerten waren die Dotationen der Ausgleichsgefässe für das NFA-Startjahr 2008 bestimmt (s. nachfolgende Tabelle 2.03, Spalte Jahr 2008). Weitere Ausführungen zum Zu- sammenspiel der einzelnen Ausgleichsgefässe finden sich im Kapitel 5.6.2.

Vorbestimmt war damit insbesondere auch die Gesamtsumme des Ressourcenausgleichs. Dies hatte zur Folge, dass der ressourcenschwächste Kanton, Uri, im Einführungsjahr der NFA nach Ressourcenausgleich einen Index seines standardisierten Steuersatzes von 86,3 Punkten erreichte, also deutlich mehr als das Mindestausstattungsziel von 85 Punkten verlangt. Dies wiederum lag an den nachmaligen effektiven Verhältnissen bei den Ressourcenindizes des Jahres 2008. Bei den der dritten NFA-Botschaft zugrundeliegenden Indexrelationen hätte der ressourcenschwächste Kanton, ebenfalls Uri, nach Ausgleich einen Index von lediglich 84,5 erreicht.

Die Beitragsleistung der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich im NFA- Startjahr konnte mit 1,26 Milliarden im Vergleich zu ihrem Beitrag im früheren Finanzaus- gleichsregime deutlich tiefer gehalten werden4; dies bei, wie erwähnt, insgesamt wesentlich mehr Finanzausgleichsmitteln. Es war dies das Ergebnis der mit dem Gesamtpaket NFA rea- lisierten Verknüpfung von Aufgabenentflechtung (mehr Eigenverantwortung der Kantone) und Finanzausgleich (mehr zweckfreie Mittel für die Kantone) sowie der Ausschüttung von 13 Prozent des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer neu nach Finanzausgleichs- kriterien statt wie früher nach Steueraufkommen. Mit der beträchtlichen Aufstockung des Finanzausgleichs wurden auch die ressourcenschwachen Kantone in die Lage versetzt, ihre Obliegenheiten mit genügend Eigenmitteln wahrzunehmen.

Mit den ursprünglichen Modellannahmen gingen für den Übergang vom früheren zum NFA- Regime nicht alle ressourcenschwachen Kantone als Gewinner hervor. Bereits in der ersten NFA-Botschaft wurde deshalb ein so genannter Härteausgleich vorgeschlagen. Mit diesem sollte durch den Systemwechsel kein ressourcenschwacher Kanton schlechter gestellt werden. Im Einführungsjahr der NFA waren dafür 366 Millionen aufzuwenden. Der Härteausgleich errechnete sich wie folgt: In der Gesamtbilanz aller finanziellen Auswirkungen der NFA soll- te jeder ressourcenschwache Kanton pro abweichenden Punkt seines Ressourcenindex zum Schweizer Durchschnitt (=100 Punkte) und im Vergleich zum früheren Regime eine Entlastung

3 BBl 2002 2369 f.

4 Gemäss Finanzausgleichsbilanz 2007 der EFV belief sich der Beitrag der ressourcenstarken Kantone an den Fi- nanzausgleich im Jahr vor Einführung der NFA auf insgesamt 1,76 Milliarden. Dieser Beitrag setzte sich aus den finanzkraftabhängigen Anteilen an der direkten Bundessteuer, der Verrechnungssteuer, der Mineralölsteuer, der Kantonsbeiträge an die AHV, IV und die Arbeitslosenversicherung, am Nationalbankgewinn und am Beitrag der Kantone an die Prämienverbilligung zusammen.

von mindestens 0,1 Prozent seiner standardisierten Steuererträge aufweisen. Ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 60 Punkten hatte demzufolge Anspruch auf eine Entlastung von mindestens 4 Prozent, ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 80 Punkten auf ei- ne Entlastung von mindestens 2 Prozent seiner standardisierten Steuererträge. Erreichte ein ressourcenschwacher Kanton diese Soll-Entlastung nicht, erhielt er den fehlenden Betrag als Härteausgleich. Von dieser Regelung profitierten im Einführungsjahr der NFA die Kantone Bern, Luzern, Obwalden, Glarus, Freiburg, Schaffhausen, Neuenburg und Jura5.

5 Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG bleibt der im Einführungsjahr der NFA ausgerichtete Betrag während acht Jahren fest und verringert sich anschliessend, das heisst ab dem Jahr 2016, um je 5 Prozent pro Jahr. Gemäss Absatz 6 verliert ein Kanton seinen Anspruch auf den Härteausgleich, wenn sein Ressourcenpotenzial über den schweizeri- schen Durchschnitt steigt. Gemäss Absatz 4 schliesslich kann die Bundesversammlung mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs beschliessen, wenn sich dessen Weiterführung auf Grund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts als nicht oder nicht mehr vollumfänglich notwendig erweist.

2.3.2 Entwicklung der Dotationen in den Jahren 2008 bis 2014

Seit Inkrafttreten der NFA haben sich die Dotationen wie folgt entwickelt:

Tabelle 2.03 Tabelle 2.03 Entwicklung Entwicklung der Dotationen; der Dotationen; Jahre 2008–2014 Jahre 2008-2014

in Mio. CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ø jährliche WR* 2008-2014

Horizontaler Ressourcen- 1'259 1'315 1'406 1'533 1'461 1'500 1'508 3.1% ausgleich (HRA)

Vertikaler Ressourcen- 1'799 1'862 1'962 2'101 2'132 2'196 2'220 3.6% ausgleich (VRA)

Ressourcen- ausgleich (RA) 3'058 3'177 3'368 3'633 3'593 3'697 3'728 3.4% total

Geografisch- topografischer 341 351 347 352 369 365 363 1.0% Lastenausgleich (GLA)

Sozio- demografischer 341 351 347 352 369 365 363 1.0% Lastenausgleich (SLA)

Lastenausgleich 682 702 695 705 738 730 726 1.0% (LA) total zum Vergleich: BIP nominell ** 1.4% Teuerung *** 0.1%

ø jährliche Variation **** HRA in % VRA 70.0% 70.6% 71.7% 73.0% 68.5% 68.3% 67.9% 0.027 GLA in % SLA 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 0.000 LA in % RA 22.3% 22.1% 20.6% 19.4% 20.5% 19.7% 19.5% 0.058 * WR = Wachstumsrate. Die Wachstumsraten des Finanzausgleichs beziehen sich auf die tatsächlich ausbezahlten Beträge; eine Anpassung der Werte 2008-2011 aufgrund der (nachträglichen) Korrektur wegen nicht erreichter Haushaltsneutralität im Einführungsjahr (100 Mio.) wurde nicht vorgenommen. ** Für 2013 und 2014: BIP-Prognose der Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes vom September 2013 *** gemäss Landesindex der Konsumentenpreise (LIK); für 2013 und 2014: LIK-Prognose der Expertengruppe Konjunktur- prognosen des Bundes vom September 2013 **** Variationskoeffizient

Interessant in Tabelle 2.03 ist die Entwicklung der Verhältniswerte (unterste drei Zeilen der Tabelle) in der Periode 2008-2014:

Das Verhältnis zwischen GLA und SLA ist über alle Jahre mit 1:1 konstant geblieben. Die Gründe liegen darin, dass das Parlament bei den Neudotierungen per 1.1.2012 das Verhältnis zwischen GLA und SLA unverändert belassen hatte und die jährlichen Anpassungen jeweils aufgrund desselben Indikators, der jährlichen Teuerung, vorgenommen werden.

Das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich lag in 6 von 7 Jahren näher bei der unteren Bandbreitengrenze6 und oszillierte mit relativ kleinen Ausschlä- gen um den Wert 70 Prozent, das heisst um jenen Wert, der bereits der ersten NFA-Botschaft zu Grunde gelegt wurde. In den letzten Jahren hatte sich der Anteil der ressourcenstarken Kantone kontinuierlich zurückgebildet; dies als Spätfolge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 mit relativ gedämpftem Wachstum der Steuereingänge bei den ressourcenstarken Kantonen.

Das Verhältnis zwischen dem jährlich der Teuerung angepassten Lastenausgleich und dem jeweils entsprechend der (relativ dynamischen) Entwicklung der Ressourcenpotenziale fort- geschriebenen Ressourcenausgleich hat sich mit Ausnahme des Jahres 2012 kontinuierlich zurückgebildet, von 22,3 im Jahr 2008 auf noch 19,5 Prozent im Jahr 2014.

Es bleibt festzuhalten, dass das Parlament alle vier Jahre die Möglichkeit hat, eine Anpassung der Dotationen vorzunehmen, welche von den jährlichen Fortschreibungsmechanismen ab- weicht.

6 Artikel 135 Absatz 3 der Bundesverfassung bestimmt: «Die Mittel für den Ausgleich der Ressourcen werden durch die ressourcenstarken Kantone und den Bund zur Verfügung gestellt. Die Leistungen der ressourcenstarken Kanto- ne betragen mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes.»

3 Volatilität der Beiträge

des Ressourcenausgleichs Nach Artikel 46 FiLaV gibt der Wirksamkeitsbericht Auskunft über die jährliche Volatilität der Beiträge der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich und der Ausgleichs zahlungen an die ressourcenschwachen Kantone. Anders als beim ersten Bericht lässt sich anhand der längeren Beobachtungsperiode nun ein Volatilitätsmass berechnen, wie sie bei- spielsweise die Standardabweichung darstellt.

Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs 2008-2014

In diesem Kapitel werden die Standardabweichungen der absoluten jährlichen Verände- rungen beim Ressourcenindex und den Ausgleichsbeträgen untersucht, die das Mass der Volatilität anzeigen. Nach der Querschnittsauswertung aller Kantone erfolgt eine Analyse nach Kanton im Zeitraum 2008-2014.

Abbildung 3.01 Abbildung 3.01 Standardabweichung Volatilität derder absoluten Ausgleichszahlungen proder Veränderungen Einwohner* Ausgleichszahlungen pro Kopf (in CHF)

40 CHF 30

- 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014

* Gemessen anhand der gewichteten Standardabweichung der absoluten Jahresveränderungen der Ausgleichsbeträge pro Einwohner (Gewichtung nach Bevölkerung)

Die Querschnittsauswertung zeigt die Entwicklung der Volatilität der Ressourcenausgleichs beiträge und der Disparitäten unter den Kantonen im Lauf der Zeit. Wie Abbildung 3.01 zeigt, zeichnet sich ein recht deutlicher Trend bei der Volatilität der Ausgleichsbeträge ab. 2008–2009 und 2010–2011 nimmt die Volatilität erheblich zu, geht bis 2012–2013 kontinu- ierlich zurück und steigt dann erneut leicht an.

Tabelle 3.01 Standardabweichung von Ressourcenindex und Ausgleichszahlungen pro Kopf Tabelle 3.01 Volatilität von Ressourcenindex und Ausgleichszahlungen 2008–2014

Ausgleichszahlungen pro Kopf (in Durchschnittliche

überdurchschnittlich überdurchschnittlich überdurchschnittlich Ressourcenindex CHF) Veränderung der 2008-2014 2008-2014 Ausgleichszahlungen 2008-2014 Standardabweichung Standardabweichung in % der der absoluten der absoluten Steuereinnahmen jährlichen jährlichen 2010*

2014 Veränderungen 2014 Veränderungen

ZG 243.8 4.1 ▲ 2'500 72 ▲ ± 1.6% ▲ SZ 158.9 4.1 ▲ 1'024 72 ▲ ± 1.9% ▲

Ressourcenstarke Kantone GE 147.0 0.8 818 23 ± 0.2% BS 146.1 2.2 ▲ 801 43 ▲ ± 0.4% NW 127.3 0.8 474 17 ± 0.4% ZH 117.7 1.6 ▲ 307 22 ± 0.4% VD 108.4 5.4 ▲ 146 80 ▲ ± 0.8% ▲ SH 103.9 1.5 68 20 ± 0.3% BL 101.6 0.8 28 5 ± 0.3% TI 100.8 1.3 13 16 ± 0.3% NE 90.2 0.9 -275 49 ▲ ± 0.6% AG 89.1 1.0 -323 36 ± 0.7% OW 85.0 2.3 ▲ -525 134 ▲ ± 3.1% ▲ AR 84.8 1.4 -533 54 ▲ ± 1.5% ▲

Ressourcenschwache Kantone GR 84.4 1.1 -556 47 ▲ ± 1.0% ▲ AI 84.0 0.6 -576 26 ± 1.0% ▲ SG 79.5 1.0 -839 32 ± 0.7% SO 79.4 1.0 -841 39 ▲ ± 0.7% LU 78.9 0.6 -875 29 ± 0.5% TG 78.0 1.3 -929 33 ± 0.5% FR 75.5 0.5 -1'096 40 ▲ ± 1.4% ▲ BE 74.5 0.6 -1'165 46 ▲ ± 0.9% ▲ VS 70.4 0.6 -1'454 39 ▲ ± 0.9% ▲ GL 68.4 0.9 -1'606 47 ▲ ± 2.2% ▲ JU 62.5 0.9 -2'076 52 ▲ ± 1.9% ▲ UR 61.2 0.6 -2'188 57 ▲ ± 1.6% ▲ Gewichteter 100.0 1.5 38 ± 0.7% Durchschnitt * Für die Berechnung der durchschnittlichen Veränderung wurden die absoluten Differenzen von einem Jahr zum andern ermittelt und anschliessend der Mittelwert der ganzen Periode berechnet. Es wurde jeweils die absolute Veränderung berechnet, damit sich negative und positive Veränderungen nicht gegenseitig aufheben.

▲ bezeichnet Kantone mit überdurchschnittlicher Standardabweichung.

Tabelle 3.02 Korrelationskoeffizient zwischen der Standardabweichung der absoluten jährlichen Veränderungen des Ressourcenindex und der Ausgleichszahlungen pro Kopf Tabelle 3.02 Korrelationskoeffizient zwischen der Volatilität von Ressourcenindex und Ausgleichszahlungen pro Einwohner

Ressourcenstarke Kantone 0.97

Ressourcenschwache Kantone 0.79

die 10 Kantone mit einem Ressourcenpotenzial im Intervall von [76 und 100[ 0.92

die 6 ressourcenschwächsten Kantone 0.46

Alle Kantone 0.56

Tabelle 3.01 zeigt die Standardabweichung der absoluten jährlichen Veränderung von Res sourcenindex und Ausgleichszahlungen 2008–2014 nach Kanton. Die Kantone sind nach ihrem Ressourcenindex 2014 eingereiht. In der letzten Spalte der Tabelle ist die durchschnitt liche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Kantons 2008-2014 in Prozent sei- ner Steuereinnahmen 2010 angegeben.

Die gewichtete mittlere Standardabweichung der Ressourcenindizes der Kantone 2008- 2014 beträgt 1,5 Punkte. Fünf der zehn ressourcenstarken Kantone liegen über der durch- schnittlichen Standardabweichung aller Kantone (VD, ZG, SZ, BS und ZH). Waadt, Zug und Schwyz weisen mit 5,4, 4,1 und 4,1 Punkten die höchste Volatilität auf. Neben diesen vier ressourcenstarken Kantonen ist die Volatilität auch in Obwalden überdurchschnittlich hoch. Obwalden ist mit Schwyz und Zug einer der Kantone mit dem grössten Wachstum des Res sourcenpotenzials pro Kopf zwischen 2008 und 2014. Über den Gesamtzeitraum 2008–2014 ist die Standardabweichung in den ressourcenstarken Kantonen tendenziell grösser als in den ressourcenschwachen. Dieses Ergebnis ist jedoch auch auf das unterschiedliche Niveau beim Ressourcenindex der Kantone zurückzuführen. Zudem ist die Korrelation zwischen Ressourcenindex 2014 und Volatilität des Ressourcenindex 2008–2014 positiv, wenn auch nur schwach (Koeffizient = 0,63).

Mit der Standardabweichung der absoluten jährlichen Veränderung der Ausgleichszahlungen pro Kopf kann die Volatilität der Beiträge an den Ressourcenausgleich beurteilt werden. Im Zeitraum 2008–2014 liegt die gewichtete mittlere Standardabweichung aller Kantone bei 38 Franken pro Einwohner. Die Standardabweichung der Kantone variiert zwischen 5 (BL) und 134 Franken (OW) pro Kopf. Die Volatilität der Ausgleichszahlungen pro Kopf ist in ressourcenschwachen Kantonen stärker. Wie aus Tabelle 3.01 ersichtlich ist, weisen mehrere ressourcenschwache und namentlich die sechs ressourcenschwächsten Kantone (UR, JU, GL, VS, BE und FR) eine überdurchschnittliche Volatilität der Ausgleichszahlungen bei unterdurchschnittlicher Volatilität des Ressourcenindex auf. Dies ist auf die progressive Berechnungsmethode der Bezüge der ressourcenschwachen Kantone zurückzuführen. Das heisst je tiefer der Ressourcenindex ist, desto höher ist die Elastizität der Ausgleichszahlungen aufgrund dieses Indexes. In den Kantonen Obwalden und Appenzell Ausserrhoden ist die Volatilität wegen des starken Anstiegs des Ressourcenpotenzials hoch. Bei den ressour censtarken Kantonen Waadt, Schwyz, Zug und Basel-Stadt ist die Volatilität der Beiträge pro Kopf überdurchschnittlich, dies aufgrund der hohen Volatilität ihres Ressourcenindex wie aus Tabelle 3.01 ersichtlich.

Tabelle 3.02 stellt den Korrelationskoeffizient zwischen der Volatilität des Ressourcenindex und der Beiträge an den Finanzausgleich dar. Nicht überraschend ist die Korrelation bei den ressourcenstarken Kantonen positiv und praktisch vollständig. Denn die Einzahlung der ressourcenstarken Kantone berechnet sich proportional zu demjenigen Teil ihres Ressour cenpotenzials, welcher über dem schweizerischen Durchschnitt liegt. Zum andern ist die Entwicklung der Bezüge der ressourcenschwachen Kantone progressiv: Der Pro-Kopf-Betrag steigt umso stärker an, je weiter der Ressourcenindex unter dem Durchschnitt liegt. Die Kor- relation zwischen der Volatilität des Ressourcenindex und der Ausgleichszahlungen ist bei den sechs ressourcenschwächsten Kantonen gering (Koeffizient = 0,46), denn je tiefer der Ressourcenindex ist, desto höher ist die Elastizität der Bezüge aus dem Ressourcenausgleich. Wegen der Progression bei der Verteilung der Ausgleichsbeiträge ist die Elastizität in ressour censchwachen Kantonen mit jedoch verhältnismässig hohem Ressourcenindex (z.B. NE, OW, SO oder LU) weniger stark. Damit bleibt die Korrelation zwischen der Volatilität von Ressourcenindex und Ausgleichszahlungen in den zehn ressourcenschwachen Kantonen im Intervall [76; 100[ hoch.

Veränderung der Ausgleichszahlungen in Bezug auf die Fiskaleinnahmen

Interessante Vergleiche lassen sich auch anhand der Fiskaleinnahmen anstellen.

Abbildung 3.02 Abbildung 3.02 Durchschnittliche Veränderung Durchschnittliche der Ausgleichszahlungen Veränderung 2008-2010 2008–2014 der Ausgleichszahlungen und durchschnittliche Veränderung der Steuereinnahmen 2000-2010 und durchschnittliche Veränderung der Steuereinnahmen 2000–2010

Durchschnittliche Veränderung* der Ausgleichszahlungen 2008-2014 in % der Steuereinnahmen 2010 Durchschnittliche Veränderung* der Steuereinnahmen 2000-2010 in % der Steuereinnahmen 2010 7%

0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

* Für die Berechnung der durchschnittlichen Veränderung wurden die absoluten Differenzen von einem Jahr zum andern ermittelt und anschliessend der Mittelwert der ganzen Periode berechnet.

Die Fiskaleinnahmen sind wie der Finanzausgleich nicht zweckgebundene Mittel der Kantone. Die Analyse der Auswirkungen ihrer Volatilität auf die Budgetierung und Finanzplanung der Kantone ist deshalb vergleichbar.

Die letzte Spalte in Tabelle 3.01 zeigt die durchschnittlichen Veränderungen der Ausgleichs zahlungen 2008–2014 in Prozent der Fiskaleinnahmen 2010. Mit Ausnahme des Kantons Appenzell-Innerrhoden sind überdurchschnittliche Veränderungen bei den Fiskaleinnahmen nur in Kantonen mit überdurchschnittlicher Volatilität der Ausgleichszahlungen zu beobach- ten. Am höchsten sind die durchschnittlichen Veränderungen in den Kantonen Obwalden (±3,1 %) und Glarus (±2,2 %).

In Abbildung 3.02 werden diese Veränderungen den ebenfalls in Prozent der Fiskaleinnahmen 2010 ausgedrückten durchschnittlichen Veränderungen der Fiskaleinnahmen 2000–2010 ge- genübergestellt. Letztere variieren in allen Kantonen stärker als die Ausgleichszahlungen. Da- mit werden die Unsicherheiten im Zusammenhang mit den Ausgleichsbeträgen relativiert. An- dererseits scheint es keine Korrelation zwischen den Veränderungen der Ausgleichszahlungen und der Fiskaleinnahmen zu geben (Koeffizient = 0,10). Dabei ist jedoch auf den zeitlichen Abstand (wegen der Verfügbarkeit der Daten) und den Glättungseffekt bei der Berechnung des Ressourcenindex hinzuweisen. Dieser beruht nämlich auf dem Durchschnitt der drei letz- ten verfügbaren Jahre, das heisst t-6 bis t-4. Zum andern lässt sich die fehlende Korrelation zwischen den Veränderungen der Ausgleichszahlungen und der Fiskaleinnahmen dadurch erklären, dass die Entwicklung der Ausgleichszahlungen vom Niveau des Ressourcenindex abhängig ist: Bei den ressourcenstarken Kantonen ist diese Entwicklung proportional zum Ressourcenindex, bei den ressourcenschwachen Kantonen hingegen progressiv.

Vergleich nach Periode

Da die Methode zur Messung der Volatilität der Ausgleichszahlungen nicht mit derjenigen des ersten Wirksamkeitsberichts übereinstimmt, ist ein Vergleich mit dessen Ergebnissen nicht sinnvoll. Aber um zu ermitteln, ob die Volatilität mit der Zeit eher zu- oder abgenommen hat, kann ein Vergleich nach Vierjahresperioden vorgenommen werden.

Tabelle 3.03 Standardabweichung der absoluten jährlichen Veränderungen der Ausgleichszahlungen pro Kopf (in CHF) Tabelle 3.03 Volatilität der Ausgleichszahlungen pro Kopf (in CHF)

2008-2012 2009-2013 2010-2014 ZH 22 19 19 BE 54 47 24 LU 27 27 35 UR 49 64 32 SZ 85 51 57 OW 122 149 128 NW 14 22 21 GL 49 40 16 ZG 30 55 84 FR 42 44 48 SO 37 32 38 BS 55 46 22 BL 6 6 4 SH 18 22 17 AR 52 55 50 AI 26 26 31 SG 30 29 33 GR 39 51 53 AG 35 37 21 TG 40 41 43 TI 19 19 20 VD 71 81 100 VS 39 49 47 NE 11 25 57 GE 29 24 26 JU 58 59 61 Gewichteter Durchschnitt 38 38 37

Tabelle 3.03 zeigt die Standardabweichung der absoluten jährlichen Veränderungen der Aus gleichszahlungen der drei Perioden 2008–2012, 2009–2013 und 2010–2014 auf. Daraus ist ersichtlich, dass die gewichtete mittlere Volatilität aller Kantone über die drei Perioden stabil geblieben ist und zwischen 37 und 38 Franken beträgt. Die Entwicklung verläuft unterschied- lich: In einigen Kantonen ist ein abnehmender (BE oder BS) oder ein zunehmender (LU, FR oder NE), in anderen (UR, OW oder AR) gar kein Trend ersichtlich.

Fazit

Die Analyse zeigt bei fünf der zehn ressourcenstarken Kantone (VD, ZG, SZ, BS und ZH) in der Periode 2008-2014 eine überdurchschnittliche Volatilität, ohne dass eine starke Korrelation zwischen dem Niveau des Ressourcenindex und seiner Volatilität nachweisbar wäre. Hingegen weisen nur vier ressourcenstarke Kantone (VD, ZG, SZ und BS) auch eine überdurchschnitt- liche Volatilität der Ausgleichszahlungen auf. Während in ressourcenschwachen Kantonen (mit Ausnahme von OW) die Volatilität beim Ressourcenindex immer unterdurchschnittlich ist, erweist sie sich bei den Ausgleichszahlungen häufiger als überdurchschnittlich (z.B. UR, JU, GL, BE). Dies ist auf die progressive Entwicklung der Zahlungen an die ressourcenschwachen Kantone zurückzuführen. Die in diesem Kapitel ebenfalls dargestellten Korrelationskoeffizien- ten bestätigen dieses Ergebnis.

Zum andern zeigt sich, wenn man die Variation der Ausgleichszahlungen mit den Fiskalein nahmen vergleicht, dass diese Veränderungen geringer ausfallen und bei durchschnittlich ±0,7 Prozent und maximal ±3,1 Prozent (OW) liegen. Der Vergleich nach Periode (2008– 2012, 2009–2013 und 2010–2014) ergibt zudem eine verhältnismässig stabile mittlere Volatilität der Finanzausgleichsbeiträge.

Ausserdem ist anzumerken, dass die EFV 2013 (erstmals für das Referenzjahr 2014) Ende April und Anfang Juni Trends für die Ausgleichsbeträge meldet. Diese provisorischen Zahlen helfen den Kantonen bei der Budgetierung und ermöglichen eine bessere Planung.

4 Datengrundlagen und

Qualitätssicherung Für die Berechnung der Ausgleichszahlungen des vertikalen und horizontalen Ressourcen ausgleichs wird auf das Ressourcenpotenzial abgestützt, d.h. auf die fiskalisch ausschöpf- baren Ressourcen. Um die Ressourcenpotenziale der einzelnen Kantone möglichst genau zu eruieren und gleichzeitig die steuerlichen Besonderheiten der Kantone zu berücksichtigen, berechnet sich die ASG aus einer Vielzahl von Elementen. Diese erhöhte Präzision ist auf- grund der Grössenordnung der Zahlungsströme beim Ressourcenausgleich gerechtfertigt. Sie erfordert jedoch die Bewältigung einer entsprechend grösseren Datenmenge und führt auch zu einer höheren Komplexität. Somit kommt beim Vollzug des FiLaG der Erhebung der entsprechenden Basisdaten und der damit einhergehenden Qualitätssicherung und -kontrolle eine zentrale Rolle zu. Zweifel an der Richtigkeit der verwendeten Daten könnten die Glaub- würdigkeit des nationalen Finanzausgleichs ernsthaft gefährden.

Im Folgenden werden zunächst die bestehenden Prozesse der Datenerhebung und Qualitäts- kontrolle beschrieben und die wichtigsten Vollzugserfahrungen dargestellt. Abschliessend werden die aufgrund der Erfahrungen getroffenen und geplanten Massnahmen zur Verbesse- rung der Datenqualität erläutert.

4.1 Datenerhebung und -verarbeitung

Tabellenverzeichnis_WIBE_2_d.xlsm Tab Für die jährliche Neuberechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes kommt fol- gender standardisierter Prozess zum Tragen.¹ Tabelle 4.01 Übersicht über den jährlichen Prozess zur Berechnung des Ressourcen- und Tabelle 4.01 Übersicht über den jährlichen Prozess zur Berechnung des Ressourcen- und Lastenausgleichs Lastenausgleichs

Zeitraum Ressourcenausgleich Lastenausgleich Für den Ressourcenausgleich : zwischen Datenerhebung und -lieferung durch dem 15. Nov. und dem 1. März (je nach die kantonalen Steuerämter ASG-Komponenten) Für den Lastenausgleich : Berechnung der Daten durch das BFS bis spätestens 31. März und Übermittlung an die EFV Zwischen dem 15. April und Mitte Mai Kontrollen durch EFK in den ausgewählten Kantonen bis spätestens Ende Mai Datenaufbereitung ESTV und Datenübermittlung an die EFV Qualitätskontrolle / Berechnungen Mai - Juni Indizes und Ausgleichszahlungen EFV Anfang Juli Eröffnung der Anhörung (FDK) Ende September Berichterstattung FDK an das EFD bis Mitte November Verabschiedung durch den Bundesrat

1 Grundlage: Art. 43f FiLaV, sowie Weisungen des EFD vom 19. Dezember 2008 über die Erhebung und Lieferung der erforderlichen Daten durch die Kantone bzw. über die durch die ESTV, das BFS und die EFV vorzunehmende Verar- beitung der Daten.

Datenerhebung

Die Datenerhebung für das Ressourcenpotenzial erfolgt durch die kantonalen Steuerämter auf der Basis der Weisungen des EFD vom 19. Dezember 2008.2 Sie enthalten detaillierte technische Anweisungen (einschl. Fristen) für die Datenerhebung (Extraktion) und -lieferung. Die kantonalen Steuerverwaltungen liefern die Daten der einzelnen Bemessungsjahre jeweils bis zu den vorgegebenen Abgabeterminen an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV).

Datengrundlage für den Lastenausgleich sind Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatis- tikgesetz vom 9. Oktober 19923, Bundesgesetz vom 22. Juni 20074 über die eidgenössische Volkszählung und den dazugehörigen Verordnungen des jeweils letzten verfügbaren Jahres. Für die korrekte Sammlung bzw. Lieferung der Daten an die EFV ist das Bundesamt für Statis- tik (BFS) verantwortlich.

Berechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes

Aufgrund der Daten der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre sowie der Anträge der Fachgruppe Qualitätssicherung (vgl. Ziff. 4.2.1) berechnet die Eidgenössische Finanzverwal- tung (EFV) jährlich das Ressourcenpotenzial für das folgende Referenzjahr. Die Indikatoren des Lastenausgleichs für das folgende Referenzjahr werden auf der Basis der jeweils letzten verfügbaren Daten berechnet.

Berechnung der Ausgleichszahlungen

Auf der Basis des Ressourcenpotenzials und der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichs- summen für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich sowie deren Fortschreibung gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG werden anschliessend durch die EFV die Ausgleichsbeträge der einzelnen Kantone für das folgende Referenzjahr berechnet. Die EFV berechnet parallel die Ausgleichszahlungen des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lasten- ausgleichs unter Anpassung der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen an die Teuerung gemäss Artikel 9 Absatz 2 FiLaG.

Stellungnahme der Kantone

Die EFV leitet die Berechnungen an die Konferenz der Kantonalen Finanzdirektorinnen und Direktoren (FDK) zuhanden der Kantone weiter. Die Kantone nehmen vom Resultat Kenntnis. Ein Kanton, der mit den Daten nicht einverstanden ist, kann an die FDK gelangen. Die FDK teilt die Kenntnisnahme der Kantone und eine allfällige Stellungnahme zu Anträgen einzelner Kantone an das EFD weiter.

Verabschiedung durch Bundesrat

Die FiLaV wird jährlich mit den aktualisierten Werten zum Ressourcen- und Lastenausgleich angepasst, durch den Bundesrat im Verlaufe des Novembers verabschiedet und auf den 1. Januar des Folgejahres in Kraft gesetzt.

2 Die Weisungen sind im Internet publiziert

(http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich/datengrundlage.php). 3 SR 431.00 4 SR 431.112 48

4.2 Qualitätssicherung

Die Qualitätssicherung wird im Rahmen des Datenverarbeitungsprozesses von verschiedenen Akteuren wahrgenommen. Sie beginnt bei den Datenlieferanten, den Kantonen und durch- läuft danach weitere Stationen, die im Folgenden beschrieben werden. Tabelle 4.02 Verantwortliche Stellen für die Qualitätssicherung Tabelle 4.02 Verantwortliche Stellen für die Qualitätssicherung

Ressourcenausgleich Lastenausgleich Datenlieferanten Kantonale Steuerämter Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j Finanzkontrollgesetz (FKG) Datenaufbereitung ESTV, BFS, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG,

Begleitung durch Fachgruppe Begleitung durch Fachgruppe Qualitätssicherung Qualitätssicherung Berechnung Indizes und EFV, EFV, Ausgleichszahlungen Kontrolle durch EFK Kontrolle durch EFK

4.2.1 Qualitätskontrolle

Fachgruppe «Qualitätssicherung»

Für die Qualitätskontrolle ist vom EFD eine begleitende und paritätisch zusammengesetzte Fachgruppe «Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich» eingesetzt worden. Die Fachgruppe wird durch die EFK unterstützt. Die EFK berät im Rahmen ihres Beobachterstatus die Fachgruppe und kann entsprechende Empfehlungen bzw. Anträge stellen.

Die Fachgruppe wird durch die ESTV laufend über die Datenlage bezüglich des Ressourcen ausgleichs und durch das BFS bzw. die EFV bezüglich des Lastenausgleichs orientiert. Die Fachgruppe tagt in den Monaten April bis August. Sie beurteilt die Datenlage und erörtert in Absprache mit der EFK die zu treffenden Massnahmen.

Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zum Ressourcenpotenzial treffen die ESTV und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe folgende Massnahmen:

–– bei fehlerhaften Datenlieferungen, welche das Ressourcenpotenzial beeinflussen: Nachlie- ferung der korrekten Daten durch die Kantone.

–– bei qualitativ ungenügenden, aber weiterverwertbaren Daten: angemessene Korrektur der gelieferten Daten durch die ESTV;

–– bei fehlenden oder nicht weiterverwertbaren Daten: Schätzung des Ressourcenpotenzials auf der Basis von standardisierten Berechnungsmethoden durch die EFV. Diese Berech nungsmethoden werden so ausgestaltet, dass Kantone, die keine oder nur ungenügende Daten liefern, gegenüber den korrekt meldenden Kantonen keine Vorteile haben. Die Berechnungsmethoden sind in Artikel 42 FiLaV festgelegt.

Die Feststellungen zur Datenqualität und die getroffenen Massnahmen werden dem betrof- fenen Kanton mitgeteilt. Der betroffene Kanton hat Gelegenheit, sich innerhalb einer kurzen Frist zu den vorgenommenen Korrekturen und Schätzungen zu äussern. Damit wird sicherge- stellt, dass der gesamte Prozess lückenlos dokumentiert ist.

Die Fachgruppe diskutiert im Rahmen ihrer Sitzungen auch Probleme und Fragen, die sich in der Praxis bei der Datenlieferung der Kantone ergeben. Dabei handelt es sich vor allem um Fälle, welche in den Weisungen nicht, oder zu wenig präzise geregelt sind. Dabei besteht meistens ein Zielkonflikt zwischen der Genauigkeit der Daten und der Vollzugseffizienz der Datenerhebung. Das Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit jedes Kantons möglichst korrekt abbilden, ohne dass von den Kantonen ein unverhältnismässiger Aufwand bei der Datenerhebung verlangt wird. Die Fachgruppe hat deshalb bei einzelnen Entscheiden bewusst eine gewisse Ungenauigkeit der Daten in Kauf genommen, um dafür eine praxistaugliche und pragmatische Lösung zu erhalten. Die entsprechenden Entscheide sind aus Gründen der Transparenz im Anhang 9 aufgeführt. Dabei wird unterschieden zwi- schen Fällen, welche

–– bewusst nicht berücksichtigt werden, –– unter Inkaufnahme von Ungenauigkeiten berücksichtigt werden, und –– aus Sicht des Systems berücksichtigt werden.

Prüfungen und Plausibilitätskontrollen

Im Rahmen der Aufbereitung der Statistik der direkten Bundessteuer (DBSt) werden verschie- dene Prüfungen und Plausibilitätskontrollen der von den Kantonen gemeldeten Daten durch- geführt. Die Prüfungen sind in verschiedene Kategorien aufgeteilt:

Die Daten- und Plausibilitätskontrolle wird durch die folgenden Instanzen vorgenommen:

–– Kantone –– Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) –– Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) –– Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK)

Die Daten- und Plausibilitätskontrolle beginnt am Anfang des Prozesses, nämlich bei den Kan- tonen. Diese werden aufgefordert, die Daten vor dem Versand an die ESTV zu prüfen. Die auf dem Meldeformular bzw. Lieferungsbulletin genannte Person im Kanton bestätigt ausdrück- lich die Kontrolle der gesandten Daten. Sind die Daten bei der ESTV eingetroffen, werden die- se detailliert geprüft. Die ESTV tauscht die Ergebnisse ihrer Kontrollen und Plausibilisierungen mit den kantonalen Steuerverwaltungen aus und bereinigt die Daten, wenn dies notwendig ist. Nach der Verarbeitung wird dem Kanton ein Testat zugestellt, in dem er die Richtigkeit der Ergebnisse (nach eventuellen Korrekturen durch die ESTV) formell bestätigt. Nachdem alle Kantone verarbeitet wurden, werden diverse Plausibilitätskontrollen durch die ESTV und die EFV durchgeführt, welche die einzelnen Kantone im Vergleich zur ganzen Schweiz betreffen.

Während die ESTV und die EFV die Daten- und/oder Plausibilitätskontrollen in Bern auf der Basis der gelieferten Daten für alle Kantone vornehmen, prüft die EFK die Prozesse zur Da- tenerhebung und die Daten selbst auf Grund von Stichproben direkt im Kanton anhand der Dossiers (dies jährlich alternierend für 5 bis 7 Kantone).

Die Datensätze der natürlichen und juristischen Personen werden von der ESTV einzeln durch ein Informatikprogramm geprüft. Pro zu verarbeitendes Steuerjahr sind dies ca. 5 Millionen Einzeldaten.

Es werden verschiedene Plausibilitätskontrollen durchgeführt, welche Anomalien oder Ausrei- sser identifizieren. Einerseits werden die Kantonsergebnisse zum Vorjahr ins Verhältnis gesetzt und anderseits werden Abweichungen zum schweizerischen Durchschnitt ausgewertet und – wenn diese eine gewisse Toleranz über- oder unterschreiten – näher untersucht.

Kontrolle der Daten und Ergebnisse durch die Kantone

Die Kantone sind die Instanzen, welche ihre eigenen Daten am besten kennen. Sie sind durch die entsprechenden Anhänge zur Weisung des EFD vom 19. Dezember 2008 über die Daten- erhebung und -lieferung der Kantone angehalten, ihre Datenlieferung vor dem Versand zu kontrollieren und dies entweder mittels Lieferungsbulletin mit Unterschrift oder aber durch die blosse Zustellung des Meldeformulars zu bestätigen.

Nach Abschluss der Bearbeitung durch die ESTV wird jedem Kanton ein Testat zugestellt, mit welchem die Verarbeitungsergebnisse mitgeteilt werden. Hat die ESTV gegenüber der Daten- lieferung des Kantons Korrekturen vorgenommen, werden diese im Detail erläutert. Der Kan- ton muss der ESTV die Richtigkeit der Ergebnisse formell mittels Unterschrift bestätigen und hat somit noch einmal Gelegenheit, Prüfungen und Plausibilitätskontrollen durchzuführen. Unabdingbar ist, dass die Person, welche die Korrektheit der ersten Datenlieferung mittels Lieferungsbulletin oder Meldeformular bestätigt (vgl. Tabelle 4.03), und die Person, welche anschliessend das Testat unterschreibt, nicht identisch sind. Nur auf diese Weise ist das Vier- augen-Prinzip gewährleistet.

Tabelle 4.03 Tabelle 4.03 Dokumentenregelung Dokumentenregelung

Bereich Lieferungsbulletin Meldeformular Testat

Einkommen der natürlichen Personen X X Gewinne der juristischen Personen X X Einkommen an der Quelle besteuerter Personen X X Vermögen der natürlichen Personen X X Steuerrepartitionen X X

Daten- / Plausibilitätskontrolle durch die ESTV

Die ESTV verfügt über die von den Kantonen an eine andere Organisationseinheit in der ESTV gemeldeten Abrechnungen über Steuern und Bussen (Formular 57) für das jeweilige Steuerjahr. Nach Erhalt der Datenlieferung vergleicht die ESTV den gemeldeten Steuerbetrag im Total mit dem gemeldeten Steuerbetrag des Formulars 57. Eine Abweichung von mehr als +/- 3 Prozent führt zu einer Abklärung im Kanton. Ein Vorjahresvergleich der vom Kanton gemeldeten Ergebnisse wird für alle verwendeten Steuerarten vorgenommen.

Für die Einkommen der an der Quelle besteuerten Personen, die Vermögen der natürlichen Personen und die Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer stellt der Vorjahresvergleich die wichtigste Plausibilitätskontrolle dar.

Nach der Verarbeitung der Daten werden weitere Plausibilitätskontrollen vorgenommen. Nach Abschluss aller Datenlieferungen wird jeder Kanton ins Verhältnis zur gesamten Schweiz gesetzt.

Qualitätssicherung bei der EFV

Die EFV überprüft, ob die Daten, welche in den Berechnungsprozess einfliessen mit den separat gelieferten Angaben der ESTV bzw. dem BFS übereinstimmen. Zudem werden auch die Abweichungen gegenüber dem Vorjahr kontrolliert und nötigenfalls mit dem Datenlieferanten besprochen. Bereits während des Berechnungsprozesses, insbesondere aber nach Beendigung der Berechnungen führt die EFV eine Vielzahl von Kontrollen durch. Gewisse Kontrollen beziehen sich auf Vergleiche mit dem Vorjahr, andere auf logische Korrektheit der Daten. Bei unplausiblen Ergebnissen wird wiederum Rücksprache mit den Datenlieferanten genommen. Seit einigen Jahren setzt die EFV zur Berechnung eine Informa- tiklösung ein, welche laufend verbessert wurde. Dadurch werden die manuellen Eingriffe in den Prozess minimiert und insbesondere auch dokumentiert. Dies führt zu einer deutlichen Verbesserung bei der Qualität, Sicherheit und Transparenz. Zudem wurde der Finanzausgleich auch in das interne Kontrollsystem (IKS) aufgenommen.

Im Bericht, welcher im Rahmen der Anhörung zu den Zahlen an die Kantone geht, werden detaillierte Tabellen publiziert, welche den Kantonen erlauben ihre Veränderungen gegenüber anderen Kantonen bzw. gegenüber dem Vorjahr zu analysieren. Auf grössere Differenzen wird im Bericht eingegangen.

Kontrolltätigkeiten der EFK

Die jährlichen Kontrolltätigkeiten der EFK stützen sich auf Artikel 6 Buchstabe j des Finanz- kontrollgesetzes (FKG) vom 28. Juni 1967¹ und umfassen folgende Inhalte:

–– Jährlich werden fünf bis sieben Kantone vor Ort geprüft. Die Prüfungen haben zum Ziel, die ordnungsgemässe Erfassung hinsichtlich Vollständigkeit, Genauigkeit und Nachvoll- ziehbarkeit der Daten für die Berechnung des Ressourcenpotenzials zu bestätigen bzw. allfällige Mängel zu orten.

–– Die für die Datenverarbeitung verantwortlichen Bundesämter (ESTV und BFS) werden jähr- lich vor Ort geprüft. Dabei geht es namentlich darum, die Qualität der gelieferten Daten sowie die gesamte Verarbeitungskette hinsichtlich Nachvollziehbarkeit und Lückenlosigkeit zu verifizieren.

–– Ebenfalls geprüft wird die EFV, die für die Berechnung der Ressourcen- bzw. Lastenaus- gleichsindizes und daraus resultierend der Ausgleichszahlungen für das jeweilige Folgejahr (Referenzjahr) verantwortlich ist. Dabei wird namentlich die gesamte Berechnungskette einer Prüfung hinsichtlich Nachvollziehbarkeit und Lückenlosigkeit unterzogen.

–– Die EFK erstellt und publiziert ihren Kontrollbericht jährlich und übermittelt ihn der Eidg. Finanzdelegation. Der Bericht enthält nebst den Befunden zu den erfolgten Kontrolltätig- keiten jeweils Empfehlungen, zu denen die verantwortlichen Stellen Stellung zu beziehen haben.

1 SR 614.0

Schlusskontrolle im Rahmen der Anhörung

Obwohl grundsätzlich nur korrekte Daten als Grundlage für die Anhörung verwertet werden sollen, besteht im Rahmen des Anhörungsverfahrens eine allerletzte Möglichkeit für die Kan- tone zur Kontrolle der Daten und ihrer Verwendung.

4.2.2 Vollzugserfahrungen

Datenqualität Ressourcenpotenzial

Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass sich die Datenqualität seit der Einführung der NFA kontinuierlich verbessert hat. Für die kantonalen Steuerämter als eigentliche «Daten- herren» für das Ressourcenpotenzial bedeutet der Finanzausgleich eine Herausforderung in fachlicher und organisatorischer Hinsicht. So mussten Kantone ihre Informatiklösungen den neuen Anforderungen anpassen, ihr Personal schulen und ihre internen Prozesse zum Teil neu strukturieren und dokumentieren. Solche Umstellungsarbeiten sind anspruchsvoll und zeitin- tensiv.

Dennoch sind noch Lücken zu orten: So verfügen auch sechs Jahre nach Einführung der NFA noch nicht alle kantonalen Steuerämter über ein Qualitätssicherungskonzept. Zudem hat die EFK bei verschiedenen Kantonen mit einem Konzept noch Mängel, z.B. in der Dokumen- tation der Kontrollen, festgestellt. Weil eine konsequente Qualitätssicherung unabdingbar ist, um die Akzeptanz des Finanzausgleichs zu gewährleisten, ist die EFK bereits früher an die Kantone gelangt, die bestehenden Lücken im Bereich der Qualitätskontrolle so rasch wie möglich zu schliessen. Es ist jedoch in Erinnerung zu rufen, dass zur Berechnung der Ausgleichszahlungen über fünf Millionen Einzeldaten herangezogen und verarbeitet werden müssen. Eine absolute Nullfehlergarantie kann deshalb auch inskünftig nicht mit absoluter Sicherheit in Aussicht gestellt werden.

Korrekturen und Schätzungen

Für die Referenzjahre 2012 und 2013 mussten nur noch im Kanton Jura (Bemessungsjahre 2006–08) eine Korrektur und im Kanton Graubünden (Bemessungsjahre 2006 und 2007) eine Schätzung durchgeführt werden. Für das Bemessungsjahr 2009 musste erstmals seit Ein- führung der NFA keine Korrekturen oder Schätzungen vorgenommen werden. Damit hat sich die Datenqualität gegenüber der ersten Vierjahresperiode deutlich verbessert.

Datenübermittlungsfehler

In der zweiten Vierjahresperiode sind bei der Datenübermittlung von kantonalen Steueräm- tern an die ESTV zwecks Berechnung der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage einzelne Übermittlungsfehler passiert. Diese wurden von der EFK, ESTV oder den Kantonen selbst rechtzeitig erkannt und konnten durch eine Nachlieferung korrigiert werden. Der grösste

Fehler betraf die juristischen Personen des Kantons Waadt. Dieser wurde zwar bereits im Referenzjahr 2011 entdeckt, konnte aber aufgrund seiner Komplexität erst im Referenzjahr

2012 bereinigt werden.2

In ihrem Bericht über die Prüfung der kantonalen Daten vom 19. September 20123 weist die EFK darauf hin, dass es bei der Extraktion der Daten aus den kantonalen Systemen zu Fehlern kommen kann, wenn bei der Entwicklung der Programme die Informatik- und Fachabteilun- gen nicht intensiv zusammenarbeiten oder wenn die Extraktionsprogramme nicht genügend ausgetestet werden. Die Gefahr besteht hier, dass es dadurch zu systematischen Fehlern kommt.

Nachträgliche Fehlerkorrektur wegen des Faktors Alpha

Für jede Vierjahresperiode sind die Faktoren Alpha und Beta neu zu berechnen. Für die zweite Vierjahresperiode geschah dies zusammen mit den Zahlen 2012. Während der Anhörung zu den Zahlen 2012 hat der Kanton Aargau darauf hingewiesen, dass er bei der Überprüfung von Alpha einen leicht höheren Wert erhalten habe. Die EFV hat die Bemerkung des Kantons Aargau jedoch falsch interpretiert und den Fehler deshalb nicht bemerkt. Das Missverständnis wurde erst nach der Verabschiedung der Zahlen durch den Bundesrat entdeckt. Nach Ansicht der Fachgruppe Qualitätssicherung handelt es sich aus diesem Grund um einen in der Anhö- rung gemeldeten Fehler. Somit ist Artikel 42a FiLaV zur nachträglichen Fehlerkorrektur nicht anwendbar, und die Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs 2012 wurden zusammen mit den Zahlungen 2013 korrigiert.

Datenqualität Lastenausgleich

Die EFK hält in ihrem Bericht vom 19. Oktober 2009 fest, dass das Bundesamt für Statistik, das als Datenherr die Daten für die Berechnung des Lastenausgleichs bereitstellt, über ein ad- äquates internes Kontrollsystem verfügt. In ihrem Bericht vom 19. September 2012 weist sie jedoch darauf hin, dass noch Optimierungsbedarf bei den Prozessbeschreibungen und dem internen Kontrollsystem vorhanden ist.

Aufgrund einer ungenügenden Koordination zwischen dem BFS und der EFV wurden die Diplomaten beim SLA-F in den Jahren 2010 und 2011 nicht zu den Beschäftigten addiert. Der Kanton Genf hat dies anlässlich der Anhörung zu den Zahlen 2013 entdeckt. Die Aus gleichszahlungen im Lastenausgleich 2013 konnten so noch rechtzeitig korrigiert werden. Bei den früheren Jahren lag der Fehlbetrag deutlich unter der Erheblichkeitsgrenze und wurde deshalb nicht nachträglich korrigiert.

Berechnung der Ausgleichszahlungen durch die EFV

Für die Berechnungen des Referenzjahres 2011 wurde erstmals eine neue Informatiklösung eingesetzt. Aufgrund der Erfahrungen wurde diese in den folgenden Jahren optimiert, so dass heute bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen die Fehlermöglichkeiten auf ein

2 Eine Zusammenfassung dazu ist im «Bericht zu den Zahlen 2012», Kapitel 2.4.2. zu finden. http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich.php

3 Bericht verfügbar unter:

http://www.efk.admin.ch/index.php?option=com_content&view=article&id=186&Itemid=187&lang=de

absolutes Minimum reduziert sind. Zudem müssen die Daten des BFS und der ESTV nun nicht mehr manuell in den Berechnungsprozess überführt werden, so dass auch hier Fehler praktisch auszuschliessen sind. Im Weiteren wurden in den letzten Jahren eine Vielzahl von neuen Kontrollmechanismen eingeführt, sowie die Dokumentation und die Archivierung ste- tig verbessert. Dadurch lässt sich der Berechnungsprozess lückenlos zurückverfolgen. Die EFK wies in ihrem Bericht vom 19. September 2012 darauf hin, dass die Prozessbeschreibungen und das interne Kontrollsystem der EFV noch unvollständig sind. Die Beschreibungen wurden inzwischen angepasst, verschiedene Kontrolljournale wurden eingeführt und die gesamte Berechnung wurde in das IKS integriert.

Fazit

Zur verbesserten Datenqualität beigetragen haben die grossen Anstrengungen der Kantone, die bereits erwähnten Weisungen des EFD vom 19. Dezember 2008 sowie die jährlichen Au- dits der EFK vor Ort. Die kantonalen Steuerämter können dabei ihre internen Prozesse kritisch durchleuchten und geortete Schwachstellen bei der Datenerhebung und -lieferung an die ESTV eliminieren.

Trotz der erkennbaren und erfreulichen Fortschritte bezüglich Datenqualität besteht nach wie vor punktueller Handlungsbedarf. Die EFK stellte bei ihren Prüfungen fest, dass einzelne Kantone für die NFA-Datenmeldung über kein Qualitätssicherungskonzept verfügen. Bei den anderen Kantonen sieht sie in der Umsetzung dieser Konzepte noch Verbesserungspotential. So waren gewisse Kontrollen im Qualitätssicherungskonzept nicht beschrieben, oder unzurei- chend dokumentiert.

Im Hinblick auf die grossen finanziellen Bedeutung des Finanzausgleichs wurde sowohl von Seiten des Bundes, wie auch der Kantone in den letzten Jahren ein erheblicher Aufwand unternommen, um die notwendige Qualität zu gewährleisten. Trotzdem werden auch in den nächsten Jahren noch Verbesserungen nötig und möglich sein.

5 Zielerreichung des Finanzausgleichs

5.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge

Das Kapitel 5 des Wirksamkeitsberichts diskutiert, inwieweit die Ziele des Finanzausgleichs in der Berichtsperiode erreicht worden sind. In diesem einleitenden Abschnitt sollen die im FiLaG verankerten Ziele aufgeführt, die Interdependenzen zwischen diesen Zielen aufgezeigt und auf allfällige Zielkonflikte hingewiesen werden. Im Rahmen eines qualitativen Wirkungs- modells sollen die grundlegenden Zusammenhänge zwischen den anzustrebenden Zielen und den Instrumenten des Finanzausgleichs veranschaulicht werden. Der Einleitungsabschnitt schliesst mit einem Überblick über die in Kapitel 5 folgenden Analysen.

5.1.1 Ziele des Finanzausgleichs, Interdependenzen und Zielkonflikte

Das FiLaG führt in Artikel 2 die Ziele des Finanzausgleichs auf. Dieser soll:

1. die kantonale Finanzautonomie stärken;

2. die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung zwi- schen den Kantonen verringern;

3. die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Ver- hältnis erhalten;

4. den Kantonen eine minimale Ausstattung mit finanziellen Ressourcen gewährleisten;

5. übermässige finanzielle Lasten der Kantone auf Grund ihrer geografisch-topografischen oder soziodemografischen Bedingungen ausgleichen;

6. einen angemessenen interkantonalen Lastenausgleich gewährleisten.

Beim zweiten Ziel geht es einerseits um einen Abbau der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit gemessen am Ressourcenindex mit Hilfe des Ressourcenausgleichs als Ins- trument der Umverteilung. Die primäre Aufgabe des Ressourcenausgleichs besteht daher in der Umverteilung von Mitteln. Dieser Umverteilungsmechanismus (primärer Effekt) bewirkt per se eine erhebliche Reduktion der Disparitäten. Er entfaltet im Weiteren Anreizwirkungen (Sekundäreffekte) auf die finanzpolitischen Entscheide der Kantone, welche längerfristig die Disparitäten (vor Ressourcenausgleich) beeinflussen können. Es ist jedoch zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, eine Aussage über die Bedeutung des Finanzausgleichs für die Ent- wicklung der Disparitäten im Sinne dieser Sekundäreffekte zu machen. Sein Einfluss auf die Entwicklung der kantonalen Wertschöpfung und damit auf die Entwicklung der Disparitäten beim Ressourcenpotenzial dürfte im Vergleich zum primären Effekt eher von untergeordneter Bedeutung sein.

Diese Ziele sind voneinander nicht unabhängig. Positive Zusammenhänge fördern durch Sy- nergieeffekte die Zielerreichung insgesamt. Ist beispielsweise die minimale Ausstattung mit finanziellen Ressourcen für die ressourcenschwächsten Kantone gewährleistet, so stärkt dies ihre Finanzautonomie. Eine Zielharmonie besteht ebenfalls zwischen der Finanzautonomie und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit. Der Ausgleich übermässiger finanzieller Lasten auf Grund struktureller Faktoren trägt zur Stärkung der Finanzautonomie wie auch zur steu- erlichen Wettbewerbsfähigkeit bei.

Hingegen bestehen auch negative bzw. ambivalente Beziehungen zwischen einzelnen Zielen. So besteht ein Zielkonflikt zwischen der Verringerung von Unterschieden in der Steuerbelastung und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Verhält- nis. Die Steuerbelastung wird durch den Finanzausgleich wie bereits erwähnt nicht di- rekt, sondern nur indirekt beeinflusst. Wird beispielsweise das Umverteilungsvolumen im Ressourcenausgleich erhöht, um den ressourcenschwachen Kantonen mehr Mittel für Steu- ersenkungen zukommen zu lassen, könnte sich dadurch ein ressourcenstarker Kanton ge- zwungen sehen, seine Steuersätze zu erhöhen. Dies würde seine Position im internationalen Steuerwettbewerb schmälern. Dies gilt auch umgekehrt.

Hinsichtlich der Frage nach einer Hierarchie der Ziele des Finanzausgleichs lässt sich fest- halten, dass die erste Botschaft des Bundesrates zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen von zwei übergeordneten Zielen des Finanzausgleichs i.e.S. spricht (S. 2369): Zum einen sollen die Kantone – vor allem die ressourcenschwachen Kantone – über genügend finanzielle Mittel verfügen, um die ihnen übertragenen Aufgaben selbständig erfüllen zu können. Zum anderen soll die Wirksamkeit des gesamten Ausgleichssystems gesteigert und damit die Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen abgebaut werden. Mit der Botschaft wurde vor- geschlagen, in Artikel 135 Absatz 2 BV unter den Buchstaben a bis d die sog. vier Pfeiler des Finanzausgleichs zu verankern. Das FiLaG wiederholt diese Ziele (Ziel 2: Bst a; Ziel 4: Bst b; Ziel 5: Bst c; Ziel 6: Bst d). Zu beachten ist im Weiteren, dass die im FiLaG in Ziel 2 aufgeführ- te Verringerung der Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen auf Ver- fassungsstufe nicht explizit erwähnt wird. Zwischen den Zielen der Verringerung der Steuer- belastungsunterschiede und der Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungs- fähigkeit besteht eine Wechselwirkung, denn das eine ist ohne das andere kaum erreichbar: Ohne Verringerung ihrer Steuerbelastung wird es «Hochsteuerkantonen» kaum möglich sein, ihr Ressourcenpotenzial zu erhöhen. Das war mit ein Grund, weshalb die Projektorganisation NFA in der nach der Verfassungsvorlage erarbeiteten FiLaG-Vorlage das Ziel bezüglich der Ver- ringerung der Steuerbelastungsunterschiede ebenfalls in den Zielkatalog aufgenommen hat. Im Verlauf der parlamentarischen Beratungen kam in Artikel 135 Absatz 2 BV mit Buchstabe e noch ein weiteres Ziel, die Erhaltung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Verhältnis, hinzu. Insgesamt lassen sich in allen drei NFA- Botschaften keine Hinweise auf weitere Priorisierungen finden. Weder die eidg. Räte noch der Bundesrat oder das Politische Steuerungsorgan haben während der Projektphase NFA eine eigentliche Hierarchisierung der Ziele des Finanzausgleichs vorgenommen. Aus diesem Grund werden in den Ausführungen im Kapitel 5 die Ziele bzw. die jeweilige Zielerreichung als gleichwertig betrachtet.

5.1.2 Wirkungsmodell

Bevor die Zielerreichung des Finanzausgleichs im Einzelnen diskutiert wird, sollen die primären Wirkungszusammenhänge im System des Finanzausgleichs dargestellt werden. Dies geschieht im Rahmen eines qualitativen Wirkungsmodells. Das Wirkungsmodell orientiert sich an Buss- mann, Knoepfel und Klöti (1997) und Rieder (2007). Es besteht aus den folgenden fünf Stu- fen (Wirkungskette):

Abb. 5.01 Abbildung 5.01 Generelles Generelles Wirkungsmodell Wirkungsmodell

Gemäss Rieder (2007) beschreibt das Wirkungsmodell die spezifischen intendierten Wir kungszusammenhänge einer Politik und orientiert sich an den fünf Ebenen der Politik gestaltung. Das Wirkungsmodell geht von den strategischen Zielen aus, postuliert eine Vollzugsstruktur und formuliert Vorgaben für den Output. Dieser soll bei den Zielgruppen (konkret, den kantonalen Finanzhaushalten) Wirkungen (Impact) erzielen und letztendlich positive Effekte in anderen Bereichen (z.B. bei den Bürgerinnen und Bürgern) zur Folge haben (Outcome).

Das hier verwendete Wirkungsmodell bezieht sich auf den Finanzausgleich im engeren Sinne (Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich) sowie auf die interkantonale Zusammenarbeit. Übertragen auf den Finanzausgleich ist in Abbildung 5.02 eine Wirkungskette dargestellt, welche die primären Zusammenhänge abbildet.

Ausgehend von den im FiLaG festgelegten Zielen des Finanzausgleichs werden die Aus gleichszahlungen jährlich nach den in FiLaG und FiLaV aufgeführten Regeln berechnet (Voll- zug), vom Bundesrat verabschiedet und im Folgejahr ausbezahlt (Output). Die Regeln für den Vollzug und den Output können vom Gesetzgeber auf der Basis des Wirksamkeitsberichts alle vier Jahre angepasst werden. Die Analyse im Rahmen von Kapitel 5 bezieht sich auf die Stufen Impact und Outcome. Je nachdem, ob die Ziele in der zugrundeliegenden Vier jahresperiode erreicht worden sind oder nicht, kann das Parlament (bzw. der Bundesrat bei Regelungen in der FiLaV) auf den Stufen Ziele, Vollzug oder Output Anpassungen vorneh- men. Die Nummerierung der Ziele in Abbildung 5.02 entspricht derjenigen im Abschnitt 5.1.1.

Abb. 5.02 Abbildung 5.02 für den Wirkungskette Wirkungskette für den Ressourcen-, Lasten- undRessourcen-, Härteausgleich Lasten- und Härteausgleich

Als Impact, d.h. die unmittelbare Wirkung der Finanzausgleichszahlungen, stehen die Auswir- kungen der Ausgleichszahlungen auf die Entwicklung der Disparitäten zwischen den Kanto- nen und auf die Finanzautonomie der Kantone im Zentrum.

Beim Outcome geht es um die mittelbare Wirkung des Finanzausgleichs auf die Effizienz und Effektivität der Leistungen der Kantone für ihre Bürgerinnen und Bürger. Die Verknüpfung von Impact und Outcome stellt bei einer Überprüfung der Wirksamkeit die grösste Heraus- forderung dar. Beim Outcome geht es letztendlich um die Frage, ob der Finanzausgleich massgeblich zu einer effizienten und effektiven Aufgabenerfüllung durch die Kantone (und den Bund) beiträgt. Dem vorgelagert sind die Aspekte der Steuerbelastung von natürlichen und juristischen Personen und die Position der Kantone im nationalen und internationalen Steuerwettbewerb. Die verschiedenen Aspekte auf Stufe Outcome werden jedoch nicht nur vom Finanzausgleich, sondern auch von anderen Faktoren beeinflusst. Der Einfluss von exogenen Faktoren wie beispielsweise der Konjunktur oder der Alterung der Bevölkerung wird umso stärker, je weiter man sich auf der Wirkungskette vom Impact entfernt. So ist die Aufgabenerfüllung von Bund und Kantonen massgeblich geprägt durch Faktoren, die unab- hängig vom Finanzausgleichsmechanismus sind. Der empirische Nachweis des Einflusses des Finanzausgleichs wird daher immer schwieriger, je länger die Wirkungskette ist. Die Analysen im Rahmen von Kapitel 5 des Wirksamkeitsberichts umfassen daher nur einen Teil der Wir- kungen auf Stufe Outcome.

Damit die Wirkungen auf Stufe Impact und Outcome beurteilt werden können, braucht es geeignete Messgrössen, die einen engen Zusammenhang mit dem zu beurteilenden Aspekt haben. Eine Reihe von Indikatoren und Kriterien führt Anhang 17 der FiLaV auf. Diese bilden eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der Wirkungen. Zu nennen sind insbesondere finanzpolitische Kennzahlen (Einnahmen, Ausgaben, Schulden, Verhältnis zweckgebunde- ne/zweckfreie Transfers), Kennzahlen aus dem Ressourcenausgleich (Ressourcenpotenzial, standardisierter Steuerertrag je Einwohner), steuerliche Kennzahlen (effektive Grenz- und Durchschnittssteuersätze), Indikatoren betreffend Sonderlasten (Sonderlasten je Einwohner, Verhältnis Lastenausgleich/Sonderlasten). Die Kriterien sind im Einzelnen in Anhang 6 des vorliegenden Berichts aufgeführt. Diese Kriterien dienen zur Beurteilung der Erreichung der im FiLaG aufgeführten Ziele. Sie sind indessen nicht für alle Wirksamkeitsberichte so vorgege- ben, sondern können gegebenenfalls angepasst werden, falls dies aufgrund der Erfahrungen in der Wirksamkeitsanalyse als notwendig erachtet wird. Die beiden anderen in Abbildung 5.02 auf Stufe Outcome aufgeführten Ziele (öffentliche Leistungen, Bürgernähe) werden in Kapitel nicht näher thematisiert, da diese im FiLaG nicht erwähnt werden. Der Vollstän- digkeit halber sind sie im Wirkungsmodell aufgeführt. Einzelne Aspekte auf Stufe Outcome werden am Rande in Kapitel 6 bei der Diskussion der Erfahrungen in den entflochtenen Aufgabengebieten thematisiert.

Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (Ziel 6) wird ebenfalls in Kapitel 5 behandelt. Da kein direkter Zusammenhang mit dem Finanzausgleich i.e.S. besteht, wird die Wirkungskette in Abbildung 5.03 separat dargestellt.

Abbildung 5.03 Wirkungsmodell der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenaus- Abb. 5.03 Wirkungsmodell der gleich interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich

5.1.3 Übersicht über die einzelnen Unterkapitel

Die Analysen auf Stufe Impact gemäss dem Wirkungsmodell finden sich in den Unterkapiteln 5.2 (kantonale Finanzautonomie), 5.3 (Disparitäten) und 5.6 (Sonderlasten) sowie 5.5, das sich mit der im Rahmen des Ressourcenausgleichs anzustrebenden Zielgrösse für die Min- destressourcenausstattung eines Kantons von 85% des schweizerischen Mittels auseinander- setzt. Die Fragen zum Steuerwettbewerb befinden sich auf Stufe Outcome, gewisse Aspekte betreffen indessen die Stufe Impact und werden in Unterkapitel 5.3 dargestellt. Die restlichen Themen zum Steuerwettbewerb werden in 5.4 behandelt. Die Analysen in diesen Unterka- piteln beurteilen die Zielerreichung anhand verschiedener Messgrössen (gemäss Anhang 17 FiLaV). 5.7 behandelt den interkantonalen Lastenausgleich, und 5.8 fasst die Ergebnisse des Kapitels 5 zusammen und formuliert Schlussfolgerungen hinsichtlich der Dotationen für die einzelnen Gefässe.

5.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie

Ein wichtiges Ziel des nationalen Finanzausgleichs ist die Stärkung der finanziellen Autono- mie der Kantone. Eine wesentliche Rolle spielt dabei das Verhältnis zwischen zweckfreien und zweckgebundenen Transferzahlungen. Je stärker Beiträge an die Erfüllung bestimmter Aufgaben gekoppelt sind, desto geringer ist die Eigenständigkeit der Kantone und desto grösser sind die Fehlanreize bei der Allokation der staatlichen Ressourcen. Zweckgebundene Subventionen bewirken für die Kantone indirekt eine Vergünstigung ihrer Produktionskosten für diese staatlichen Leistungen, wodurch der Anreiz geschaffen wird, eine grössere Menge bereitzustellen oder diese Leistung überhaupt erst anzubieten.

Die nachfolgende Tabelle zeigt die im Wesentlichen aus der Einführung der NFA resultieren- de Veränderung der Transfers zwischen Bund und Kantonen. Vor der Einführung der NFA beliefen sich die Transfers des Bundes an die Kantone auf gut 16 Milliarden; davon waren 11,4 Milliarden zweckgebunden. Hinzu kamen noch die Beiträge der Kantone an AHV und IV im Umfang von 2,7 Milliarden. Mit der NFA fielen Letztere weg, und die zweckgebundenen Transfers verringerten sich als Folge der Aufgabenentflechtung um 1,5 Milliarden.

Tabelle 5.01 Tabelle 5.01 Transferausgaben des Bundes Transferausgaben an die Kantone Bund-Kantone

Mio. CHF 2007 2008 2009 2010 2011 2008-2011 Zweckfreie Transfers 5'101 6'548 6'353 6'483 6'644 Kantonsanteile an Bundeseinnahmen * 5'101 3'824 3'546 3'582 3'595 Finanzausgleich vom Bund ** - 2'725 2'808 2'901 3'049 Zweckgebundene Transfers 11'362 9'920 10'183 10'540 10'832 Bundesbeiträge an Kantone *** 11'362 9'920 10'183 10'540 10'832 Total 16'464 16'468 16'536 17'023 17'476

Anteil zweckfreie Transfers ..... am Total 31% 40% 38% 38% 38% 39% ..... an den Fiskaleinnahmen der Kte 14% 17% 16% 16% 16% 17%

WR zweckfreie Transfers -3.0% 2.0% 2.5% 0.5% WR Finanzausgleich 3.0% 3.3% 5.1% 3.8% WR zweckgebundene Transfers 2.6% 3.5% 2.8% 3.0% Quelle: EFV, Finanzstatistik * exklusive die zweck gebundenen Kantonsanteile (total 909.525 Mio. CHF): Anteil am Ertrag der Schwerverkehrsabgabe (LSVA; Position 46008), Anteil am Ertrag der Mineralölsteuer (Position 46005), Anteil am Ertrag Eidg. Alkoholverwaltung (Position 46003): "Kantone insgesamt; Standardauswertungen", Arbeitsblatt "Einnahmen" ** Vertikaler Ressourcenausgleich + Lastenausgleich + Anteil Bund am Härteausgleich *** Bundesbeiträge = Positionen 4630 + 670 der Finanzstatistik (laufende Beiträge + Investitionsbeiträge) : zur Bestimmung des Gesamtbetrags (inkl. nicht einzelnen Kantonen zuscheidbare Bundesbeiträge): "Kantone insgesamt; Standardauswertungen", Arbeitsblatt "Einnahmen"

Die Struktur der Transferausgaben des Bundes an die Kantone wurde mit der NFA mass- geblich verändert. Im Jahr 2007 wurden 31 Prozent der Transfervolumens zweckfrei aus- gerichtet. Mit der NFA stieg dieser Anteil 2008 auf 40 Prozent. Die zweckfreien Transfers wuchsen zwischen 2008 und 2011 mit durchschnittlich 0,5 Prozent pro Jahr. Demgegenüber wiesen die zweckgebundenen Transfers eine deutlich höhere Dynamik auf und nahmen in diesem Zeitraum im Durchschnitt um 3,0 Prozent zu. Die Triebfeder dieser Dynamik waren insbesondere die Bereiche Gesundheit und die soziale Wohlfahrt (Prämienverbilligung und Ergänzungsleistungen). Dies führte zu einer leichten Abnahme des Anteils der zweckfreien Transfers am gesamten Volumen (2011: 38 %). Demgegenüber blieb deren Anteil an den Fiskaleinnahmen der Kantone praktisch konstant.

Über die Aufteilung der zweckfreien und zweckgebundenen Transfers auf die einzelnen Kan- tone im Jahr 2011 gibt die Tabelle im Anhang 5 Aufschluss.

Neben dem Anteil der zweckfreien Transfers an der Gesamtsumme der Transferzahlungen des Bundes an die Kantone gibt es noch weitere Indikatoren, die den Grad der Finanzautonomie messen. Die OECD verwendet beispielsweise ein Set von 6 Indikatoren:1

–– Anteil der Steuereinnahmen der Kantone und der Gemeinden an den Steuereinnahmen insgesamt; –– Grad der Autonomie bei der Festlegung der Steuersätze; –– Verhältnis zwischen Transfers und Steuereinnahmen; –– Verhältnis zwischen zweckfreien und zweckgebundenen Transfers; –– Grad der Budgetautonomie; –– Grad der Autonomie bei der Fremdfinanzierung.

Diese Indikatoren sind gemäss OECD nur schwach miteinander korreliert. Dies weist darauf hin, dass die Finanzautonomie ein multidimensionales Phänomen darstellt.

Im internationalen Vergleich weisen die Kantone und Gemeinden zu den subnationalen Ge- bietskörperschaften anderer Staaten einen ausgesprochen hohen Grad an Finanzautonomie auf. Insbesondere ist der Anteil von eigenen Steuereinnahmen sehr hoch. Dieser Anteil beläuft sich auf rund 40 Prozent und weist im Zeitverlauf kaum grössere Schwankungen auf. Die Einführung der NFA hatte keine spürbaren Auswirkungen auf diesen Indikator. Demgegenüber wirkte sich die Einführung der NFA auf die Transfers aus (siehe oben). In- direkt schafft der höhere Anteil an zweckfreien Mitteln einen Handlungsspielraum für die ressourcenschwachen Kantone in der Steuerpolitik sowie bei Budgetierung und Finanzierung. Die Autonomie in den Bereichen Steuerpolitik, Budget sowie Finanzierung war hingegen durch NFA nicht direkt betroffen. Entscheidend insbesondere im Bereich Budgetierung sind in erster Linie institutionelle Faktoren wie Fiskalregeln auf der Ebene der Kantone, die den Grad der Budgetautonomie einschränken und die durch die Einführung der NFA nicht tangiert wurden. Dabei ist zu unterscheiden, ob eine solche Regel von der Gebietskörperschaft selbst gewählt (wie dies bei den Kantonen der Fall ist), oder von einer höheren Staatsebene vorge- geben ist. Nur bei letzterem wird die Finanzautonomie eingeschränkt. Eine Beurteilung der Finanzautonomie bezieht sich daher immer auf das Verhältnis zur höheren Staatsebene. Weil die Kantone im Rahmen des Vollzugsföderalismus Bundesrecht vollziehen, wird die kantonale Finanzautonomie durch gesetzgeberische Entscheide auf Bundesebene beeinflusst.

Fazit

Die NFA leistete einen Beitrag zur Stärkung der Finanzautonomie der Kantone. So wurde der Anteil der zweckfreien Transfers an den Fiskaleinnahmen der Kantone merklich erhöht. Seit der Einführung der NFA haben allerdings die zweckgebundenen Transfers wieder an Bedeutung gewonnen. Die Finanzautonomie umfasst neben diesem Indikator noch weitere Dimensionen und betrifft insbesondere die Steuerpolitik, das Budget sowie die Finanzierung. Diese Berei- che wurden von der NFA nicht direkt betroffen. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Finanzautonomie der Kantone auch massgeblich durch andere Bestimmungen des Bundesrechts beeinflusst werden kann. Der bei der Einführung der NFA erhöhte Anteil der zweckfreien Transferzahlungen stärkte indessen die Autonomie der Kantone. Die Finanzautonomie der Kan- tone wird im Weiteren von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Handlungsspielraum der Kantone einschränken (z.B. Spitalfinanzierung).

1 OECD (2006), Network on Fiscal Relations Across Levels of Government Working Paper No. 2, Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments.

5.3 Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit

und in der Steuerbelastung der Kantone

Im Folgenden wird die Entwicklung der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit gemessen am Ressourcenpotenzial seit Einführung der NFA analysiert. Im Weiteren wird die Reaktion des Ressourcenausgleichs auf konjunkturelle Schwankungen wie insbesondere das Boomjahr 2007 sowie das Krisenjahr 2009 untersucht. Anschliessend wird die Entwicklung der Unterschiede bei der Steuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex vertieft.

5.3.1 Analysen zur Entwicklung der Disparitäten

Der Finanzausgleich verfolgt explizit das Ziel des Disparitätenabbaus, d.h. der Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen. Dabei muss unter- schieden werden zwischen der kurzen und der langen Frist. Das kurzfristige Ziel besteht darin, dass alle Kantone genügend Mittel besitzen, um ihre grundlegenden Aufgaben wahrnehmen zu können. Dies geschieht durch Transferzahlungen der ressourcenstarken Kantone (und des Bundes) an die ressourcenschwachen Kantone. Wenn die ressourcenstarken Kantone einen Teil ihrer Mittel an die ressourcenschwachen Kantone abgeben, führt dies automatisch zu einem Disparitätenabbau aufgrund des Finanzausgleichs (vgl. Kapitel 2.1).

Interessanter ist die mittel- bis langfristige Betrachtung. Die ressourcenschwachen Kantone ha- ben die Möglichkeit, mit den Mitteln aus dem Finanzausgleich ihre Attraktivität und somit auch ihre finanzielle Leistungsfähigkeit nachhaltig zu verbessern, indem ihre Steuerbasis wächst. Dazu stehen ihnen drei Massnahmen zur Verfügung: Steuersenkung, Schuldenabbau und Aus- gaben (z.B. für Infrastrukturausbau). Wenn die ergriffenen Massnahmen erfolgreich sind, sollten sie einen positiven Effekt auf das Ressourcenpotenzial entfalten und damit die Disparitäten zwischen den Kantonen verringern. Die EFV (2013a) hat untersucht, wie sich die Disparitäten in den letzten Jahren entwickelt haben. Dazu standen ihr Daten für die Jahre 1998 bis 2009 zur Verfügung.

Die Messung der Disparitäten

Datengrundlage für die Messung der Disparitäten ist die Aggregierte Steuerbemessungsgrund lage (ASG). Weil das normalerweise verwendete Ressourcenpotenzial einem Mittelwert der ASG über drei Bemessungsjahre entspricht, würden mit ihm die hier zu untersuchenden Ent- wicklungen geglättet und die Zahl der verfügbaren Jahre wäre noch geringer. Der ASG-Index wird gleich berechnet wie der Ressourcenindex und hat somit auch die gleiche Aussagekraft, umfasst jedoch nur ein Bemessungsjahr. ASG-Indizes stehen für die Jahre 1998–2010 zur Verfü- gung, wobei die Jahre 1998 bis 2001 teilweise auf Schätzungen beruhen und für das Jahr 2002 überhaupt keine Daten vorhanden sind.

In diesem Bericht werden die Ergebnisse anhand der Standardabweichung präsentiert, welche das Standardmass ist um eine Streuung zu messen¹. Sie gibt die mittlere Abweichung vom Mit- telwert der Stichprobe an. Wenn die Standardabweichung zunimmt, dann deutet dies auf eine Zunahme der Disparitäten hin. Als weiterer Indikator für die Messung der Disparitäten wird die

1 In der Studie EFV (2013a) werden die Disparitäten der ASG noch zusätzlich mit dem Median der absolute Abwei- chung der Werte einer Stichprobe vom Median dieser Stichprobe (MAD) untersucht.

Spannweite, d.h. die Differenz zwischen grösstem und kleinstem Wert für den Ressourcenindex verwendet. Die Verwendung dieser beiden Messgrössen (Standardabweichung, Spannweite) zur Analyse der Disparitäten ist im erläuternden Bericht zur FiLaV aufgeführt.

Entwicklung der Disparitäten

In der nachfolgenden Abbildung lässt sich erkennen, dass die Standardabweichung aller Kan- tone seit 1998 tendenziell zugenommen hat. Das bedeutet, dass sich die Disparitäten zwischen 1998 und 2010 vergrössert haben. Während jedoch die ressourcenschwachen Kantone eine ziemlich stabile Standardabweichung aufweisen, sind die Werte bei den ressourcenstarken Kantonen grösseren Veränderungen unterworfen. Dies bedeutet, dass sich bei Letzteren die Disparitäten deutlich stärker verändern als bei Ersteren, wo kaum Bewegung auszumachen ist. Auch wird die Entwicklung aller Kantone wesentlich durch diejenige der ressourcenstarken Kan- Abb. 5.04: tone beeinflusst. Standardabweichung des dass die Dies impliziert, ASG-Index 1998 - der Entwicklung 2010 (in Indexpunkten) Disparitäten hauptsächlich von den ressourcenstarken Kantonen getrieben wird.

Abbildung 5.04 Standardabweichung des ASG-Index 1998–2010

Indexpunkte 30

alle Ressourcenstarke Ressourcenschwache 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

In der Abbildung ist weiter ersichtlich, dass sich die Disparitäten der ressourcenstarken Kan- tone in den Jahren 2003–2005 stark erhöht haben, worauf eine Phase der Stabilisierung eingetreten ist. Mit der Wirtschaftskrise im Jahr 2009 nahmen die Disparitäten innerhalb der ressourcenstarken Kantone wieder ab. Der Bericht der EFV (2013a) zeigt, dass nament- lich die Kantone Zug, Basel-Stadt und Schwyz in diesem Zeitraum eine starke Zunahme des ASG-Index erfuhren (vgl. auch Kapitel 2.1). Im Gegensatz zu Zug und Basel-Stadt wuchs der ASG-Index im Kanton Schwyz auch in den Jahren der Wirtschaftskrise weiter. Dies weil in diesem Kanton die Gewinne der juristischen Personen einen deutlich geringeren An- teil am Ressourcenpotenzial ausmachen. Dass die Disparitäten im untersuchten Zeitraum nicht noch stärker zugenommen haben, liegt an den Kantonen Zürich und Genf, welche

über die gesamte Zeit einen rückläufigen ASG-Index aufweisen und so das Wachstum der ressourcenstarken Kantone dämpften. Bei den ressourcenschwachen Kantonen zeigt sich kei- ne analoge Entwicklung. Die Disparitäten veränderten sich bei ihnen kaum.

Betrachtet man alle Kantone zusammen, so wurden die grössten Disparitäten im Boomjahr 2007 erreicht. Seither kam es wieder zu einem leichten Rückgang. Für die Gesamtheit der Kantone können jedoch keine statistisch signifikanten Aussagen über die Wirkungen der Wirtschaftskrise auf die Disparitäten gemacht werden, wie dies im nachfolgenden Kapitel dargelegt wird. So ist es schwer zu prognostizieren, ob der seit 2003 anhaltende Trend des Auseinanderdriftens der Kantone sich in Zukunft fortsetzt oder ob es durch die Wirtschafts- krise zu einer Trendumkehr kommt. Genausowenig lässt sich momentan darüber sagen, ob die Einführung der NFA zu einer Reduktion der Disparitäten geführt hat. Für die letzte Frage stehen erst drei Datenpunkte zur Verfügung (Bemessungsjahre 2008–10). Diese zeigen zwar eine sinkende Tendenz, doch lässt sich nicht sagen, ob dieser Disparitätenrückgang durch die Wirtschaftskrise, die Einführung der NFA oder andere Faktoren verursacht wurde. Je nachdem ist die Verringerung nur vorübergehend oder es hat tatsächlich eine Trendumkehr stattgefun- den.

Interessant ist auch die nachfolgende Abbildung, aus welcher die Spannweiten des Ressour cenindex ersichtlich sind. Die blauen Linien zeigen für jedes Jahr den höchsten und den tiefs- ten Wert. Es handelt sich dabei jeweils um die Kantone Zug und Uri. Auch hier ist die Zunah- me der Disparitäten über die Zeit ersichtlich, und auch der leichte Rückgang seit 2012. Inte- ressant ist der Vergleich mit den grauen Linien. Diese zeigen die Spannweite zwischen dem 20 und dem 80-Prozent-Quantil, d.h. zwischen dem fünftschwächsten und dem fünftstärks- ten Kanton. Hier sind die Disparitäten über die gesamte Beobachtungsperiode zurückgegan- gen. Bei den ressourcenstarken Kantonen verlaufen die blaue und die schwarze Linie sehr unterschiedlich, während sie bei den ressourcenschwachen Kantonen fast parallel verlaufen. Das zeigt, dass die Entwicklung der Disparitäten hauptsächlich auf die ressourcenstärksten Kantone zurückzuführen ist. Diese Erkenntnis wird durch den Bericht EFV (2013a) gestützt. Die Disparitäten zwischen den Kantonen nehmen insbesondere zu, weil sich Zug, Schwyz und Basel-Stadt sehr dynamisch entwickeln.

Abb. 5.05: Spannweiten des Ressourcenindex Abbildung 5.05 2008 - 2014 Spannweiten des Ressourcenindex 2008–2014

250

230

210

190

Ressourcenindex 170

150

130

110

50 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Maximum 5. stärkster Kanton 5. schwächster Kanton Minimum

Fazit

Die Entwicklung der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit (gemessen am Ressourcenindex bzw. ASG-Index) wird massgeblich von den ressourcenstarken Kantonen geprägt. In einer Boomphase steigen die Disparitäten, weil insbesondere wegen der steigen- den Gewinne die ASG in den ressourcenstarken Kantonen deutlich stärker steigt als in den übrigen Kantonen. In Phasen geringeren Wirtschaftswachstums erfolgt eine Korrektur und die Disparitäten nehmen wieder etwas ab.

5.3.2 Reaktion der Bemessungsgrundlage auf die Konjunktur

Die EFV hat in einer Studie für den vorliegenden Wirksamkeitsbericht die Wirkung der Kon- junktur auf den Ressourcenausgleich eingehend untersucht.¹ Es wurde analysiert, wie die Konjunktur auf die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage, das Ressourcenpotenzial wie auch auf wichtige Branchen wirkt. Ein spezielles Augenmerk gilt den Auswirkungen von Kon- junkturausschlägen (Boomjahr 2007 und Krisenjahr 2009).

Konjunktur und Bemessungsgrundlage

In der Schweiz dauert ein Konjunkturzyklus erfahrungsgemäss vier bis acht Jahre. In einem ersten Schritt wird gezeigt, dass die zwei wichtigsten Elemente der ASG, die massgebenden Einkommen natürlicher Personen und die massgebenden Gewinne juristischer Personen von der Konjunktur beeinflusst werden.²

Für die massgebenden Einkommen natürlicher Personen lassen sich die Ergebnisse wie folgt zusammenfassen:3

–– Die Konjunktur der Schweiz (nationale Konjunktur) wirkt sich mit einer Verzögerung von bis zu drei Jahren auf die Einkommen aus. Diese Verzögerung ist hauptsächlich auf die nationale und internationale Konjunktur zurückzuführen.

–– Die kantonale Konjunktur schlägt sich bereits nach einem Jahr in den Einkommen nieder.

–– Für die Bankenwertschöpfung und damit den Finanzsektor lässt sich kein signifikanter Ein- fluss auf die Einkommen nachweisen.

Insgesamt deuten die Schätzungen darauf hin, dass sich die nationale und vor allem die Konjunktur der EU mit einer Verzögerung von bis zu drei Jahren auf die massgebenden Ein- kommen der natürlichen Personen auswirken, während sich die kantonale Konjunktur rascher auswirkt.

Für die Gewinne juristischer Personen sind die Ergebnisse wie folgt:

–– Die nationale Konjunktur wirkt zeitnäher auf die Gewinne als auf die Einkommen (max.

2 Jahre).

–– Einen signifikanten direkten Einfluss auf die Gewinne haben zudem die europäische Kon- junktur (über die Wechselkurse), die Entwicklung des Finanzsektors und Ölpreisschwan- kungen.

1 Die Studie EFV (2013a) stellt eine eingehende Analyse der Wirkung der Konjunktur auf den Ressourcenausgleich dar. Die Ausführungen im Wirksamkeitsbericht fassen die Hauptergebnisse der Studie zusammen. 2 Diese zwei Elemente machen bereits über 85 Prozent der ASG aus. Der Nichteinbezug der Vermögen natürlicher Personen in die Analyse hat drei Gründe: 1. machen sie einen geringeren Anteil der ASG aus (weniger als 5 Pro- zent), 2. weisen sie durch die Anpassung des Faktors Alpha im Referenzjahr 2012 einen erheblichen Strukturbruch auf und 3. sind sie auch stark von anderen Faktoren wie z.B. der Entwicklung auf den Immobilienmärkten beein- flusst. Die Elemente quellenbesteuerte Einkommen und Steuerrepartition wurden auf Grund ihres geringen Anteils an der ASG nicht in die Analyse einbezogen. Die quellenbesteuerten Einkommen weisen im Übrigen eine hohe Korrelation mit den Einkommen der natürlichen Personen auf. 3 Für die Analyse der Konjunktureffekte wurde eine sog. Paneldatenregression verwendet. Zur Erklärung des verwen- deten Schätzmodells vgl. EFV (2013a) Kasten 1 und Tabelle 2.

–– Die Schätzergebnisse zur kantonalen Konjunktur zeigen im Gegensatz zum Effekt auf die Einkommen der natürlichen Personen kein einheitliches, interpretierbares Bild. Ebenfalls keine schlüssigen Resultate weisen die Schätzungen mit den Variablen Exporte, BIP der 15 westlichen EU-Staaten, BIP der USA, Ertragslage der Industrie und den wichtigsten Schlüsselbranchen (Banken, Tourismus, Uhren-, und Maschinen- und Pharmaindustrie).

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die massgebenden Gewinne juristischer Personen sowohl durch die kantonale, nationale und internationale (v.a. EU) Konjunktur relativ zeitnah beeinflusst werden. Allerdings kann durch die Konjunktur nur ein kleiner Teil des kurzfristigen Gewinnverlaufs erklärt werden. Insgesamt weisen die Einkommen der natürlichen Personen einen stärkeren Zusammenhang zur Konjunktur auf als die Unternehmensgewinne.

Kantonale und nationale Konjunktur

In einem zweiten Schritt wurde anhand von Streudiagrammen untersucht, wie unterschied- lich die Konjunkturreagibilität der kantonalen Konjunktur ist und welche Rolle gewisse Schlüsselbranchen für einzelne Kantone spielen.

Aus nachfolgender Abbildung lässt sich ablesen, dass die kantonalen Konjunkturentwick- lungen grösstenteils mit dem nationalen Konjunkturzyklus synchronisiert sind. Auf der ver- tikalen Achse ist jeweils das Wachstum des kantonalen BIP und auf der horizontalen Achse das Wachstum des nationalen BIP aufgetragen. Jeder Datenpunkt im Diagramm zeigt die BIP-Entwicklung eines bestimmten Jahres. Die Steigung der eingezeichneten Regressions- linie sowie das sog. Bestimmtheitsmass zeigen den Zusammenhang zwischen der kanto- nalen und der nationalen Konjunktur. Der Kanton Zürich weist z.B. einen proportionalen Zusammenhang zur Schweizerischen Volkswirtschaft auf. So zeigt Abbildung 5.06, dass die Steigung der Regressionslinie ungefähr 1 beträgt. Zudem können 72 Prozent der Kon- junkturschwankungen des Kantons Zürich durch die nationale Konjunktur erklärt werden (rot eingefärbte Prozentzahl, entspricht dem sog. Bestimmtheitsmass R². Stark durch die nationale Konjunkturentwicklung getrieben sind die Kantone Tessin, Waadt und Neuenburg (Bestimmtheitsmass 80 oder höher). Dagegen ist die Wirtschaft in den Kantonen Uri, Appenzell-Innerrhoden und Glarus weniger stark von der nationalen Konjunktur beeinflusst (Bestimmtheitsmass unter 40).

Abb. 5.06: Kantonale versus nationale Konjunktur - Zusammenhang von nationalem und kantonalem realen BIP 1981 – 2010 (R²:= Prozentangabe in rot) Abbildung 5.06 Kantonale versus nationale Konjunktur – Zusammenhang von nationa- lem und kantonalem realen BIP 1981–2011 (R²:= Prozentangabe in rot)

-0.05 0.05 -0.05 0.05 -0.05 0.05

AG AG AI AI AR AR BE BE BL BL BS BS

0.05

0.00

-0.05 70% 33% 64% 77% 66% 46% FR FR GE GE GL GL GR GR JU JU LU LU

0.05

0.00

73% 68% 37% 55% 71% 74% -0.05

NE NE NW NW OW OW SG SG SH SH SO SO

Kantonales dbipkr BIP 0.05

0.00

-0.05 80% 39% 57% 78% 51% 74% SZ SZ TG TG TITI UR UR VD VD VS VS

0.05

0.00

73% 76% 87% 21% 81% 69% -0.05

ZG ZG ZH ZH

0.05

0.00

-0.05 72% 72%

-0.05 0.05

dbipr BIP Nationales

Zur Abklärung wie abhängig die kantonale Konjunktur von verschieden Schlüsselbranchen4 ist, wurde die Wachstumsrate des kantonalen BIP der Wachstumsrate der Wertschöpfung der jeweiligen Branche gegenübergestellt. Exemplarisch wird in nachfolgender Abbildung die Korrelation zwischen dem Finanzsektor (Kreditgewerbe und Versicherungen) und dem kanto- nalen BIP gezeigt.

4 Die untersuchten Schlüsselbranchen sind der Finanzsektor (Banken und Versicherungen), die pharmazeutische In- dustrie, die Uhren-, und Maschinenindustrie sowie der Tourismus. Die dazugehörenden Streudiagramme finden sich im Bericht EFV (2013a) in den Abbildungen 2 bis 7.

Abb. 5.07: Zusammenhang von realer Wertschöpfung Finanzsektor und kantonalem realen BIP 1981 – 2010 (R²:= Prozentangabe in rot) Abbildung 5.07 Zusammenhang von realer Wertschöpfung Finanzsektor und kantona- lem realen BIP 1981–2010 (R²:= Prozentangabe in rot)

-0.10 0.00 0.10 -0.10 0.00 0.10 -0.10 0.00 0.10

AG AG AI AI AR AR BE BE BL BL BS BS 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10 0% 0% 4% 0% 2% 3% FR FR GE GE GL GL GR GR JU JU LU LU 0.10 0.05 0.00 -0.05 1% 11% 1% 0% 6% 1% -0.10 NE NE NW NW OW OW SG SG SH SH SO SO

Kantonales BIP 0.10 0.05 0.00

dbipkr -0.05 -0.10 3% 0% 1% 1% 0% 2% SZ SZ TG TG TITI UR UR VD VD VS VS 0.10 0.05 0.00 -0.05 0% 3% 10% 1% 0% 0% -0.10 ZG ZG ZH ZH 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10 11% 35%

-0.10 0.00 0.10 Wertschöpfung dwsfsr Finanzsektor

Erwartungsgemäss übt der Finanzsektor einen positiven Einfluss auf das BIP der Kantone mit einem relevanten Finanzplatz (Zürich, Genf und Tessin) sowie auf den Kanton Zug aus. Die Tatsache, dass die Entwicklung des Finanzsektors 35 Prozent der Schwankungen des BIP des Kantons Zürich erklärt, macht deutlich, dass der Finanzsektor für Zürich eine wesentlich grössere Bedeutung hat als für die anderen Kantone. In den Kantonen Genf, Zug und Tessin beträgt dieser Effekt noch rund 10 Prozent, während in den übrigen Kantonen praktisch kein Einfluss des Finanzsektors auf das BIP festgestellt werden kann (Bestimmtheitsmass nahe bei 0).

Bei den anderen untersuchten Schlüsselbranchen zeigt sich, dass wie erwartet die stärkste Abhängigkeit von der Pharmaindustrie im Kanton Basel-Stadt besteht. Die Uhrenindustrie ist für die Kantone Schaffhausen und Neuenburg von hoher Relevanz, die Maschinenindustrie

für die Kantone St. Gallen, Freiburg, Neuenburg, Solothurn, Bern, Luzern und Waadt. Der Verlauf der Konjunktur ist wie erwartet in den Tourismuskantonen Wallis und Graubünden besonders stark vom Tourismus abhängig.

Glättung des Konjunkturzyklus?

Bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials wird zur Glättung von Schwankungen der Mittelwert aus den drei letzten verfügbaren ASG gebildet. Statistisch lässt sich das Ausmass der Glättung des Ressourcenpotenzials gegenüber der ASG über einen Vergleich der Streu- ung (anhand ihrer Standardabweichungen) beider Zeitreihen ermitteln. Es zeigt sich, dass der Glättungseffekt des Ressourcenpotenzials in den Kantonen sehr unterschiedlich ist. So fällt beispielsweise die Glättung des Ressourcenpotenzials im betrachteten Zeitraum in den Kan- tonen Graubünden, Jura und Neuenburg mit 75 bis 80 Prozent hoch aus. Dagegen konnte in den Kantonen Basel-Landschaft oder Appenzell Ausserrhoden nur gerade 4 bis 9 Prozent der ASG-Schwankungen geglättet werden. Die grosse Bandbreite der Ergebnisse lässt sich da- durch erklären, dass die Verwendung eines Mittelwerts sehr sensitiv auf extreme Beobachtun- gen reagiert. Findet sich ein extremer Wert in der Dreijahresperiode zur Bildung des Durch- schnitts, so ist der Dreijahresdurchschnitt aufgrund der Ausreissersensitivität des Mittelwerts stark in Richtung des Extremwerts verzerrt. Der Glättungseffekt fällt entsprechend gering aus. Die Glättung des Ressourcenpotenzials wird somit stärker durch das Muster der Konjunktur als durch die Konjunkturphase selbst bestimmt.

Wirkung starker Konjunkturausschläge

Ein Hauptaugenmerk der Studie der EFV lag bei der Analyse von Konjunkturausschlägen. Im Folgenden wird zusammengefasst, wie sich das Boomjahr 2007 und die Wirtschaftskrise 2009 auf die ASG auswirkte und wie die zwei Hauptelemente (die Einkommen natürlicher Personen und die Gewinne juristischer Personen) auf diese Konjunkturausschläge reagierten.

Die Untersuchung zeigt, dass die Mehrheit der Kantone gemäss ASG-Index ihre Position im Boomjahr 2007 und in der Wirtschaftskrise 2009 gegenüber dem Schweizer Mittel nur ge- ringfügig verändert hat. Trotzdem ist in Bezug auf das Boomjahr 2007 und die Wirtschafts- krise 2009 kein durchgängig identisches kantonales Reaktionsmuster der ASG festzustellen. Dies gilt insbesondere für die ressourcenstarken Kantone. Die Analyse erfolgt mit Hilfe eines Vier-Quadranten-Schema des ASG-Index. Als Vergleichsjahre sind die Jahre 2005 bzw. 2008 (in Abbildung 5.08) genommen worden, in denen sich die Schweizer Volkswirtschaft in einer normalen Phase des Konjunkturzyklus befunden hat. 5

5 Mit dem Vier-Quadranten-Schema soll die Veränderung der relativen Position der Kantone in einem Krisen- bzw. Boomjahr (y-Achse) gegenüber einem Vergleichsjahr (x-Achse) ermittelt werden. Ist ein Kanton im zweiten Qua- dranten (oben rechts) angesiedelt, ist dieser Kanton unabhängig von der Krise oder dem Boom gemäss ASG ressourcenstark. Der Umkehrfall gilt für einen Kanton im vierten Quadranten (unten links). Falls sich ein Kanton im ersten Quadranten (oben links) befindet bedeutet dies, dass er im Krisen- (bzw. Boomjahr) gemäss ASG als ressourcenstark eingestuft werden kann, aber im Referenzjahr als ressourcenschwach. Der Umkehrfall liegt vor, wenn sich der Kanton im dritten Quadranten (unten rechts) befindet. Weiterhin ist eine Winkelhalbierende einge- zeichnet, mit der abgelesen werden kann, wie sich die Position eine Kantons gegenüber den anderen Kantonen im Krisen- (bzw. Boomjahr) verändert hat. Falls ein Kanton rechts der Winkelhalbierenden liegt, bedeutet dies, dass sich seine relative Position im Krisen- bzw. Boomjahr gegenüber dem Vergleichsjahr verschlechtert hat. Linksseitig der Winkelhalbierenden liegt eine Verbesserung vor. Befinden sich die Kantone auf der Winkelhalbierenden, hat sich ihre relative Position nicht verändert. Vgl. Kasten 4, EFV (2013a).

Abbildung 5.08 DieReaktion Abbildung 5.08 ASG imder Boomjahr 2007 2007 ASG im Boomjahr

150

250 Ausschnitt Bereich II ZG

140 GE 230

210 130 NW 190 ZH 170 SZ 120 150 BS 100 150 200 250 VD 110

Jahr 2007 I NE II 100 TI SH BL IV III

90 AG

AI OW SO 80 AR BE TG SG LU GR 70 FR

UR JU GL 60 VS Winkelhalbierende

50 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 Jahr 2005

Im Boomjahr 2007 liegen die meisten Kantone nahe der Winkelhalbierenden. Dies bedeutet, dass die Mehrheit der Kantone ihre relative Position bezogen auf den ASG-Index nicht verän- dert hat. Jedoch verbessert sich die Position der Kantone Basel-Stadt und Waadt im Boomjahr gegenüber dem Vergleichsjahr 2005 deutlich. Dies ist aufgrund überdurchschnittlich steigen der Gewinne im ASG-Index zurückzuführen.6 Die Verbesserung der Position der Kantone Schwyz und Zug erfolgte auf Grund ihrer überdurchschnittlich starken Einkommenszunahme. Hingegen verschlechtert sich der Kanton Zürich im ASG-Index aufgrund eines Sondereffekts

6 Für die Darstellung der Vier-Quadraten-Schema der Indies der massgebenden Gewinne juristischer Personen sowie der Einkommen natürlicher Personen vgl. EFV (2013a) Abbildung 15 und 16.

bei den massgebenden Gewinnen deutlich. Der Rückgang des Ressourcenindex von Zürich hatte Auswirkungen auf die Höhe der Zahlungen der übrigen ressourcenstarken Kantonen. Dieser Effekt ist systeminhärent. Kapitel 8 setzt sich mit diesem Effekt, der sogenannten «So- lidarhaftung», vertieft auseinander . Die Verschlechterung des ASG-Index fällt im Übrigen bei den Kantonen Nidwalden und Genf viel geringer aus. Bei den ressourcenschwachen Kanto- nen verbessert sich die Position der Kantone Obwalden und Tessin.

Noch eine geringere Bewegung als in der Phase der Hochkonjunktur ist bei der relativen Po- sition der Kantone im Krisenjahr 2009 gegenüber dem Vergleichsjahr 2008 festzustellen. Die meisten Kantone befinden sich praktisch auf der Winkelhalbierenden des Vier-Quadranten- Schemas.

Abbildung 5.09 Die ASG Abbildung 5.09 Reaktion im der ASG im 2009 Krisenjahr Krisenjahr 2009

150

250 Ausschnitt Bereich II BS

140 230 ZG

210 GE

130 190 NW 170 SZ 120 150 ZH 100 150 200 250

110 VD BL Jahr 2009 I SH II 100 TI IV III AG 90 OW AR AI NE SO 80 FR LU SG BE GR TG 70 VS

UR GL 60 JU Winkelhalbierende

50 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

Jahr 2008

Von der Krise im Jahr 2009 sind die Kantone Genf, Neuenburg und Zug überdurchschnittlich betroffen, was auf die rückläufige Entwicklung bei den massgebenden Gewinnen in diesen Kantonen zurückzuführen ist.

Fazit

Die Analyse der Konjunkturwirkung auf den Ressourcenausgleich zeigt, dass die zwei wich- tigsten Elemente der ASG (Einkommen und Gewinne) durch die nationale Konjunktur be- einflusst werden. Die Konjunktur wirkt mit einer Verzögerung von bis zu drei Jahren auf die massgebenden Einkommen und mit einer Verzögerung von nur einem Jahr auf die massge- benden Gewinne. Die ASG ist somit konjunkturabhängig. Die kantonale Konjunktur verläuft in den meisten Kantonen mehr oder weniger synchron zur nationalen Konjunktur. Es sind aber deutliche Unterschiede in der Reaktion auf starke Konjunkturausschläge sichtbar. Die Position eines Kantons gegenüber dem nationalen Durchschnitt verändert sich eher in der Hochkonjunktur (2007) als in der Rezession (2009) und eher bei einem ressourcenstarken als bei einem ressourcenschwachen Kanton. Die unterschiedliche Reaktion der Kantone auf die Konjunktur dürfte u.a. auf die Eigenheit in der kantonalen Wirtschaftsstruktur zurückzufüh- ren sein. Des Weiteren ist kein systematischer Zusammenhang zwischen der ASG und dem Ressourcenpotenzial in Bezug auf die Konjunktur festzustellen. Dies ist auf die Bildung von Dreijahresdurchschnitten beim Ressourcenpotenzial (Glättung) zurückzuführen. Die Glättung fällt in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich aus. Dies ist mit der Ausreissersensitivität bzgl. extremen Beobachtungen in den entsprechenden drei Jahren zu erklären.

5.3.3 Entwicklung der Unterschiede in der Steuerbelastung

Dieser Abschnitt vergleicht die interkantonale Gesamtsteuerbelastung gemessen am Steuer ausschöpfungsindex, der seit 2009 jährlich publiziert wird. Dieser Index steht in einem engen Zusammenhang mit den Berechnungen des Ressourcenausgleichs. Der Index ist so- mit ähnlich zu interpretieren wie die Fiskalquote, die in der Schweiz auf nationaler Ebene ermittelt wird. Er stellt damit ein Abbild der gesamten Steuerbelastung in einem Kanton dar und zeigt, wie stark die steuerlich ausschöpfbare Wertschöpfung durch Fiskalabga- ben belastet wird und somit nicht mehr für eine private Verwendung zur Verfügung steht. Der Steuerausschöpfungsindex widerspiegelt daher die makroökonomische Sichtweise. Er setzt sämtliche Fiskaleinnahmen eines Kantons (insbesondere direkte Steuern, Vermögens-, Erbschafts- und Motorfahrzeugsteuern) in Relation zum Ressourcenpotenzial. Dies ergibt die steuerliche Ausschöpfung eines Kantons. Diese wird wiederum in Beziehung gesetzt zum schweizerischen Mittel der Steuerausschöpfung, woraus der Steuerbelastungsindex resultiert. Die Steuerausschöpfung stellt ein umfassendes Mass für die Fiskalbelastung des Ressourcenpotenzials und erlaubt keine Rückschlüsse auf Steuertarif und Steuersätze. Die steuerliche Ausschöpfung fällt höher aus als die (durchschnittlichen) Einkommens- und Gewinnsteuersätze, da sie noch weitere Steuern berücksichtigt. Es ist dabei möglich, dass bei unveränderten Einkommens- und Gewinnsteuersätzen die steuerliche Ausschöp- fung steigt. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn Steuerpflichtige in höhere Pro- gressionsstufen gelangen und der Kanton deshalb höhere Steuereinnahmen erzielt. Der Steuerausschöpfungsindex eignet sich somit nicht als Messgrösse für die Belastung einzelner Wirtschaftssubjekte. Der Indikator ist für die Beurteilung der steuerlichen Wettbewerbsfähig- keit zu ungenau, da dort die effektive und die marginale Steuerbelastung im Zentrum stehen.

Auf diese Aspekte wird in Abschnitt 5.4. vertieft eingegangen. Für Fragen des Steuerwett- bewerbs im nationalen und internationalen Vergleich stehen insbesondere die effektiven Durchschnitts- und Grenzsteuerbelastungen bei mobilem Steuersubstrat wie die Unterneh- mensgewinne und die oberen Einkommenskategorien der privaten Haushalte im Zentrum des Interesses. Abbildung 5.10 Steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials 2014 nach Kantonen Abbildung 5.10 Steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials 2014

Ressourcenstarke Kantone VD BS TI BL

2014 ZH SH NW ZG SZ JU BE NE VS FR SO GR SG LU TG GL AR AG UR Durchschnitt CH AI OW

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% In %

In Abbildung 5.10 sind die Werte der steuerlichen Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials in den ressourcenstarken bzw. ressourcenschwachen Kantonen für das Referenzjahr 2014 in absteigender Reihenfolge dargestellt. Dieses Referenzjahr bezieht sich auf die steuerlichen Bemessungsjahre bzw. auf die Steuereinnahmen der Jahre 2008 bis 2010. Im Landesdurch- schnitt wurden in diesen Jahren 26,7 Prozent des Ressourcenpotenzials durch Fiskalabgaben der Kantone und Gemeinden belastet. Weit unter dem Durchschnitt liegt die Ausschöpfung in den Kantonen Nidwalden, Zug und Schwyz. Mit 12,7 Prozent weist Schwyz den tiefsten Wert auf und belastet damit sein Ressourcenpotenzial knapp halb so stark wie der Durch- schnitt der Kantone. Am oberen Ende der Skala sind verschiedene westschweizer Kantone sowie Bern zu finden, wobei Genf mit 35,5 Prozent die höchste Fiskalbelastung aufweist. Diese ist damit fast dreimal höher als in Schwyz. Auffallend ist, dass sich viele Kantone in der

Nähe des Landesdurchschnitts befinden und dass die Abweichung vom Durchschnitt zu Genf mit 8,8 Prozentpunkten deutlich geringer ist als die Abweichung von Schwyz mit 14 Prozent- punkten.

Abbildung 5.11Abbildung 5.11 Veränderung der steuerlichen Veränderung Ausschöpfung der steuerlichen 2013–2014 Ausschöpfung 2013-2014

Ressourcenstarke Kantone ZH VD TI NW

2014 ZG SZ GE SH BL NE AI JU BE VS OW FR SO AG TG AR SG LU GR UR Durchschnitt CH GL -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 - 0.5 1.0 1.5 2.0

Die Entwicklung der steuerlichen Ausschöpfung ist in den Abbildungen 5.11 und 5.12 dargestellt. Im gesamtschweizerischen Mittel hat die Ausschöpfung im Referenzjahr 2014 gegenüber dem Vorjahr leicht zugenommen. 17 Kantone konnten ihre Fiskalbelastung senken, in 5 davon war der Rückgang mit über einem Prozentpunkt deutlich. Am stärksten nahm die Steuerausschöpfung in Glarus, Uri und Graubünden ab. Demgegenüber stieg der Steuerausschöpfungsindikator in 9 Kantonen an; am ausgeprägtesten in den Kantonen Basel- Stadt, Neuenburg und Jura.

Abb. 5.12: Steuerliche Ausschöpfung Abbildung 5.12 Veränderung der steuerlichen Ausschöpfung 2008–2014

6 CH-Mittel = 26 % GE VD

Veränderung 2008 - 2014 in Prozentpunkten 4 NE JU

ZH BE TI

2 CH‐Mittel

VS = 0.6 ZG BS AG 0 BL NW GL AR SH SG GR -2 SZ FR AI SO LU -4 TG UR -6 OW

-8 10% 15% 20% 25% 30% 35% Steuerliche Ausschöpfung 2008 ◆ Ressourcenstarke Kantone 2014 ◆ Ressourcenschwache Kantone 2014

Die steuerliche Abschöpfung hat seit 2008 im schweizerischen Mittel nur unwesentlich zu- genommen (+0,6 Prozentpunkte). Bei der Mehrheit der Kantone hat sie sogar abgenommen. Gestiegen ist die Ausschöpfung insbesondere in Kantonen, deren steuerliche Ausschöpfung über dem Landesmittel liegt (GE, VD, NE, JU und BE). Als Folge dieser Entwicklung haben die Disparitäten in der Steuerausschöpfung gemessen an der Spannweite zwischen dem höchs- ten und dem tiefsten Wert der Steuerausschöpfung wie auch gemessen an der Standardab- weichung merklich ausgeweitet (vgl. Tabelle 5.02). Tabelle 5.02 Disparitäten bei der steuerlichen Ausschöpfung Tabelle 5.02 Disparitäten in der Steuerausschöpfung 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Spannweite (in Prozentpunkten) 19.0 18.4 18.9 19.6 21.8 22.8 22.7 Standardabweichung 4.9 5.1 5.2 5.3 5.6 5.8 6.0 Gew. Durchschnitt aller Kantone 26.1 25.7 25.3 24.8 26.8 26.7 26.7

Fazit

Der Steuerausschöpfungsindex misst die gesamte Steuerbelastung in einem Kanton. Seit 2008 haben sich die Unterschiede in der Steuerausschöpfung der Kantone akzentuiert. Manche Kantone mit einer bereits im Jahr 2008 überdurchschnittlichen Steuerausschöpfung haben die Steuerausschöpfung seither noch erhöht. Demgegenüber hat eine Mehrheit der Kantone, unter ihnen auch zahlreiche ressourcenschwache Kantone die Steuerausschöpfung merklich senken können. Die Berechnung des Steuerausschöpfungsindex stützt sich jeweils auf das Ressourcenpotenzial ab. Dies hat zur Folge, dass bei der Berechnung dieses Index bis 2013 steuerliche Bemessungsjahre einfliessen, die aus der Zeit vor Einführung der NFA stam- men. Der Einfluss der NFA auf den Steuerausschöpfungsindex lässt sich somit zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschliessend beurteilen. Der Zusammenhang zwischen der Einführung der NFA und der Steuerpolitik der Kantone wird im Übrigen im Unterkapitel 5.4 untersucht.

5.3.4 Einfluss des Finanzausgleichs auf die Disparitäten

Das Kapitel 5.3 untersucht die Entwicklung der Disparitäten in der finanziellen Leistungs- fähigkeit wie auch in der Steuerbelastung und bezieht sich damit auf das Ziel 2 gemäss dem Wirkungsmodell in Abbildung 5.01. Dieses Ziel befindet sich auf der Wirkungskette im Bereich des Impacts, d.h. der unmittelbaren Wirkung des Finanzausgleichs. Diese stellt die Umverteilungswirkung des Ressourcenausgleichs (primärer Effekt) dar. Neben dieser direkten, kurzfristigen Wirkung des Finanzausgleichs werden die Disparitäten indirekt vom Finanzausgleich beeinflusst (sekundäre Wirkungen). Doch bereits hier findet eine starke Beeinflussung durch exogene Faktoren statt. So kann ein ressourcenschwacher Kanton sein Ressourcenpotenzial durch eine Stärkung seiner steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit steigern und somit zu einem Abbau der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit wie auch in der Steuerbelastung beitragen. Im Gegensatz zur direkten Wirkung wirken sich solche Ef- fekte erst längerfristig aus. Wie in Kapitel 5.3.2 aufgezeigt, hat insbesondere die Konjunktur grosse Auswirkungen auf die Entwicklung der Disparitäten. Weil für Untersuchungen der Zeit nach Einführung der NFA nur wenige Jahre zur Verfügung stehen, und diese Jahre zusätzlich noch von der Finanz- und Wirtschaftskrise geprägt waren, lassen sich die exogenen Faktoren nicht präzise isolieren. In Kapitel 5.3.3 zeigt sich, dass die Steuerausschöpfung in den Jahren 2008–13 gesamtschweizerisch leicht zugenommen hat. Die Disparitäten und die Standardab- weichung zwischen den Kantonen haben sich dabei merklich erhöht. Dies ist aber vor allem auf die ressourcenstarken Kantone zurückzuführen, während die ressourcenschwachen Kan- tone tendenziell ihre Steuerausschöpfung reduziert haben. Gleichzeitig wird im Kapitel 5.3.1 aufgezeigt, dass sich die Disparitäten im Ressourcenpotenzial leicht reduziert haben. Weil sich jedoch nicht klar eruieren lässt, wie stark dafür der Finanzausgleich und wie stark die exogenen Faktoren verantwortlich sind, kann auch nichts darüber ausgesagt werden, ob der Rückgang der Disparitäten in den nächsten Jahren anhalten wird oder nicht.

Die Disparitäten haben sich somit je nach Betrachtungsweise widersprüchlich entwickelt. Während sie bei der Steuerbelastung seit Einführung der NFA zugenommen haben, verringer- ten sie sich beim Ressourcenpotenzial. Somit lässt sich festhalten, dass das Ziel 2 im beobach- teten Zeitraum nur beim Ressourcenpotenzial erreicht wurde.

Exkurs: Lastenausgleich und Disparitäten

Mit dem Lastenausgleich sollen Sonderlasten kompensiert werden, welche die Kantone nicht beeinflussen können (vgl. Kapitel 2.2). Dies erfolgt bewusst unabhängig von der Ressourcenstärke eines Kantons. Aus diesem Grund wird der Lastenausgleich nicht in die Betrachtungen einbezogen, wenn es gilt, die Disparitäten bezüglich des Ressourcenindex zwischen den Kantonen zu untersuchen, auch wenn die Zahlungen im Lastenausgleich ebenfalls dazu führen, dass die anspruchsberechtigten Kantone mehr finanzielle Mittel zur Verfügung haben. Im Gegensatz zum Ressourcenausgleich sind aber beim Lastenausgleich die Mittel nur bedingt zur freien Verfügung, da der Kanton ja Sonderlasten hat, die er da mit finanzieren muss. Betrachtet man aber dennoch den Einfluss des Lastenausgleichs auf die Disparitäten, so zeigt sich eine neutrale Wirkung.

Von den 17 Kantonen, welche GLA erhalten, sind 2014 nur die drei Kantone Schwyz, Nidwalden und Tessin ressourcenstark. Diese erhalten zusammen etwa 6 Prozent der Aus gleichssumme. Der überwiegende Teil der Dotation des GLA geht somit an die ressourcen schwachen Kantone und der GLA verringert somit die Disparitäten zwischen den Kanto nen. Von den ressourcenschwachen Kantonen erhalten nur Solothurn und Aargau keine Zahlungen. Dies könnte darauf hindeuten, dass das Ressourcenpotenzial eines Kantons durch seine Topografie beeinflusst wird.

Beim SLA A-C ist die Situation gerade umgekehrt. Von den ressourcenschwachen Kanto nen sind nur Bern, Solothurn, Neuenburg und Jura anspruchsberechtigt. Diese Kantone erhalten knapp 18 Prozent der Ausgleichssumme. Noch ausgeprägter ist die Situation beim SLA F. Hier erhält kein ressourcenschwacher Kanton Ausgleichszahlungen. Die sozio demografischen Sonderlasten und die Wirtschaftskraft des Kantons sind positiv korreliert.

Insgesamt fliessen 53 Prozent des Lastenausgleichs zu den ressourcenschwachen und 47 Prozent zu den ressourcenstarken Kantonen. Auch wenn Zug als ressourcenstärkster Kanton keine Zahlungen aus dem Lastenausgleich erhält, ist der Einfluss auf die Disparitä ten gemessen am Ressourcenpotenzial gering. Die Hauptursachen bestehen dabei darin, dass beide Lastenausgleichsgefässe gleich dotiert sind und dass die meisten Kantone Lastenausgleichszahlungen erhalten.

5.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und

internationalen Verhältnis

Das folgende Unterkapitel beleuchtet die verschiedenen Aspekte des Steuerwettbewerbs. Ausgehend von einer Darstellung der steuerlichen Position der Kantone im nationalen und im internationalen Vergleich werden die Auswirkungen des Ressourcenausgleichssystems auf den interkantonalen Steuerwettbewerb dargestellt. Anschliessend wird die Frage der Mobili- tät der Steuersubjekte diskutiert sowie auf den Zusammenhang zwischen der Steuerbelastung eines Kantons und dem Immobilienmarkt eingegangen. Das Unterkapitel schliesst mit der Erörterung der Berücksichtigung von regionalpolitisch motivierten Steuererleichterungen im Ressourcenpotenzial.

5.4.1 Effektive Grenz- und Durchschnittssteuersätze der Kantone im nationalen und internationalen Vergleich

Die ESTV hat umfangreiche Berechnungen zur Steuerbelastung der natürlichen und juristi- schen Personen für die Steuerjahre 2004 bis 2012 durchgeführt. Bei den natürlichen Perso- nen werden bei der Einkommenssteuer vier Haushaltstypen mit fünf unterschiedlichen Brut- toeinkommen berücksichtigt. Bei den juristischen Personen werden vier Typen unterschieden. Es sind dies die ordentlich besteuerten Kapitalgesellschaften sowie Kapitalgesellschaften mit einem kantonalen Steuerstatus als Holding-, Domizil- oder als gemischte Gesellschaft. Insge- samt wird die Steuerbelastung von 15 verschieden Steuersubjekten bei den juristischen Per- sonen und von 20 Steuersubjekten bei den natürlichen Personen dargestellt. Die Ergebnisse sind im Detail im Bericht der ESTV (2013) aufgeführt, der im Weiteren auch Informationen zur Vermögenssteuerbelastung enthält.

Nationaler Vergleich

Ein interkantonaler Vergleich der durchschnittlichen Steuerbelastung bei den natürlichen Per- sonen (Medianeinkommen, Top-1%-Einkommen) und bei den juristischen Personen (ordent- lich besteuerte Gesellschaft, gemischte Gesellschaft) findet sich im Unterkapitel 5.4.2. Aufge- führt sind in der folgenden Tabelle die höchsten Grenzsteuersätze der Einkommenssteuer für verheiratete Steuerpflichtige in den Jahren 2004 und 2012 in der jeweils steuergünstigsten Gemeinde des jeweiligen Kantons. Die meisten Kantone haben diese Steuersätze seit 2004 gesenkt. Die Spannweite der Sätze belief sich im Jahr 2004 auf 24,4 Prozentpunkte und re- duzierte sich 2012 auf 22,2.

Tabelle 5.03 Effektive Höchst-Grenzsteuersätze; Natürliche Personen: Einkommen verheiratete Steuerpflichtige Tabelle 5.03 Effektive Höchst-Grenzsteuersätze für verheiratete Steuerpflichtige

Belastung in Prozenten Rang 2004 2012 Δ 04-12 2004 2012 Δ 04-12 ZH 23.4 23.7 0.3 12 18 6 BE 27.5 26.5 -0.9 22 22 0 LU 17.5 15.2 -2.3 6 6 0 UR 23.0 14.3 -8.7 11 5 -6 SZ 8.3 7.4 -0.9 1 1 0 OW 18.4 13.6 -4.8 7 4 -3 NW 13.8 12.3 -1.5 4 3 -1 GL 23.8 21.3 -2.5 14 16 2 ZG 13.0 11.8 -1.1 3 2 -1 FR 23.6 18.0 -5.7 13 11 -2 SO 25.9 18.3 -7.6 19 12 -7 BS 27.5 25.2 -2.3 23 20 -3 BL 27.1 26.9 -0.2 21 23 2 SH 12.5 18.6 6.1 2 14 12 AR 19.0 16.9 -2.1 8 9 1 AI 15.8 16.1 0.2 5 7 2 SG 22.1 17.9 -4.2 10 10 0 GR 21.8 16.3 -5.6 9 8 -1 AG 25.9 21.2 -4.8 20 15 -5 TG 25.6 18.6 -7.0 18 13 -5 TI 24.1 23.1 -1.1 15 17 2 VD 30.6 29.4 -1.2 24 24 0 VS 25.0 24.0 -1.0 17 19 2 NE 24.7 26.4 1.7 16 21 5 GE 30.7 29.6 -1.1 25 26 1 JU 32.7 29.4 -3.3 26 25 -1

Quelle: ESTV. Bei den Tarifsystemen mit überschiessender Progression wird der Satz ausgewie- sen, welcher der durchschnittlichen Höchstbelastung entspricht. Der so ermittelte tarifliche Höchst-Grenzsteuersatz wird mit den Vielfachen von Kantonen, Gemeinden und Kirchge- meinden multipliziert.

Internationaler Vergleich

Die sehr unterschiedlichen Steuersysteme in den einzelnen Staaten erschweren insofern einen aussagekräftigen Vergleich der Steuerbelastung, als nicht nur die Steuersätze differieren, son- dern auch die Ermittlung der steuerbaren Bemessungsgrundlage sehr unterschiedlich ist. Ein aussagekräftiger internationaler Vergleich, der sich indessen auf die Steuerbelastung hoch- qualifizierter mobiler Arbeitnehmer beschränkt und nur 19 der 26 Kantone einschliesst, wird alle zwei Jahre von der BAKBASEL aktualisiert und veröffentlicht. Aufgrund der berechneten Steuerbelastung im Kantonshauptort für einen ledigen Arbeitnehmer mit einem Bruttoar- beitseinkommen von 200 000 Franken und der entsprechenden verfügbaren Zahlenreihe der BAKBASEL hat die ESTV mit Hilfe eines Regressionsmodells für die übrigen 7 Kantone eine vergleichbare Masszahl geschätzt. Der gewählte Haushalttyp entspricht weitestgehend dem hochqualifizierten Arbeitnehmer mit einem verfügbaren Einkommen von 100 000 Euro, den

die BAKBASEL mit einem fixen Wechselkurs über die Jahre hinweg ins Zentrum ihrer Berech- nungen stellt. Somit kann für diesen besonders interessanten Fall die Zahlenreihe der BAK- BASEL im Zeitraum von 2005 bis 2011 mit der Steuerbelastung in allen Kantonshauptorten ergänzt werden.

Abbildung 5.13 AbbildungSteuerbelastung 5.13 in Prozenten des verfügbaren Einkommens von hochqualifizierten Arbeitnehmern Steuerbelastung von hochqualifizierten Arbeitnehmern 2011 (in % des verfügbaren Einkommens)

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% CH-ZG CH-SZ CH-OW CH-UR CH_LU CH-NWCZ CH-AI CH_GLSK CH-TG CH-AG CH-AR CH-ZH CH-GR HU PL CH-SH CH-SG CH-BS CH-Vs CH-TI CH-BE CH_FR CH-SO CH-GE CH-VD CH-BL AT CH-JU LUX DE CH-NE ES NL NO SL FR UK DKIR IT SE BELFI

Quelle: BAKBASEL (dunkelblaue und graue Balken) und ESTV (hellblaue Balken)

Die Schweizer Kantone sind bezüglich der Steuerbelastung bei hochqualifizierten Arbeitneh- mern im Vergleich zum europäischen Ausland insgesamt konkurrenzfähig, auch wenn der Unterschied zwischen der tiefsten (ZG) und der höchsten Belastung (NE) mit rund 15 Pro- zentpunkten beachtlich ist. Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden von der ESTV für den vorliegenden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kantone stammen von der BAK- BASEL (BAK Taxation Index).

Abbildung 5.14 Durchschnittliche Steuerbelastung von Unternehmen 2011 Abbildung 5.17 (in % des Durchschnittliche Gewinns) Steuerbelastung in Prozent für Unternehmen

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0% CH-NW CH-AR CH-OW CH-SZ CH-AI CH-UR CH-ZG CH-GL CH_TG CH-LU CH-SH CH-SG CH-AG CH-GRIR CZ SK PL CH-FR CH-SO SL CH-BL CH-BE CH-ZH CH-TI HU CH-NE CH-JU CH-VS CH-VD CH-BS CH-GE NL DK AT SE LUX FI BEL NO UKIT DE FR ES

Quelle: BAKBASEL (dunkelblaue und graue Balken) und ESTV (hellblaue Balken)

Ein ähnliches Bild wie bei den hochqualifizierten Arbeitnehmern zeigt sich bei den Unterneh- men. Im internationalen Vergleich ist die Steuerbelastung in den Kantonen tiefer als in den meisten europäischen Ländern mit Ausnahme von Irland, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Polen und Ungarn. Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden von der ESTV für den vorlie- genden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kantone stammen von der BAKBASEL (BAK Taxation Index).

Fazit

In internationalen Vergleich ist die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Kantone bei der Besteuerung von mobilem Steuersubstrat, insbesondere Unternehmen und hochqualifizierte Arbeitskräfte, nach wie vor hoch. Die Spannweite der Steuerbelastung zwischen den Kan- tonen ist dabei beachtlich. Die Kantone mit der höchsten Steuerbelastung befinden sich indessen in der Rangliste vor den meisten westeuropäischen Ländern. Verschiedene Länder in Mitteleuropa sowie Irland weisen Steuerbelastungen auf, die mit den Mittelfeld der Kantone vergleichbar sind.

5.4.2 Ressourcenausgleich und Steuerwettbewerb

Um die Wirkung des Ressourcenausgleichs auf den interkantonalen Steuerwettbewerb beur- teilen zu können, wurde den Professoren Marius Brülhart und Kurt Schmidheiny (Universität Lausanne bzw. Basel) ein Mandat erteilt. Zusätzlich zu den Daten der Eidg. Steuerverwaltung verfügten die Autoren über detaillierte kantonale und kommunale Steuerdaten, die im Rah- men eines Nationalfondsprojekts aufbereitet wurden und ebenfalls in die Analyse einflossen. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die Studie Brülhart und Schmidheiny (2013).

Anreizwirkung des Ressourcenausgleichs auf die Steuerpolitik

Um die Anreizwirkung des Ressourcenausgleichs besser quantifizieren zu können, wird je eine durchschnittliche Grenzabschöpfungsquote für die ressourcenstarken und ressourcen schwachen Kantone berechnet. Diese Quote zeigt, welchen Anteil der zusätzlichen kantona- len Steuereinnahmen (bei einem standardisierten Steuersatz) infolge Steuersubstratwachstum der betroffene Kanton wieder durch den Ressourcenausgleich verliert. Je höher diese Quote, desto geringer ist der Anreiz für einen Kanton, sein Ressourcenpotenzial zu vergrössern.

Für die ressourcenstarken Kantone wird eine Grenzabschöpfungsquote von 20 Prozent (1–0,8 = 20 %) und für die ressourcenschwachen eine solche von durchschnittlich 79 Pro- zent (1–0,21=79 %) errechnet. Für die ressourcenschwachen Kantone heisst dies, dass von jedem neu gewonnen standardisierten Steuerfranken, dem Kanton durch geringere Ausgleichsbeträge wieder 79 Rappen «verloren gehen». Im Gegenzug federn die hohen Grenzabschöpfungsquoten bei den ressourcenschwachen Kantonen eine Verschlechterung ihrer Wettbewerbsposition ab. Umgekehrt fördern die tiefen Grenzabschöpfungsquoten für ressourcenstarke Kantone ihren Anreiz wettbewerbsfähig zu bleiben. Die Anreizstruktur ist also für die beiden Gruppen sehr unterschiedlich und mindert insbesondere für die ressourcenschwachen Kantone den Anreiz, das eigene Ressourcenpotenzial zu entwi- ckeln. Bei Kantonen mit unterdurchschnittlicher Steuerausschöpfung liegt die effektive Grenzabschöpfungsquote noch höher, bei solchen mit überdurchschnittlicher Ausschöpfung tiefer. Es zeigt sich, dass sich ihre effektive Grenzabschöpfungsquote proportional zum Ver- hältnis zwischen dem in Abbildung 5.15 zugrunde liegenden Standardisierter Steuersatz (SST) und dem effektiven kantonalen Steuersatz verhält.

Angesichts der Komplexität und Intransparenz des alten Finanzausgleichs liessen sich die dar- in enthaltenen Grenzabschöpfungsquoten nicht quantifizieren, und somit kann keine Aussa- ge darüber gemacht werden, ob die Systemumstellung die Anreizeffekte per Saldo verstärkt oder abgeschwächt hat.

Jährliche Veränderung Abbildung 5.15 SSE Jährliche Veränderung invorFranken des SSE pro Einwohner, und nach Ausgleich in Franken pro Durchschnitt 2008-2013 Kopf (Durchschnitt der Jahre 2008–2013) 1

1000

nach Ressourcenausgleich (Franken pro Einwohner) 800 1 ZG

600

0.80

400 BS

VD NW GE 0.21 OW 200 GR AGSO AI BEVS AR SGTG 144 JU GL UR FR LU NE ZH

0 180 0 200 400 600 800 1000 vor Ressourcenausgleich (Franken pro Einwohner)

Abbildung 5.15 zeigt die jährliche Veränderung des SSE vor und nach Ressourcenausgleich in Franken pro Kopf im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2013. Der SSE für die gesamte Schweiz nahm durchschnittlich um 180 Franken pro Jahr zu (vertikale gepunktete Linie). Aus der Ab- bildung kann zusätzlich abgelesen werden, dass eine Mehrheit der ressourcenstarken Kanto- ne ein überdurchschnittliches und eine Mehrheit der ressourcenschwachen Kantone ein un- terdurchschnittliches SSE-Wachstum aufweisen. Daraus kann geschlossen werden, dass sich die Disparitäten zwischen den Kantonen in den zugrunde liegenden Bemessungsjahren 2003 bis 2009 tendenziell vergrössert haben. In der Abbildung ist die Winkelhalbierende (gestri- chelte Linie) eingezeichnet. Kantone auf der Winkelhalbierenden haben vor und nach erfolg- tem Ressourcenausgleich die gleiche Zunahme des SSE. Die ressourcenstarken Kantone liegen auf der Geraden mit Steigung 0.8, was bedeutet, dass eine Zunahme des SSE (vor Ausgleich) um einen Franken einen Anstieg der SSE (nach Ausgleich) um 80 Rappen zur Folge hat. Dem- gegenüber verzeichnen die ressourcenschwachen Kantone bei einer Zunahme der SSE einen

1 Die Kantone Basel-Landschaft, Schaffhausen und Tessin werden ausgeklammert, weil sie zwischen 2008 und 2013 mind. einmal in eine andere Gruppe gewechselt haben.

Anstieg ihres SSE nach Ressourcenausgleich von lediglich 21 Rappen, weil ihre Zahlungen aufgrund der progressiven Ausgestaltung der Ressourcenausgleichs überproportional gekürzt werden. Dies widerspiegelt die weiter oben beschriebenen Grenzabschöpfungsquoten.

Ressourcenausgleich und kantonale Steuerbelastung

Um die Veränderung in der Steuerbelastung der Kantone und ihren Gemeinden seit Einfüh- rung des neuen Ausgleichssystems besser abschätzen zu können, werden in der genannten Studie zwei gleichgrosse Zeiträume (2004–2007 und 2008–2011) betrachtet. Analysiert wer- den zudem vier verschiedene Typen von Steuerzahlern: 1. Natürliche Personen im höchsten Einkommensperzentil (Top-1%), 2. Natürliche Personen mit dem schweizerischen Median- einkommen (Median), 3. Ordentlich besteuerte Firma mit durchschnittlicher Grösse und 4. gemischte Gesellschaften.²

2 Für eine genaue Beschreibung der gebildeten Kategorien vgl. Brülhart und Schmidheiny, 2013, S. 11.

Entwicklung der Einkommenssteuerbelastungen 2004–2011 Tabellenverzeichnis_WIBE_2_d.xlsm Tab.5.04

Tabelle 5.04 Steuerbelastung der natürlichen Personen, Kantonsmittel vor und nach Ein- Tabelle 5.04 Steuerbelastung, führung NFA Kantonsmittel vor und nach Einführung

Natürliche Personen Medianeinkommen Top-1%-Einkommen 2004-2007 2008-2011 Differenz 2004-2007 2008-2011 Differenz Ressourcenschwach im Jahr 2008: BE 5.6 5.7 0.2 20.5 20.4 0.0 LU 6.9 5.6 -1.3 18.5 16.6 -1.9 UR 6.2 5.7 -0.5 17.8 13.8 -4.0 OW 7.1 6.5 -0.7 14.6 11.7 -3.0 GL 6.8 6.2 -0.5 18.3 16.3 -1.9 FR 6.9 6.0 -0.9 20.7 19.8 -1.0 SO 5.7 6.7 1.1 20.4 19.3 -1.1 SH 6.2 5.6 -0.6 18.9 17.7 -1.2 AR 6.5 6.2 -0.3 17.4 16.6 -0.8 AI 4.7 4.8 0.0 14.0 13.7 -0.4 SG 5.3 4.4 -1.0 20.2 18.0 -2.1 GR 4.5 2.7 -1.8 18.5 16.6 -1.9 AG 3.6 3.7 0.1 18.2 16.9 -1.3 TG 4.3 3.8 -0.5 18.7 17.1 -1.6 TI 2.3 2.3 0.0 17.9 17.8 -0.1 VS 6.4 6.1 -0.3 19.7 19.3 -0.5 NE 4.8 5.5 0.7 22.8 23.5 0.7 JU 6.8 6.2 -0.5 22.4 22.3 -0.1 Mittel¹ 5.6 5.2 -0.4 18.9 17.6 -1.2 Streuung² ¹.3 1.3 2.2 2.9 Ressourcenstark im Jahr 2008: ZH 4.7 4.3 -0.4 15.6 15.9 0.3 SZ 4.1 3.7 -0.3 10.7 9.5 -1.2 NW 4.0 4.1 0.1 13.0 12.4 -0.6 ZG 2.3 2.1 -0.2 10.3 10.0 -0.3 BS 6.4 1.0 -5.4 20.2 19.1 -1.1 BL 4.8 2.4 -2.4 19.0 18.8 -0.2 VD 4.0 3.8 -0.2 19.4 19.9 0.4 GE 1.6 1.0 -0.6 20.1 19.6 -0.5 Mittel¹ 4.0 2.8 -1.2 16.1 15.7 -0.4 Streuung² ¹.5 1.4 4.2 4.4 Alle Kantone: Mittel¹ 5.1 4.5 -0.6 18.0 17.0 -1.0 Streuung² ¹.6 1.7 3.2 3.5 1 ungewichteter Durchschnitt, 2 ungewichtete Standardabweichung.

Tabelle 5.04 und Abbildung 5.16 zeigen, dass die Einkommenssteuern natürlicher Personen seit Einführung der NFA in den meisten Kantonen gesenkt wurden. Dabei reduzierten die ressourcenschwachen Kantone die Einkommenssteuern stärker im Top-1%-Segment während die ressourcenstarken die Steuersätze auf den Medianeinkommen stärker senkten. Trotz der oben genannten hohen Grenzabschöpfungsquoten bei den Empfängerkantonen haben sich diese auf Steuersenkungen bei den sehr hohen Einkommensklassen fokussiert. Zudem wird eine Zunahme der Streuung der Steuersätze zwischen den Kantonen festgestellt. Die Verän- derung der Steuersätze bei den Top-1%-Einkommen ist in der Zentralschweiz (insbesondere Uri und Obwalden) am grössten. Daneben senkten auch die Kantone St. Gallen, Glarus und Graubünden ihre Steuerbelastung in dieser Einkommenskategorie überdurchschnittlich. Dem- gegenüber sind bei den Medianeinkommen die Steuersatzreduktionen beider Basel markant.

Abbildung 5.16 Natürliche Personen, Veränderung Mittel 2004–2007 zu Mittel 2008– 2011, Einkommenssteuer Verheiratete ohne Kinder, Top-1% Einkom- Natürliche men Personen, (in Veränderung Mittel 2004-2007 zu Mittel 2008-2011 Prozentpunkten) Einkommenssteuer Verheiratete ohne Kinder, Top-1% Einkommen

(4,6] (3,4] E (2,3] (1,2] G E (0,1] (-1,0] G G (-2,-1] E E (-3,-2] E E (-4,-3] E [-6,-4] E G E G E E E G E E E

G E

E E G

E = NFA Empfänger, G = NFA Geber im Jahr 2008

Entwicklung der Unternehmenssteuerbelastungen 2004–2011

Bei den Gewinnen juristischer Personen zeigt sich ein ähnliches Bild. Tabellenverzeichnis_WIBE_2_d.xlsm Tab.5.05

Tabelle 5.05 Unternehmenssteuerbelastung, Kantonsmittel vor und nach Einführung Tabelle 5.05 Steuerbelastung, NFA Kantonsmittel vor und nach Einführung

Juristische Personen Ordentliche Besteuerung Gemischte Gesellschaft 2004-2007 2008-2011 Differenz 2004-2007 2008-2011 Differenz Ressourcenschwach im Jahr 2008: BE 14.1 13.0 -1.0 3.4 3.4 -0.1 LU 15.6 12.5 -3.1 2.7 2.2 -0.5 UR 14.8 7.8 -7.0 3.2 1.8 -1.4 OW 11.8 7.2 -4.6 2.4 1.4 -0.9 GL 14.9 11.0 -3.9 2.3 1.9 -0.4 FR 18.2 16.6 -1.5 3.5 3.2 -0.3 SO 11.0 10.4 -0.6 3.0 2.9 -0.1 SH 17.1 11.1 -6.0 3.9 2.0 -2.0 AR 12.0 6.1 -6.0 2.6 1.2 -1.4 AI 10.0 6.6 -3.3 2.1 1.4 -0.7 SG 13.2 10.5 -2.7 4.0 2.4 -1.6 GR 17.3 15.5 -1.8 2.3 1.7 -0.7 AG 16.1 9.9 -6.2 3.1 2.8 -0.3 TG 11.8 9.2 -2.6 2.6 2.1 -0.5 TI 16.7 15.6 -1.1 3.2 2.9 -0.3 VS 15.4 12.5 -2.8 3.4 3.3 -0.1 NE 20.8 19.5 -1.3 4.0 3.9 0.0 JU 18.2 17.7 -0.5 3.5 3.4 -0.1 Mittel¹ 14.9 11.8 -3.1 3.1 2.4 -0.6 Streuung² ².9 3.9 0.6 0.8 Ressourcenstark im Jahr 2008: ZH 15.2 15.4 0.2 3.3 3.3 0.0 SZ 10.2 6.7 -3.4 1.9 1.4 -0.5 NW 10.8 7.3 -3.5 0.5 1.6 1.1 ZG 7.1 6.7 -0.3 1.9 1.8 -0.1 BS 19.2 19.2 0.0 3.6 3.6 0.0 BL 14.9 14.2 -0.7 3.0 3.2 0.2 VD 19.2 17.1 -2.1 4.3 4.0 -0.2 GE 21.9 19.4 -2.5 4.5 4.5 0.0 Mittel¹ 14.8 13.3 -1.5 2.9 2.9 0.1 Streuung² 5.2 5.5 1.3 1.2 Alle Kantone: Mittel¹ 14.9 12.3 -2.6 3.0 2.6 -0.4 Streuung² 3.6 4.4 0.9 0.9 1 2 ungewichteter Durchschnitt, ungewichtete Standardabweichung.

Eine allgemeine Tendenz zu tieferen Unternehmenssteuern ist klar festzustellen. Auffal- lend ist die überdurchschnittliche Steuersenkung in den ressourcenschwachen Kantonen, sodass sie im Durchschnitt nunmehr tiefere Unternehmenssteuersätze aufweisen als die ressourcenstarken Kantone. Wiederum sticht die Senkung der Steuerbelastung in Uri ins Au- ge, aber auch die Kantone Aargau, Schaffhausen und Appenzell-Ausserrhoden haben ihre Gewinnsteuern in ähnlichem Mass reduziert. Bei den ressourcenstarken Kantonen sind es im Bereich der ordentlich besteuerten Unternehmen die Kantone Nidwalden und Schwyz mit den markantesten Steuerbelastungsreduktionen.3

Abbildung 5.17 Juristische Personen, Veränderung 2004 bis 2011, Reingewinn- und Juristische Personen, Veränderung Kapitalsteuer, MittelBesteuerung Ordentliche 2004-2007 zu (inMittel 2008-2011 Prozentpunkten) Reingewinn- und Kapitalsteuer, Ordentliche Besteuerung

(8,10] (6,8] E (4,6] (2,4] G E (0,2] (-2,0] G G (-4,-2] E E (-6,-4] E E (-8,-6] E [-10,-8] E G E G E E E G E E E

G E

E E G

E = NFA Empfänger, G = NFA Geber im Jahr 2008

Diese Veränderungen seit 2008 in den kantonalen Steuerbelastungen können aber unabhän- gig von der Einführung des neuen Ausgleichssystems auch von diversen anderen Faktoren abhängen. Dazu zählen beispielsweise die aufgrund der günstigen Konjunkturentwicklung 2005 bis 2007 gute Budgetlage der Kantone oder die ergiebigen Gewinnausschüttungen der Nationalbank (SNB) wie auch die Goldverkäufe der SNB im Jahr 2005.4

3 Weitere Illustrationen zu den kantonalen Unterschieden in der Steuerbelastung wie auch im Zeitablauf sind in den Anhängen 3 und 4 des Berichts von Brülhart und Schmidheiny (2013) ersichtlich. 4 Der Anteil der Kantone am Goldverkauf der SNB betrug 14 Mrd. Franken. Das Geld wurde anhand der Wohnbevöl- kerung und der damals geltenden Finanzkraft auf die Kantone verteilt.

Ergebnisse der Regressionsanalysen

Mit ökonometrischen Schätzmodellen versuchen die Autoren die oben genannten Effekte herauszufiltern. Andere kantonsspezifische Entwicklungen, wie z.B. unterschiedliche mittel- und langfristige Steuerstrategien werden mit sogenannten kantonsspezifischen Zeittrends berücksichtigt. Die detaillierten Schätzergebnisse sind in den Tabellen 2 bis 6 von Brülhart und Schmidheiny (2013) ersichtlich.

Die Ergebnisse zeigen, dass die ressourcenschwachen Kantone schon vor 2008 begonnen hatten, ihre Steuerbelastung für Top-1%-Einkommen und Vermögen zu senken und dass sich dieser Trend nach 2008 fortgesetzt hat. Somit hat sich seit 2008 die Steuerstrategien der Kantone und Gemeinden bei den natürlichen Personen weder verstärkt noch abgeschwächt.

Ein gleiches Bild zeichnet sich in den Ergebnissen bei den ordentlich besteuerten Unterneh- men ab, wo ebenfalls kein signifikanter NFA-Effekt, d.h. ein auf die Einführung der NFA zurückzuführender Effekt, gefunden werden kann. Der starke Rückgang der ordentlichen Gewinnsteuersätzen insbesondere in den ressourcenschwachen Kantonen ist einem bereits vor 2008 einsetzenden Abwärtstrend zuzuschreiben. Keinen statistisch signifikanten NFA- Effekt findet man auch bei den Holdinggesellschaften. Im Gegenzug bleibt aber bei den Domizil- und den gemischten Gesellschaften der NFA-Effekt bei den Empfängerkantonen signifikant. Dies ist ein Indiz dafür, dass die ressourcenschwachen Kantone nach 2008 sowohl im Verhältnis zu den ressourcenstarken Kantonen als auch relativ zu ihrer vor 2008 gewählten Steuerstrategie die Steuerbelastung dieser zwei Unternehmenskategorien mit besonderem Steuerstatus stärker reduziert haben.

Fazit

Insgesamt gibt es Hinweise darauf, dass sich der Steuerwettbewerb seit der Einführung der NFA weiter verschärft hat, obwohl die systemimmanenten Anreizeffekte des Ressour cenausgleichs den Steuerwettbewerb eher hemmen. Die Steuerbelastungen sanken in einer Mehrzahl von Kantonen insbesondere bei den hohen Einkommen und bei den Unternehmen. Es ist zu vermuten, dass die dank guter Konjunktur und Nationalbankausschüttungen gute Finanzlage vieler Kantone Steuersenkungen ermöglichte, die mit der Einführung der NFA zusammenfielen. Die Mehrheit der ressourcenschwachen Kantone haben dabei die Steuer- schraube stärker gelockert als die ressourcenstarken. Es ist durchaus möglich, dass die Auf- stockung der zweckfreien Mittel mit der NFA zugunsten der ressourcenschwachen Kantone sowie Gewinne in der NFA-Globalbilanz gewisser Kantone die Tendenz zu Steuersenkungen gefördert hat. Ein kausaler Zusammenhang lässt sich indessen nicht nachweisen. Mit der NFA fliesst die Steuerbelastung nicht mehr als Kriterium bei der Festlegung der Finanzausgleichs- zahlungen ein. Es ist davon auszugehen, dass ressourcenschwache Kantone im Vergleich zum bisherigen System des Finanzausgleichs einen stärkeren Anreiz zu Steuersenkungen haben, auch wenn sich dies in den Daten kaum nachweisen lässt.

5.4.3 Mobilität der Steuerzahler

Eine Analyse der Auswirkungen des Steuerwettbewerbs sollte neben der Veränderung der Steuerbelastung auch die Auswirkungen auf das Steuersubstrat analysieren. Die Studie von Brülhart und Schmidheiny versucht einerseits den Einfluss räumlicher Steuerbelastungsunter- schiede auf die räumliche Verteilung der Steuerzahler und andererseits das Migrationsverhal- ten der Steuerzahler auf Belastungsunterschiede zu quantifizieren.

Räumliche Korrelation der Steuerbelastungen

Angewendet wurde dabei ein in der Literatur gängiges indirektes Verfahren zur Erfassung von Steuerwettbewerb. Der Grundansatz ist einfach: Falls sich Gebietskörperschaften mittels ihrer Steuerpolitik um mobile Steuerzahler konkurrieren, sollten Veränderungen des Steuer- satzes in einer Gemeinde bzw. in einem Kanton insbesondere in der Nachbargemeinde bzw. im -kanton steuerliche Reaktionen hervorrufen, da die Mobilität der Steuerpflichtigen zwi- schen angrenzenden Gebietskörperschaften höher ist als über grössere Distanzen hinweg. Als Hauptresultat der Analyse ist festzuhalten, dass die räumliche Korrelation der Steuerpolitik ab 2008 zugenommen hat. Dies ist ein Hinweis, dass sich der Steuerwettbewerb mit der Einfüh- rung der NFA eher verstärkt hat.

Steuerbelastung und individuelles Migrationsverhalten

In einem zweiten Schritt untersucht die Studie vor dem Hintergrund des sich tendenziell verschärfenden Steuerwettbewerbs die Zu- und Abwanderungen von Steuerpflichtigen. Die Studie unterscheidet dabei vier Typen von Steuersubstrat: 1. das steuerbare Einkommen aller natürlichen Personen, 2. das steuerbare Einkommen der natürlichen Personen mit einem Einkommen über dem Medianeinkommen, 3. das steuerbare Einkommen der natürlichen Personen mit einem Top-1%-Einkommen und 4. der Reingewinn aller Unternehmen jeweils ausgedrückt pro Einwohner.¹

Die Resultate zeigen, dass die ressourcenschwachen Kantone über den gesamten betrach- teten Zeitraum (2001–2009) in Bezug auf die vier genannten Steuersubstrattypen an Terrain verloren haben. Diese Entwicklung hat sich aber seit 2008 nicht verstärkt. Bei den Gewinnen juristischer Personen zeigen die Schätzungen sogar, dass die ressourcenschwachen Kantone am Aufholen sind. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei den Top-1%-Einkommenssteuerzahlern. Auch in dieser Kategorie scheinen die ressourcenschwachen Kantone seit 2008 insgesamt re- lativ attraktiver geworden zu sein. Damit liegt der Schluss nahe, dass die offenbar verbesserte Standortattraktivität der ressourcenschwachen Kantone nach 2008 für besonders mobile Steuerzahler auf die ausgeprägten Steuersenkungen seit der Einführung des NFA zurückge- führt werden kann.

Elastizität des Steuersubstrats

Die Kernfrage, die sich im Steuerwettbewerb stellt, besteht in der Reaktion der Steuerpflich- tigen auf Steuerbelastungsunterschiede. Technisch gesprochen geht es um die Elastizität des Steuersubstrats hinsichtlich von Steuersatzänderungen. Dank eines umfassenden Datensatzes für natürliche Personen (Kantone und Gemeinden 1972–2008) können für verschiedene

1 Für die detaillierten Schätzresultate vgl. Brülhart und Schmidheiny (2013), Tabelle 7, S. 30.

Einkommenskategorien Elastizitäten geschätzt werden. Die Elastizitäten sind durchwegs ne- gativ. Das bedeutet, dass höhere Steuersätze ein reduziertes Steuersubstrat nach sich ziehen. Zudem werden höhere Steuerelastizitäten für die natürlichen Personen mit überdurchschnitt- lichem Einkommen gefunden. So sind z.B. die Top 10%-Einkommen im Schnitt mehr als vier Mal so reagibel in Bezug auf Steuersatzänderungen als das Durchschnittseinkommen der natürlichen Personen. Die Elastizitäten sind zudem auf Ebene der Gemeinden in der Regel höher als auf Kantonsebene und in der langen Frist höher als in der kurzen. Es kann somit festgehalten werden, dass höhere Steuern – wie erwartet – dem Steuersubstrat abträglich sind. Leider erlaubt die Datenlage keine Schätzung der diesbezüglichen Elastizitäten der ju- ristischen Personen in der Schweiz. Werden die Ergebnisse von internationalen Analysen zur Reagibilität des Steuersubstrats juristischer Personen mit den Ergebnissen oben genannten Studie für die natürlichen Personen verglichen, so zeigt sich, dass einkommensstarke natürli- che Personen innerhalb der Schweiz steuerempfindlicher sind als juristische Personen auf der internationalen Ebene.

Steuerbelastung und individuelles Migrationsverhalten

Steuerwettbewerb bedeutet Konkurrenz um mobiles Steuersubstrat. Um Rückschlüsse von der Steuerbelastung auf das individuelle Migrationsverhalten der betroffenen Steuerzahler ziehen zu können, verknüpft die Studie die Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE) mit verschiedenen Sozialversicherungsregistern (AHV, IV, EL, ALV) und untersucht die Unterschie- de in den Perioden 2005–2007 und 2008–2010. In einer ersten deskriptiven Analyse zeigt sich, dass die Mobilität der natürlichen Personen in der zweiten Periode zugenommen hat. Der Attraktivitätsgewinn der ressourcenstarken Kantone ist dabei auffällig. Bereits vor der Einführung der NFA im Jahr 2008 verzeichneten sie einen positiven Wanderungssaldo. Dieser hat sich mit der Einführung noch vergrössert. Zudem sind die Wanderungssaldi von Personen mit höheren Einkommen grösser als in den übrigen Einkommenskategorien. In einem letzten Schritt werden die Steuerbelastungsunterschiede im Herkunfts- und Zielkanton in der Analyse berücksichtigt. Allerdings liefert sie keine statistisch signifikanten Resultate, weil die Stichpro- be zu klein ist. Aufgrund fehlender Daten können schliesslich auch keine Aussagen über die Mobilität von juristischen Personen gemacht werden.

Fazit

Obwohl die ressourcenschwachen Kantone stärkere Steuersenkungen vollzogen haben, ver- loren sie gegenüber den ressourcenstarken Kantonen weiter an Terrain. Dies in Bezug auf steuerbare Einkommen wie auch auf Netto-Wanderungsströme zwischen den Kantonen. Eine Ausnahme bilden die Unternehmensgewinne und die sehr hohen Einkommensklassen. Hier gibt es Anzeichen, dass die ressourcenschwachen Kantone ihren vor 2008 grösser werdenden Rückstand aufholen. Die Schätzungen zu Steuerelastizitäten zeigen, dass einkommensstarke Haushalte tatsächlich deutlich steuerempfindlicher sind als Haushalte mit einem Medianein- kommen.

5.4.4 Interdependenz zwischen Steuerbelastung in einem Kanton und seinem

Immobilienmarkt

Seit einigen Jahren steigen die Immobilienpreise in der Schweiz. So erhöhten sich die Transak- tionspreise für Einfamilienhäuser seit 2000 gesamtschweizerisch durchschnittlich um 49 Pro- zent, die Preise für Eigentumswohnungen gar um 77 Prozent. Ebenso hält das Wachstum der Mietpreise seit über 10 Jahren an. Seit 2000 sind die Angebotsmieten gemäss der Immobili- enberatungsfirma Wüest & Partner gesamtschweizerisch um über 40 Prozent gestiegen. Von der Immobilienpreissteigerung in den vergangenen Jahren waren sämtliche Schweizer Kan- tone betroffen. Trotzdem verläuft die Preisentwicklung für Wohneigentum in den regionalen Teilmärkten sehr unterschiedlich. Dies spiegelt sich auch bei einer Betrachtung der Immobili- enpreisentwicklung ausgewählter Kantone wider.

Abbildung 5.18 Immobilienpreisentwicklung in ausgewählten Kantonen und im Landesdurchschnitt Abbildung 5.18 Immobilienpreisenentwicklung in den Kantone

Transaktionspreisindex hedonisch, Einfamilienhäuser (2000 Q.¹ = 100) 260 GE

240

Tansaktionspreisindex Einfamilienhäuser (2000 = 100) 220

VD 200

SZ 180 ZG ZH 160 BS CH 140 BE

120 SO

100

80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ZH BE SZ ZG SO BS VD GE CH

Quelle: Wüest & Partner

In den vergangenen drei Jahren sind die Transaktionspreise für Einfamilienhäuser insbe- sondere in Genf, Waadt, Schwyz, Zürich und Zug überdurchschnittlich stark gestiegen, Nur geringe Anstiege der Transaktionspreise fanden in Kantonen wie Bern und Solothurn statt. Eine Vielzahl von Faktoren wie insbesondere eine unterschiedliche Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung, aber möglicherweise auch die Steuerpolitik der einzelnen Gebiets- körperschaften sind verantwortlich für diese Differenzen in der Preisentwicklung. Für den

vorliegenden Wirksamkeitsbericht interessiert in erster Linie der Zusammenhang zwischen dem Immobilienmarkt und der Steuerbelastung in den Kantonen. Die folgenden Ausfüh- rungen beruhen auf einem Bericht der EFV (2013b). Der Steuerwettbewerb in der Schweiz lässt vermuten, dass die unterschiedliche Dynamik der Immobilienpreise in den Kantonen mitunter auf deren Steuerpolitik zurückgeführt werden kann, d.h. dass Kantone, welche die Steuerbelastung in den vergangenen Jahren stark gesenkt haben, ein entsprechend ausgeprägtes Preiswachstum bei den Immobilien erfahren haben. Wenn Steuerbelastungs- unterschiede zwischen Gebietskörperschaften – oder eine Veränderung der Steuerbelastung im Zeitverlauf – zu einer Veränderung des Immobilienpreises führen, spricht man von einer «Kapitalisierung» der Steuerbelastungsunterschiede im Marktwert von Immobilien. Eine Rei- he empirischer Studien weist nach, dass sich Unterschiede in der steuerlichen Belastung von Einkommen in den Immobilienpreisen niederschlagen. Bezüglich dem Ausmass der Kapita- lisierung von Steuerbelastungsunterschieden in der Schweiz (d.h. wie hoch die sogenannte Kapitalisierungsrate ist) variieren die Forschungsergebnisse stark. Neuere Studien finden bei Eigenheimen Kapitalisierungsraten um 100 Prozent, was einer vollständigen Kapitalisierung entspricht. Eine vollständige Kapitalisierung impliziert, dass sich der Wert einer Immobile – d.h. die gesamten abdiskontierten zukünftigen Erträge daraus – um den gesamten Betrag der Steuerersparnis in diesem Zeitraum erhöht.¹ Bei Mietwohnungen liegen die geschätzten Werte teilweise deutlich darunter und weisen eine hohe Varianz auf. Die Ergebnisse betragen je nach Studie 18 bis 36 Prozent², 42 Prozent3 oder bis zu 72 Prozent4. Hier verändert sich der Immobilienpreis entsprechend nur um einen Teil (bspw. 42 oder 72 %) der aufgrund der Steuerersparnis erwarteten Marktwertveränderung.

Ein möglicher Grund für die substanziell höheren Kapitalisierungsraten für Eigentumswoh- nungen gegenüber Mietwohnungen besteht darin, dass Wohneigentümer sensitiver auf Steuerbelastungsveränderungen reagieren, weil sie auch die zukünftige (erwartete) Steuerbe- lastungsentwicklung bei der Kaufentscheidung mitberücksichtigen.

Die stark variierenden Resultate zur Kapitalisierung in der Schweiz hängen einerseits mit me- thodischen Schwierigkeiten und mangelnder Datenqualität zusammen. Andererseits weisen die aktuellen Forschungsarbeiten darauf hin, dass die Kapitalisierungsrate nicht existiert. Viel- mehr variiert das Ausmass, in dem sich Steuerbelastungsdifferenzen in Immobilienpreisen nie- derschlagen je nach Lage, Mobilität der Individuen – welche wiederum von deren Einkommen abhängig ist – und der betroffenen Staatsebene. Studien, welche durchschnittliche Steuerka- pitalisierungsraten für die Schweiz schätzen, kommen zum Schluss, dass innerkantonale und innerregionale Steuerbelastungsdifferenzen erheblich bedeutender sind als interkantonale oder interregionale Unterschiede. Weiter ist die Kapitalisierungsrate umso niedriger, je höher die Steuerbemessungsgrundlage (Haushaltseinkommen) ist, da wohlhabendere Haushalte mobiler sind. Die Steuerersparnis bei einem Umzug in eine steuergünstigere Gemeinde ist für solche Haushalte höher als die Differenz bei den Immobilienpreisen zwischen den beiden Gemeinden. Für Haushalte mit tiefem Einkommen überwiegen hingegen bei Steuersenkun- gen in der Regel die damit verbundenen Immobilienpreiserhöhungen, die Kapitalisierungsrate kann in diesem Fall höher als 100 Prozent sein. Schliesslich ist die Kapitalisierung in urbanen Gebieten stärker ausgeprägt als in den peripheren Regionen. In ruralen Gegenden schlagen sich Steuerbelastungsunterschiede kaum in den Immobilienpreisen nieder.

1 vgl. Salvi et al. (2004), Stadelmann (2010) und Morger (2012).

2 Feld und Kirchgässner 1997

3 Morger 2012

4 Hilber 1997

Als Annäherung für die Kapitalisierung von interkantonalen Steuerbelastungsunterschieden kann am ehesten die Kapitalisierung der Einkommenssteuern auf nationaler Ebene herange- zogen werden. Diese ist mit 7 bis 44 Prozent relativ tief. Es ist jedoch zu beachten, dass es sich um die durchschnittliche Kapitalisierung über die gesamte Schweiz handelt. Dies schliesst nicht aus, dass bei einer differenzierten Betrachtung von Wirtschafts- und Wohnräumen – etwa Zürich, Zug, Schwyz, Nidwalden, Luzern – höhere Kapitalisierungsraten beobachtet werden könnten.

Abbildung 5.19 zeigt die durchschnittliche Steuerbelastung und das Immobilienpreisniveau in sämtlichen Kantonen im Jahr 2011 für die Einkommenskategorie von 200 000 Franken.5 Der Zusammenhang erscheint eher schwach. Bei höheren Einkommen wird er noch schwächer. Dies unterstützt die Hypothese, dass durchschnittliche Steuerbelastungsunterschiede zwi- schen Kantonen eher weniger relevant für die Immobilienpreise sind als auf Stufe Gemeinden und Kleinregionen.

Abbildung 5.19 Zusammenhang zwischen Immobilienpreisniveau und Steuerbelastung Abbildung 5.19 im Jahr 2011 Zusammenhang zwischen Immobilienpreisniveau und Steuerbelastung

Einkommen 200'000 CHF 1'800'000 GE

1'600'000

Preisniveau Eigentumswohnungen in CHF 1'400'000

1'200'000 ZG ZH GR BS 1'000'000 SZ NW VD TI BL 800'000 OW LU VS BE AG UR SH FR NE 600'000 AI SO SG AR JU GL TG 400'000

200'000

0 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00 16.00 18.00 20.00

Durchschnittliche Steuerbelastung in %

Quelle: Wüest & Partner, ESTV

5 Als Indikator für die kantonale Steuerbelastung wurde jeweils die durchschnittliche kantonale Steuerbelastung (ge- wichtete Belastung durch Kantons-, Gemeinde- und Kirchensteuer) auf dem Bruttoarbeitseinkommen natürlicher Personen verwendet. Die Berechnungen erfolgten durch die ESTV. Als Indikator für die Immobilienpreise in den Kantonen wurden hedonisch ermittelte Preisdaten von Wüest & Partner verwendet, die sich auf ein mittleres stan- dardisiertes Objekt (durchschnittliche Grösse, Ausbaustandard und Lagequalität) beziehen.

Die nicht eindeutigen Resultate hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen der Steuer belastung und den Immobilienpreisen verdeutlichen, dass regionale Miet- und Immobilien- preise das Ergebnis einer ganzen Reihe von Faktoren sind, von welchen einige mindestens ebenso bedeutend wenn nicht bedeutender sind als steuerliche Anreize. Neben den bisher erwähnten Einflussgrössen sind dies insbesondere die Charakteristika eines Objekts, wie Grö- sse und Ausbaustandard, die Lage des Objekts innerhalb der Gemeinde (z.B. Hangneigung, Erreichbarkeit lokaler Infrastruktur), die Makrolage (Erreichbarkeit von Zentren, öffentliche Ausgaben der Gemeinde, Steuerkraft) und demografische und sozioökonomische Variablen der Gemeinde wie die Bevölkerungsdichte, oder der Anteil Pendler. Eine wichtige Rolle für die Preisentwicklung spielt auch die Verfügbarkeit von zusätzlichem Bauland.

Im Zusammenhang mit der Immobilienpreisentwicklung in den Kantonen wurden im Bericht der EFV auch diejenigen Steuerarten betrachtet, deren Aufkommen vom Immobilienmarkt beeinflusst wird. Dies sind die Grundsteuer, Vermögensgewinnsteuer und die Vermögensver- kehrsteuer. Im Ressourcenpotenzial sind diese Steuern nicht berücksichtigt. Die Höhe der Ein- nahmen aus diesen Steuerarten, deren Entwicklung im Zeitverlauf und die Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt sind in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich. Verglichen mit anderen Steuerarten sind Immobiliensteuereinnahmen ausserdem von relativ geringer Rele- vanz. Ein Querschnitt über alle Kantone im Jahr 2010 weist auf einen leicht positiven Zusam- menhang zwischen dem Steueraufkommen und dem Immobilienpreisniveau hin; das heisst, diejenigen Kantone mit tiefen Einnahmen aus Immobiliensteuern weisen tendenziell niedrige- re Preisindizes für Wohneigentum auf als Kantone mit höheren Immobiliensteuereinnahmen (pro Kopf). Dies deutet darauf hin, dass die Steuererträge wegen der höheren Marktwerte von Wohneigentum in diesen Kantonen höher sind. Eine Reihe von Kantonen entspricht jedoch diesem Muster nicht, in Zug und Zürich beispielsweise gehen tiefe Steuererträge mit hohen Immobilienpreisen einher. Eine Studie von Wüest & Partner (2013) beschreibt den Zu- sammenhang zwischen der Zunahme des Handelsvolumens bei Wohneigentumsobjekten und der Entwicklung der Einnahmen bei den Handänderungssteuern, die in 18 Kantonen erhoben werden. Das Handelsvolumen nahm zwischen 2002 und 2010 um 34 Prozent zu und die daraus generierten Handänderungssteuern stiegen um knapp 40 Prozent (auf gut 1 Mrd. Fr.). Sehr hohe Zuwächse verzeichneten dabei Freiburg, Neuenburg, Graubünden, Obwalden und Waadt. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei den Einnahmen aus Grundstückgewinnsteuern, die um 42 Prozent auf rund 1,5 Milliarden zulegten. Besonders hohe Einnahmensteigerungen verzeichneten dabei Wallis, Tessin, Genf und Waadt. Der Immobilienboom hat sich auch in den Staatseinnahmen der betroffnene Kantone niedergeschlagen. Deutlich weniger stark ge- stiegen sind demgegenüber die Einnahmen aus Grundsteuern (Liegenschaftssteuern), dessen Volumen 2010 knapp 1 Milliarde erreichte. Gemäss Wüest & Partner (2013) konnten bisher nur wenige Kantone wie beispielsweise Basel-Landschaft und Solothurn vom Immobilien- boom nicht profitieren.

Fazit

Zwischen der Steuerbelastung in einem Kanton und seinem Immobilienmarkt besteht ein komplexer Zusammenhang, der keine eindeutigen Aussagen erlaubt. Die Steuerbelastung ist bloss ein Faktor unter einer Vielzahl von Einflussgrössen, welche sich auf den Immobilienmarkt auswirken. In Bezug auf den Steuerwettbewerb kann festgehalten werden, dass sich Steuer- belastungsunterschiede teilweise in den Immobilienpreisen kapitalisieren. Allerdings sind inner- kantonale und innerregionale Kapitalisierungseffekte bedeutender als interkantonale. Zudem hängen die Kapitalisierungsraten von anderen Faktoren wie insbesondere den Einkommen der Individuen ab. Das mit dem Immobilienmarkt verbundene Aufkommen insbesondere bei den Handänderungs- und Grundstückgewinnsteuern hat mit dem Immobilienboom in manchen

Kantonen deutlich zugelegt. Im Ressourcenpotenzial sind diese Steuern jedoch nicht berück- sichtigt. So wäre es schwierig, eine Potenzialgrösse für die Besteuerungsbasis zu finden, die mit den Elementen des Ressourcenpotenzials vergleichbar wäre und dem Gesamtressourcenpoten- zial zugerechnet werden könnte. Im Weiteren ist die quantitative Bedeutung dieser Steuern im Vergleich zu den Einkommens- und Gewinnsteuern eher gering. Gesamtschweizerisch beträgt der Anteil dieser Steuern rund 6 Prozent der Fiskaleinnahmen. Die Bedeutung ist dabei von Kanton zu Kanton sehr unterschiedlich; so beträgt dieser Anteil in Glarus bloss 0,4 Prozent, während er in Graubünden 13 Prozent ausmacht. Eine Studie der BAKBasel (2010) kommt zu einer ähnlichen Einschätzung. Aufgrund der geringen Masse dieser Steuern dürfte deren Ein- fluss auf das Ressourcenpotenzial marginal sein; zudem sei die Datenlage sehr unübersichtlich, was die Definition einer allgemein akzeptierten Bemessungsgrundlage erschweren würde.

5.4.5 Steuererleichterungen im Rahmen der Regionalpolitik

(ehemals «Bonny-Beschluss»)

Rechtliche Grundlagen

Auf den 1.1.2008 ist das Bundesgesetz über Regionalpolitik in Kraft getreten.¹ Damit erhielt der ehemalige so genannte «Bonny-Beschluss» über Steuererleichterungen zu Gunsten wirt- schaftlicher Erneuerungsgebiete² in Artikel 12 des Gesetzes eine neue Rechtsgrundlage:

Art. 12 Steuererleichterungen

1 Soweit ein Kanton Steuererleichterungen nach Artikel 23 Absatz 3 des Bundesgeset zes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kan tone und Gemeinden gewährt, kann der Bund für die direkte Bundessteuer ebenfalls Steuererleichterungen gewähren.

2 Steuererleichterungen bei der direkten Bundessteuer werden nur gewährt, soweit:

a. ein industrielles Unternehmen oder ein produktionsnaher Dienstleistungsbetrieb neue Arbeitsplätze schafft oder bestehende neu ausrichtet;

b. das Vorhaben die regionalwirtschaftlichen Anforderungen dieses Gesetzes er füllt;

c. der Kanton die Nachzahlung von missbräuchlich beanspruchten Steuererleichterungen verlangt.

3 Der Bundesrat legt, nach Konsultation der Kantone, die Gebiete fest, in denen Unter nehmen von diesen Erleichterungen profitieren können, und regelt die Modalitäten der Finanzaufsicht, insbesondere die Pflicht, Informationen über die Wirkung der ge währten Steuererleichterungen einzuholen und weiterzuleiten.

1 SR 901.0. 2 Der einschlägige Artikel 6 des ehemaligen Bonny-Beschlusses hatte folgenden Wortlaut: «Einem Unternehmen können bei der direkten Bundessteuer Erleichterungen eingeräumt werden, wenn der Kanton, in dem das Vorha- ben ausgeführt wird, ihm ebenfalls Steuererleichterungen gewährt.»

Dem Kernanliegen des Bonny-Beschlusses wird somit auch nach Inkrafttreten des neuen Bun- desgesetzes Rechnung getragen; dies auf seinerzeitigen Wunsch des Parlaments und einer Mehrheit der Kantone. Der Perimeter der Fördergebiete wurde mit den neuen Verordnungen3 indessen deutlich reduziert.

Problemstellung im Zusammenhang mit dem Ressourcenausgleich

Im Rahmen des Ressourcenausgleichs wird die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone an der steuerlich ausschöpfbaren Wertschöpfung gemessen. Diese Grundidee wird mit Hilfe der Steuerstatistik umgesetzt. Dementsprechend basiert der Ressourcenausgleich auf dem Ressourcenpotenzial der Kantone; dessen Datenbasis ist die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage.

Nun werden die Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete bei der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage nicht in Abzug gebracht. Das bedeutet, dass die betroffenen Gewinne der juristischen Personen vollständig in das Ressourcenpotenzial ein- fliessen, der Ressourcenindex der entsprechenden Kantone somit keine Reduktion erfährt.

Kritik an der Nichtberücksichtigung der Steuererleichterungen beim Ressourcenpotenzial

Im Vorfeld der Inkraftsetzung der NFA ist gegenüber der beim Ressourcenausgleich gelten- den Praxis teilweise Kritik in dem Sinn geübt worden, dass Gewinne von Unternehmun- gen, denen im Rahmen der Regionalpolitik Steuererleichterungen gewährt werden, im Ressourcenpotenzial nur teilweise berücksichtigt werden sollten.

Im Zusammenhang mit der angesprochenen Kritik ist allerdings anzufügen, dass diese The- matik seit Erscheinen der dritten NFA-Botschaft im Jahr 2006 nie mehr zu politischen Diskus- sionen Anlass gegeben hatte.

Für eine nur teilweise Berücksichtigung der Steuererleichterungen im Ressourcenpotenzial wurden im Vorfeld der Inkraftsetzung der NFA folgende Argumente vorgebracht:

–– Die Steuererleichterungen beruhten auf Bundesrecht. Der Bund lege somit eine reduzierte Besteuerung dieser Gewinne nahe. Damit schränke die Regionalpolitik des Bundes indirekt die Ausschöpfbarkeit dieser Gewinne ein, weshalb die Gewinne nicht vollständig in das Ressourcenpotenzial einfliessen dürften. Die vollständige Berücksichtigung bestrafe jene Kantone, welche von den Instrumenten der Regionalpolitk des Bundes Gebrauch machen.

–– Des Weiteren bestehe eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu den Holding-, Domizil- und gemischten Gesellschaften, wo die Kantone – auch aufgrund einer Bundesregelung, dem Steuerharmonisierungsgesetz – ebenfalls einen relativ grossen Handlungsspielraum für eine reduzierte Besteuerung von Unternehmensgewinnen hätten.

3 – Verordnung des Bundesrats über die Gewährung von Steuererleichterungen im Rahmen der Regionalpolitik (SR 901.022) und – Verordnung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements über die Festlegung der Anwendungsgebiete für Steuererleichterungen (SR 901.022.1).

100

–– Die privilegierte Besteuerung von Holding- und Verwaltungsgesellschaften sei vor allem ein Mittel der Wirtschaftsförderung für Kantone mit positiven Standortfaktoren für Dienstleis- tungen. Kantone mit einer starken Verankerung und Standortvorteilen im Industriesektor könnten davon weniger profitieren. Um im internationalen Standortwettbewerb bestehen zu können, seien solche Kantone deshalb auf Steuererleichterungen angewiesen, und die- se seien beim Ressourcenpotenzial folglich ebenfalls zu berücksichtigen.

Argumente für die Nichtberücksichtigung der Steuererleichterungen beim Ressourcenpotenzial

–– Grosser Handlungsspielraum der Kantone: Die Steuererleichterungen basieren zwar auf einer gesetzlichen Grundlage des Bundes; der Bund gewährt die Steuererleichterungen jedoch subsidiär auf Antrag der Kantone. Somit besteht ein wesentlicher Unterschied zu den privilegiert besteuerten Gesellschaften, wo die reduzierte Besteuerung auf einem Rechtsanspruch im Steuerharmonisierungsgesetz beruht.

Bei den Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete haben die Kantone einen grossen Handlungsspielraum. Das bedeutet, dass die Kantone mit wirt- schaftlichen Erneuerungsgebieten die Höhe ihres Ressourcenpotenzials und damit auch die Ausgleichszahlungen direkt beeinflussen könnten, sofern die Berücksichtigung der Steuererleichterungen nicht auf objektiven, von der effektiven Gewährung von Steuer erleichterungen losgelösten Kriterien erfolgen würde. Genau diese Beeinflussbarkeit der Ausgleichszahlungen war einer der Hauptmängel des Finanzkraftindexes im früheren Aus- gleichsregime, der mit der NFA ausgemerzt wurde.

–– Ungleichbehandlung der Kantone: Im Unterschied zur privilegierten Besteuerung von Hol- ding-, Domizil- und gemischten Gesellschaften sind die Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete auf diese Gebiete beschränkt; es können somit nicht alle Kantone von den Steuererleichterungen des Bundes Gebrauch machen. Dies ist zwar durchaus im Sinn der Regionalpolitik, welche die Chancen von strukturell benachteiligten Landesteilen im Steuerwettbewerb erhöhen will. Beim Finanzausgleich dagegen sollen alle Kantone gleich gestellt sein.

–– Bevorzugung eines spezifischen Instruments des Steuerwettbewerbs: Die Berücksichti gung der Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete im Res sourcenpotenzial hätte zur Folge, dass diese gegenüber einer Strategie von allgemein tiefen Steuersätzen bevorzugt würden. Reduziert ein Kanton die Steuerbelastung für juristische Personen generell, so hat dies keinen direkten Einfluss auf das Ressourcen potenzial. Allerdings ist er mit einem steigenden Ressourcenpotenzial konfrontiert, sofern sich aufgrund der Steuerpolitik tatsächlich neue Firmen ansiedeln, was durch- aus dem Konzept der steuerlich ausschöpfbaren Wertschöpfung entspricht. Würden diskretionäre Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete im Ressourcenpotenzial berücksichtigt, so würde der Mechanismus «niedrigere Steu- ern – Ansiedelung neuer Firmen – steigendes Ressourcenpotenzial» für die betreffen- den Gewinne ausgeschaltet. Es würde ein Fehlanreiz zu Gunsten von diskretionären Steuererleichterungen geschaffen.

–– Vermischung von Finanzausgleich und Regionalpolitik: Die grundlegenden Voraussetzun- gen für Steuererleichterungen werden durch die Regionalpolitik des Bundes bestimmt. Bei einer Berücksichtigung der Steuererleichterungen zu Gunsten wirtschaftlicher Erneue- rungsgebiete im Ressourcenpotenzial würde deshalb ein Instrument des Finanzausgleichs

101

in eine direkte Beziehung zur Regionalpolitik gebracht. So hätte z.B. die periodische Fest legung der wirtschaftlichen Erneuerungsgebiete Einfluss auf das Ressourcenpotenzial. Kriterien der Regionalpolitk würden somit die Höhe der Ressourcenpotenziale mitbestim- men, was der mit der NFA realisierten Entkoppelung von Sektorpolitik und Finanzausgleich zuwiderliefe.

5.4.6 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Die verschiedenen Aspekte des Steuerwettbewerbs bilden ein Schwerpunktthema im vorlie- genden Wirksamkeitsbericht. Aus diesem Grund sollen an dieser Stelle die wichtigsten Aussa- gen und Erkenntnisse kurz zusammengefasst und beurteilt werden. Vorausgeschickt werden kann die allgemein akzeptierte Erkenntnis, dass Steuerwettbewerb zu mehr Effizienz im öffentlichen Sektor beitragen kann. So werden in einem kompetitiven Umfeld die Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger von den Gebietskörperschaften tendenziell stärker berücksich- tigt. Zudem entfaltet der Steuerwettbewerb eine dämpfende Wirkung auf die Kosten bei der Bereitstellung von Leistungen der öffentlichen Hand.

Als erstes ist festzuhalten, dass das Ziel des Erhalts der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und vor allem auch im internationalen Vergleich in der betrachteten Periode erreicht worden ist. Die Steuersätze bei mobilem Steuersubstrat wie Unternehmens- gewinne und die oberen Einkommenskategorien der natürlichen Personen können als kon- kurrenzfähig beurteilt werden. Die ressourcenschwachen Kantone konnten in den vergange- nen Jahren die Steuerbelastung beim mobilen Substrat merklich senken und damit ihre Positi- on im Steuerwettbewerb gegenüber den ressourcenstarken Kantonen verbessern. Dies kann indessen nicht so sehr auf die Einführung der NFA, sondern vielmehr auf Sonderfaktoren wie die Ausschüttungen der SNB sowie die günstige Konjunktur- und Budgetlage zurückgeführt werden. Dieses Ergebnis steht in einem gewissen Kontrast mit den Resultaten zur Entwick- lung der Gesamtsteuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex. So haben einer- seits die Differenz zwischen dem höchsten und dem tiefsten Wert und andererseits auch die Standardabweichung dieses Index seit 2008 kontinuierlich zugenommen.

Die Analysen haben gezeigt, dass für ressourcenstarke Kantone der Anreiz, ihr Ressour cenpotenzial zu steigern, mit der Einführung der NFA nicht gemindert wurde. Ein res sourcenschwacher Kanton dagegen hat beim geltenden (progressiven) Umverteilungs mechanismus des Ressourcenausgleichs relativ wenig Anreize, sein Ressourcenpotenzial zu steigern. So beträgt die Grenzabschöpfungsquote im Durchschnitt der ressourcenschwachen Kantone rund 80 Prozent. Dies bedeutet, dass eine Zunahme des Ressourcenpotenzials eine erhebliche Reduktion der Ausgleichszahlungen zur Folge hat, sodass nach Ressourcen ausgleich die Zunahme der standardisierten Steuererträge pro Einwohner nur noch 20 Pro zent der ursprünglichen Steigerung des Ressourcenpotenzials beträgt. Trotz dieser An reizstruktur findet dennoch ein Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen statt, der sich mit der Einführung der NFA sogar noch intensiviert hat. Analysen zeigen, dass Steuersatz anpassungen seit 2008 deutlich stärker räumlich korreliert sind, was auf einen intensiveren Steuerwettbewerb hinweist. Offenbar haben sich die Kantone nicht von strategisch mo- tivierten Steuersenkungen abhalten lassen. Zwar senkten die ressourcenschwachen Kan- tonen die Steuern insbesondere beim mobilen Substrat stärker als die ressourcenstarken, dennoch verloren erstere gegenüber den ressourcenstarken Kantonen hinsichtlich des Steuersubstrats insgesamt an Terrain. Ausnahmen von dieser Tendenz finden sich bei den Unternehmensgewinnen und etwas weniger ausgeprägt bei den Top-1%-Einkommen.

102

Steuersenkungen von Empfängerkantonen wurden da und dort als «Steuerdumping» ge- brandmarkt. Bei Steuersenkungen geht es indessen nicht darum, die anderen Kantone «aus dem Markt zu werfen», um später als Monopolist die Steuern wieder zu erhöhen; vielmehr steht das Bestehen im Steuerwettbewerb im Vordergrund. Der Kritik, dass res sourcenschwache Kantone mit Hilfe der Ausgleichszahlungen gezielt Steuersätze für mobi- les Substrat senken, ist entgegenzuhalten, dass mit der Einführung der NFA der Anteil der zweckfreien Mittel, welche die ressourcenschwachen Kantone erhalten, merklich erhöht worden ist, um deren Finanzautonomie zu stärken. Manche Kantone haben diesen Spielraum genutzt, um ihre Position im Steuerwettbewerb zu verbessern. Bei der Konzeption der NFA war eine derartige Stärkung der ressourcenschwachen Kantone im Steuerwettbewerb durch- aus gewollt. Für kleinere, periphere Kantone bildet die Steuerpolitik ein wichtiges Instrument, um überhaupt Steuersubstrat anzuziehen und um damit im Standortwettbewerb mithalten zu können. Zentrumskantone profitieren unter anderem von positiven Agglomerationsef- fekten, die ihnen erlauben, die damit verbundenen Renten steuerlich abzuschöpfen. Die Steuerbelastung in den Wirtschaftszentren kann deswegen höher ausfallen als in der Periphe- rie, ohne dass die Zentren an Attraktivität einbüssen.

Der Zusammenhang zwischen der Steuerbelastung und dem Immobilienmarkt ist empirisch nicht sehr klar, was verdeutlicht, dass regionale Miet- und Immobilienpreise das Ergebnis einer ganzen Reihe von Faktoren sind, von welchen einige mindestens ebenso bedeutend sind wie fiskalpolitische Anreize. So lässt sich nicht bestätigen, dass in denjenigen Kantonen, in welchen in der jüngeren Vergangenheit die durchschnittliche Steuerbelastung für natürli- che Personen am stärksten gesenkt wurde, die Immobilienpreise überdurchschnittlich stark gestiegen sind. Dieser schwach ausfallende Zusammenhang unterstützt die Hypothese, dass durchschnittliche Steuerbelastungsunterschiede zwischen Kantonen eher weniger relevant für den Immobilienmarkt sind als der Steuerwettbewerb zwischen Gemeinden und Kleinre- gionen sowie innerhalb von Kantonen. Insgesamt deuten die Ergebnisse darauf hin, dass der Immobilienmarkt tendenziell eine dämpfende Wirkung auf den Steuerwettbewerb entfaltet. Steuern im Zusammenhang mit dem Immobilienmarkt (insbesondere Grundsteuern, Ge- winn- und Handänderungssteuern) werden im Ressourcenpotenzial aufgrund ihrer geringen Masse und der Schwierigkeit der Bestimmung einer Potenzialgrösse bei der Bestimmung des Ressourcenpotenzials nicht berücksichtigt.

Als letzten Aspekt werden die Steuererleichterungen im Rahmen der Regionalpolitik thema- tisiert. Diese werden bekanntlich bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials nicht berück- sichtigt. Die Gewinne der begünstigten Unternehmen fliessen damit vollständig ins Potenzial ein. Die Kantone haben bei der Gewährung von Steuererleichterungen einen grossen Hand- lungsspielraum. Würden die Gewinne der begünstigten Unternehmen mit einem reduzierten Gewicht im Ressourcenpotenzial berücksichtigt, so könnte ein Kanton die Höhe seines Poten- zials und damit seine Ausgleichszahlungen direkt beeinflussen.

103

5.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen

Ressourcen der Kantone

Im Kapitel 5.5 werden zwei Fragen behandelt:

1. Welche Ausgleichswirkung wurde in den einzelnen Jahren im Vergleich zum Mindestaus- stattungsziel gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG (85 % des SSE aller Kantone) erzielt (Kapitel 5.5.1)?

2. Ist die Zielgrösse 85 Prozent weiterhin angebracht (Kapitel 5.5.2)?

Die Frage, ob das Ziel mit einem anderen Mechanismus besser erreicht werden könnte, wird im Kapitel 8 erläutert.

5.5.1 Entwicklung der Mindestausstattung mit finanziellen Ressourcen

Der Finanzausgleich soll als ein Ziel ressourcenschwachen Kantonen eine Mindestausstattung mit finanziellen Ressourcen gewährleisten. Nach Artikel 6 Absatz 3 FiLaG soll der standar- disierte Steuerertrag (SSE) eines Kantons pro Einwohner zusammen mit den Leistungen des Ressourcenausgleichs mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts erreichen. Diese Mindestausstattung stellt jedoch keine Garantie, sondern eine Zielgrösse dar. Somit ist auch ein Index SSE nach Ausgleich unter 85 Punkten mit dem FiLaG konform. Artikel 19 Absatz 8 FiLaG hält zudem fest, dass bei der Überprüfung des Mindestausstattungsziels die Leistungen aus dem Härteausgleich mitberücksichtigt werden.

Im Referenzjahr 2014 beträgt der Index SSE der Kantone Jura und Uri 87 Punkte (vgl. Abbil- dung 5.20). Werden zudem die Leistungen aus dem Härteausgleich berücksichtigt, erreicht der Jura 90,3 Punkte.

104

Abbildung 5.20 Abbildung 5.20 Ressourcenindex Ressourcenindex vor vor und und nach nach Ressourcenausgleich Ressourcenausgleich 2014 2014

Vor Ressourcenausgleich Nach Ressourcenausgleich Nach Ressourcen- und Härteausgleich 250 Detail ressourcenschwächste Kantone 240 ZG 90.5 230 90.0 220 89.5 89.0 210

Ressourcenindex 88.5 200 88.0 87.5 190 87.0 VS 180 86.5 GL JU UR 170 86.0 SZ 85.5 160

Ressourcenindex 85.0 GE BS 84.5 150

140 NW 130

120 ZH VD 110 SH Schweizer Mittel 100 BL TI 90 NE AG

80 85%-Ziel OW AR AI GR

70 SG SO LU TG FR BE VS GL 60 JU UR 50

Abbildung 5.21 zeigt den Index SSE nach Ausgleich des ressourcenschwächsten Kantons (UR) in den Jahren 2008-2014.

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Abb. 5.21 Index SSE nach Ausgleich des Kantons Uri; 2008 - 2014 Abbildung 5.21 Index SSE nach Ausgleich des Kantons Uri; 2008–2014

88.0 87.0

Index-SSE nach Ausgleich 87.0 86.3 86.1 85.7 86.0 85.3 85.0 84.4 84.0 83.3

83.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Im Referenzjahr 2008 erreicht der Kanton Uri einen Index SSE von 86,3 Punkten und liegt damit klar über der Zielgrösse. In den drei darauffolgenden Jahren sinkt der Wert, 2010 und 2011 auf unter 85 Punkte. Seit 2012 steigt der Urner Index SSE aber wieder an und erreicht 2014 87 Punkte. Damit liegt der Kanton Uri in den sieben Beobachtungsjahren im Schnitt 0,4 Punkte über der Zielgrösse. Das Ziel, wonach der «Finanzausgleich zusammen mit dem Härteausgleich dafür sorgt, dass alle Kantone über eine minimale Ausstattung mit finanziel- len Ressourcen verfügen, was ihre Finanzautonomie stärkt und die Unterschiede verringert», wird damit erreicht. Die Mindestausstattung wird deutlich übertroffen. Würde die Dotation so verringert, dass der Kanton Uri jedes Jahr 85 Punkte erreicht, müssten auch die Bezüge aller anderen ressourcenschwachen Kantone reduziert werden. Dies hätte eine erhebliche Verringerung der Dotation zur Folge. Die entsprechenden Zahlen sind aus der nachfolgenden Abbildung ersichtlich. Abb. 5.22 Über und Unterdotation im Ressourcenausgleich 2008 - 2014 Abbildung 5.22 Über- und Unterdotation im Ressourcenausgleich 2008–2014

600 800

Veränderungder Überschuss Dotation Dotation (in(in Mio. Mio. CHF) CHF) 600 400

400 200 200 0 0

-200

-400 -400

-600 -600 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2008 - 14

Vertikale Dotation Horizontale Dotation

106

Bei gleichbleibendem Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich müssten die ressourcenstarken Kantone 2014 rund 202 Millionen weniger an die ressour censchwachen Kantone zahlen, und der Beitrag des Bundes würde um fast 297 Millionen reduziert. Dies hiesse aber auch, dass die ressourcenschwachen Kantone insgesamt 499 Mil- lionen oder 13,4 Prozent weniger Beiträge bekämen. Wegen der veränderten Progression würden die Auswirkungen auf die ressourcenschwächsten Kantone moderater ausfallen als auf solche mit einem Ressourcenindex von annähernd 100.

Ähnliche Ergebnisse aber in geringerem Ausmass liegen auch in den anderen Jahren vor. Ins- gesamt war die horizontale Dotation 2008-2014 rund 278 Millionen, die vertikale Dotation über 422 Millionen zu hoch.

5.5.2 Zielgrösse 85 beim Ressourcenausgleich

Historie

Die Idee einer «Mindestausstattung» der Kantone mit eigenen Ressourcen geht auf die Anfänge des Projekts NFA zurück. Jene Arbeitsgruppe, die sich mit der «Stärkung der Eigenfinanzierungskraft der Kantone» befasste, schlug im Jahr 1995 vor:1

Ein Ziel des Finanzausgleichs ist, dass jeder Kanton seine Kernaufgaben ohne übermässige Belastung seiner Bürgerinnen und Bürger selber finanzieren kann. [...] Die Gruppe ist der An- sicht, dass die Festlegung der Mindestausstattung aufgrund der unterschiedlichen Ausgaben der Kantone und Gemeinden² zur Erfüllung ihrer Grundaufgaben erfolgen sollte. Dabei ist aufgrund der Vergleichsdaten anzunehmen, dass die garantierte Mindestausstattung, ohne dass eine optimale Grösse bestimmt werden kann, zwischen 82 und 90 Indexpunkten liegen sollte. Ausserdem müsste ein pragmatisches Vorgehen zur Bestimmung eines garantierten Minimums nach Ansicht der Arbeitsgruppe von den aktuell für den Ausgleich verfügbaren Beträgen ausgehen. Diese beiden Methoden führen zu übereinstimmenden Ergebnissen.

Für die Bestimmung der Mindestausstattung waren demnach folgende Gedanken wegwei- send:

–– Jeder Kanton soll die ihm zugeordneten Aufgaben möglichst autonom erfüllen können. Faktisch bedingt dies, dass jeder Kanton seine Basisaufgaben autonom finanzieren kann. Dies soll ihm möglich sein, ohne dass er die Bürgerinnen und Bürger mit Steuern über- mässig belasten muss. Jeder Kanton soll deshalb – nach Ressourcenausgleich – eine be- stimmte Mindestausstattung an eigenen Mitteln aufweisen.

–– Die Festlegung dieser Mindestausstattung sollte aufgrund der interkantonalen Disparitäten bei den Pro-Kopf-Ausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden zur Erfüllung ihrer Grund- aufgaben3 erfolgen. Die Überlegung dabei war: Je niedriger sich das Ausgabenniveau

1 Stärkung der Eigenfinanzierungskraft der Kantone / Reinforcement de la capacité financière propre des cantons, Rapport final du groupe de travail 4 à l’organe directeur, Berne, décembre 1995. 2 Es ist üblich, bei interkantonalen Ausgaben-Vergleichen auf die Ausgaben der Kantone plus ihrer Gemeinden abzu- stellen. Dadurch wird die von Kanton zu Kanton unterschiedliche Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein- den neutralisiert. 3 Zu den Grundaufgaben wurden damals alle Aufgaben gemäss funktionaler Gliederung gezählt, mit Ausnahme der kantonalen Hochschulen und der von Kanton zu Kanton und von Jahr zu Jahr stark schwankenden kantonalen Bei- träge an die Finanzierung der Nationalstrassen.

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der ressourcenschwächsten Kantone im Vergleich zu jenem aller Kantone präsentiert, desto geringer kann – bei gleichem «Kostendeckungsgrad» – auch ihr Einnahmenniveau sein, folglich auch der so genannte standardisierte Steuerertrag pro Einwohner nach Ressourcenausgleich; an ihm misst sich schliesslich auch die Mindestausstattung.

–– Entsprechende Untersuchungen ergaben, dass bei den Grundaufgaben das Ausgabenniveau der ressourcenschwächsten Kantone zwischen rund 10 und rund 20 Pro- zent unter jenem aller Kantone lag. Von da her und mit obenstehender Grundüberlegung war die Mindestausstattung auf 80 bis 90 Punkte festzulegen; dies bei einer durchschnittli- chen Ausstattung aller Kantone von 100 Punkten.

–– Dies alles berücksichtigt, empfahl die damalige Arbeitsgruppe eine Mindestausstattung von 87 Punkten.

Auf dieser Empfehlung basierte dann auch der so genannte «Konkretisierungsbericht» zur NFA von 1999.4

In der Vernehmlassung zu diesem Bericht plädierten gewisse ressourcenschwache Kantone, aber auch die CVP, die SPS und der SGB, für einen höheren, einzelne ressourcenstarke Kanto- ne für einen tieferen Wert. Diverse Kantone und Organisationen sprachen sich dafür aus, im Gesetz eine Bandbreite zu verankern; im Vordergrund stand dabei eine solche zwischen 80 und 90 Punkten.

In der Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen von 2001 wurde dann ein «anzustrebender Zielwert» vorgeschlagen, im Sinne eines Kompromisses der auch heute noch gesetzlich verankerte Wert von mindestens 855.

In den Kommissions- und Plenumsdebatten der eidgenössischen Räte war die Höhe des Mindestausstattungsziels dann überraschenderweise kein Thema; der Wert 85 schien «sakro- sankt». Die Diskussionen drehten sich in diesem Zusammenhang einzig um die Frage, ob der Wert 85 ein «garantiertes Minimum» oder ein «anzustrebendes Ziel» darstellen sollte.

Im Artikel 6 Absatz 3 des FiLaG wurde im Jahr 2003 der Wert von mindestens 85 schliesslich als «anzustrebendes Ziel» verankert.

Mindestausstattung im Lichte der aktuellen Daten

Ausgehend von den ursprünglichen Überlegungen, wird im Folgenden untersucht, wie der Zielwert für die Mindestausstattung im Lichte der seitherigen Entwicklung zu beurteilen ist.

Dabei interessiert einmal die Ausgabenentwicklung. Um Abgrenzungsdiskussionen zu vermei- den, wird hier auf die Gesamtausgaben pro Einwohner abgestellt, dabei jedoch auf die für die Kantone (und ihre Gemeinden) letztlich belastungsrelevanten Ausgaben nach Abzug der Bundesbeiträge. Dargestellt werden die Entwicklungen bei den Kantonen insgesamt und bei jenen vier6 Kantonen, die in den letzten rund 20 Jahren, das heisst seit Beginn der

4 EFD/KdK, Der Neue Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, Bern/Solothurn, 1999. 5 BBl 2002 2568. Der «anzustrebende Zielwert» war damit zu begründen (S. 2476), dass wegen den während vier Jahren jeweils vorgegebenen Dotationen des Ressourcenausgleichs und je nach Konstellation der Ressourcenindizes der Kantone die Erreichung des Mindestausstattungsziels von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts nicht für alle Kantone und jedes Jahr gewährleistet werden kann.

6 Es sind dies die Kantone Uri, Jura, Wallis und Freiburg.

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Projektarbeiten NFA, stets zu den ressourcenschwächsten gehörten. Bei den Zahlen ist zu be- rücksichtigen, dass im Jahr 2008 eine neue Sektorisierung erfolgte (Abstimmung der funkti- onalen Gliederung der schweizerischen Finanzstatistik auf jene der EU), was in jenem Jahr zu einem gewissen Strukturbruch führte. Es ergibt sich folgendes Bild: Tabelle 5.06 Pro-Kopf-Ausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden *, nach Abzug der Bundesbeiträge; 1994-2010 ** Tabelle 5.06 Pro-Kopf-Ausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden*, nach Abzug der Bundesbeiträge; 1994–2011 Ausgaben nach Abzug der Bundesbeiträge 1994** 2002 2005 2008 2009 2010 2011

CHF in % CHF in % CHF in % CHF in % CHF in % CHF in % CHF in % pro aller pro aller pro aller pro aller pro aller pro aller pro aller Kopf Kte. Kopf Kte. Kopf Kte. Kopf Kte. Kopf Kte. Kopf Kte. Kopf Kte.

alle Kantone 10'395 100% 11'770 100% 12'292 100% 12'095 100% 12'187 100% 12'347 100% 12'987 100%

4 ressourcen-

schwächste 8'525 82% 9'680 82% 10'481 85% 11'541 95% 11'643 96% 11'825 96% 12'179 94% Kantone *** Datenquelle: Sonderauswertung der Sektion Finanzstatistik der EFV. * ohne ausserordentliche Ausgaben ** 1994 = Jahr des Projektbeginns NFA *** gewogenes Mittel (Kantone UR, JU, VS, FR)

Augenfällig ist der Unterschied zwischen den Perioden vor und nach Inkrafttreten der NFA: Mit dem alten Regime beliefen sich nach Abzug der Bundesbeiträge die Pro-Kopf-Ausgaben der vier ressourcenschwächsten Kantone auf eine Grössenordnung von 80 bis 85 Prozent aller Kantone. Mit der Einführung der NFA ist diese Relation auf rund 95 Prozent angestiegen. Wie die nachfolgende Tabelle 5.07 zeigt, hängt diese Entwicklung vor allem mit jener der Bundesbeiträge zusammen:

Tabelle 5.07 Bundesbeiträge an Kantone, pro Einwohner (in CHF); 1994-2010 Tabelle 5.07 Bundesbeiträge an Kantone, pro Einwohner (in CHF); 1994–2011

1994 2002 2005 2008 2009 2010 2011 alle Kantone 1'094 1'479 1'479 1'344 1'343 1'352 1'338

4 ressourcen-

2'531 2'681 2'510 1'948 1'898 2'115 2'076 schwächste Kantone *

4 ressourcen-

schwächste Kantone in 231% 181% 170% 145% 141% 156% 155% % aller Kantone

Datenquelle: Sonderauswertung der Sektion Finanzstatistik der EFV. * gewogenes Mittel (Kantone UR, JU, VS, FR)

In den Jahren vor Einführung der NFA ist den vier ressourcenschwächsten Kantone pro Ein- wohner im Vergleich zu allen Kantonen das rund 1 ½- bis 2 ½-fache an Bundesbeiträgen zugeflossen; dies je nach Höhe der Investitionsbeiträge. Nach Inkrafttreten der NFA ist es noch etwa das 1 ½-fache, für die vier ressourcenschwächsten Kantone mithin ein relativer Rückgang um durchschnittlich gut 25 Prozent. Dieser Rückgang dürfte wesentlich von dem

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mit der NFA erfolgten Wegfall der so genannten Finanzkraftzuschläge zu den Bundesbeiträ- gen herrühren.7 Letztlich führte dieser Wegfall indessen nicht zu einer Schlechterstellung der ressourcenschwachen Kantone, denn das Äquivalent der wegfallenden Finanzkraftzuschläge ist seit 2008 im Beitrag des Bundes an den Ressourcenausgleich enthalten und leistet damit auch einen Beitrag an die Finanzierung der Mindestausstattung von 85%.8 Kommt hinzu, dass sich die Ressourcenausgleichszahlungen (und damit auch die Mindestausstattung) seit 2008 fast doppelt so dynamisch entwickelt haben wie die Ausgaben der vier ressourcen schwachen Kantone bzw. gut 1 ½ mal stärker als die Ausgaben aller Kantone.

Es erstaunt deshalb nicht, dass für die vier ressourcenschwächsten Kantone trotz relativ hö- herer Ausgabenlast keine «Finanzierungslücke» entstanden ist, sondern per Saldo gar eine leichte Besserstellung.

Tabelle 5.08 Mindestausstattung (85%) im Verhältnis zu den Pro-Kopf-Ausgaben Tabelle 5.08 Mindestausstattung (85% des SSE alle Kantone) im Verhältnis zu den der Kantone und ihrer Gemeinden nach Abzug der Bundesbeiträge, Pro-Kopf-Ausgaben in CHF; 2008-2010 der Kantone und ihrer Gemeinden nach Abzug der Bundesbeiträge, in CHF; 2008–2011

2008 2009 2010 2011

Ausgaben alle Kantone, nach 12'095 12'187 12'347 12'987 Abzug der Bundesbeiträge

2008 = 100 100.0 100.8 102.1 107.4 Ausgaben 4 ressourcen- schwächste Kantone, nach 11'541 11'643 11'825 12'179 Abzug der Bundesbeiträge * 2008 = 100 100.0 100.9 102.5 105.5

Mindestausstattung (85% des 6'365 6'446 6'648 6'945 SSE aller Kte.)

2008 = 100 100.0 101.3 104.4 109.1 Mindestausstattung im Verhält- nis zu den Ausgaben nach Abzug der Bundesbeiträge: - bei allen Kantonen 53% 53% 54% 53%

- bei den 4 ressourcen- 55% 55% 56% 57% schwächsten Kantonen * gewogenes Mittel (Kantone UR, JU, VS, FR)

Die Tabelle 5.08 enthält nur Daten für die Jahre 2008 bis 2011, weil für die Jahre vor 2008 der für die Berechnung der Mindestausstattung notwendige standardisierte Steuerertrag der Kantone nicht in vergleichbarer Art verfügbar ist.

Der Wert in Franken für die Mindestausstattung ist im Verhältnis zu den Ausgaben seit Ein führung der NFA praktisch konstant geblieben; dies namentlich im Verhältnis zu den Ausgaben aller Kantone. Auch in diesem Licht kann der ganz leichte Anstieg der Mindestausstattung im

7 Vor Einführung der NFA, belief sich die Summe aller Finanzkraftzuschläge zu Gunsten aller ressourcenschwachen Kantone auf ca. 860 Millionen (Quelle: Finanzausgleichsbilanz 2007 der EFV). 8 Zusätzlich ermöglichte der mit dem Übergang zur NFA verbundene Härteausgleich, dass im Vergleich zum früheren Regime kein ressourcenschwacher Kanton schlechter gestellt wurde.

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Verhältnis zu den Ausgaben der vier ressourcenschwächsten Kantone ab 2009 noch nicht als signifikant bezeichnet werden; eine Senkung des Zielwerts für die Mindestausstattung wäre aufgrund der aktuellen Datenlage somit verfrüht.

Fazit

Als Fazit kann deshalb festgehalten werden, dass sich aufgrund des Vergleichs mit der Aus gabenentwicklung zurzeit weder eine Erhöhung noch eine Senkung des Zielwerts 85 für die Mindestausstattung aufdrängt. (Zum Mindestausstattungziel von Index 85 siehe im Übrigen auch Kapitel 9.)

5.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

und soziodemografischen Belastungen (SLA)

5.6.1 Kostenrelevanz und Gewichtung der Indikatoren

Gemäss Artikel 9 FiLaG legt die Bundesversammlung jeweils mittels Bundesbeschluss die Do- tationen des Lastenausgleichs für die nächste Vierjahresperiode aufgrund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts fest. Gemäss Anhang 2 des erläuternden Berichts zur FiLaV dienen dazu als Beurteilungskriterien die Höhe der Sonderlasten pro Kopf sowie die Höhe der Abgeltung; d.h. wie viel Prozent der Sonderlasten durch den Lastenausgleich abgegolten werden. In den beiden Gutachten Ecoplan (2004) und Ecoplan (2009) wurde aufgezeigt, welchen Anteil am Total der Sonderlasten die drei Bereiche GLA, SLA A-C und SLA F ausmachen und somit, wie die Gesamtsumme des Lastenausgleichs auf die drei Ausgleichsgefässe verteilt werden soll.

Für den zweiten Wirksamkeitsbericht wurde im Rahmen des Gutachtens Ecoplan (2013a) die Untersuchung zum dritten Mal durchgeführt, um herauszufinden, ob sich die bisherigen Resultate auch mit den neusten verfügbaren Daten bestätigen lassen. Erstmals flossen in die Berechnungen auch Daten aus der Zeit nach Einführung der NFA ein. Um Vergleiche über die Zeit zu ermöglichen, wurde die Berechnungsmethode in allen drei Gutachten so weit als möglich unverändert gelassen.

Die Indikatoren des Lastenausgleichs sind kostenrelevant

Die Untersuchungen von Ecoplan zeigen, dass wie bei den Vorgängergutachten der Erklä 2 rungsgehalt des verwendeten Models sehr gut ist (R = 0.87) und die Indikatoren von SLA A-C und SLA-F einen statistisch signifikanten (positiven) Einfluss auf die Ausgaben haben. Auch die GLA-Indikatoren vermögen die Ausgaben zu erklären, allerdings mit geringerer Signifikanz. Diese hat ihren Grund insbesondere in einer erheblichen Reduktion der kanto- nalen Ausgaben im Jahr 2008, dem Einführungsjahr der NFA. Zudem zeigt sich in dieser Zeit ein leicht negativer Zusammenhang zwischen geografisch-topografischen Sonderlasten und dem Ausgabenwachstum. Dies bedeutet, dass tendenziell das Ausgabenwachstum geringer ausfällt, je höher die GLA-Sonderlasten eines Kantons sind. Ob dies effektiv auf die Einfüh- rung der NFA zurückzuführen ist und ob es sich dabei um die erhofften Kostenreduktionen handelt, lässt sich aber aufgrund der Studie nicht sagen. Insgesamt zeigt die empirische

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Analyse, dass die im GLA und SLA verwendeten Indikatoren nach wie vor einen hohen Erklärungsgehalt aufweisen. Aus diesem Grund erscheint es nicht notwendig, Modelle mit alternativen Indikatoren zu entwickeln. Folglich wurden keine solchen Indikatoren analysiert.

Gewichtung der Indikatoren bleibt stabil

Die Gewichtung der Teilindikatoren im GLA wurden politisch festgesetzt und blieben seit- her unverändert. Die Lasten der Höhe und Steilheit werden mit je einem Drittel der Dotation entschädigt und die geringe Bevölkerungsdichte, sowie die Streusiedlungen mit je einem Sechstel. Würde man diese Gewichte wie beim SLA auch mittels Hauptkomponentenanalyse berechnen, dann würden das Gewicht des Indikators «Geringe Bevölkerungsdichte» bei gut 21 Prozent liegen und dasjenige der übrigen Indikatoren bei rund 26 Prozent. Insbesondere der Indikator «Einwohner in Streusiedlungen» ist also untergewichtet. Diese berechneten Ge- wichte haben sich seit dem letzten Gutachten nicht verändert. Bei den soziodemografischen Ausgleichsgefässen werden die Gewichte mittels Hauptkomponentenanalyse jährlich neu fest- gelegt. Der SLA A-C umfasst die Indikatoren Armut (Gewicht 2014: 42 %), Alter (26 %) und Ausländer (32 %). Hier fällt auf, dass seit dem letzten Gutachten das Gewicht des Indikators «Alter» um über sechs Prozentpunkte zugenommen hat. Dies auf Kosten des Indikators «Aus- länder». Beim SLA F blieben die Gewichte gegenüber dem Gutachten 2009 unverändert. Die Erwerbsquote wird mit 28 Prozent gewichtet, die Siedlungsdichte mit 37 Prozent und die Bevöl- kerung mit 35 Prozent.

Ungleiche Abgeltung der Sonderlasten

Sonderlasten entsprechen demjenigen Teil der Lasten, welcher über dem Mittelwert liegt. Aus diesem Grund hängt die Höhe der Sonderlasten davon ab, wie die Lasten unter den Kantonen verteilt sind. Wenn die Lasten pro Kopf in allen Kantonen gleich hoch wären, dann gäbe es gar keine Sonderlasten. Eine gleichmässigere Verteilung führt somit zu geringeren Sonderlasten, während eine ungleichmässigere Verteilung die Sonderlasten erhöht.

Die Verteilung der geografisch-topografischen Lasten ist gemäss Ecoplan (2013a) ziemlich ausgeglichen, während bei den Kernstadtlasten sehr grosse Unterschiede zwischen den Kantonen bestehen. Dies ist ein Hauptgrund, wieso die Sonderlasten beim SLA-F deutlich höher sind, als diejenigen des GLA. Die Sonderlasten des SLA A-C sind zwar gleichmässiger auf die Kantone verteilt als beim SLA F, jedoch deutlich unterschiedlicher als beim GLA. Aus diesem Grund machen die Kernstadtlasten gemäss Ecoplan (2013a) mehr als die Hälfte aller Sonderlasten aus. Wie die folgende Abbildung zeigt, schwanken sie relativ stark über die Zeit. Im Gutachten 2013 sind sie um 11 Prozentpunkte höher als noch im Gutachten 2009 und 6 Prozentpunkte höher als im Gutachten 2004.

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Abbildung 5.23 Aufteilung der Sonderlasten Abbildung 5.23 Aufteilung der Sonderlasten

Gutachten 2004 Gutachten 2009 Gutachten 2013

GLA GLA GLA 18% 28% 27% SLA F SLA F SLA F 45% 40% 51%

SLA SLA A-C A-C 31% SLA A-C 27% 33%

Die Gesamtdotation des Lastenausgleichs wurde bisher je zur Hälfte auf den geografisch- topografischen und auf den soziodemografischen Lastenausgleich aufgeteilt. Der Anteil des SLA fliesst zu zwei Dritteln in den SLA A-C und zu einem Drittel in den SLA F. Somit werden beim GLA rund 35,4 Prozent der Sonderlasten abgegolten, währenddem es beim SLA A-C nur 14,2 Prozent und beim SLA F sogar nur 4,3 Prozent sind.

Dass die heute gültige Aufteilung zwischen den einzelnen Lasten nicht dem effektiven Kostenverhältnis entspricht, war aufgrund des Gutachtens Ecoplan (2004) bereits vor Einfüh- rung der NFA bekannt. Dennoch hat sich sowohl der Bundesrat als auch das Parlament für eine gleichmässige Dotierung der beiden Lastenausgleichstöpfe entschieden. Folgende Über- legungen haben zum damaligen Beschluss beigetragen¹:

–– Angesichts der beschränkten finanziellen Mittel für den Lastenausgleich wäre eine höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs auf Kosten des geografisch-topo- grafischen Lastenausgleichs erfolgt. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass der geografisch- topografische Lastenausgleich als Ersatz für den Berggebietsindex im alten Finanzausgleich geschaffen worden ist.

–– Das FiLaG enthält keine Zielvorgaben bezüglich eines proportionalen Ausgleichs von Sonderlasten. Insbesondere bei der erstmaligen Festlegung der Mittel für den Lastenaus- gleich im Jahr 2007 kam der politischen Dimension eine wichtige Bedeutung zu, umso mehr, als die gleichmässige Dotierung des Lastenausgleichs von einer grossen Mehrheit der Kantone unterstützt worden war.

–– Eine kleinere Dotierung des geografisch-topografischen Lastenausgleichs hätte in der Globalbilanz das Nettoergebnis gewisser Kantone zusätzlich belastet, was vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteausgleich hätte kompensiert werden müssen. Da- durch hätte sich das Volumen des Härteausgleichs insgesamt erhöht.

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft weiter ausführte, bildet die absolute Höhe der Sonder lasten nur eines von mehreren Beurteilungskriterien. Gemildert werden sollen unverhältnis- mässige Sonderlasten. Deren Tragbarkeit durch die betroffenen Kantone sei dadurch ebenfalls bedeutsam. Gemäss dem Exkurs im Kapitel 5.3.4 sind die Kantone mit soziodemografischen Sonderlasten in den meisten Fällen ressourcenstark. Deshalb ist unter diesem Gesichtspunkt eine gewisse Ungleichverteilung der Mittel durchaus gerechtfertigt.

1 Die nachfolgend aufgeführten Aussagen sind der dritten NFA-Botschaft entnommen, vgl. dazu BBl 2007 676 f.

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5.6.2 Dotationen von GLA und SLA

Mit dem Inkrafttreten der NFA war im Vergleich zum früheren Regime eine markante Sys temänderung verbunden. Diese war nur mit einer sorgfältigen finanziellen Austarierung realisierbar: Es musste vermieden werden, dass der Bund, die Gesamtheit der Kantone oder bestimmte Kategorien von Kantonen durch die Systemänderung finanziell benachteiligt wur den. Dies wurde nebst dem Härteausgleich mit zwei Hauptmassnahmen erreicht: einerseits über die Respektierung der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen insgesamt und andererseits über eine ausgewogene Dotierung der vier Ausgleichsgefässe «vertikaler Ressourcenausgleich», «horizontaler Ressourcenausgleich», «geografisch-topografischer Las- tenausgleich» und «soziodemografischer Lastenausgleich».

Nun stellt sich die zentrale Frage, wieweit die mit der Einführung der NFA herbeigeführte Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen einerseits und die Relationen zwischen den Ausgleichsgefässen andererseits auch in der Zukunft beizubehalten sind.

Was die Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen betrifft, sei auf das Kapitel 6.1.2 zur Ausgabendynamik verwiesen. Entscheidend ist dort die Feststellung, dass ein Ausgleich unterschiedlicher Ausgabendynamiken zwischen Bund und Kantonen in von der NFA betrof fenen Aufgabengebieten in der Zukunft nicht mehr in Frage kommen kann. Hauptgrund dafür sind die mit der NFA geförderte Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit der beiden Staatsebenen, welche Kompensationszahlungen durch die jeweils andere Ebene aus- schliessen müssen.

Was die Dotationen der vier Ausgleichsgefässe betrifft, müssen diese individuell flexibel anpassbar sein; dies schon deshalb, weil sie stark durch exogene Faktoren bestimmt werden: jene des Ressourcenausgleichs durch die Veränderung der Disparitäten und diese wiederum durch das Wirtschaftswachstum bzw. die Konjunkturlage, jene des Lastenausgleichs durch die kaum beeinflussbare Entwicklung struktureller Sonderlasten. Es versteht sich von selbst, dass solche exogen herbeigeführten Veränderungen die Dotation der jeweiligen Ausgleichsgefässe mitbestimmen müssen und dass diese nur zufällig identisch verlaufen könnten. Entsprechend hat der Gesetzgeber im FiLaG lediglich bestimmt, dass bei der vierjährigen Festlegung der Dotationen die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts zu berücksichtigen sind (Art. 9 Abs. 1). Im Gesetz − und auch in der NFA-Projektphase − wurde indessen offen gelassen, wie diese Berücksichtigung konkret erfolgen soll, namentlich wie die Quantifizierungen der beiden Ka- tegorien von Sonderlasten mit Blick auf die Dotationen von GLA und SLA gewertet werden sollen.

Zum Dotationsverhältnis zwischen dem GLA und dem SLA im Besonderen waren und sind zwei gegensätzliche Haltungen zu beobachten: ein Lager, welches für die Beibehaltung der während der Projektphase unveränderten Modellannahme von 50/50 Prozent auch nach Inkrafttreten der NFA plädiert, und ein Lager, welches eine (einseitige) Aufstockung des SLA fordert.

Die Befürworter einer 50/50-Prozent-Lösung argumentieren folgendermassen:

–– Eine identische Dotation von GLA und SLA entspricht der ursprünglichen Aufteilung, ins- besondere auch jener, die auf die Volksabstimmung 2004 hin kommuniziert wurde.

–– Der GLA ist weitgehend Ersatz für den Berggebietsindex im früheren Regime; der SLA da- gegen stellt im Vergleich zu früher eine Zusatzleistung dar.

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–– Wäre bei Einführung der NFA ein erhöhter SLA zu Lasten des GLA vorgesehen wor- den, hätte mehr Härteausgleich ausbezahlt werden müssen (z.B. mehr an den Kanton Obwalden, zusätzlich an die Kantone Wallis und Uri).

–– Die Tragbarkeit übermässiger Sonderlasten ist mit zu berücksichtigen. Der SLA wie auch der GLA gelten – wie in Ziffer 5.6.1 dargelegt – nur einen Teil der anfallenden Sonder lasten ab. Die betroffenen Kantone haben somit einen ordentlichen Teil der Sonderlasten aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Nun könnte argumentiert werden, dank des Ressour cenausgleichs seien die GLA-Kantone gleichermassen wie die SLA-Kantone in der Lage, für ihre nicht gedeckten Sonderlasten aufzukommen. Der Ressourcenausgleich stellt jedoch lediglich die eigenständige Finanzierung einer Art «Durchschnittsangebot» der Kantone sicher. Übermässige Sonderlasten übersteigen dieses «Durchschnittsangebot», sind durch den Ressourcenausgleich somit nicht «abgedeckt». Da die GLA-Kantone in der Regel zur Gruppe der ressourcenschwachen Kantone zu zählen sind, bekunden sie grössere Schwie- rigkeiten als die ressourcenstarken Kantone, die durch den Lastenausgleich nicht abgegol- tenen – und vom Ressourcenausgleich nicht erfassten – Sonderlasten zu finanzieren.

–– Die beim Übergang zur NFA beabsichtigte ausgewogene Dotierung der vier Gefässe «ho- rizontaler Ressourcenausgleich» (RA), «vertikaler RA», «GLA» und «SLA» wurde so vorge- nommen, dass der Finanzausgleich zwischen den Kantonen gegenüber dem alten System volumenmässig eine deutliche Verstärkung erfuhr. Wie in Kapitel 2.3 dargelegt, wurde die- se Verstärkung – unter Beachtung der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen – letztlich durch eine namhafte Mehrbelastung der ressourcenstarken Kantone ermöglicht; dies über eine neue Aufgabenverteilung, über den Wegfall der bisherigen Finanzkraftzu- schläge, über eine Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer sowie über die Gleichgewichtung der beiden Gefässe GLA und SLA. Eine einseitige Erhöhung des SLA zu Lasten des Bundes beim Übergang zur NFA hätte die Haushaltsneutralität verletzt; es sei denn, sie wäre über einen entsprechend höheren horizontalen Ressourcenausgleich finanziert worden – eine Option, die von der Projektorganisation NFA verworfen wurde. Eine höhere Dotation des SLA zu Lasten des GLA hätte einen Abbau des Finanzaus- gleichs zur Folge gehabt, denn bekanntlich fliessen die GLA-Mittel schwergewichtig zu den ressourcenschwachen Kantonen und die SLA-Mittel zu den ressourcenstarken. Um den beabsichtigten Ausbau des Finanzausgleichs zwischen ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantonen nicht zu schmälern, wurde bei Einführung der NFA mit der Gleichgewichtung von GLA und SLA eine gewisse Vermischung der Lasten- und Ressourcenseite bewusst in Kauf genommen.

–– Im Gegensatz zu den geografisch-topografischen Sonderlasten sind weder die soziodemo grafischen noch die Kernstadt-Sonderlasten exogen vorgegeben. Die den GLA begrün- denden Sonderlasten erscheinen insgesamt weniger gut beeinflussbar als die urbanen Sonderlasten. Dies geht schon aus der Bezeichnung «geografisch-topografisch» hervor; ein Attribut, das klar auf eine fehlende Beeinflussbarkeit hindeutet.

Das Lager der Befürworter einer (einseitigen) Aufstockung des SLA bringt folgende Argu mente ins Spiel:

–– Bereits in der Projektphase der NFA wurde – beispielsweise auch aus dem Kreis des dama- ligen Politischen Steuerungsorgans – betont, bei Einführung der NFA sei zwar mit einer 50/50-Prozent-Lösung zu starten, in der Folge sei bei den Dotationen von GLA und SLA aber den jeweiligen Ergebnissen des Wirksamkeitsberichts Rechnung zu tragen. Dabei muss ein zentrales Ergebnis des Wirksamkeitsberichts zweifellos die Quantifizierung der

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beiden Kategorien von Sonderlasten sein. Eine entsprechende Auftragsvergabe schon während der Projektphase und die seitherige zweimalige Aufdatierung weisen auf die Bedeutung dieser Quantifizierung hin. Nicht zuletzt auch für verschiedene Parlamentarier steht fest, dass bei den Dotationen von GLA und SLA primär auf das Ergebnis der Quantifi- zierung der Sonderlasten abzustellen ist. Von ihnen wird eine Aufstockung des SLA für die Periode 2016-2019 denn auch klar erwartet.

–– Gegen das Argument, dass mit einem geringer dotierten GLA der Härteausgleich höher hätte ausfallen müssen, wird eingewendet, dass dieses nur für den Zeitpunkt des Über- gangs vom früheren zum NFA-Regime stichhaltig ist; für die Zeit nachher wurden für den Härteausgleich sowohl betragsmässig als auch bezüglich der begünstigten Kantone ein Plafonds und ab 2016 ein jährlicher Abbau beschlossen.

–– Gegen das von den Befürwortern einer 50/50-Lösung vorgebrachte Argument der «Tragbarkeit der Sonderlasten» wird eingewendet, dass das Ausgleichssystem aus Effi zienzgründen bewusst eine Trennung von Ressourcen- und Lastenausgleich vorsieht und eine Vermischung der Lasten- und Ressourcenseite demzufolge nicht NFA-konform ist. Zudem ermöglicht der Ressourcenausgleich auch den ressourcenschwachen Kantonen, ihre Aufgaben – insgesamt gesehen – ohne übermässige Belastung der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler zu finanzieren.

–– Verschiedentlich wird betont, dass eine Aufstockung des SLA aus politischer Sicht eher in Frage kommen kann, wenn sie nicht zu Lasten des GLA erfolgen muss.

5.6.3 Agglomerationseffekte und Lastenausgleich

Ecoplan hat in einer weiteren Studie² untersucht, welche positiven und negativen Effekte sich im Zusammenhang mit Ballungsräumen ergeben und ob diese Effekte im Finanzausgleich ausreichend berücksichtigt sind. Die Studie kommt zum Schluss, dass sowohl die positiven, wie auch die negativen Agglomerationseffekte im Ressourcen- und Lastenausgleich ausrei- chend berücksichtigt sind.

Agglomerationsvorteile

Durch den verbesserten Zugang zu Informationen, den dichteren Arbeitsmarkt, den bes- seren Zugang zu spezialisierten Dienstleistungen, sowie durch den Zugang zu öffentl icher Infrastruktur (z.B. Transport und Kommunikation) kommt es in Agglomerationen zu Clustereffekten und Produktivitätsgewinnen. Die räumliche Konzentration, die Marktgrösse und die Infrastrukturausstattung (insbesondere die gute Verkehrserschliessung) in Ballungs räumen führen zu Kostenersparnissen und sogenannten «wider benefits» von Verkehrs projekten. Zudem ziehen Agglomerationsgebiete hochqualifizierte Arbeitskräfte an. Urbani- sierungsvorteile sind vor allem für die Leichtindustrie und wissensintensive Dienstleistungen wie Finanzen und Versicherungen von grösserer Bedeutung. Dass Ballungsgebiete von diesen Vorteilen profitieren, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass sie tendenziell stärker wachsen als ländliche Regionen.

2 Ecoplan (2013b)

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Die Agglomerationsvorteile wirken sich in Form höherer Produktivität und damit höhe- rer Löhne und höherer Gewinne aus. Diese werden im Ressourcenausgleich bereits er- fasst; eine separate Erfassung wäre somit eine Doppelzählung. Überdies wird ein Teil der Produktivitätsgewinne am Wohnort besteuert, der auch ausserhalb der Ballungsräume liegen kann. Somit profitieren auch die Gebiete ausserhalb der Agglomeration über die Einkom- menssteuern von diesen Effekten.

Agglomerationslasten

Es gibt allerdings auch Nachteile von Ballungszentren. Die räumliche Dichte führt zu einer Überlastung der Infrastruktur und erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass externe Kosten im Umweltbereich auftreten. Zudem führt die grosse Nachfrage nach Immobilien zu höheren Produktions- und Lebenshaltungskosten. In Ballungsräumen konzentrieren sich auch vermehrt sozial schwache Bevölkerungsgruppen (Alte, Ausländer/-innen, Arbeitslose, Auszubildende, Ausgesteuerte usw.). Diese negativen Effekte wirken sich in Form von höheren Ausgaben der Ballungsräume aus. Solche Kosten werden im Prinzip über den soziodemografischen Lastenausgleich erfasst. Wie sich allerdings zeigt, vermögen die Ausgleichszahlungen für die Bevölkerungsstruktur (SLA A-C) nur 14,2 Prozent und der Kernstadtindikator (SLA F) 4,3 Pro- zent der gesamten soziodemografischen Sonderlasten abzudecken.

Im weiteren kommt es in Agglomerationen auch zu Spillovers, und diese werden im Finanz- ausgleich nicht abgegolten, Beispiele dafür sind Kultur und Freizeit, Gesundheitswesen, Bildung oder Regionalverkehr. Um solche Spillovers auszugleichen, bestehen sowohl auf interkantonaler, kantonaler als auch auf interkommunaler und regionaler Ebene gewisse Möglichkeiten wie zum Beispiel interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Eine vollständige Abgeltung ist hier aber kaum möglich.

Die Agglomerationsvorteile werden im Ressourcenausgleich weitgehend berücksichtigt. Die negativen Agglomerationseffekte werden teilweise über den Lastenausgleich kompensiert. Zudem steht den Zentrumskantonen auch das Mittel der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich zur Verfügung.

117

5.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs

Mit einer Stärkung des institutionellen Rahmens der interkantonalen Zusammenarbeit (IKZ) mit Lastenausgleich verfolgte die NFA im Wesentlichen folgende Ziele:

–– Es sollten Spillover-Effekte und Trittbrettfahrerverhalten verhindert werden. Dies wieder- um sollte zu einer Bereitstellung der öffentlichen Leistungen in einem optimalen Umfang sowie zu einer gerechten Verteilung der Lasten anhand der tatsächlichen Nutzniessung führen.

–– Eng mit dem ersten Ziel verbunden ist die beabsichtigte Verbesserung der Effizienz auf Grund der Ausnutzung von Grössenvorteilen. Dies bildet eine Alternative zu einer Gebietsreform.

–– Zudem sollte eine intensivierte IKZ eine präventive Wirkung gegenüber einer übermässigen Zentralisierung entfalten, können doch kantonsübergreifende Aufgaben auf sinnvolle Art und Weise erbracht werden, ohne sie auf die Ebene des Bundes zu verlagern.

–– Die IKZ mit Lastenausgleich sollte garantieren, dass Anbieter und Nachfrager einer öffentli- chen Leistung sich auf eine faire Lastenteilung und auf angemessene Mitwirkung einigen. Beim Vorliegen von interkantonalen Spillovers sollte der Anbieter einer öffentlichen Leis- tung entschädigt werden.

–– Eine Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ war zudem als Rahmenbedingung für eine Aufgabenentflechtung gedacht.

Insgesamt sollte durch eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich ein wirksamer Beitrag zu einer effizienten und bedürfnisgerechten Aufgabenerfüllung im Bundesstaat geleistet werden.

Gemäss Artikel 2 Absatz 3 der Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IRV)¹ erstattet die KdK im Rahmen des Wirksamkeitsberichts Bericht über den Stand der interkantonalen Zusammenarbeit gemäss Artikel 11 FiLaG. Das nachfolgende Unterkapitel 5.7.1 wurde vom Sekretariat der KdK redigiert und stützt sich auf das Ergebnis einer bei den Kantonsregierungen durchgeführten Umfrage.

Im Unterkapitel 5.7.2 wird die Entwicklung der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen gemäss Artikel 48a BV in den Jahren 2004 bis 2011 dargestellt, so wie sie sich aufgrund der Finanzstatistik² präsentiert. Zum Zeitpunkt der Redaktion dieses Berichts waren die neuesten verfügbaren Zahlen jene des Jahres 2011. Die Zeitreihen 2004 bis 2007 und 2008 bis 2011 ermöglichen einen Entwicklungsvergleich über zwei gleich lange Betrachtungsperioden vor und nach Einführung der NFA.

1 http://www.kdk.ch/fileadmin/files/Themen/NFA_und_interkantonale_Zusammenarbeit/vertragstext_mit_Erlaeuterungen.pdf 2 Quelle: Sonderauswertung der Finanzstatistik durch die Sektion Finanzstatistik der EFV.

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5.7.1 Darstellung der aktuellen Situation

Entwicklung seit Inkraftsetzung der NFA

Die aktualisierte Liste der interkantonalen Vereinbarungen in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV kann dem Anhang 4 zu diesem Bericht entnommen werden.

Seit der Inkraftsetzung der NFA auf den 1.1.2008 sind folgende Veränderungen eingetreten:

Schulwesen

Zum Schulwesen ist eine Vorbemerkung anzubringen: Das «Schulwesen hinsichtlich der in Artikel 62 Absatz 4 genannten Bereiche» wurde mit der Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 über den Bildungsartikel in den Geltungsbereich von Artikel 48a BV aufgenommen. Die ent- sprechende Bestimmung (Art. 48a Abs.¹ Bst. b) steht dementsprechend in keinem direkten Zusammenhang mit der NFA. Da der Bereich im Artikel 48a BV nun aber ebenfalls enumeriert ist, wird im Folgenden trotzdem kurz auf die Entwicklung seit dem 1.1.2008 eingegangen.

Auf den 1.8.2009 konnte die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der ob- ligatorischen Schule (HarmoS) vom 14.6.2007 in Kraft gesetzt werden. 15 Kantone sind der Vereinbarung beigetreten, 7 Kantone haben den Beitritt abgelehnt. In den übrigen Kantonen ist der Beitritt noch offen.

Die Interkantonale Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik vom 25.10.2007 (Sonderpädagogikkonkordat) ist auf den 1.1.2011 in Kraft getreten. Der Vereinbarung sind bis Frühjahr 2013 13 Kantone beigetreten.

Seit dem 1.8.2009 ist das von der Nordwestschweizer Erziehungsdirektorenkonferenz erar- beitete Regionale Schulabkommen über die gegenseitige Aufnahme von Auszubildenden und Ausrichtung von Beiträgen (RSA) in Kraft.

Das Regionale Schulabkommen Zentralschweiz (RZS) ist seit dem 1.8.2012 in Kraft.

Kantonale Hochschulen

Die neue Zentralschweizer Fachhochschul-Vereinbarung vom 15.9.2011 wurde nach der Rati- fikation durch alle beteiligten Kantone auf den 1.1.2013 in Kraft gesetzt.

Nach der Kündigung durch den Kanton Luzern im Sommer 2010 wird das Konkordat über die pädagogische Hochschule Zentralschweiz (PHZ-Konkordat) auf den 31.7.2013 aufgelöst.

Der Kanton Zürich hat seine Mitgliedschaft in der Vereinbarung über die Fachhochschule Ostschweiz vom 20.9.1999 auf den 30.9.2014 gekündigt.

Von der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) wurde eine Vernehmlassung zum Entwurf des Hochschulkonkordats durchgeführt.

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Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung

Seit dem 1.1.2010 ist die Vereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich überregionaler Kultureinrichtungen vom 1.7.2003 zwischen den Kantonen Zürich, Luzern, Schwyz, Zug, Uri und Aargau in Kraft.

Die Vereinbarung vom 24.11.2009 über die interkantonale Zusammenarbeit und den Las- tenausgleich im Bereich der Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung (IKZAV Kultur SG), an der nebst dem Kanton St. Gallen auch die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden und Thurgau beteiligt sind, konnte auf den 1.1.2011 in Kraft gesetzt werden.

Abfallbewirtschaftung und Abwasserreinigung

Zwischen den Kantonen Bern und Solothurn wurde am 29.9.2008 eine Vereinbarung betref- fend KVA Emmenspitz (Zuchwil) abgeschlossen.

Von den Zentralschweizer Kantonen wurde am 28.2.2012 ein Aktionärbindungsvertrag und Kehrichtliefervertrag betreffend die KVA Perlen abgeschlossen.

Agglomerationsverkehr

Im Jahr 2010 wurde von den Kantonen Aargau, Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Solothurn die Trägerschaft Agglomerationsprogramm Basel konstituiert.

Spitzenmedizin und Spezialkliniken

Die Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM) vom 14.3.2008 konnte auf den 1.1.2009 in Kraft gesetzt werden, nachdem ihr alle Kantone beigetreten wa- ren.

Auf den 1.1.2012 sind zwei neue Verträge der Spitäler der Schweiz über die Transplantation solider Organe bzw. hämatopoietischer Stammzellen in Kraft getreten.

Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden

Von den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft wurde ein gemeinsames Behinderten konzept erarbeitet.

Im Rahmen der Konferenz der Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren der Ostschweizer Kantone plus Zürich (SODK Ost+) wurden Finanzierungsmodelle und Qualitätsvorgaben zur Umsetzung des Bundesgesetzes über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG) erarbeitet.

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Beurteilung der IKZ mit Lastenausgleich gemäss Artikel 48a BV nach Aufgabengebieten gemäss dem Ergebnis einer Umfrage bei den Kantonsregierungen

Im Rahmen der Umfrage bei den Kantonsregierungen zur IKZ mit Lastenausgleich gemäss Artikel 48a BV wurde der Stand der Umsetzung in den einzelnen Aufgabenbereichen wie folgt beurteilt:

Straf- und Massnahmenvollzug

Die IKZ stützt sich auf die bereits vor Einführung der NFA in Kraft getretenen regionalen Kon- kordate über den Vollzug von Strafen und Massnahmen. Die NFA hat keinen wesentlichen Einfluss auf die Entwicklung der Zusammenarbeit in diesem Bereich ausgeübt. Vereinzelt wird von den Kantonsregierungen darauf hingewiesen, dass auch die Beitragspraxis des Bundes mit dem Übergang vom alten Finanzierungssystem zur NFA keine Veränderungen erfahren hat. Zudem würden die Verrechnungspreise nur schrittweise an ein kostendeckendes Niveau angepasst, wie dies in der IRV vorgesehen wäre.

Insgesamt wird die IKZ im Bereich des Straf- und Massnahmenvollzugs aber sehr positiv beurteilt. Verbesserungspotenzial wird noch bei der gemeinsamen Analyse der Bedarfs entwicklung im Hinblick auf eine möglichst nachfragegerechte Anstaltsplanung sowie bei einer Vertiefung der Vereinheitlichung des Vollzugs von Strafen und Massnahmen, auch über die Konkordatsgrenzen hinweg, lokalisiert.

Kantonale Hochschulen (Universitäten und Fachhochschulen)

Auch in diesem Bereich weisen mehrere Kantone darauf hin, dass die Entwicklung der IKZ nicht auf die NFA zurückzuführen ist, weil die interkantonalen Vereinbarungen in diesem Gebiet bereits vor Inkrafttreten der NFA in Kraft waren. Eine Mehrheit der Kantone beurteilt die Auswirkungen der IKZ positiv. 20 Kantone sehen indes einen Bedarf, die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich der Hochschulen noch zu verstärken.

Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung

Die Hälfte der antwortenden Kantone sieht oder vermutet in diesem Bereich einen positiven Zusammenhang zwischen der Entwicklung der IKZ und der Einführung der NFA. Dies gilt auch für die Zunahme der Ausgleichszahlungen. Die antwortenden Kantone sehen ihre Mit- wirkungsrechte mehrheitlich angemessen geregelt.

Nur wenige Kantone sehen eine Möglichkeit, mit der IKZ Grössenvorteile zu nutzen und Effizienzgewinne zu erzielen. Etwas positiver werden die Chancen beurteilt, Leistungs angebote zu koordinieren und eine Spezialisierung zu fördern. Nur zehn Kantone sehen ei- nen Bedarf, die Zusammenarbeit in diesem Bereich noch zu verstärken.

121

Abfallbewirtschaftung und Abwasserreinigung

Die IKZ in den Bereichen Abfallbewirtschaftung und Abwasserreinigung wurde von der Ein- führung der NFA kaum beeinflusst. Wo ein Bedarf vorhanden ist, hat sich die IKZ unabhängig vom Lastenausgleich entwickelt.

Positive Auswirkungen sehen mehrere Kantone bezüglich der Nutzung von Grössenvorteilen, der Realisation von Effizienzgewinnen sowie einer besseren Koordination der Leistungs angebote. Nur wenige Kantone erachten eine Intensivierung der interkantonalen Zusammen- arbeit in diesem Bereich als notwendig.

Zahlreiche Kantone haben die Fragen zu diesem Bereich nicht beantwortet, weil sie an keiner entsprechenden interkantonalen Vereinbarung beteiligt sind.

Agglomerationsverkehr

Die Fragen zum Agglomerationsverkehr wurden ebenfalls von vielen Kantonen nicht beant- wortet, weil sie davon nicht betroffen sind.

Eine Mehrheit der antwortenden Kantone sieht einen positiven Zusammenhang zwischen der Entwicklung der IKZ und der Einführung der NFA, wobei die interkantonalen Ausgleichs zahlungen seit 2008 nicht zugenommen haben. Die Mitwirkungsrechte der beteiligten Kantone werden als angemessen beurteilt. Am positivsten wird die Verbesserung der Koor- dination der Leistungsangebote beurteilt. Weniger stark gewichtet werden die Nutzung von Grössenvorteilen und die Realisierung von Effizienzgewinnen, während eine mögliche Spezia- lisierung kein Thema ist. Eine Mehrheit der antwortenden Kantone befürwortet eine weitere Verstärkung der IKZ in diesem Bereich, wobei von einem Kanton darauf hingewiesen wird, dass es wichtig sei, dass sich die Kantone stärker positionieren und gegenüber dem Bund ein- heitlich auftreten. Auf Fachebene gehe es um einen verstärkten Erfahrungsaustausch und um das Anstreben einfacherer Verfahren und Prozesse.

Spitzenmedizin und Spezialkliniken

Die IKZ im Bereich Spitzenmedizin ist in der Interkantonalen Vereinbarung zur hochspezia lisierten Medizin (IVHSM) geregelt, welche sich nicht auf die NFA, sondern auf Artikel 39 Absatz 2bis des Krankenversicherungsgesetzes stützt. Trotzdem sieht eine knappe Mehrheit der Kantone einen positiven Zusammenhang zwischen der NFA und der Intensivierung der IKZ in diesem Bereich, wobei mehrheitlich keine Zunahme der Ausgleichszahlungen seit 2008 registriert wird.

Die Zielsetzungen der IKZ wie Nutzung von Grössenvorteilen, Realisierung von Effizienz gewinnen, Koordination der Leistungsangebote und Förderung der Spezialisierung werden von einer grossen Mehrheit der Kantone anerkannt. Eine Mehrheit der Kantone unterstützt auch eine weitere Verstärkung der IKZ in diesem Bereich.

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Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden

Im Bereich der Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden wird ein Zusam- menhang zwischen der NFA und der Intensivierung der IKZ von allen Kantonen bejaht. Die Mitwirkungsrechte der Kantone werden von einer Mehrheit der Kantone als angemessen beurteilt.

Die Vorteile der IKZ liegen für eine Mehrheit der Kantone bei der Koordination der Leistungs angebote sowie, in etwas geringerem Ausmass, bei der Förderung der Spezialisierung und der Realisation von Effizienzgewinnen. Weniger gewichtet wird das Argument der Nutzung von Grössenvorteilen. Eine Mehrheit der Kantone befürwortet eine weitere Verstärkung der IKZ.

Die Antworten der Kantone beziehen sich in der Regel auf die Institutionen für erwachsene Personen mit Behinderung. Einzelne Kantone weisen darauf hin, dass die IKZ im Bereich der Einrichtungen für Jugendliche noch nicht so weit fortgeschritten ist.

Weitere Ausführungen zu den Behinderteninstitutionen finden sich in Kapitel 6.1.1.

Generelle Beurteilung der IKZ mit Lastenausgleich

Wie bereits erwähnt, weisen verschiedene Kantone darauf hin, dass die IKZ bereits vor Ein- führung der NFA recht intensiv war und sich teilweise unabhängig von der NFA weiter ent- wickelt. Im Weiteren verweisen sie auf die unterschiedlichen Beurteilungen in den einzelnen Aufgabenbereichen. Für verschiedene Kantone ist es noch zu früh für eine endgültige Beur- teilung.

Trotzdem stimmt eine grosse Mehrheit der Kantone zumindest tendenziell der Aussage zu, dass sich das Instrument der IKZ mit Lastenausgleich, wie es im Rahmen der NFA konzipiert wurde, bewährt. Eine Mehrheit sieht in der Tendenz auch eine qualitative Verbesserung der IKZ mit Lastenausgleich. Einzelne Kantone verweisen diesbezüglich ausdrücklich auf die IRV, welche insbesondere dazu geführt habe, dass sich die Verrechnungspreise langsam den effek- tiven Kosten annäherten.

5.7.2 Entwicklung der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen

Im Zusammenhang mit der IKZ interessiert auch die Frage, wie sich in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV die Lastenausgleichszahlungen entwickelt haben. Der mit der NFA realisierte institutionelle Rahmen der IKZ ist seit dem Jahr 2008 in Kraft. Die Entwicklung der Lastenausgleichszahlungen sagt zwar noch nichts aus über die nur sehr schwierig zu bezif- fernde «Angemessenheit» dieser Zahlungen. Sie gibt aber Auskunft, ob ab diesem Jahr ein signifikanter Anstieg der Lastenausgleichszahlungen zu verzeichnen ist und ob die Entwick- lung anhält.

In den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich die Summen aller Lastenaus gleichszahlungen gemäss nachstehender Tabelle 5.09 entwickelt. Die Daten entstammen einer Sonderauswertung der Finanzstatistik. Aufgeführt sind nur Bereiche mit Lastenaus gleichszahlungen von insgesamt mehr als 10 Millionen und nur solche, welche Kantonen (und nicht ausschliesslich Institutionen oder Trägerschaften) zufliessen. Zudem werden in der

123

Finanzstatistik nicht alle einschlägigen Aufgabengebiete gesondert ausgewiesen; dies betrifft insbesondere die Spitzenmedizin und die Spezialkliniken. Die Jahre 2004 bis 2007 stehen für die Entwicklung vor Inkrafttreten der NFA und die Jahre 2008 bis 2011 für die Entwicklung seit Einführung der NFA.

Tabelle 5.09 Entwicklung interkantonaler Lastenausgleichszahlungen Tabelle 5.09 in Aufgabengebieten Entwicklung interkantonaler gemäss Lastenausgleichszahlungen in Artikel 48a BV, gemäss Aufgabengebieten 2004–2011 Artikel 48a BV, 2004-2011

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Mio. CHF 40 43 45 44 51 54 56 61 Interkantonale 2004 = 100 100 108 113 110 128 135 140 153 Straf- und Lastenausgleichszahlungen 2008 = 100 100 106 110 120 Massnahmen- Ausgaben der Kantone insgesamt 720 731 757 747 833 905 944 1'040 vollzug Lastenausgleichszahlungen in Prozent 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% der Ausgaben insgesamt Mio. CHF 490 476 520 613 594 603 643 646 Interkantonale 2004 = 100 100 97 106 125 121 123 131 132 Lastenausgleichszahlungen Kantonale 2008 = 100 100 102 108 109 Universitäten Ausgaben der Kantone insgesamt 2'807 2'843 2'908 2'976 3'022 3'256 3'415 3'432 Lastenausgleichszahlungen in Prozent 17% 17% 18% 21% 20% 19% 19% 19% der Ausgaben insgesamt Mio. CHF 434 430 488 508 1'386 1'373 1'467 1'518 Interkantonale Fachhochschulen 2004 = 100 100 99 112 117 319 316 338 350 Lastenausgleichszahlungen (inkl. 2008 = 100 100 99 106 110 pädagogische Ausgaben der Kantone insgesamt 1'664 1'775 2'034 2'267 2'471 2'592 2'685 2'849 Hochschulen) Lastenausgleichszahlungen in Prozent 26% 24% 24% 22% 56% 53% 55% 53% der Ausgaben insgesamt Mio. CHF 3 3 3 3 3 3 3 3 Interkantonale Kultur- 2004 = 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Lastenausgleichszahlungen einrichtungen von 2008 = 100 100 100 100 100 überregionaler Ausgaben der Kantone insgesamt 248 255 267 271 299 258 272 260 Bedeutung * Lastenausgleichszahlungen in Prozent 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% der Ausgaben insgesamt Mio. CHF 0 (0.194) 0 (0.168) 0 (0.126) 0 (0.310) 26 21 24 22 Interkantonale Institutionen zur Lastenausgleichszahlungen 2004 = 100 100 87 65 160 Eingliederung und 2008 = 100 100 81 92 85 Betreuung von Ausgaben der Kantone insgesamt 553 553 639 632 2'071 2'125 2'164 2'260 Invaliden Lastenausgleichszahlungen in Prozent 0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1% der Ausgaben insgesamt Mio. CHF 967 952 1'056 1'168 2'060 2'054 2'193 2'250 Total in oben- Interkantonale 2004 = 100 100 98 109 121 213 212 227 233 stehenden Lastenausgleichszahlungen 2008 = 100 100 100 106 109 Aufgaben- gebieten Ausgaben der Kantone insgesamt 5'992 6'157 6'605 6'893 8'696 9'136 9'480 9'841 gemäss Art. 48a BV Lastenausgleichszahlungen in 16% 15% 16% 17% 24% 22% 23% 23% Prozent der Ausgaben insgesamt zum Vergleich:

Mio. CHF 448 465 460 477 393 420 433 461 Interkant. Lastenausgleichszahlungen in den übrigen Aufgabengebieten 2004 = 100 100 104 103 106 88 94 97 103 2008 = 100 100 107 110 117

Mio. CHF 68'628 70'086 71'378 73'537 71'253 73'440 75'076 77'663 Gesamtausgaben der Kantone (exkl. ausserord. Ausgaben) 2004 = 100 100 102 104 107 104 107 109 113 2008 = 100 100 103 105 109 Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung) * Zahlungen teilweise direkt an Institutionen

124

Die Tabelle zeigt folgende Ergebnisse:

–– Der Umfang der Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV von gut 2,2 Milliarden im Jahr 2011 ist beachtlich; er entspricht fast 3 Prozent der Gesamt- ausgaben der Kantone.

–– Wie dies auch die nachstehende Grafik zeigt, ist in Aufgabenbereichen gemäss Artikel 48a BV seit Einführung der NFA tatsächlich ein markanter Anstieg der Zahlungen auf fast das Doppelte der vier vorangegangenen Jahre festzustellen; dies im Unterschied zu den Lastenausgleichszahlungen in den übrigen Aufgabengebieten, die praktisch auf dem Niveau des Jahres 2004 stehen geblieben sind. Der deutliche Anstieg der Lasten ausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV ab dem Jahr 2008 ist allerdings zu einem grossen Teil auf die Fachhochschulen zurückzuführen; in den anderen ausgewiesenen Bereichen verlief der Anstieg der Ausgleichszahlungen seit 2004 kontinu- ierlicher.

–– Von den von der Finanzstatistik erfassten Aufgabenbereichen sind sowohl seit 2004 als auch seit Inkrafttreten der NFA die grössten Anstiege bei den Fachhochschulen und beim Straf- und Massnahmenvollzug zu verzeichnen.

Abbildung 5.24 Abbildung 5.24 EntwicklungEntwicklung interkantonaler interkantonaler Lastenausgleichszahlungen Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2004–2011 BV, 2004-2011

Total Lastenausgleichszahlungen aufrund Art. 48a BV gemäss Tabelle 5.09 Lastenausgleichszahlungen ohne jene gemäss Art. 48a BV Gesamtausgaben der Kantone 250

200

Indexiert (2004=100) 150

100

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

125

Werden die Lastenausgleichszahlungen in den einzelnen Aufgabenbereichen in Relation zu den entsprechenden Gesamtausgaben der Kantone gesetzt, kann gemäss Tabelle 5.09 festgestellt werden, dass seit 2008 im Durchschnitt der untersuchten Bereiche gemäss Artikel 48a BV knapp ein Viertel der Ausgaben durch interkantonale Lastenausgleichszahlungen gedeckt sind – gegenüber der Zeit vor Einführung der NFA eine Steigerung um rund 50 Prozent. Allerdings ist auch dieser Anteil in den einzelnen Bereichen sehr unterschiedlich: Mehr als 50 Prozent beträgt er bei den Fachhochschulen, knapp 20 Prozent bei den kanto nalen Universitäten. In den übrigen Bereichen liegt er deutlich unter 10 Prozent.

Fazit

Die mit der NFA realisierte Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ hat Wirkung ge- zeigt: Die Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich im Vergleich zur Periode vor NFA praktisch verdoppelt. Die Steigerung war in den einzelnen Aufgabenbereichen allerdings sehr unterschiedlich. Ausgeprägt war sie bei den Fachhoch- schulen, während sich insbesondere bei den kantonalen Universitäten und beim Straf- und Massnahmenvollzug die bereits vor Inkrafttreten der NFA festgestellte Entwicklung relativ kontinuierlich fortsetzte.

5.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Die vorliegende Wirkungsanalyse zeigt, dass die im FiLaG aufgeführten Ziele weitgehend er- reicht worden sind. Bezüglich der einzelnen Ziele kann folgendes festgehalten werden:

–– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Transfers am Gesamtvolumen der Transfers zwischen Bund und Kantonen ist ein wichtiger Gradmesser für die kantonale Finanzautonomie. Mit der Einführung der NFA wurde dieser Anteil sub- stanziell erhöht und beläuft sich seither auf rund 40 Prozent. Damit stärkte die NFA die finanzielle Autonomie der Kantone. Die Finanzautonomie der Kantone wird im Weiteren von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Handlungs- spielraum der Kantone einschränken.

–– Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und der Steuerbe lastung: Die Analyse der Entwicklung der ASG zwischen 1998 und 2010 zeigt, dass sich die Disparitäten zwischen den Kantonen bis 2007 vergrössert und anschliessend wieder leicht reduziert haben. Diese Entwicklung wird vor allem von den ressourcenstarken Kan- tonen geprägt und ist stark durch die konjunkturelle Dynamik beeinflusst. Verantwortlich dabei waren insbesondere die starke Zunahme der ASG in diesen Kantonen während des Wirtschaftsbooms 2006 und 2007 sowie der Rückgang in der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 und 2010. Es ist deshalb zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, eine Aussage über die Bedeutung der NFA bei der Reduktion der Disparitäten zu machen. Die Disparitäten in der Gesamtsteuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex haben seit 2008 kontinuierlich zugenommen. Wird die Entwicklung der Steuersätze betrachtet, so haben die ressourcenschwachen Kantone vor allem beim mobilen Substrat ihre Sätze seit 2008 merklich gesenkt. Insgesamt zeigt sich bei den Steuersätzen, dass deren Streuung im Zeit- raum 2008 bis 2011 gegenüber 2004 bis 2007 zugenommen hat.

126

–– Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Ver hältnis: Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kantone ist sowohl bei der Unternehmens- wie auch bei den Einkommenssteuern nach wie vor hoch. Die Grenzabschöpfungsquoten bei den ressourcenstarken Kantonen im Rahmen des ho- rizontalen Ressourcenausgleichs sind relativ tief, sodass kaum von einer dämpfenden Wirkung des Finanzausgleichs auf ihre Position im Steuerwettbewerb gesprochen werden kann. Die ressourcenschwachen Kantone konnten ihre Position im Steuerwettbewerb insbesondere im Bereich der Unternehmensbesteuerung und der Besteuerung im oberen Einkommenssegment gegenüber den ressourcenstarken Kantonen verbessern. Dies kann indessen nicht so sehr auf die Einführung der NFA, sondern vielmehr auf Sonderfaktoren wie die Ausschüttungen der SNB sowie die günstige Konjunktur- und Budgetlage zurück- geführt werden. Die Analysen haben gezeigt, dass ein ressourcenschwacher Kanton beim geltenden (progressiven) Umverteilungsmechanismus des Ressourcenausgleichs wenig An- reize hat, sein Ressourcenpotenzial zu steigern. So beträgt die Grenzabschöpfungsquote im Durchschnitt rund 80 Prozent. Dies bedeutet, dass eine Zunahme des Ressourcen potenzials eine erhebliche Reduktion der Ausgleichszahlungen zur Folge hat, sodass nach Ressourcenausgleich die Zunahme der standardisierten Steuererträge pro Einwohner nur noch 20 Prozent der ursprünglichen Steigerung des Ressourcenpotenzials beträgt. Trotz dieser Anreizstruktur findet dennoch ein Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen statt, der sich mit der Einführung der NFA möglicherweise noch intensiviert hat, obwohl vom Finanzausgleich keine entsprechenden Anreize ausgehen. Analysen zeigen, dass Steuersatzanpassungen seit 2008 deutlich stärker räumlich korreliert sind, was auf einen intensiveren Steuerwettbewerb hinweist.

–– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Die gemäss Artikel 6 FiLaG anzustrebende minimale Pro-Kopf-Ausstattung von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts wurde durch den Ressourcenausgleich in den betrach- teten Jahren 2012 bis 2014 in sämtlichen Kantonen übertroffen. Der Kanton Uri als ressourcenschwächster Kanton erreichte 2012 eine Mindestausstattung von gut 85 Pro- zent die bis 2014 auf 87,0 Prozent angestiegen ist.

–– Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen und soziodemografischen Las ten: Die aktualisierten Berechnungen des Büros Ecoplan auf Basis der Jahre 2008 bis 2011 weisen darauf hin, dass sich die Struktur der Sonderlasten weiter verschoben hat. So beläuft sich der Anteil der Sonderlasten aufgrund geografisch-topografischer Faktoren auf noch 18,5 Prozent (Gutachten Ecoplan 2009 27 %), 30,6 Prozent sind auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur (Gutachten 2009 33 %) und 50,9 Prozent auf Faktoren der Kernstädte (Gutachten 2009 40 %) zurückzuführen. Diese Verschiebung führt dazu, dass der Grad der Abgeltung der Sonderlasten durch den Lastenausgleich in den drei Bereichen weiter auseinander driftet. So werden durch den geografisch-topografischen Lastenausgleich 35,4 Prozent und durch den soziodemografischen Lastenausgleich 14,2 Prozent (Bevölkerungsstruktur) bzw. 4,3 Prozent (Kernstädte) abgegolten. Insgesamt werden mit dem Lastenausgleich gemäss den Berechnungen von Ecoplan 13,1 Prozent der Sonderlasten gedeckt.

Allerdings wurde in der Projektphase der NFA darauf verzichtet, für die Anpassungen von GLA und SLA auf eine neue Beitragsperiode hin konkrete Regeln festzulegen. So- mit ist auch nicht bestimmt, welches Gewicht bei der Festlegung des künftigen Dota tionsverhältnisses der oben erläuterten Quantifizierung der geografisch-topografisch und der soziodemografisch bedingten Sonderlasten im Vergleich zu anderen Kriterien wie zum Beispiel der Tragbarkeit der Sonderlasten für die betroffenen Kantone zukommen soll.

127

Gemäss Kapitel 5.6.2 gibt es sowohl für eine Beibehaltung der aktuellen 50/50-Prozent- Lösung als auch für eine einseitige Aufstockung des SLA Argumente.

Die Lastenausgleichszahlungen in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich im Vergleich zur Periode vor NFA praktisch verdoppelt, was darauf hinweist, dass sich die interkantonale Zusammenarbeit deutlich verstärkt hat. Ausgeprägt war die Steigerung bei den Fachhochschulen und den Behinderteninstitutionen, während sich bei den kanto- nalen Universitäten und beim Straf- und Massnahmenvollzug die bereits vor Inkrafttreten der NFA festgestellte Entwicklung relativ kontinuierlich fortsetzte. Insgesamt deutet die Entwicklung der Lastenausgleichszahlungen darauf hin, dass die Einführung der NFA einen Schub bei der interkantonalen Zusammenarbeit ausgelöst hat.

128

6 Aufgabenteilung zwischen

Bund und Kantonen

6.1 Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung

Einer der Hauptpfeiler des Gesamtpakets NFA war nebst der Neugestaltung des Finanzaus- gleichs im engeren Sinn eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung zwischen Bund und Kantonen. Dadurch sollte der Föderalismus gestärkt und weiter entwickelt werden. Für eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung sprachen im Rahmen NFA folgende Aspekte:

–– Aufgabenentflechtung bedeutet, dass die Verantwortung für die staatliche Aufgaben erfüllung nach Möglichkeit entweder integral dem Bund oder integral den Kantonen zugeordnet wird. Integrale Verantwortung heisst, dass eine Übereinstimmung von Nutz- niessern sowie Kosten- und Entscheidungsträgern erzielt und damit dem sogenannten «Äquivalenzprinzip» (Art. 43a BV) optimal Rechnung getragen wird. Eine solchermassen definierte Verantwortung schafft für die Bürgerinnen und Bürger Klarheit. Es wird deutlich, wer in welchem Ausmass für die Aufgabenerfüllung zuständig ist. Das politische Engage- ment auf lokaler und regionaler Ebene – eine besondere Stärke des politischen Systems der Schweiz – kann dadurch gestärkt werden, da vermehrt lokal und regional angepasste, bürgernahe Lösungen ermöglicht werden.¹

Das Äquivalenzprinzip findet allerdings keine Anwendung bei denjenigen Aufgaben, bei welchen der Bund den Kantonen Vollzugsaufgaben überträgt. Artikel 46 Absatz 1 BV, 1999 durch die neue Bundesverfassung eingeführt und somit bereits vor dem Inkrafttreten der NFA in Kraft, verankert den Grundsatz, dass die Kantone das Bundesrecht nach Mass- gabe von Verfassung und Gesetz umsetzen. Nach geltender Lehre und Praxis hat der Bund die Kantone hierfür grundsätzlich nicht zu entschädigen.

–– Die integrale Aufgabenzuständigkeit erweitert den Handlungsspielraum der zuständigen Staatsebene und begünstigt eine effektivere Kosten-, Leistungs- und Wirkungssteuerung staatlichen Handelns.

–– Mit der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung wird gleichsam «automatisch» auch das Prinzip «wer befiehlt, bezahlt» realisiert. Dies begünstigt seinerseits eine präferenzengerechte und kostengünstige Leistungserstellung.

–– Einheitliche und verbindliche Regeln und Standards soll der Bund nur noch in jenen Be- reichen setzen, in denen dies im landesweiten Interesse unumgänglich ist. Gestützt auf das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5a BV) soll der Bund nur dann eine Aufgabe übernehmen, wenn die Kantone hierzu offensichtlich nicht in der Lage sind oder die Aufgabenerfüllung sinnvollerweise zentral geregelt werden muss.

–– Eine Stärkung der kantonalen Ebene führt auch zu einer Stärkung der Bundesebene. Der Bund kann sich auf seine hauptsächlichen Funktionen, die ihm die Verfassung zuweist, konzentrieren.

Eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung impliziert selbstverständlich nicht, dass der föderale Dialog zwischen Bund und Kantonen zum Stillstand kommen soll. Schnittstellen in staatlichen Programmen sind nicht zuletzt auf Grund der Kleinräumigkeit der Schweiz unvermeidlich, so dass ein partnerschaftliches Zusammenwirken als Ausdruck gelebter

1 Für Aufgaben, welche nicht entflochten wurden, wurde im Rahmen der NFA zu Artikel 46 BV ein neuer Absatz 2 eingeführt, mit welchem das neue Instrument der Programmvereinbarung zwischen Bund und Kantonen verankert wurde. Vgl. dazu das Kapitel 6.2, Programmvereinbarungen.

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Verfassungswirklichkeit verstanden werden kann. Der Föderalismus schweizerischer Prägung zeichnet sich auch dadurch aus, dass er sich als eine Staatsform des Dialogs und der Koopera- tion versteht, wie dies in Artikel 44 BV denn auch zum Ausdruck kommt.

Dialog setzt jedoch voraus, dass die Staatsebenen ihre Aufgaben, Kompetenzen und Hand lungsoptionen kennen und die daraus resultierenden Verantwortlichkeiten möglichst integral wahrnehmen können. Günstige Voraussetzungen einer guten Zusammenarbeit sind vor allem dann gegeben, wenn möglichst keine sich überschneidenden Kompetenzen vorhanden sind, die den Dialog erschweren können. So gesehen erweist sich eine Klärung der Aufgaben und Kompetenzen von Bund und Kantonen, mithin auch eine Aufgaben- und damit verbundene Finanzierungsentflechtung, als zentraler Ausgangspunkt und Grundlage eines gelebten Föde- ralismus.

6.1.1 Erfahrungen bei entflochtenen Aufgabenbereichen und Stand der

Aufgabenentflechtung

Im vorliegenden Bericht sollen die Erfahrungen von Bund und Kantonen mit der im Rahmen der NFA vorgenommenen Aufgabenentflechtung dargestellt werden; dies in den finanziell gewichtigen Aufgabenbereichen. Gegenstand der Untersuchungen waren die folgenden Be- reiche:

Tabelle 6.01 Entflochtene Aufgabenbereiche Tabelle 6.01 Entflochtete Aufgabenbereiche

Nationalstrassen Neu in alleiniger Zuständigkeit des Bundes Rentenzahlungen im Rahmen der AHV und der IV

Behinderteninstitutionen Neu in alleiniger Zuständigkeit der Kantone Sonderschulung

Es sind dies jene Aufgabengebiete, welche Gegenstand einer Umfrage bei den Kantonsre gierungen und einer Studie der Eidg. Finanzverwaltung «Effizienzgewinne bei entflochtenen Aufgabenbereichen» (EFV 2013c) waren.

Erfüllung der Entflechtungsziele

Generell fällt auf, dass Bund und Kantone die gemachten Erfahrungen recht unterschiedlich bewerten. In der Regel wird der Erfolg der Aufgabenentflechtung von jener Staatsebene höher eingestuft, die für die Aufgabe zuständig ist, und skeptischer beurteilt, wenn die Aufgabe in die alleinige Zuständigkeit der jeweils anderen Staatsebene fällt. Dies ist an sich eine verständliche Haltung; sie kann zudem durchaus positiv gewertet werden: Sie zeigt, dass die jeweils zuständige Staatsebene gewillt ist, ihre Verantwortung vollumfänglich wahr zunehmen – zweifellos eine unabdingbare Vorbedingung für eine erfolgversprechende Auf gabenentflechtung.

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Nebst dem Bundesrat haben auch die Kantonsregierungen eine generelle Beurteilung der Aufgabenentflechtungen vorgenommen. Letztere kamen zu folgendem Schluss: Abbildung 6.01 Generelle Beurteilung der Aufgabenentflechtungen durch die Kantonsregierungen

Abbildung 6.01 Aufgabenentflechtung generell Anzahl Kantone 0 5 10 15 20 25

Die Aufgabenentflechtung im Rahmen NFA hat sich insgesamt bewährt.

Trifft zu Trifft eher zu Trifft eher nicht zu Trifft nicht zu Weiss nicht

Trotz unterschiedlicher Beurteilung in einzelnen Aufgabenbereichen hat sich somit für eine Mehrheit der Kantone die Aufgabenentflechtung im Rahmen der NFA insgesamt bewährt bzw. eher bewährt.

Im Folgenden werden Aussagen zur Erfüllung der Entflechtungsziele in den vier untersuchten Aufgabengebieten gemacht. Ausführungen zu den mit der Aufgabenentflechtung erzielten Effizienzgewinnen folgen weiter unten.

Nationalstrassen

Die Konzentration aller Entscheidkompetenzen zu Ausbau, Unterhalt und Betrieb der Na- tionalstrassen beim Bund erlaubt ein konsequent netz- und problemorientiertes Vorgehen und einen effizienten Einsatz der Mittel: Ausbau- und Entwicklungsmassnahmen werden mit dem neuen Regime stets auf der Basis systematischer schweizweiter Bestandes- und Bedarfsanalysen festgelegt und umgesetzt. Ausbau- und Unterhaltsprojekte werden auf das funktional Notwendige und rechtlich Vorgegebene beschränkt. Die Organisation der Bauherrenaufgaben, welche zuvor von den kantonalen Tiefbauämtern erfüllt wurden, wurde in fünf neu geschaffenen Filialen des Bundesamts für Strassen (ASTRA) zentralisiert. Auch der Betrieb der Nationalstrassen wurde optimiert; er wird von elf Gebietseinheiten auf der Basis von Leistungsvereinbarungen – in der Regel mit Globalbudget – übernom- men, wobei den Kantonen als Leistungserbringer weiterhin eine gewichtige Rolle zukommt. Weiter trug die Wahrnehmung der neuen Bestellerfunktion durch den Bund (konsequentes Wettbewerbsprinzip) zu Kostensenkungen bei. Ausführlichere Darlegungen zu den Erfahrun- gen mit der Entflechtung bei den Nationalstrassen können dem Bericht EFV (2013c) entnom- men werden.

Im Rahmen der Umfrage bei den Kantonsregierungen ist die Beurteilung durch die Kantone etwas kritischer ausgefallen. Der Aussage, dass sich die Zentralisierung im Aufgabenbereich Nationalstrassen bewährt hat, stimmt eine knappe Mehrheit der Kantone zu. Weiter beurteilt eine Mehrheit der Kantone die Qualität der Leistungserstellung als gleichwertig zur Situati- on vor NFA. Keine Mehrheit findet die Aussage, Fehlanreize – zum Beispiel eine erschwerte Prioritätensetzung im früheren Regime – hätten durch die Zentralisierung beseitigt werden können. Einzelne Kantone weisen auf Koordinationsprobleme bei den Schnittstellen zwischen dem Autobahn- und dem kantonalen Strassennetz und auf wegfallende Synergien innerhalb des Kantons hin.

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Rentenzahlungen im Rahmen der AHV und der IV

Die Mitfinanzierung der Rentenzahlungen AHV und IV durch die öffentliche Hand stellt eine finanziell sehr gewichtige Aufgabe dar. Die mit der NFA vorgenommene Finanzierungs entflechtung bzw. der Wegfall der früheren Kantonsbeiträge an die beiden Sozialwerke bewirkte denn auch eine bedeutende Lastenverschiebung hin zum Bund. Dabei hatten die Kantone im früheren Regime jedoch keinerlei Entscheidbefugnis, sondern lediglich die Ren- tenzahlungen mitzufinanzieren, weshalb sich im Lichte des Äquivalenzprinzips (vgl. Kapitel 6.1.2) eine Finanzierungsentflechtung geradezu aufdrängte. Da die Kantonsbeiträge jeweils vom Bund berechnet und den Kantonen in Rechnung gestellt wurden,2 erwuchsen aus der Finanzierungsentflechtung praktisch keine Umsetzungsprobleme.

Behinderteninstitutionen

Eine überwiegende Mehrheit der Kantone beurteilt die Aufgabenentflechtung im Bereich der Behinderteninstitutionen positiv. Im Vordergrund steht die bessere Ausrichtung des Angebots auf die Bedürfnisse der behinderten Personen. Die Vorteile der vorgenommenen Kantona- lisierung liegen auch nach Meinung der Kantone hauptsächlich in einer effizienteren Leis- tungserstellung und einer verbesserten Kostenkontrolle. Positiv auf die Leistungserstellung wirkt sich die interkantonale Zusammenarbeit aufgrund des Regelwerks der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE)3 aus. Eine Verteuerung der Leistungserstellung infolge der Aufgabenentflechtung stellen nur wenige Kantone fest; für eine grosse Mehrheit der Kantone haben sich jedoch auch die mit der Aufgabenentflechtung erwarteten Einspa- rungen beim administrativen Aufwand nicht eingestellt. Dies könnte allerdings eine Folge der Übergangsprobleme sein und sich längerfristig ändern.

Ausführlich setzt sich der Bericht EFV (2013c) mit der Umsetzung der vorgenommenen Auf- gabenentflechtung im Bereich der Behinderteninstitutionen auseinander. Die Übernahme der integralen Verantwortung für die Einrichtungen zur Eingliederung und Betreuung von Menschen mit einer Behinderung durch die Kantone hat viel Bewegung in den Aufgaben- bereich gebracht: Die Kantone nahmen bei der Erarbeitung kantonaler Konzepte die Mög- lichkeit wahr, eigene, flexible Lösungen in der Qualitätssicherung, der Bedarfserhebung und Angebotsplanung sowie der Finanzierung zu definieren. Mit dem Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG; SR 831.26) als Ausführungsgesetzgebung auf nationaler Ebene, dem Regelwerk der IVSE und den kantona- len Behindertenkonzepten besteht dafür ein geeigneter Rahmen, welcher gewährleistet, dass die kantonalen Angebote den Ansprüchen der Klientinnen und Klienten gerecht werden. Eine rege interkantonale Zusammenarbeit findet nicht nur zwischen den Kantonen, sondern auch im Rahmen der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK), von Regionalkonferenzen der SODK, sowie von Gremien der IVSE und anderen interkantona- len Plattformen statt.

Obwohl zum Zeitpunkt der Redaktion des erwähnten Berichts in vielen Kantonen der Gesetz- gebungsprozess der neuen rechtlichen Grundlagen noch nicht abgeschlossen war, zeichneten sich bereits Neuregelungen ab, die sich teilweise markant von den vor NFA geltenden Vor- schriften unterscheiden.4 Einen Überblick über den aktuellen Stand und die Umsetzung des

2 Die Beiträge der einzelnen Kantone an die AHV bzw. die IV waren abhängig von den Summen der Rentenzahlun- gen an die Bezüger in den einzelnen Kantonen und von der Finanzkraft der Kantone.

3 http://www.sodk.ch/ueber-die-sodk/ivse/regelwerk/

4 Grundlage für diese Änderungen bildet der durch das IFEG gesetzte rechtliche Rahmen.

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IFEG in den Kantonen gibt eine von econcept AG im Auftrag der SODK erstellte Studie.5 Be- sonders die Finanzierungsmodalitäten sind seit der Übernahme der Aufgabe in der Mehrheit der Kantone einem markanten Veränderungsprozess unterworfen: Während vor der NFA und während der Übergangszeit die Leistungsabgeltung durch eine nachschüssige Defizit- deckung der Einrichtungen erfolgte, werden Beiträge an die Einrichtungen in der Mehrheit der Kantone neu als Vollkostenpauschalen aufgrund von Leistungsvereinbarungen ausbe- zahlt. Dabei besteht ein Trend zu nach Betreuungsaufwand abgestuften Beiträgen. Dies er- höht die inner- und interkantonale Vergleichbarkeit und Transparenz von Leistungen und de- ren Kosten; so werden notwendige Informationen für die Leistungs- und Aufwandsteuerung durch die Kantone bereitgestellt. Transparenz führt zu einem höheren Kostenbewusstsein als im früheren Regime, was zu Kostensenkungen beitragen kann – ein Ansatzpunkt, der auf mögliche Effizienzgewinne in der Zukunft hinweist. Allerdings muss davon ausgegangen wer- den, dass im Bereich der Betreuung von Behinderten – ähnlich wie im Pflegebereich – kaum Produktivitätsgewinne realisiert werden können, was das Ausmass künftiger Effizienzgewinne einschränken dürfte.

Zur Kantonalisierung der Behinderteninstitutionen sei noch eine generelle Bemerkung ange- bracht. Im Vorfeld der Volksabstimmung zur NFA lehnten die Behindertenorganisationen die vorgeschlagene Aufgabenentflechtung im Bereich der Behinderteninstitutionen klar ab; die Abstimmungsvorlage wurde von den Organisationen vehement bekämpft. Zwar galt gemäss einer Übergangsbestimmung zu Artikel 112b der Bundesverfassung bis zum Vorliegen vom Bund genehmigter Behindertenkonzepte und mindestens während den ersten drei Jahren seit Einführung der NFA ein Übergangsregime, wonach die Kantone die bisherigen Leistungen der IV an Anstalten, Werkstätten und Wohnheime zu übernehmen hatten. Zum Zeitpunkt der Redaktion des vorliegenden Berichts im Jahre 2013 wiesen alle Kantone ein genehmigtes Behindertenkonzept auf, und seitens der Behindertenorganisationen wurde bislang kaum Kritik an den kantonalen Behindertenregimes laut. Dies kann als Indiz dafür gewertet wer- den, dass die Umsetzung der «Kantonalisierung» der Behinderteninstitutionen erfolgreich verlaufen ist.

Sonderschulung

Bereits vor Inkrafttreten der NFA waren die Kantone – entsprechend der Schulhoheit – an der Schulung von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Bildungsbedarf beteiligt. Ein we- sentlicher Teil der sonderpädagogischen Massnahmen wurde jedoch bis zu jenem Zeitpunkt von der IV mitfinanziert und mitgeregelt.

Gemäss dem Ergebnis der Umfrage bei den Kantonsregierungen sieht eine Mehrheit der Kantone die positiven Effekte der Entflechtung bei der Sonderschulung in einer besseren Ausrichtung des Angebots auf die Bedürfnisse der Betroffenen, einer verstärkten Integra- tion in die Regelschulen sowie einer verbesserten Kostenkontrolle. Auch der Aussage, die Aufgabenentflechtung führe längerfristig zu einer effizienteren Leistungserstellung, kann eine Mehrheit der Kantone zumindest tendenziell zustimmen, ebenso der Aussage, die inter- kantonale Zusammenarbeit wirke sich positiv auf die Leistungserstellung aus. Bezüglich der Kostenfolgen der Aufgabenentflechtung halten sich die Anteile der Kantone, welche eine Verteuerung der Leistungserstellung feststellen, mit jenen, welche diese Aussage verneinen, in etwa die Waage. Auch im Bereich der Sonderschulung ist eine Mehrheit der Kantone der Ansicht, dass die Aufgabenentflechtung zu keinen Einsparungen beim administrativen Auf- wand geführt habe.

5 econcept AG, Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG): Umsetzungsstand und Auswirkungen in den Kantonen, Zürich 2013 (http://www.sodk.ch/fileadmin/user_upload/ Ueber_die_SODK/Plenarversammlung/JaKo_2013/1359_be_schlussbericht_finalisiert_de_def.pdf)

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Der Bericht EFV (2013c) gelangt zu sehr ähnlichen Schlussfolgerungen. Die Übernahme der integralen Verantwortung für diese Aufgabe durch die Kantone war mit einem Paradigmen- wechsel verbunden: Wesentliche Teile des Bereichs Sonderpädagogik, welche zuvor von der IV als bundesweite, medizinisch orientierte Sozialversicherung geregelt worden sind, wurden in die Logik der kantonalen Bildungssysteme integriert. Dabei wird ein integraler Ansatz ver- folgt: Im Mittelpunkt stehen die Kinder und Jugendlichen mit ihren besonderen Entwicklungs- und Bildungszielen. Bei der Bedarfsabklärung beispielsweise sollen nicht mehr die primär an Grenzwerten orientierten IV-Kriterien angewandt werden, sondern das so genannte SAV, ein umfassendes, standardisiertes Verfahren zur Abklärung des individuellen Bedarfs. Zudem sol- len Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf – sofern sinnvoll und möglich – in einer Regelschule integriert beschult werden. Dieser zunehmende Vorrang der Volksschule vor einer separierenden Sonderschulung ist als logische Konsequenz der allgemeinen gesell- schaftlichen Entwicklung hin zu einer möglichst barrierefreien Integration von Menschen mit einer Behinderung in die Gesellschaft zu betrachten. Deren Umsetzung im Bereich Sonderpä- dagogik konnte jedoch erst durch die Erweiterung der kantonalen Spielräume im Rahmen der NFA verstärkt bzw. beschleunigt werden.

Die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich Sonderschulung ist im Sonderpädagogik-Kon- kordat6 geregelt. Zu diesem Zweck wurden Instrumente in den Bereichen Qualität, Bedarfsab- klärung (SAV) und Terminologie entwickelt. Diese tragen zur Sicherung der Angebotsqualität sowie zur Harmonisierung und Vergleichbarkeit der kantonalen Systeme bei.

Der Umstellungsprozess ist komplex und benötigt dementsprechend Zeit. Zum Zeitpunkt der Redaktion des Berichts «Effizienzgewinne bei entflochtenen Aufgabenbereichen im Rah- men NFA» bestanden in gut der Hälfte der Kantone noch keine genehmigten Konzepte; die Implementierung neuer Instrumente und Regelungen hatte erst eingesetzt. Hinzu kommen die ausserordentliche Vielschichtigkeit und Zersplitterung der Bedürfnisse und Angebote im Bereich Sonderpädagogik. Dass sämtliche Kompetenzen im Bereich nun klar den Kantonen zugewiesen sind und diese den gewonnenen Handlungsspielraum nutzen, um im Rahmen eines integralen Ansatzes die individuellen Bedürfnisse der betroffenen Kinder und Jugendli- chen möglichst optimal zu erfüllen, sind jedoch zweifellos Vorteile der realisierten dezentralen Organisation.

Effizienzgewinne bei den Nationalstrassen

Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) hat im Jahr 2011 eine Darstellung der seit Einführung der NFA durchführten Schritte zur Umsetzung von Kosteneinsparungen und des Umfangs der realisierten Einsparungen im Nationalstrassenbereich veröffentlicht (vgl. nachfolgende Tabelle 6.02). Wie in der untersten Zeile der Tabelle ersichtlich ist, beliefen sich die bis zum Jahr 2010 jährlich realisierten und bezifferbaren Effizienzgewinne beim Ausbau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen auf 141 bis 227 Millionen. Dies übertraf die in der Vorbereitungsphase veranschlagten jährlichen Kosteneinsparungen von 100 Millionen deutlich. Den gewichtigsten Teil der Kosteneinsparungen führt das Amt auf die Einschränkung der Projekte und Projekt elemente auf das für die Funktionalität der Nationalstrassen Nötige («need to have») zurück.

6 Sonderpädagogik-Konkordat am 25. Oktober 2007:

http://www.edudoc.ch/static/web/arbeiten/sonderpaed/konkordat_d.pdf.

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Tabelle 6.02 Kosteneinsparungen bei Ausbau, baulicher Unterhalt, Betrieb der Tabelle 6.02 Kosteneinsparungen bei Ausbau,seit 2008 Nationalstrassen baulichem Unterhalt, (Stand 2010) Betrieb der National- strassen seit 2008 (Stand 2010)

Durchgeführte Schritte des ASTRA zur Realisierung Realisierte jährliche Bemerkungen von Kosteneinsparungen im Kosteneinsparung Nationalstrassenbereich Konsequente Beschränkung auf Projekte und 110 bis 180 Mio. Projektelemente, die funktional notwendig und gemäss den rechtlichen Vorgaben zwingend sind

Harmonisierung der Instandsetzungsintervalle bei Erst längerfristig wirksam Unterhaltsarbeiten auf der Strecke Zentralisierung der Bauherrenaufgaben 7 bis 8 Mio. Es darf damit gerechnet werden, dass in Zukunft weitere Kostenoptimierungen erzielt werden können, wenn alle von den Kantonen ans ASTRA transferierten Projekte abgeschlossen sind und die Arbeitsproduktivität noch weiter verbessert werden kann. Konsequente Orientierung am Wettbewerbsprinzip Nicht bezifferbar zur Gewährleistung eines günstigen Preis- Leistungsverhältnisses bei extern beschafften Leistungen

Nutzung der neuen Bestellerfunktion des Bundes zur 24 bis 39 Mio. Das ASTRA hat Ansatzpunkte für Erreichung einer höheren Effizienz beim Betrieb der weitere mögliche Effizienzsteigerungen Nationalstrassen identifiziert, die es in den nächsten Jahren soweit möglich auszuschöpfen gilt.

TOTAL der bezifferbaren Einsparungen 141 bis 227 Mio. Quelle: ASTRA (2011: 39)

Effizienzgewinne bei den Behinderteninstitutionen und bei der Sonderschulung

Wie erwähnt, war im Rahmen des Berichts EFV (2013c) vorgesehen, auch eine quantitative Analyse der Effizienzgewinne in den Bereichen Behinderteninstitutionen und Sonderschulung vorzunehmen. Diesem Vorhaben erwuchsen jedoch erhebliche Probleme: Die aktuellsten Da- ten, die im Bericht EFV (2013c) verwendet wurden, waren damals jene des Jahres 2010. Bei den Behinderteninstitutionen wurden aufgrund der Übergangsbestimmung zu Artikel 112b BV die früheren Leistungen der IV in den Jahren 2008 bis 2010 von den Kantonen in ver- gleichbarer Weise weitergeführt. Folglich liessen sich im erwähnten Bericht lediglich Aussagen über die Kostenentwicklungen in der Übergangsfrist machen; Kostenschwankungen waren somit nicht mit den neuen Regimes der Kantone begründbar.

Deshalb wurde darauf verzichtet, für die Bereiche Behinderteninstitutionen und Sonder schulung allfällige Effizienzgewinne aus der Aufgabenentflechtung zu quantifizieren. Statt- dessen wurde für den Aufgabenbereich soziale Einrichtungen – als Veranschaulichung und Ergänzung zum qualitativen Teil – für den Zeitraum 2006-2010 die Entwicklung zweier Indikatoren analysiert: jene der Kosten aus betrieblicher Perspektive und jene des Anteils der Leistungsbeziehenden, welche ausserkantonale Angebote nutzen. Gemäss diesen Analysen

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war aus Sicht der sozialen Einrichtungen kein Trend zu einer Kostensenkung, eher zu einer Kostensteigerung, erkennbar. Was den Anteil der ausserkantonal Platzierten betrifft, war eine leicht rückläufige Tendenz zu beobachten. Allerdings musste auch die Aussagekraft dieser Indikatoren relativiert werden, da neben der bereits erwähnten Übergangsfrist eine zwei- felhafte Datenqualität und definitorische Unklarheiten in der verwendeten Statistik weitere Schwierigkeiten boten.

Mit den vorstehenden Ausführungen zu den Effizienzgewinnen durch Aufgabenentflech tungen beantragt der Bundesrat den eidgenössischen Räten, das Postulat Maissen Theo «Effizienzgewinne durch Aufgabenteilung» vom 12.6.2008 (08.3347) als erfüllt abzuschrei- ben.

6.1.2 Ausgabendynamik der finanziell gewichtigen Aufgaben mit grossen

Lastenverschiebungen beim Übergang zum NFA-Regime

Die im Rahmen der NFA vorgenommenen Aufgabenentflechtungen – wie auch Kompetenz- verschiebungen bei diversen verbliebenen Verbundaufgaben – führten beim Übergang zum neuen Regime zu teilweise bedeutenden Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kanto- nen. Dieser Übergang wurde insgesamt haushaltsneutral7 gestaltet: Aufgrund der Finanz- plandaten für 2008 belastete die Aufgabenneuverteilung die Kantone zwar um insgesamt 395 Millionen. Diese Lastenverschiebung wurde – zusammen mit jener aus einer Verringe- rung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent (2086 Mio.) – per 1. Januar 2008 durch den Bund über die neuen Finanzausgleichsgefässe im Umfang von

2481 Millionen jedoch vollständig ausgeglichen.

Eine im Rahmen des ersten Wirksamkeitsberichts im Jahr 2009 durchgeführte Überprüfung der Haushaltsneutralität aufgrund der Rechnungsdaten des Jahres 2008 ergab einen Gesamt- saldo von 2581 Millionen zulasten der Kantone; dies hauptsächlich wegen einer deutlich dy- namischeren Entwicklung des Ertrages aus der direkten Bundessteuer als angenommen. Die Differenz zum geplanten Belastungssaldo zuungunsten der Kantone betrug somit 100 Milli- onen zuzüglich einer dauernden Verzinsung der den Kantonen in den Jahren 2008 bis 2011 entgangenen 400 Millionen (12 Millionen). Ab dem Jahr 2012 wurden den Kantonen dann um den entsprechenden Betrag erhöhte Ausgleichszahlungen ausgerichtet.

Nachdem der Übergang zum neuen Regime auf den 1. Januar 2008 auch aufgrund der Rechnungsdaten haushaltsneutral vollzogen worden ist, präsentiert sich die Frage der «Haushaltsneutralität» ab jenem Zeitpunkt in einem anderen Licht. Denn in den entfloch- tenen Aufgabengebieten sind ab 2008 nun entweder der Bund oder die Kantone allein zuständig. Nach dem ebenfalls mit der NFA in der Verfassung verankerten Äquivalenzprinzip (Art. 43a BV) trägt die allein zuständige und entscheidende Staatsebene auch die Kos- ten allein.8 Damit könnte ein nachträglicher Ausgleich einer allenfalls unterschiedlichen Ausgabendynamik bei entflochtenen Aufgaben nicht mehr in Frage kommen; ein solcher Ausgleich wäre systemwidrig.

7 Einzige Ausnahme von der Haushaltsneutralität bildete der Härteausgleich zugunsten jener ressourcenschwachen Kantone, welche durch den Übergang zum NFA-Regime per Saldo belastet worden wären. Der Härteausgleich im Umfang von anfänglich 366 Millionen kommt allein den Kantonen zu, wird jedoch zu zwei Dritteln durch den Bund finanziert.

8 Die einschlägigen Absätze 2 und 3 von Artikel 43a BV haben folgenden Wortlaut:

«2 Das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, trägt deren Kosten. 3 Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über diese Leistung bestimmen.»

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Tabelle 6.03 Ausgabendynamik bei finanziell gewichtigen Aufgabengebieten mit bedeu- Tabelle 6.03 tender bei finanziell Ausgabendynamik Lastenverschiebung gewichtigenbeim Übergang mit Aufgabengebieten zur NFA, konsolidierte Zahlen bedeutender Lastenverschiebung beim Übergang Staat insgesamt, zur NFA, konsolidierte 2003–2006 und 2008–2011Zahlen Staat insgesamt, 2003-2006 und 2008-2011

Mio. CHF

ø jährliche 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 ø jährliche WR WR 2008-11 2003-06

I. Entflochtene Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen

Nationalstrassen 2'532 2'525 2'394 2'387 -1.9% 2'606 2'503 2'600 2'500 -1.4% Individuelle Leistungen AHV 29'858 30'309 31'217 31'572 1.9% 33'960 35'901 36'684 38'139 4.0% Individuelle Leistungen IV 8'783 9'102 9'490 9'328 2.0% 9'075 9'040 8'966 9'050 -0.1%

Total mit Lastenverschiebung 41'173 41'936 43'101 43'287 1.7% 45'641 47'444 48'250 49'689 2.9% zum Bund

Kollektive Leistungen IV 2'298 2'386 2'441 2'494 2.8% 2'082 2'144 2'177 2'276 3.0% Sonderschulung 1'163 1'225 1'275 1'358 5.3% 1'749 1'728 1'774 1'857 2.0%

Total mit Lastenverschiebung 3'461 3'611 3'716 3'852 3.6% 3'831 3'872 3'951 4'133 2.6% zu den Kantonen

II. Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen *

Ergänzungsleistungen zur IV 1'092 1'180 1'275 1'333 6.9% 1'625 1'722 1'739 1'909 5.5% Ergänzungsleistungen zur AHV 1'587 1'700 1'743 1'778 3.9% 2'210 2'362 2'518 2'590 5.4%

Total mit Lastenverschiebung 2'679 2'880 3'018 3'111 5.1% 3'835 4'084 4'257 4'499 5.5% zum Bund

Prämienverbilligung ** 3'390 3'489 4'014 4'224 7.6% Regionalverkehr 2'160 2'223 2'603 2'844 9.6% 2'500 2'334 2'416 2'522 0.3% Betagtenhilfe 1'052 1'063 1'049 1'049 -0.1% 302 351 374 362 6.2%

Total mit Lastenverschiebung 3'212 3'286 3'652 3'893 6.6% 6'192 6'174 6'804 7'108 4.7% zu den Kantonen

III. Total 10 Aufgabengebiete (je 5 mit Lastenverschiebung zum Bund und zu den Kantonen)

Total mit Lastenverschiebung 43'852 44'816 46'119 46'398 1.9% 49'476 51'528 52'507 54'188 3.6% zum Bund

Total mit Lastenverschiebung 6'673 6'897 7'368 7'745 5.1% 10'023 10'046 10'755 11'241 3.9% zu den Kantonen

Zum Vergleich: Gesamtausgaben Bund (exkl. 51'284 51'535 52'607 53'096 1.2% 57'307 58'704 60'031 62'960 3.2% ausserord. Ausgaben)

Gesamtausgaben Kantone und ihre Gemeinden (exkl. 99'743 101'070 103'299 104'831 1.7% 101'835 105'260 107'462 110'500 2.8% ausserord. Ausgaben)

Gesamtausgaben Bund + Kantone und ihre Gemeinden 135'713 137'300 140'405 141'877 1.5% 140'982 145'675 148'706 154'119 3.0% (exkl. ausserord. Ausgaben) Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung) * In dieser Tabelle ist auch bei den Verbundaufgaben jeweils das gesamte Ausgabenvolumen eingestellt. ** Prämienverbilligung erst ab 2008 statistisch gesondert erfasst.

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Trotzdem interessiert, welche Ausgabendynamik seit Inkrafttreten der NFA die finanziell ge- wichtigen Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen beim Übergang zum neuen Regime aufweisen. Interessant ist dabei auch ein Vergleich der Ausgabendynamik mit der Periode vor Inkrafttreten der neuen Aufgabenteilung. Die entsprechenden Zeitreihen gehen aus Tabelle 6.03 hervor.

In Tabelle 6.03 fehlt das Jahr 2007. Dies hat methodische Gründe: Das Jahr 2007 weist in der schweizerischen Finanzstatistik sowohl gegenüber dem Vorjahr als auch gegenüber 2008 je einen Strukturbruch auf:

–– Auf das Jahr 2007 hin wurde beim Bund auf das Neue Rechnungsmodell (NRM) umge- stellt, so dass die Zahlen 2007 mit der Periode bis 2006 teilweise nicht mehr vergleichbar sind.

–– Auf das Jahr 2008 hin erfolgte eine neue Sektorisierung. Mit dieser Revision wurde die funktionale Gliederung der schweizerischen Finanzstatistik auf jene der EU abgestimmt, was insbesondere auch Auswirkungen auf die hier interessierenden Zahlen des Sektors «Staat» hatte. So sind ab 2008 beispielsweise die Ausgaben für die Altersheime nicht mehr im Sektor «Staat» enthalten.

Um die genannten zwei Strukturbrüche zu umgehen, wurden für die vorliegende Untersu- chung die Daten einerseits der Jahre 2003 bis 2006 (Periode vor Inkrafttreten der NFA) und andererseits der Jahre 2008 bis 2011 (Periode nach Einführung der NFA) herangezogen.

Untersucht wurde die Ausgabendynamik von 5 entflochtenen, finanziell gewichtigen Auf gabengebieten mit grossen Lastenverschiebungen beim Übergang zur NFA und zudem von 5 verbliebenen Verbundaufgaben, bei denen ebenfalls grosse Lastenverschiebungen zu ver- zeichnen waren. Die Lastenverschiebungen bei diesen 10 Aufgabengebieten (5 hin zum Bund und 5 hin zu den Kantonen) hielten sich praktisch die Waage: Verschoben wurden Lasten von je 3,42 Milliarden Franken (Rechnungszahlen 2008).

Die Tabelle 6.03 zeigt folgende Ergebnisse (bezüglich der Ausgabendynamik sind die beiden Spalten mit den durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten massgebend):

–– Bei den entflochtenen Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen haben sich seit dem Jahr 2008 jene, für die neu allein der Bund zuständig ist, etwas dynamischer entwickelt als jene, für die neu die Kantone allein zuständig sind (durchschnittliche jährliche Wachstums- raten von 2,9 bzw. 2,6 %).

–– Ein ähnliches Bild zeigt sich bei den Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen: Auch hier sind die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit der NFA eine Lastenver schiebung zum Bund erfolgte, etwas stärker gewachsen als die Ausgaben jener Berei- che, bei denen die NFA eine Belastung der Kantone bewirkte (durchschnittliche jährliche Wachstumsraten von 5,5 bzw. 4,7 %).

–– Da die 5 entflochtenen Aufgaben seit dem Jahr 2008 eine deutlich geringere Ausgaben dynamik aufweisen als die 5 Verbundaufgaben und der Bund bei diesem Vergleich einen hohen Ausgabenanteil an entflochtenen Aufgaben besitzt, fällt die Ausgabendynamik über alle 10 Aufgaben gesehen für die Kantone etwas höher aus als für den Bund (durch- schnittliche jährliche Wachstumsraten von 3,9 bzw. 3,6 %).

138

Insgesamt gesehen präsentieren sich die Ausgabendynamiken seit Inkrafttreten der NFA aber weitgehend ausgeglichen.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit dem Über gang zur NFA der Bund belastet wurde, nach Einführung der NFA stärker gewachsen sind als vor Inkrafttreten der NFA, während es sich bei den Aufgaben, die zu einer Belastung der Kantone führten, gerade umgekehrt verhält. Dies dürfte nicht zuletzt darauf zurückzuführen sein, dass das vom Bund übernommene Ausgabenvolumen aufgrund von strukturellen Fak- toren (v.a. Demografie) insgesamt weniger gut steuerbar ist als jenes der von den Kantonen übernommenen Aufgaben.

Bemerkenswert ist schliesslich, dass es sich bei den 10 finanziell bedeutenden Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen, insgesamt gesehen, im Vergleich zu den übrigen Staats aufgaben um relativ dynamische Aufgaben handelt, sind doch die konsolidierten Gesamtaus- gaben von Bund, Kantonen und Gemeinden seit dem Jahr 2008 weniger stark angestiegen als die untersuchten 10 Aufgaben insgesamt. Auch vor 2008 haben die Gesamtausgaben we- niger stark zugenommen als die Ausgaben in den untersuchten 10 Aufgabengebieten. Aus der Sicht einer gewissen «Ausgewogenheit» ist deshalb umso bedeutungsvoller, dass sich seit dem Jahr 2008 die Ausgabendynamiken der 10 finanziell gewichtigen Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen für Bund und Kantone – wie gesehen – insgesamt weitgehend ausgeglichen präsentieren.

Bei den finanziell gewichtigen Verbundaufgaben präsentieren sich die Ausgabendynamiken für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemeinden andererseits wie folgt:

Tabelle 6.04 Ausgabendynamik für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemein- den andererseits bei finanziell gewichtigen Verbundaufgaben*, 2003–2006 Tabelle 6.04 Ausgabendynamik für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemeinden andererseits bei finanziell gewichtigen und 2003-2006 Verbundaufgaben*, 2008–2011 und 2008-2011 Mio. CHF

ø jährliche ø jährliche 2003 2004 2005 2006 WR 2008 2009 2010 2011 WR 2003-06 2008-11

Ergänzungsleistungen zur Bund 243 267 288 293 6.4% 574 676 650 670 5.3% IV Kantone und Gemeinden 849 913 987 1'040 7.0% 1'051 1'046 1'089 1'239 5.6% Ergänzungsleistungen zur Bund 358 376 387 385 2.5% 553 636 621 635 4.7% AHV Kantone und Gemeinden 1'229 1'324 1'356 1'393 4.3% 1'657 1'726 1'897 1'955 5.7% Bund 1'780 1'816 1'977 2'117 5.9% Prämienverbilligung ** Kantone und Gemeinden 1'610 1'673 2'037 2'107 9.4% Bund 937 961 1'152 1'126 6.3% 822 840 852 862 1.6% Regionalverkehr Kantone und Gemeinden 1'223 1'262 1'451 1'718 12.0% 1'678 1'494 1'564 1'660 -0.4% Bund 1'538 1'604 1'827 1'804 5.5% 3'729 3'968 4'100 4'284 4.7% Total dieser 4 Bereiche Kantone und Gemeinden 3'301 3'499 3'794 4'151 7.9% 5'996 5'939 6'587 6'961 5.1%

Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung) * ohne Betagtenhilfe (welche von der Anfang 2008 eingeführten neuen Sektorisierung stark betroffen wurde) ** Prämienverbilligung erst ab 2008 statistisch gesondert erfasst.

139

Seit dem Jahr 2008 sind die grössten Unterschiede bei der Ausgabendynamik zwischen dem Bund und den Kantonen mit ihren Gemeinden bei den Prämienverbilligungen festzustellen (Kantone und Gemeinden mit durchschnittlicher jährlicher Wachstumsrate von 9,4 %, Bund 5,9 %). Über alle untersuchten Aufgaben gesehen liegen die durchschnittlichen Wachstums- raten mit 5,1 Prozent (Kantone und Gemeinden) bzw. 4,7 Prozent (Bund) jedoch relativ nahe beieinander.

Zum Vergleich: Einnahmenseitig wies der den Kantonen seit dem Jahr 2008 ent gangene Anteil an der direkten Bundessteuer von 13 Prozent bis 2011 eine leicht unterdurchschnittliche jährliche Wachstumsrate von im Mittel 2,4 Prozent auf. Der Ressourcenausgleich dagegen verzeichnete in der gleichen Periode überdurchschnittliche Zunahmen: beim vertikalen Ressourcenausgleich betrug das durchschnittliche jährliche Wachstum 5,3 Prozent, beim horizontalen Ressourcenausgleich 6,8 Prozent.

6.1.3 Aufgabenentflechtungen in der Zukunft

Es stellt sich die Frage, inwieweit in der Zukunft weitere Aufgabenentflechtungen ins Auge zu fassen sind.

Im Rahmen der bei ihnen durchgeführten Umfrage haben zwar ein paar Kantone einzelne Aufgabengebiete genannt, die zusätzlich entflochten werden könnten. Dazu präzisierte die KdK jedoch, dass es sich jeweils um isolierte Vorschläge einzelner Kantone handelt, dass so- mit keiner dieser Vorschläge von mehreren Kantonen unterstützt wurde. Zudem sei verschie- dentlich darauf hingewiesen worden, zuerst seien die bisherigen Aufgabenentflechtungen vollständig umzusetzen und deren finanzielle Auswirkungen zu analysieren. Ferner müssten bei den bereits entflochtenen Aufgabengebieten die ursprünglichen Zielsetzungen der Aufgabenentflechtung auch wirklich realisiert sein.

Diese Meinung vertritt auch der Bundesrat. Mit der NFA wurden eine umfassende Analyse der Zuordnung der Verbundaufgaben vorgenommen und auf das Einführungsjahr 2008 auch eine beachtliche Anzahl Entflechtungen realisiert. In der ersten Projektphase hatte die Projekt- organisation 21 Aufgabenentflechtungen vorgeschlagen; bei teilweise grossen politischen Widerständen konnten schliesslich deren 17 realisiert werden. Begünstigt wurde diese Rea- lisierung durch die Aussicht auf einen deutlich verstärkten und effektiveren Finanzausgleich; der Finanzausgleich war wichtiger Bestandteil des Gesamtpakets NFA.

Die Überprüfung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen stellt indessen eine Dauerauf gabe dar; dies namentlich aufgrund der im Rahmen NFA in Kraft getretenen Verfassungs- artikel 5a (Subsidiarität) und 43a (Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben). Für eine Prüfung allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen muss jedoch eine aus einer Gesamtoptik gegebene sachliche Notwendigkeit9 und ein Einvernehmen zwischen Bund und Kantonen bestehen. Zudem wäre bei der Umsetzung eines allfälligen zweiten NFA- Pakets das Prinzip der Haushaltsneutralität gebührend zu beachten. Der Bundesrat wird die Bereitschaft und Bedürfnisse der Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zum vorliegenden Bericht ausloten, wie er dies bereits im Bericht zur Legislaturplanung 2011–2015 in Aussicht gestellt hat.10

9 Beispielsweise könnten sich in der Gesundheitspolitik aus gesamtwirtschaftlicher Sicht längerfristig gewisse Zentrali- sierungen von Aufgaben aufdrängen. 10 http://www.admin.ch/ch/d/ff/2012/481.pdf, S. 537. Dort ist Folgendes festgehalten: «... In diesen Kontext gehört auch die Bewahrung und Weiterentwicklung der Errungenschaften der NFA. Zu diesem Zweck will der Bundesrat zusammen mit den Kantonen die Notwendigkeit und Möglichkeit weiterer Aufgabenentflechtungen ausloten.» 140

Aufschluss über die Notwendigkeit allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen könnte auch ein auf Sommer 2014 zu erwartender Bericht in Erfüllung eines Postulats Stadler Markus (12.3412) geben. Der Bericht wird aufzeigen, in welchen Bundesgesetzen seit der Volksab- stimmung über die Verfassungsgrundsätze der NFA wesentlich von den Aufgabenzuwei- sungsprinzipien zwischen Bund und Kantonen (Subsidiaritäts- und Äquivalenzprinzip) und anderen Organisationsprinzipien der Verfassung wie dem Prinzip des Vollzugsföderalismus abgewichen wird.

Fazit zur Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung:

Entflechtungsziele:

In den untersuchten finanziell bedeutenden Aufgabengebieten konnten die mit der Auf- gaben- und Finanzierungsentflechtung verfolgten Ziele aus Sicht des Bundesrates und der Kantonsregierungen weitgehend erreicht werden.

Bei den Nationalstrassen erlaubt die Konzentration aller Entscheidkompetenzen beim Bund,

–– die Leistungsplanung aufgrund systematischer schweizweiter Bestandes- und Bedarfsanalysen zu optimieren;

–– Ausbau- und Unterhaltsprojekte auf das funktional Notwendige und rechtlich Vorgegebe- ne zu beschränken;

–– den Betrieb der Nationalstrassen mit der Schaffung von elf Gebietseinheiten zu optimie- ren;

–– durch Wahrnehmung der neuen Bestellerfunktion ausschliesslich durch den Bund und kon- sequent nach dem Wettbewerbsprinzip weiteres Kostensenkungspotenzial zu generieren.

Nach Meinung der Kantone konnte das Problem der erschwerten Prioritätensetzung im frü- heren Regime durch die Zentralisierung allerdings nicht beseitigt werden. Auch seien da und dort Koordinationsprobleme zwischen dem Autobahn- und dem kantonalen Strassennetz aufgetreten und Synergien innerhalb des Kantons weggefallen.

Der Wegfall der Kantonsbeiträge an die AHV und die IV bot keinerlei Umsetzungspro- bleme; im früheren Regime hatten die Kantone – ohne Mitentscheidung – einzig einen Finanzierungsbeitrag zu leisten.

Mit der «Kantonalisierung» der Behinderteninstitutionen konnten flexible neue Lösungen in der Qualitätssicherung, der Bedarfserhebung, der Angebotsplanung und der Finanzierung generiert werden. Eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit namentlich im Rahmen der IVSE ermöglicht anspruchsgerechte Angebote, schafft Synergien und bildet sinnvolle Korrek- tive. Neu werden anstelle der bisherigen nachschüssigen Defizitdeckung mehrheitlich Vollkos- tenpauschalen aufgrund von Leistungsvereinbarungen ausbezahlt, was auch die inner- und interkantonale Vergleichbarkeit und Transparenz von Leistungen und deren Kosten erhöht.

Generell ist positiv zu vermerken, dass die Behindertenorganisationen, die eine Kantonalisie- rung der Behinderteninstitutionen im Vorfeld der Volksabstimmung zur NFA vehement be- kämpft hatten, gegenüber dem neuen Regime keinerlei Kritik vorgebracht haben.

141

(Noch) nicht erfüllt haben sich bisher die Erwartungen hinsichtlich Einsparungen beim admi- nistrativen Aufwand.

Der «Kantonalisierung» der Sonderschulung kam namentlich zugute, dass die Schulhoheit bei den Kantonen liegt, womit neu – und dies als grösstes Verdienst – ein integraler Ansatz verfolgt werden kann: Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf sollen - sofern sinnvoll und möglich – in einer Regelschule beschult werden. Auch bei der Sonderschulung konnte durch die Kantonalisierung die interkantonale Zusammenarbeit intensiviert werden; dies über das Sonderpädagogik-Konkordat. Diese Zusammenarbeit trägt zur Sicherung der Angebotsqua- lität sowie zur Harmonisierung und Vergleichbarkeit der kantonalen Systeme bei.

Auch bei der Sonderschulung haben sich die Erwartungen hinsichtlich Einsparungen beim administrativen Aufwand bisher (noch) nicht erfüllt.

Generell hält eine Mehrheit der Kantonsregierungen fest, dass sich trotz unterschiedlicher Beurteilung in einzelnen Aufgabengebieten die Aufgabenentflechtung insgesamt bewährt oder eher bewährt.

Effizienzgewinne:

Durch die Aufgabenentflechtung realisierte Effizienzgewinne konnten nur für den Bereich der Nationalstrassen beziffert werden. Für das Jahr 2010 wurden sie durch das ASTRA auf insgesamt zwischen 140 und 230 Millionen geschätzt. Den gewichtigsten Teil der Kosteneinsparungen führt das Amt auf die Beschränkung auf das für die Funktionalität der Nationalstrassen Notwendige zurück.

Für die Bereiche Behinderteninstitutionen und Sonderschulung war eine Quantifizierung all- fälliger Effizienzgewinne durch die Aufgabenentflechtung nicht möglich. Gründe waren die verfassungsmässig verordnete Weiterführung der früheren Leistungen der IV zugunsten der Behinderteninstitutionen während einer Übergangszeit von mindestens drei Jahren seit In- krafttreten der NFA, die Schwierigkeit, Outputs zu definieren und deren Quantität zu messen sowie die zum Zeitpunkt der Untersuchung noch ungenügende Qualität der Daten zu den Kosten der Leistungserstellung.

Ausgabendynamik:

Untersucht wurde die Ausgabendynamik bei 10 finanziell gewichtigen Aufgabengebieten mit grossen Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kantonen und vice versa bei Einführung der NFA. Es können folgende Schlussfolgerungen gezogen werden:

–– Insgesamt präsentieren sich die Ausgabendynamiken für den Bund und Kantone weitge- hend ausgeglichen.

–– Die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit dem Übergang zur NFA der Bund belastet wurde, sind nach Einführung der NFA stärker gewachsen als vor Inkrafttreten der NFA, während es sich bei den Aufgaben, die zu einer Belastung der Kantone führten, gerade umgekehrt verhält.

142

–– Bei den 10 finanziell bedeutenden Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen handelt es sich, insgesamt gesehen, im Vergleich zu den übrigen Staatsaufgaben um relativ dy- namische Bereiche, haben doch die konsolidierten Gesamtausgaben von Bund, Kanto- nen und Gemeinden weniger stark zugenommen als die Ausgaben in den untersuchten

10 Aufgabengebieten. Dies war im Übrigen auch vor 2008 der Fall.

–– Bei den Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen präsentiert sich die Aus gabendynamik für den Bund einerseits sowie für die Kantone und ihre Gemeinden ande- rerseits ebenfalls recht ausgeglichen.

Weitere Aufgabenentflechtungen in der Zukunft?:

Die Überprüfung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen stellt eine Daueraufgabe dar; dies namentlich im Lichte der im Rahmen NFA in Kraft getretenen Verfassungsartikel 5a (Subsidiarität) und 43a (Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben). Für eine Prüfung allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen muss jedoch eine sachliche Notwendigkeit und ein Einvernehmen zwischen Bund und Kantonen bestehen. Auch ist im Fall eines zweiten NFA-Pakets die Haushaltsneutralität von Aufgabenverschiebungen sicher- zustellen. Der Bundesrat wird die Bereitschaft und Bedürfnisse der Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zum vorliegenden Bericht ausloten und diese aus seiner Sicht würdigen.

143

6.2 Die Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen

Im Rahmen der Erarbeitung des vorliegenden Wirksamkeitsberichts hat die Eidg. Finanzver- waltung einen detaillierteren Bericht zum Stand der Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen verfasst (EFV 2013d). Dieser bildete die Grundlage für die nachfolgenden Aus- führungen.

6.2.1 Das Instrument «Programmvereinbarung» im Rahmen des Gesamtpakets NFA

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) beinhaltete zwei Hauptpfeiler: ein Massnahmenbündel, das sich auf die Aufgabenteilung im Bundesstaat bezog, und ein solches, das den Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie unter den Kantonen betraf. Die Programmvereinbarungen sind Bestandteil des ersten Pfeilers, der Neugestaltung der bundesstaatlichen Aufgabenerfüllung. Ein prioritäres Ziel dieses Reformpfeilers war die Entflechtung des stark ausgepräg- ten Aufgabenverbundes zwischen Bund und Kantonen. Bei Aufgaben, welche mit der NFA nicht entflochten werden konnten, visierte die NFA neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen zwischen Bund und Kantonen an.¹

Die Projektorganisation NFA prägte für einen Teil dieser Aufgaben den Begriff «Verbund aufgaben», wenngleich es sich aus staatsrechtlicher Optik um Bundesaufgaben handelt. Im Unterschied zu entflochtenen Bundesaufgaben und zu Bundesaufgaben, welche die Kantone auf eigene Kosten vollziehen, sind hier Bund und Kantone für die Aufgabenfinanzierung ge- meinsam verantwortlich. An Neuerungen bei den Verbundaufgaben sah die NFA im Wesent- lichen vor:

–– Die jeweiligen Rollen von Bund und Kantonen sollten bei den Verbundaufgaben geklärt werden.

–– Dabei sollte der Bund für die strategische Führung zuständig sein, während den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit in den operativen Belangen, der Art und Weise, wie die vereinbarten Wirkungs- und Leistungsziele zu erreichen sind, eingeräumt werden sollte.

–– «Strategische Führung» impliziert eine vermehrte Gesamtschau und eine landesweite Steuerung der Aufgabe.

–– Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen sollte in verstärkter Partnerschaft ver- mehrt ziel- und wirkungsorientiert erfolgen.

–– Bisherige Fehlanreize bei der Aufgabenfinanzierung sollten ausgemerzt werden.

–– Insgesamt sollten die Regelungsdichte vermindert, administrative Vereinfachungen erzielt und Kosten eingespart werden.

1 Vertiefte Ausführungen über die wesentlichen Inhalte der neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen fin- den sich – in der ersten NFA-Botschaft (BBl 2002 2291), http://www.admin.ch/ch/d/ff/2002/2291.pdf, insbesondere auf den Seiten 2344 ff.; – in der zweiten NFA-Botschaft (BBl 2005 6029), http://www.admin.ch/ch/d/ff/2005/6029.pdf, insbesondere auf den Seiten 6297 f.

144

Die Programmvereinbarung ist das zentrale Umsetzungsinstrument der neuen Zusammen- arbeits- und Finanzierungsformen. In der Programmvereinbarung konkretisieren sich die obgenannten Grundsätze namentlich

–– in der Rechtsform der von Bund und Kanton gemeinsam unterzeichneten Vereinbarung;

–– in den von Bund und Kantonen für den betreffenden Aufgabenbereich gemeinsam verein- barten und festgelegten Zielen und Programmen;

–– im festgelegten Prozedere der Wirkungs- und Leistungsbeurteilung bzw. des Controlling und Reporting;

–– in den im Voraus vereinbarten und festgelegten Finanzierungsleistungen des Bundes. Un- terstützt werden sollten mittelfristig angelegte Programme statt wie früher Einzelobjekte. Dabei sollten Pauschal- oder Globalbeiträge² statt prozentuale Kostenbeteiligungen vorge- sehen werden;3

–– in den festgelegten Anpassungsmodalitäten beispielsweise bei Änderungen von Rahmenbedingungen;

–– in den festgelegten Folgen bei Nichterfüllung der Vereinbarung.

6.2.2 Erwartungen an die Umsetzung

Die seinerzeitige Projektorganisation NFA wie auch der Bundesrat waren sich bereits vor Inkrafttreten der NFA bewusst, dass mit den neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungs formen bei den Verbundaufgaben ein tiefgreifender Richtungswechsel verbunden ist. Die Re- de war von einer Abkehr von einem «Denken in Objektbeiträgen» hin zu einem «Denken in Programmen mit Zielen und Indikatoren». Die Umsetzung eines solchen Paradigmenwechsels braucht Zeit.

2 – Ein Pauschalbeitrag ist ein im Voraus festgelegter Beitrag pro Leistungseinheit. Er wird vorzugsweise aufgrund von Standardkosten bestimmt. Die Verwendung des Standardkostenansatzes setzt Klarheit über die Erstellungskosten, die Voraussehbarkeit des Leistungsumfangs und eine genügende Homogenität der Erstellungskosten in den ver- schiedenen Kantonen voraus. – Mit einem Globalbeitrag wird zwecks grösstmöglicher Flexibilität der Kantone für ein gesamtes Mehrjahresprogramm im Voraus ein Gesamtbeitrag festgelegt und in einzelne Jahrestranchen aufgeteilt. Der Gesamtbeitrag kann vom Kanton im Rahmen der Leistungserstellung des gesamten Programms frei verwendet werden. Im Idealfall setzt sich der Globalbeitrag aus der Summe der jeweiligen Produkte aus Mengen (Anzahl Leistungseinheiten) und Preis (Pauschale pro Leistungseinheit) zusammen. 3 Dass aus Sicht NFA den Pauschal- oder Globalbeiträgen gegenüber prozentualen Kostenbeteiligungen grundsätzlich Priorität einzuräumen ist, erklärt sich daraus, dass Pauschal- und Globalbeiträge administrativ einfacher erscheinen und vor allem den haushälterischen Mitteleinsatz der Kantone begünstigen, somit tendenziell zu geringeren Gesamtkosten führen, was wiederum auch dem Bund Vorteile bringt. Das Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) verlangt in Artikel 7 Buchstabe e (Finanzhilfen) bzw. 10 Absatz 1 Buchstabe c (Abgeltungen) denn auch, dass Subventionen pauschal festgesetzt werden, wenn auf diese Weise ihr Zweck und eine kostengünstige Aufgabenerfüllung erreicht werden können. Für Abgeltungen an Kantone oder ihre öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaften gilt gemäss Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b überdies, dass die Abgeltung in der Regel im Rahmen einer Programmvereinbarung zu gewähren und global oder pauschal festzusetzen ist. Weiter hielt beispielsweise C. Jeanrenaud auf Seite 38 des von vier Wirtschaftsprofessoren verfassten Gutachtens 1994 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich («Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen; Expertise zu den Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone», Kurzfassung) fest: «1. Priorität den Pauschalsubventionen: Die Subventionen sollten als Pauschale und nicht mehr aufgrund der effek- tiven Kosten entrichtet werden. Die Pauschale kann einer standardisierten Ausgabe […] für eine bestimmte Leistung entsprechen. Erstes Ziel ist, das Verfahren zu vereinfachen und die Verwaltungskosten zu verringern. Das zweite Ziel ist, die kostengünstigsten Leistungen zu fördern. Bei einem Pauschalsystem kann der Empfänger nämlich alle Produktivitätsgewinne, die er erwirtschaftet, für sich beanspruchen.» Zu einer skeptischen Einschätzung der Kostensenkungsmöglichkeiten gelangt demgegenüber Bussmann aufgrund einer Fallstudie zur Ausbildung des Opferhilfepersonals (vgl. LeGes 2006/2, 109). Auf Grund der Erfahrungen in diesem Bereich und bei den Bauten des Straf- und Massnahmenvollzugs für Erwachsene enthält der Beitrag von Bussmann unter anderem auch Empfehlungen für die Ausgestaltung von Pauschalbeiträgen.

145

Es herrschte auch Klarheit darüber, dass angesichts der Verschiedenartigkeit der Verbund aufgaben nicht alle für die Anwendung von Programmvereinbarungen gleichermassen geeignet sind; auf diese Thematik wird in Ziffer 6.2.3 eingegangen. Dass die Programm vereinbarung nicht auf alle Verbundaufgaben anwendbar ist, soll jedoch nicht davon abhal- ten, die Liste der aktuellen Aufgabenbereiche mit Programmvereinbarungen zu hinterfragen und nach allfälligen weiteren geeigneten Bereichen Ausschau zu halten. Dies geschieht eben- falls in Ziffer 6.2.3.

Man war sich von Beginn weg auch bewusst, dass es angesichts der Heterogenität der für die Anwendung von Programmvereinbarungen geeigneten Aufgaben nicht möglich sein wird, einen für alle Bereiche einheitlichen Raster festzulegen, beispielsweise was den konkreten Einfluss des Bundes betrifft. Im Weiteren zeigten Untersuchungen in der Projektorganisation NFA, dass auch die Beitragsmodalitäten je nach Aufgabenbereich und Programm unterschied- lich auszugestalten sein werden (vgl. Ziffer 6.2.3).

Es war somit klar, dass sowohl die Programmvereinbarungen als auch die Global- und Pauschalbeiträge zwar zentrale Instrumente der neuen Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen sein sollen, jedoch Vertrautheit in der Anwendung voraussetzen und für eine erfolgreiche Umsetzung somit Zeit benötigen. Auch sind diese Instrumente nicht bei allen Verbundaufgaben und auch nicht nach einem Einheitsmuster anwendbar.

6.2.3 Bestandesaufnahme: Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen

Die Eidg. Finanzverwaltung führte bei den Fachämtern des Bundes und der Kantone mittels eines standardisierten Fragebogens mit offenen und geschlossenen Fragen eine breit angeleg- te Umfrage technischer Natur zum Stand und zu den Inhalten der Programmvereinbarungen durch. Mit dem Fragebogen wurden jene Bundesämter bedient, bei denen Programmverein barungen bereits eingeführt sind.4 Zudem wurden die entsprechenden, insgesamt 324 kan- tonalen Fachstellen angeschrieben. Von den Bundes- und Kantonsstellen gingen insgesamt 165 Antwortbögen ein, deren 12 von Bundesstellen und 153 von kantonalen Stellen.5 Die Auswertung dieser Umfrage bildete einen Hauptbestandteil der nachstehend zusammenge- fassten Erkenntnisse zu den Programmvereinbarungen. Es ist zu berücksichtigen, dass für die Umfrage die erste Vierjahresperiode 2008 bis 2011 und die Startphase der zweiten Periode 2012 bis 2015 zur Verfügung standen. Letztere erlaubte immerhin, auch die für die zweite Periode bereits vorgenommenen Verbesserungen mitzuberücksichtigen.

Eine weitere Umfrage wurde bei den Kantonsregierungen durchgeführt. Diese bezog sich auf alle Aspekte der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, also auch auf die vorgenommenen Aufgabenentflechtungen und auf verschiedene Aspekte der interkantona- len Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Was die Programmvereinbarungen betrifft, wurden die Kantonsregierungen eingeladen, ergänzend zur eher «technischen» Beurteilung durch die kantonalen Fachstellen eine politische Würdigung des Instruments vorzunehmen.

4 swisstopo (Amtliche Vermessung), Bundesamt für Umwelt (Natur- und Landschaftsschutz, Forstbereich [je mit Unterbereichen], Hochwasserschutz, Lärmschutz, Jagd, Fischerei), Bundesamt für Kultur (Heimatschutz/Denkmal- pflege) und Staatssekretariat für Wirtschaft (Entwicklungsprogramme für Berggebiete). 5 Die kantonalen Fachstellen haben die Fragebogen teilweise für mehrere Fachgebiete ausgefüllt.

146

Entsprechend ihrer Eignung wird nur bei einem Teil der Verbundaufgaben mit Programmvereinbarungen gearbeitet. Es sind dies:

–– Amtliche Vermessung; –– Natur- und Landschaftsschutz; –– Förderung gemäss Waldgesetz; –– Jagd; –– Fischerei; –– Denkmalpflege; –– Hochwasserschutz; –– Lärmschutzmassnahmen; –– Entwicklungsprogramme für Berggebiete (Programmvereinbarungen nachträglich einge- führt); –– Energetische Sanierung von Gebäuden (im Aufbau).

Der Natur- und Landschaftsschutz, der Hochwasserschutz und die Förderung gemäss Waldge- setz weisen zudem diverse Unterbereiche mit Programmvereinbarungen auf.

Was die Eignung einer Programmvereinbarung bei Verbundaufgaben betrifft, ist grundsätz- lich festzuhalten, dass die Anwendung des Instruments eine konkrete, von Bund und Kanton plan- und aushandelbare – physische – Leistungserstellung voraussetzt, bei welcher der Bund eine strategische Führungsrolle im Sinn einer landesweiten Steuerung einnehmen soll.

Somit kommen für eine Programmvereinbarung jene Aufgaben nicht in Frage,

–– die klar in der Hauptverantwortung der Kantone liegen (z.B. Straf- und Massnahmen vollzug, Investitionsförderung im Hochschul- und Fachhochschulbereich, Hauptstrassen, Agglomerationsverkehr);

–– bei denen der Leistungsimpuls von den privaten Eigentümern ausgeht und diese in der Regel weder vom Bund noch von den Kantonen zu bestimmten Leistungen gezwungen werden können (z.B. landwirtschaftliche Strukturverbesserungen);

–– bei welchen nicht physische Leistungen erbracht werden, sondern bei denen es um reine Finanzleistungen zu Gunsten von Institutionen oder Einzelpersonen geht; Ausschüttun- gen, die in der Regel bundesgesetzlich abschliessend festgelegt und somit von Bund und Kanton auch nicht aushandelbar sind (z.B. Beiträge an die Kosten der Universitä- ten, Fachhochschulen und Berufsbildung, die Ausbildungsbeihilfen im tertiären Bereich, Ergänzungsleistungen zu AHV und IV, Verbilligung der Krankenkassenprämien).

Eine spezielle Stellung in Bezug auf das Instrument «Programmvereinbarung» nehmen die so genannten «Agglomerationsprogramme» (Programme zur Förderung des Agglomerations verkehrs) und die so genannten «Angebotsvereinbarungen» beim öffentlichen Regional verkehr ein. In beiden Bereichen wird zwar nicht mit Programmvereinbarungen im eigentli- chen Sinn gearbeitet; ein ex-ante-Einbezug des Bundes in die Leistungsplanung ist jedoch bei- denorts gewährleistet. Im Übrigen erfolgte die Ausgestaltung der Agglomerationsprogramme mindestens teilweise im Rahmen der NFA, während die Angebotsvereinbarungen beim öf- fentlichen Regionalverkehr im Rahmen des zweiten Schritts der Bahnreform 2 konzipiert und eingeführt wurden.

147

Insgesamt kann festgehalten werden, dass sich aus heutiger Sicht eine Ausdehnung des Instruments «Programmvereinbarung» auf weitere, im Rahmen der NFA untersuchte Verbundaufgaben nicht aufdrängt; ein Befund, den gemäss dem Umfrageergebnis auch die Kantonsregierungen teilen. Bei neuen Aufgaben oder einer Ausdehnung einer be- stehenden Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen jedoch ist das Instrument der Programmvereinbarung auf seine sachliche Eignung zu prüfen und allenfalls auch einzuset- zen.

Zur Bestandesaufnahme bei den Programmvereinbarungen gehört auch die Frage, was und wie viel nach wie vor als Einzelverfügung abgewickelt wird bzw. unter welchen Vo- raussetzungen eine Einzelverfügung – als Ausnahme – auch bei Aufgabengebieten mit Programmvereinbarungen nach wie vor das adäquate Steuerungsinstrument darstellt.

Im Rahmen der NFA wurden als Voraussetzungen für einen Einsatz von Einzelverfügungen genannt:

–– ein besonders hoher Projektaufwand; –– ein hoher Grad an Komplexität des Projekts; –– die Unmöglichkeit, das Vorhaben lediglich über wenige Indikatoren und Pauschalen zu steuern; –– die Unmöglichkeit, ein Projekt in eine verlässliche Vierjahresplanung zu integrieren, etwa infolge Unsicherheiten im Baubewilligungsverfahren oder Unvorhersehbarkeit von Ereig- nissen.6

Die Umfrage bei den Fachstellen des Bundes und der Kantone ergab zum Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen folgendes Bild:

6 Beispiele:

– Bundesgesetz über den Wasserbau (SR 721.100), Art. 8, Abs. 2: «Für besonders aufwendige Projekte können den Kantonen die Abgeltungen einzeln gewährt werden.» – Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), Art. 13, Abs. 2: «Ausnahmsweise kann er (der Bund) für Projekte, die eine Beurteilung durch den Bund im Einzelfall erfordern, Finanzhilfen durch Verfügung ge- währen.» – Bundesgesetz über die Fischerei (SR 923.0), Art. 12 Abs. 2: «…; sie (die Finanzhilfen des Bundes) betragen höchs- tens 40 Prozent der Kosten.»

148

Tabelle 6.05 Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen Tabelle 6.05 Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen in den einzelnen in den einzelnen Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode, Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode, Frühsommer 2012) Frühsommer 2012)

Programmvereinbarungen Einzelverfügungen Aufgabengebiet Betrag Betrag Anzahl Anzahl (Mio. CHF) * (Mio. CHF)

Natur- + Landschaftsschutz (inkl. Wild- 65 157 und Wasservogelschutzgebiete)

Landschaftsschutz, Grundlagen,

26 111 im Einzelnen im Voraus nicht bekannt

Arten, Biotope, Moorlandschaften Pärke von nat. Bedeutung und 17 36 UNESCO Wild- und Wasservogelschutz- 22 10 gebiete Hochwasserschutz 26 200 im Einzelnen im Voraus nicht bekannt Revitalisierung von Gewässern 26 67 im Einzelnen im Voraus nicht bekannt Lärm- und Schallschutz 26 132 Förderung gemäss Waldgesetz 99 417 Schutzbauten Wald 22 78 im Einzelnen im Voraus nicht bekannt Schutzwald 25 245 Biodiversität 26 38 Waldwirtschaft 26 56 Entwicklungsprogramme für 24 363 Berggebiete

Amtliche Vermessung 26 76

Heimatschutz/Denkmalpflege 26 60 2 26

Insgesamt 318 1'472 bereits bekannt: 2 bereits bekannt: 26

* Grössenordnungen; Beträge beziehen sich auf die ganze Vierjahresperiode.

Die Tabelle 6.05 zeigt, dass in den relevanten Aufgabengebieten die realisierten Programm vereinbarungen – total deren 318 – gegenüber den zum Zeitpunkt der Umfrage bei den Fachstellen bereits bekannten Einzelverfügungen anzahlmässig deutlich dominie- ren. Meist sind dort mit allen 26 Kantonen Programmvereinbarungen abgeschlossen worden. Mit Programmvereinbarungen wird über die ganze Vierjahresperiode betrach- tet ein Beitragsvolumen in einer Grössenordnung von gegen 1,5 Milliarden gesteuert. Einzelverfügungen existieren in den Aufgabengebieten mit grossen Einzelprojekten; wie be- reits erwähnt namentlich beim Hochwasserschutz, weiter bei der Revitalisierung von Gewäs- sern, den Schutzbauten Wald, vereinzelt beim Landschaftsschutz und bei der Denkmalpflege,

Im Lichte der vorstehenden Ausführungen dürfte die Ablösung weiterer Einzelverfügungen durch Programmvereinbarungen nicht im Vordergrund stehen; die noch bestehenden Einzelverfügungen lassen sich durch die spezifischen Projektverhältnisse rechtfertigen.

Weiter interessiert im Rahmen der Bestandesaufnahme die Frage der Beitragsformen in den einzelnen Aufgabengebieten. Die nachfolgende Tabelle 6.06 gibt darüber Auskunft.

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Tabelle 6.06 Beitragsformen Beitragsformen nach Aufgabengebieten nach Aufgabengebieten (Stand: (Stand: zweite zweite Vierjahresperiode Vierjahresperiode, Tabelle 6.06 Frühsommer 2012) Frühsommer 2012) weiterhin auch Aufgabengebiet Globalbeiträge Pauschalbeiträge direkt kostenab- hängige Beiträge Entwicklungsprogramme für Berggebiete ja nein nein Lärmschutz entlang der Strassen (ohne ja nein nein Nationalstrassen) Wild- und Wasservogel-Schutzgebiete ja ja nein Naturpärke ja nein nein Hochwasserschutz ja nein ja Heimatschutz / Denkmalpflege ja nein ja Biodiversität Wald nein ja nein Amtliche Vermessung ja ja ja Schutzwald nein ja ja Natur- und Landschaftsschutz ja ja nein Schutz Naturgefahren ja nein ja Revitalisierung ja nein ja Waldwirtschaft nein ja nein

Wie die Tabelle 6.06 zeigt, werden die Bundesbeiträge an die Kantone in allen bestehen- den Programmvereinbarungen entweder pauschal oder global ausgerichtet; die früher häufigen prozentualen Kostenbeiträge sind abgelöst worden. Ausnahmen bilden die Bei- träge im Rahmen von Einzelverfügungen, wo wegen der Komplexität der Projekte und Unvorhersehbarkeiten eine Pauschalierung der Beiträge nicht sinnvoll ist.

Wie steht es um die Zielvorgaben in den Programmvereinbarungen? Eigentliche Wirkungsziele existieren kaum. Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass

–– konkrete Wirkungsziele schwieriger zu definieren und zu messen sind als Leistungsziele;

–– Wirkungsziele – im Unterschied zu Leistungszielen – meist nur mit einer zeitlichen Ver- zögerung gemessen werden können bzw. sich Leistungen erst mit einer zeitlichen Ver- zögerung auf der Wirkungsebene niederschlagen. Zudem ist der Beitrag der staatlichen Leistungen an das Erreichen bzw. Nichterreichen der Wirkungsziele kaum oder nur mit Schwierigkeiten zu ermitteln;

–– Faktoren ausserhalb der Programmvereinbarung einen grösseren Einfluss auf Wirkungs zielgrössen haben als auf Leistungszielgrössen, die Zielerreichung mit Wirkungszielen somit durch die Kantone weniger gut zu beeinflussen ist.

In der Regel wurden deshalb Leistungsziele festgelegt. Allerdings bereitet auch die Festlegung geeigneter Leistungsindikatoren bzw. deren Messbarkeit vielerorts Probleme. Die Schwierig- keiten bei Leistungszielen und -indikatoren liegen hauptsächlich in Folgendem:

–– Häufig sind aufgrund der individuellen Natur der Aufgaben eine Standardisierung im Sinne von wiederkehrenden Leistungskategorien und die Verwendung standardisierter Indikato- ren nur sehr bedingt möglich.

150

–– Bei gewissen Aufgaben – so zum Beispiel bei den Naturpärken – ist der Leistungskatalog sehr verschieden, die Festlegung generell gültiger Leistungsziele damit wesentlich er- schwert.

–– Leistungsziele sind Bestandteil der Programmvereinbarung und setzen damit an sich vor- aus, dass die in einer Vierjahresperiode zu erbringenden Leistungen im Voraus bestimmbar sind. Die Kantone sind jedoch nicht in allen Fällen die tatsächlichen Leistungserbringer. Oft sind es Dritte; Eigentümer, die zumindest teilweise selbst über Art und Zeitpunkt der vor- zunehmenden Arbeiten entscheiden (Beispiele liefern etwa die Förderung gemäss Waldge- setz oder die Denkmalpflege). Da in solchen Fällen die konkreten Projekte zum Zeitpunkt der Vertragsverhandlungen zwischen Bund und Kantonen oft noch nicht bekannt sind, ist eine Festlegung der Indikatoren schwierig. In diesem Fall können Zielgrössen nur sehr all- gemein formuliert werden.

–– Der Grad des Erreichens eines Leistungsziels ist umso besser messbar, je präziser dieses festgelegt wird. Je präziser jedoch die zu erfüllenden Leistungen (im Voraus) festgelegt werden, desto geringer wird der Handlungsspielraum der Kantone. Ein grösserer Hand- lungsspielraum bezüglich der zu erbringenden Leistungen könnte von Nutzen sein, wenn es gälte, insgesamt die grösste Wirkung zu erzielen. Diese Feststellung untermauert, dass die Festlegung von Wirkungszielen einer Festlegung von Leistungszielen theoretisch vorzu- ziehen wäre.

Zu optimieren sind die Leistungsziele namentlich noch bei den Schutzbauten gegen Hoch- wasser, der Förderung gemäss Waldgesetz, beim Natur- und Landschaftsschutz, beim Lärm- schutz, bei den Entwicklungsprogrammen für Berggebiete und bei der Denkmalpflege. Die Suche nach geeigneten und messbaren Zielen (eventuell Wirkungsziele) und Indikatoren muss jedoch in allen Aufgabengebieten einen dauernden kreativen Prozess darstellen. Dabei soll einerseits die operative Flexibilität nicht durch zu enge Leistungsziele eingeschränkt werden. Andererseits ist zu vermeiden, dass sich wegen zu weit gefasster Ziele eine saubere Messung der Zielerreichung als praktisch unmöglich erweist.

Die von der Eidg. Finanzverwaltung organisierten Seminare zum Erfahrungsaustausch zwischen den involvierten Fachstellen des Bundes und der Kantone sind ein geeignetes Gefäss zur vertieften, aufgabenübergreifenden Auseinandersetzung mit der Thematik der Festsetzung und Messung von Wirkungs- und Leistungszielen. Dabei ist auch auf verwaltungsexternes Expertenknowhow zurückzugreifen.

151

6.2.4 Beurteilung der bestehenden Programmvereinbarungen und Folgerungen für

die Zukunft

Wie bereits unter Ziffer 6.2.2 erwähnt, beinhalten Programmvereinbarungen einen tief greifenden «Kulturwandel», einen eigentlichen Paradigmenwechsel in der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Entsprechend anspruchsvoll gestaltet sich eine erfolgreiche Umsetzung. Nach Ablauf der ersten Vierjahresperiode können nicht sämtliche Erwartungen bereits erfüllt sein.

Es lässt sich jedoch feststellen, dass die mit Programmvereinbarungen befassten Bundes- und Kantonsstellen die Umsetzung seriös, oft gar mit Enthusiasmus angegangen sind. Insgesamt fällt die Beurteilung des Entwicklungsstandes der Programmvereinbarungen denn auch recht positiv aus; dies nicht nur seitens der direkt involvierten Bundes- und Kantonsstellen (vgl. nachfolgende Tabelle 6.07), sondern auch seitens der Kantonsregierungen. Zuversichtlich stimmen auch die auf die zweite Vierjahresperiode vorgenommenen diversen Verbesserungen im Vergleich zur ersten Vierjahresperiode.

Tabelle 6.07 Beurteilung des des Beurteilung Entwicklungsstands Entwicklungsstandsder Programmvereinbarungen der Programmvereinbarungen in denin den einzelnen Tabelle 6.07 einzelnen Aufgabengebieten, Aufgabengebieten, nach und nach Bundes- Bundes- und Kantonsstellen Kantonsstellen

Mittelwert Bundesstellen Kantonsstellen Bundes- und Kantonsstellen

Anteil der Anteil der Anteil der Aufgabengebiet positiven Aufgabengebiet positiven positiven Antworten * Antworten * Antworten * Amtliche Vermessung 93% Amtliche Vermessung 77% 85% Hochwasserschutz 90% Hochwasserschutz 71% 81% Lärmschutz 84% Lärmschutz 71% 78% Förderung gemäss Waldgesetz 79% Förderung gemäss Waldgesetz 76% 78% Entwicklungsprogramme für Entwicklungsprogramme für 76% 64% 70% Berggebiete Berggebiete Natur- und Landschaftschutz 73% Natur- und Landschaftschutz 62% 68% Heimatschutz / Denkmalpflege 67% Heimatschutz / Denkmalpflege 65% 66% Durchschnitt alle Aufgabengebiete 80% Durchschnitt alle Aufgabengebiete 70% 75% * Je höher der Prozentsatz, desto positiver wird im betreffenden Aufgabengebiet der Entwicklungsstand der Programmvereinbarungen insgesamt beurteilt.

Die ersten Aufgabengebiete, in denen Programmvereinbarungen zum Einsatz gelangten, waren die Amtliche Vermessung und die Förderung gemäss Waldgesetz. Man kann die ent- sprechenden Bundes- und Kantonsstellen mit Fug und Recht als Pioniere bei der Implemen- tierung dieses Instruments bezeichnen; diese beiden Bereiche haben dafür wesentliche Inputs geliefert.

Gemäss Tabelle 6.07 beurteilen jene Ämter von Bund und Kantonen, in denen bereits seit längerer Zeit mit Programmvereinbarungen gearbeitet wird (namentlich Amtliche Vermes- sung, Förderung gemäss Waldgesetz und Hochwasserschutz), das Instrument in der Regel als stärker entwickelt als jene, die mit Programmvereinbarungen noch verhältnismässig wenig Erfahrung besitzen (Entwicklungsprogramme für Berggebiete, Natur- und Landschaftsschutz [mit den Naturpärken], Denkmalpflege). Es darf deshalb angenommen werden, dass die

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Akzeptanz wie auch die Qualität des Instruments «Programmvereinbarung» mit wachsender Vertrautheit zunehmen werden. Bei aller Vorsicht gegenüber der obenstehenden Auswertung darf zudem die Gesamtzufriedenheit der betroffenen Stellen über den Entwicklungsstand der Programmvereinbarungen nach der ersten Vierjahresperiode 2008-2011 mit durchschnittlich

75 Prozent als gut bezeichnet werden.

Eine sehr weitgehende Vereinheitlichung der Programmvereinbarungen über alle betrof- fenen Aufgabengebiete ist angesichts der Heterogenität der Aufgaben nicht angezeigt. Zielführender erscheinen optimierte massgeschneiderte Lösungen je Aufgabenbereich, was je- doch weitere Vereinheitlichungen bei Einzelaspekten selbstverständlich nicht ausschliesst. Als besonders wertvoll erweist sich angesichts der Heterogenität der Aufgaben der bereits einge- führte, bereichsübergreifende Erfahrungsaustausch unter den mit Programmvereinbarungen befassten Fachstellen von Bund und Kantonen.

Trotz der insgesamt eher positiven Gesamtwürdigung drängen sich naturgemäss bei spezi- fischen Aspekten des Instruments «Programmvereinbarung» Verbesserungen auf. Welche Aspekte des Instruments «Programmvereinbarung» von den Fachstellen des Bundes und der Kantone über alle betroffenen Aufgabengebiete gesehen wie beurteilt werden, zeigt die nachfolgende Tabelle.

Tabelle 6.08Tabelle 6.08 Unterschiedliche Beurteilung Beurteilung verschiedener verschiedener Aspekte Aspekte von Programmvereinbarungen von Programmvereinbarungen durch Bundes- durch und kantonale Stellen Bundes- und kantonale Stellen

Anteil der positiven Antworten * Ausmass der unterschiedlichen Aspekt Beurteilung durch Bundesstellen kantonale Stellen Bundes- und kantonale Stellen **

1. Administrativer Vollzug allgemein 84% 37% 2.27

2. Personelle Mittel für administrativen Vollzug 74% 42% 1.76

3. Einfacherer Budgetierungsprozess mit

Programmvereinbarungen 88% 50% 1.76

4. Grösserer Handlungsspielraum der Kantone mit

Programmvereinbarungen 100% 59% 1.69

5. Grösserer Verhandlungsspielraum mit

Programmvereinbarungen 76% 59% 1.29

6. Prozessverbesserungen gegenüber erster

Vierjahresperiode 95% 76% 1.25

7. Zielerreichung 75% 83% 0.90

8. Controlling 70% 86% 0.81

Durchschnitt aller Aspekte von Programmvereinbarungen 80% 70% 1.14 * Je höher der Prozentsatz, desto positiver wird der betreffende Aspekt über alle Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen beurteilt.

** Ausmass der unterschiedlichen Beurteilung = Verhältnis zwischen den Anteilen der positiven Antworten bei den Bundes- und den kantonalen Stellen.

153

Unterschiedliche Beurteilungen durch Bund und Kantone werden gemäss der Tabelle 6.08 namentlich beim administrativen Vollzug allgemein, bei den personellen Mitteln für den administrativen Vollzug, beim Budgetierungsprozesses, beim Handlungsspielraum der Kan- tone, beim Verhandlungsspielraum, bei den Prozessverbesserungen gegenüber der ersten Vierjahresperiode, beim Controlling und bei der Zielerreichung vorgenommen. Dabei werden das Controlling und die Zielerreichung von den Kantonen positiver beurteilt; die übrigen er- wähnten Bereiche fallen im Urteil der Bundesstellen positiver aus.

Was bezüglich der einzelnen Aspekte konkret bemängelt wird, wird im Folgenden zusam- menfassend aufgelistet. Dabei geht es nicht um eine aufgabenbezogene Einzelkritik. Wo bei einem bestimmten Verbesserungsbedarf Aufgabengebiete genannt werden, sind das jene Aufgabenbereiche, die in der Umfrage von den Bundes- und kantonalen Fachstellen am häu- figsten genannt wurden.

Mit Blick auf die Zukunft haben sich alle mit Programmvereinbarungen befassten Bundes stellen die Frage zu stellen, ob in ihrem Bereich entsprechender Verbesserungsbedarf besteht oder nicht. Falls dies der Fall ist, sollten die Mängel im Dialog mit den kantonalen Fachstellen und mit geeigneten Massnahmen womöglich bereits auf die nächste Vierjahresperiode hin behoben werden.

Verbesserungen drängen sich prioritär7 bei folgenden Aspekten auf:

Konzentration der Einflussnahme des Bundes auf die Zielebene

–– Der Bund sollte sich auf der Projektebene zurückhalten und sich auf die Zielebene kon- zentrieren. Gemäss Umfrageergebnis betrifft diese Forderung alle Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen. Aus Sicht der kantonalen Fachstellen ist hier jedoch insbeson- dere der Natur- und Landschaftsschutz angesprochen.

–– Entsprechend ist auch das Controlling seitens des Bundes noch vermehrt auf die Zieler reichung zu fokussieren; Einzelprojektkosten beispielsweise sollen nicht Gegenstand des Bundescontrollings sein. Auch diese Forderung bezieht sich auf alle untersuchten Aufga- benbereiche.

Reduktion der Regelungsdichte bei Programmvereinbarungen und dazugehörigen Weisungen

–– Ebenfalls in allen Aufgabengebieten sollten die Programmvereinbarungen und ergän zenden Weisungen im Sinne einer Daueraufgabe auf eine mögliche Reduktion der Regelungsdichte und des Detaillierungsgrades überprüft werden; dies mit dem Ziel, die Handlungsspielräume der Kantone weiter auszudehnen und den mit der Aufgaben erfüllung auf Bundes- und Kantonsebene verbundenen administrativen Aufwand zu ver- ringern.

–– Dem selben Ziel dienen Zusammenschlüsse kleinerer Programme in einer einzigen Verein- barung sowie die Minimierung der Anzahl Programmziele je Vereinbarung. Angesprochen sind hier insbesondere die Förderung gemäss Waldgesetz sowie der Natur- und Land- schaftsschutz.

7 Die vorgenommene Priorisierung richtet sich nach der Priorität des Aspekts gemäss den Zielsetzungen der NFA und der Anzahl Nennungen in den Umfragen.

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–– Bei Programmvereinbarungen mit erheblichem administrativem Aufwand im Verhält- nis zur Höhe des Bundesbeitrags empfiehlt es sich zu prüfen, ob die entsprechenden Programmziele in eine andere, «artverwandte» Vereinbarung integriert werden könn- ten oder ob der Vereinbarungsprozess fallen zu lassen ist. Als Beispiele gingen aus der Umfrage die Renaturierungen sowie der Wild- und Vogelschutz hervor. Würde der Vereinbarungsprozess fallen gelassen, wäre allerdings darauf zu achten, dass die Finan- zierung auch weiterhin über Pauschal- oder Globalbeiträge erfolgt; eine Rückkehr zu Kostenbeiträgen müsste vermieden werden.

Weitere Verbesserungen sind – in zweiter Priorität – bei folgenden Aspekten zu prü- fen:

–– In den Bereichen «Zielvorgaben» (Wirkungs-/Leistungsziele), «Indikatoren» sowie «Mes- sung der Zielerreichung» ist bei allen Aufgabengebieten mit Programmvereinbarungen nach weiteren Verbesserungen zu suchen.

–– Die Einsparungen beim administrativen Aufwand werden von den meisten betrof- fenen Bundesämtern auf lediglich 0 bis 5 Prozent geschätzt. Noch keine Entlastung sieht das Bundesamt für Umwelt beim Natur- und Landschaftsschutz sowie bei der Biodiversität im Wald. Aufgrund der Antworten der kantonalen Fachstellen erzielen bezüglich der administrativen Vereinfachungen die Amtliche Vermessung und die För- derung gemäss Waldgesetz die besten Werte; das sind jene Bereiche mit der längsten Erfahrung mit Programmvereinbarungen. Nicht wenige Kantone vermelden im Vergleich zum früheren Regime jedoch insgesamt einen administrativen Mehraufwand. Auf ei- ne Senkung des allgemein noch relativ hohen administrativen Aufwandes im Zusam- menhang mit Programmvereinbarungen ist in allen Aufgabengebieten ein dauerndes Augenmerk zu richten. Ansatzpunkte hierfür liefern vor allem die erwähnte Beschrän- kung der Bundeseinflussnahme auf die Zielebene und die geforderte Reduktion der Regelungsdichte.

–– Bezüglich des Verhandlungsverlaufs im Allgemeinen wurden in der Umfrage bei der Denk- malpflege Verbesserungsmöglichkeiten geortet; dies nicht nur seitens der kantonalen Fachstellen, sondern auch seitens des Bundesamts.

–– Die personellen Ressourcen werden von Bund und Kantonen namentlich in den Bereichen Natur- und Landschaftsschutz sowie Denkmalpflege als nicht genügend bezeichnet, beim Bund zusätzlich jene in den Bereichen Lärmschutz und Förderung gemäss Waldgesetz. Da- rüber hinaus hebt der Bund manchenorts die Notwendigkeit veränderter Qualifikationen hervor.

–– Bei Pauschalbeiträgen, welche sich auf eine Leistungseinheit beziehen, ist generell zu prü- fen, ob diese nicht zu einem Globalbeitrag für ein ganzes Programm zusammengefasst werden könnten, womit sich die Gestaltungsfreiheit der Kantone weiter erhöhen liesse.

–– Was die verfügbaren Finanzmittel und die Verteilung unter den Kantonen betrifft, ist sei- tens der Bundesämter auf eine frühzeitige und transparente Kommunikation zu achten.

–– Da und dort sind die Leistungsziele im Verhandlungsprozess noch besser auf die re- alen Möglichkeiten der Zielerreichung durch die Kantone abzustimmen, mithin re- alistischer festzulegen. Gemäss Umfrageergebnis betrifft diese Forderung nament- lich den Lärmschutz, die Förderung gemäss Waldgesetz, die Renaturierungen, die Entwicklungsprogramme für Berggebiete und den Natur- und Landschaftsschutz.

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–– Verschiedenenorts sollte von Bund und Kantonen gemeinsam nach Mitteln und Wegen gesucht werden, wie der Verhandlungsprozess zu den Programmvereinbarungen zeitlich noch besser mit dem Budgetierungsprozess im Kanton abgestimmt werden kann.

–– Bund und Kantone sollten schliesslich generell darauf achten, die Programmperiode soweit möglich mit der Finanzplanperiode oder der Projektlaufzeit in Übereinstimmung zu bringen.

Fazit zum Instrument Programmvereinbarung:

Das Instrument Programmvereinbarung wird von den Kantonsregierungen sowie den beteilig- ten Bundes- und kantonalen Stellen insgesamt positiv beurteilt. Die wesentlichen Erkenntnis- se sind die folgenden:

–– Die Anwendung des Instruments Programmvereinbarung setzt eine konkrete, von Bund und Kanton plan- und aushandelbare – physische – Leistungserstellung voraus, bei wel- cher der Bund eine strategische Führungsrolle im Sinn einer landesweiten Steuerung ein- nehmen kann.

–– Unter diesen Prämissen kann festgehalten werden, dass sich aus heutiger Sicht eine Aus dehnung des Instruments «Programmvereinbarung» auf weitere, im Rahmen der NFA untersuchte Verbundaufgaben nicht aufdrängt. Bei neuen Aufgaben oder einer Ausdeh- nung einer bestehenden Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen dagegen soll der Einsatz dieses Instruments geprüft werden. Voraussetzung für einen Einsatz ist eine sachli- che Eignung dieser Steuerungsart. Nicht zur Diskussion stehen Aufgaben, bei welchen die Kantone im Rahmen des Vollzugsföderalismus Bundesrecht umsetzen.

–– Eine Ablösung noch bestehender Einzelverfügungen durch Programmvereinbarungen steht nicht im Vordergrund; die noch bestehenden Einzelverfügungen lassen sich durch die spe- zifischen Projektverhältnisse rechtfertigen.

–– Eine sehr weitgehende Vereinheitlichung der Programmvereinbarungen über alle betrof- fenen Aufgabengebiete ist angesichts der Heterogenität der Aufgaben nicht angezeigt. Wesentlicher erscheinen optimierte massgeschneiderte Lösungen je Aufgabenbereich, was jedoch weitere Vereinheitlichungen bei Einzelaspekten selbstverständlich nicht ausschliesst.

–– In allen bestehenden Programmvereinbarungen werden die Bundesbeiträge an die Kantone entweder pauschal oder global ausgerichtet; die früher häufigen prozentu- alen Kostenbeiträge sind abgelöst worden. Ausnahmen bilden die Beiträge im Rah- men von Einzelverfügungen, wo wegen der Komplexität der Projekte und wegen Unvorhersehbarkeiten eine Pauschalierung der Beiträge nicht sinnvoll ist.

–– Als besonders wertvoll erweist sich angesichts der Heterogenität der Aufgaben der be- reits eingeführte, bereichsübergreifende Erfahrungsaustausch unter den mit Programm vereinbarungen befassten Fachstellen von Bund und Kantonen.

Trotz der insgesamt positiven Gesamtwürdigung drängen sich naturgemäss bei spezifi- schen Aspekten des Instruments Verbesserungen auf, wie sie auf den vorhergehenden zwei Seiten aufgelistet sind. Im Vordergrund stehen die Konzentration der Einflussnahme des Bundes auf die Zielebene und die Prüfung einer Reduktion der Regelungsdichte bei den Programmvereinbarungen und den dazugehörigen Weisungen. Dies dürfte einen positiven

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Einfluss auf den beim Bund und bei den Kantonen anfallenden administrativen Aufwand haben. Die mit Programmvereinbarungen befassten Bundesstellen sollen prüfen, ob in ihrem Bereich entsprechender Verbesserungsbedarf besteht oder nicht. Falls dies der Fall ist, sollen die Mängel im Dialog mit den kantonalen Fachstellen und mit geeigneten Massnahmen wo- möglich bereits auf die nächste Vierjahresperiode behoben werden.

Evaluation der Programmvereinbarungen durch die Eidg. Finanzkontrolle

Zur Umsetzung von Programmvereinbarungen hat die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) Ende 2013 einen konsolidierten Bericht vorgelegt, der verschiedene frühere Prüfberichte ein schliesst.

Ohne an dieser Stelle auf Einzelheiten eingehen zu können – es sei hier auf den Bericht selbst verwiesen –, macht die EFK Feststellungen in folgenden Richtungen:

–– Das Instrument Programmvereinbarung eröffnet die Chance, die Zusammenarbeit zwi schen Bund und Kantonen effizienter zu gestalten und zu vereinfachen; dabei besteht jedoch noch Optimierungsbedarf.

–– Der mit der Programmvereinbarung verbundene Kulturwandel vom «Denken in Kostenbeiträgen» zum «Denken in Zielen und Indikatoren» ist nicht abgeschlossen, sondern muss weiter entwickelt werden.

–– In die Vereinbarungen sind noch vermehrt adäquate finanzielle Anreize für ein zielkon formes Umsetzen von Programmen einzubauen.

–– Das Spannungsverhältnis zwischen dem Legalitätsprinzip und dem angestrebten Hand- lungsspielraum der Bundes- und Kantonsverwaltungen ist noch nicht optimal gelöst.

–– Unter einem Regime mit Programmvereinbarungen ist eine detaillierte Einzelobjektbe- trachtung durch den Bund zu vermeiden.

–– Im Sinn einer zielorientierten Steuerung und periodenübergreifenden Transparenz soll ten in der Programmvereinbarung auch die vom Kanton anbegehrten bzw. vom Bund abgelehnten Programmteile aufgeführt werden (Bruttodarstellung anstelle der heutigen Nettodarstellung).

–– Das Änderungsmanagement ist zu verbessern.

–– Schwierigkeiten bieten Programme mit interkantonaler Zusammenarbeit, mit Einbezug von Dritten und komplexe Grossprojekte.

–– Das Controlling und die Berichterstattung sind verbesserungsbedürftig (messbares Ziel- und Indikatorensystem, Ergänzung des Leistungscontrollings mit Wirkungskontrollen, Standardisierung von Berichterstattung und Kommunikation).

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Die EFK zieht in ihrem Prüfbericht die folgenden Schlussfolgerungen:

–– Bei der Bestimmung von konkreten Zielen und der Festlegung geeigneter Indikatoren zur Messung der Zielerreichung müssen weitere Fortschritte erzielt werden.

–– Pauschalbeiträge sind kurz- und mittelfristig einfacher zu handhaben als Globalbeiträge.

–– Globalbeiträge auf der Basis von präzis zu umschreibenden Zielen und nachprüfbaren Indikatoren können nur dann eingesetzt werden, wenn genügend Kenntnisse über die Ursachen- und Wirkungszusammenhänge vorliegen und das «richtige Mass» bekannt ist (Soll-Indikatoren).

–– Es gibt Projekte, bei denen man bei der Bemessung der Bundesbeiträge um ein Abstel len auf die tatsächlichen Kosten nicht herum kommt. Die Kostenbeiträge sollten jedoch schrittweise reduziert werden.

–– Programmvereinbarungen sind kein taugliches Instrument, wenn

• die Bundesbeiträge nicht nach Massgabe der Zielerreichung, sondern aufgrund der Kosten auszubezahlen sind;

• die Programmvereinbarung für die Kantone keine Anreize setzt, die Ziele mit möglichst geringen Kosten zu erreichen;

• mit einer Programmvereinbarung ein unverhältnismässiger bürokratischer Aufwand verbunden ist;

• die Verwaltungseinheit des Bundes keine konkrete Strategie hat, was sie mit den Beiträ gen erreichen will;

• mangels Wettbewerbs unter den Kantonen oder weil es nicht genügend Projekte gibt, keine Möglichkeit besteht, die geeignetsten Projekte oder Programme auszuwählen;

• Ziele und Indikatoren zu vage umschrieben sind, um die Zielerreichung messen zu kön nen;

• an eine mangelhafte Zielerreichung keine Konsequenzen geknüpft sind;

• die Berichterstattung nicht genügend standardisiert ist, um eindeutige Schlüsse zuzulas sen.

Abschliessend hält die EFK fest, dass die Programmvereinbarung nicht als flächendeckendes Allheilmittel verstanden werden darf. Die Grenzen des Instruments sind in jenen Bereichen sichtbar, in denen Leistungen nicht standardisiert werden können, und bei Projekten, wel che Bewilligungsverfahren oder eine Koordination mit Dritten voraussetzen.

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7 Überprüfung der

Bemessungsgrundlagen Gemäss Artikel 3 Absatz 1 FiLaG ist das Ressourcenpotenzial eines Kantons der Wert seiner fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen. Es bestimmt den Ressourcenindex und somit auch die Ausgleichszahlungen. Aufgrund seiner wichtigen Funktion befasste sich im Rahmen des NFA- Projekts eine eigene Arbeitsgruppe intensiv mit dessen Berechnung. Die aktuelle Ausgestal- tung des Ressourcenpotenzials fand schliesslich unter den Kantonen eine breite Zustimmung. Trotzdem wurde insbesondere die Zusammensetzung der ASG und die Faktoren, welche für die Gewichtungen einzelner Bestandteile benutzt werden, immer wieder kritisiert. Deshalb geht dieses Kapitel den Fragen nach, ob das Ressourcenpotenzial die tatsächliche Wirtschafts- und Finanzkraft abbildet (Abschnitt 7.1.1) und ob bei der Berechnung der wichtigen Faktoren Alpha (7.2.1), Beta (7.2.2) und Delta (7.1.2) Anpassungen notwendig sind.

7.1 Bestimmung des Ressourcenpotenzials

Für die Bestimmung des Ressourcenpotenzials werden fünf verschiedene Steuerkategorien berücksichtigt. Es sind dies:

–– die Einkommen der natürlichen Personen, –– die quellenbesteuerten Einkommen der natürlichen Personen, –– die Vermögen der natürlichen Personen, –– die Gewinne der juristischen Personen und –– die Steuerrepartition zwischen den Kantonen.

In diesem Abschnitt geht es darum zu prüfen, ob diese fünf Steuerkategorien die Wirtschafts kraft der Kantone genügend abbilden und ob der Faktor Delta (Faktor zur Gewichtung der Grenzgängereinkommen), welcher auf die zweite Vierjahresperiode eingeführt wurde, die erwünschte Wirkung zeigt. Zudem wird in einem Exkurs noch der Zusammenhang zwischen der Unternehmenssteuerreform III und dem Ressourcenausgleich aufgezeigt.

7.1.1 Ressourcenpotenzial und Wirtschaftskraft

Seit Einführung der NFA wurden immer wieder Stimmen laut, dass das Ressourcenpotenzial die tatsächliche Wirtschafts- und Finanzkraft nicht korrekt abbilde und dass dessen Bestand- teile noch zu ergänzen seien. Im Fokus stehen hier insbesondere die Wasserzinsen. Aber auch weitere Steuerkategorien wie Grundstückgewinn-, Erbschafts- oder Schenkungssteuern wur- den erwähnt.

Zu diesen Themen hat BAK Basel Economics die beiden Studien BAKBASEL (2009) und BAKBASEL (2010) verfasst. Die erste Studie untersucht den Zusammenhang zwischen Res sourcenpotenzial und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Die zweite Studie geht auf die verteilungsmässige Wirksamkeit der Ausgleichszahlungen ein. Beide Studien kommen zum Schluss, dass sich ein weitgehend übereinstimmendes Bild von Ressourcenindex und Wirtschaftskraft in den Kantonen ergibt. Insbesondere auch, weil die verschiedenen Steuerkategorien zu fast 90 Prozent vom Ressourcenpotenzial abgedeckt werden. In der Stu- die der BAKBASEL (2010) heisst es dazu:

159

«Die Berücksichtigung zusätzlicher Potentiale und Ressourcen würde weder Ausgestaltung noch Verteilungswirkung des Ressourcenausgleichs wesentlich verändern. Dieses Ergebnis ist darauf zurückzuführen, dass die Potentiale und Ressourcen entweder zu unbedeutend sind (fehlende Masse), gleichmässig über die Kantone verteilt sind (fehlende Variabilität) oder in- folge hoher Korrelation indirekt bereits durch den Ressourcenindex abgedeckt sind.»

Als Beispiel dafür können die Wasserzinseinnahmen dienen. Deren Einbezug würde auf- grund der geringen Masse gemäss der BAKBASEL (2010) die Gesamtbeträge der Ein- bzw. Auszahlungen kaum verändern. Innerhalb der ressourcenschwachen Kantone würden aber tendenziell die Ressourcenpotenziale der ressourcenschwächsten Kantone zunehmen, wo- durch die Ausgleichszahlungen an letztere reduziert würden.

In diesem Zusammenhang ist weiter festzuhalten, dass der Ressourcenausgleich ausschliess- lich durch fiskalisch relevante Bemessungsgrössen bestimmt wird, da diese auf der Besteue- rung der Wertschöpfung ohne direkte Gegenleistung des Staates basieren. Ein Einbezug der Nutzung von aufgabenspezifischen staatlichen Hoheitsrechten in das Ressourcenpotenzial wäre daher wesensfremd und würde einen Präzedenzfall darstellen. Schliesslich wäre es äusserst schwierig, für die Wasserzinseinnahmen eine geeignete und aussagekräftige Potenzialgrösse zu bestimmen, die den übrigen Elementen des Ressourcenpotenzials zuge- rechnet werden könnte.

Weil das Ressourcenpotenzial auf dem Inländerprinzip (Pendler zahlen ihre Steuern im Wohnkanton) und das BIP auf dem Inlandsprinzip beruht, sind Unterschiede zwischen der Wirtschaftskraft der Kantone (gemessen am kantonalen BIP) und dem Ressourcenpotenzial unumgänglich. Die Studie der BAKBASEL (2009) zeigt, dass Kantone mit einem hohen Zupendlerüberschuss verglichen mit dem BIP einen tiefen Ressourcenindex haben und dass Kantone mit niedrigen Steuern und einem entsprechend hohen Anteil an Gutverdienenden, einen relativ zum BIP hohen Ressourcenindex haben.

Als Fazit gilt, dass Unterschiede zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gemessen am BIP und dem Ressourcenpotenzial hauptsächlich auf die unterschiedlichen Konzepte (Inlands- versus Inländerprinzip) zurückzuführen sind. Denn für den Kanton ist nicht die Korrelation zwischen Ressourcenpotenzial und BIP von Bedeutung, sondern zwischen Res sourcenpotenzial und Steuerbasis; also die Frage, ob die Kantone wirklich das besteuern, was im Ressourcenpotenzial abgebildet wird. Zusätzliche Bestandteile haben oft das Problem der Messbarkeit sowie der Verfügbarkeit von vergleichbaren Daten oder widersprechen dem fiskalisch orientierten Konzept des Ressourcenpotenzials. Aus diesen Gründen macht es Sinn, sich bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials weiter auf die bisherigen fünf Bestandteile zu beschränken. In diesem Sinne hat sich der Bundesrat bei der Beantwortung des Postulats Fetz (12.3162) «Für fairen NFA. Simulation des Einbezugs nichtfiskalischer Ressourcen und Einnahmen» geäussert, das der Ständerat am 7. Juni 2012 abgelehnt hat.

7.1.2 Grenzgänger

Von den quellenbesteuerten Bruttoeinkommen der Grenzgänger aus den Nachbarländern, fliesst nur derjenige Teil in das Ressourcenpotenzial ein, welcher den Kantonen gemäss Doppelbesteuerungsabkommen zusteht. Für die zweite Vierjahresperiode wurde der Faktor Delta eingeführt, mit dem die massgebenden quellenbesteuerten Einkommen um weitere 25 Prozent reduziert werden. Dadurch sollen nicht abgegoltene Kosten berücksichtigt werden, welche Grenzgänger verursachen. Die Begründung im ersten Wirksamkeitsbericht lautete:

160

«Aus einer Gesamtsicht des neuen Finanzausgleichs ist jedoch anzuerkennen, dass die Grenzlage für die betroffenen Kantone eine spezielle Situation darstellt, da grenzüberschrei- tende Spillovers nicht im Rahmen der neuen Verfassungs- und Gesetzesnormen zur inter- kantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich internalisiert werden können. Dies schlägt insbesondere für die Grenzgängerkantone mit einem hohen Anteil an Grenzgängern (na- mentlich Tessin, Genf und Basel-Stadt) zu Buche.»

Überprüft man diese Massnahme mit den Daten 2013, dann zeigt sich, dass die gewünschte Wirkung erzielt wird. Abbildung 7.01 zeigt, dass Kantone, in denen die Grenzgängerein kommen mindestens 1,3 Prozent des Ressourcenpotenzials ausmachen, durch den Faktor Delta entlastet werden. Die Entlastung steigt relativ linear mit dem Anteil. Nur der Kanton Jura profitiert aufgrund der progressiven Ausgestaltung der Ressourcenausgleichszahlungen deutlich stärker von der Reduktion. Alle neun Kantone, welche durch den Faktor Delta ent- lastet werden, sind Grenzkantone. Die übrigen Kantone werden um bis zu 10 Franken pro Einwohner belastet. Einzig die Kantone Luzern (16 CHF) und Zug (21 CHF) werden stärker belastet.

Abbildung Abb. 7.01 Anteil7.01 Auswirkungen der massgebenden der Einführung des Faktors Grenzgängereinkommen amDelta (Zahlen 2013) Ressourcenpotenzial 2013

(-) Entlastung / (+) Belastung pro Kopf (in CHF) 10

GR SH BL 0 SG

-10 NE TI

-20 BS

-30 GE

-40 JU

-50 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% 10.0% Anteil der Grenzgängereinkommen am Ressourcenpotenzial

Exkurs: Unternehmenssteuerreform III und das Ressourcenpotenzial

Aufgrund von Artikel 28 Absatz 2–4 StHG werden bei gewissen juristischen Personen die Auslandgewinne reduziert besteuert. Für die Kantone bedeutet diese Regelung, dass sie die Gewinne der betreffenden Gesellschaften (Statusgesellschaften) nur eingeschränkt steuerlich ausschöpfen können. Deshalb fliessen die entsprechenden Gewinne auch nicht vollständig in das Ressourcenpotenzial ein, sondern werden durch die Faktoren Beta reduziert (s. Abschnitt 7.2.2). Im geltenden Finanzausgleich spielen die Statusgesellschaften daher eine wichtige Rolle.

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Die besonderen Steuerstatus stehen in vermehrter internationaler Kritik, insbesondere weil sie ausländische Erträge teilweise privilegiert besteuern («ring fencing»). Im Herbst 2012 haben EFD und FDK eine gemeinsame Projektorganisation eingesetzt. Ihr Auftrag ist es, Vorschläge zur Anpassung des Unternehmenssteuersystems auszuarbeiten, um eine möglichst optimale Positionierung im Spannungsfeld zwischen internationaler Akzeptanz, steuerlicher Wettbe- werbsfähigkeit und finanzieller Ergiebigkeit zu erlangen. Im Mai 2013 hat das Steuerungsor- gan der Projektorganisation einen Zwischenbericht vorgelegt. Er hält fest, «dass Änderungen von heutigen Regelungen unumgänglich sind, da diese Regelungen nicht mehr die erforderli- che internationale Akzeptanz geniessen und somit mit weiteren Gegenmassnahmen ausländi- scher Staaten gerechnet werden muss, die zu einem hohen Attraktivitätsverlust dieser Regeln führen würden. Insbesondere ist eine Anpassung der kantonalen Steuerstatus angezeigt, soweit diese Regelungen Elemente des ring fencing beinhalten.»

Die Statusgesellschaften sind hauptsächlich in einigen wenigen ressourcenstarken Kantonen konzentriert. In Abbildung 7.02 ist aufgeführt, wie gross im Referenzjahr 2013 der Anteil der Gewinne von Gesellschaften mit besonderem Steuerstatus am gesamten Ressourcenpotenzial war. Man erkennt, dass nur sieben Kantone überdurchschnittliche Anteile aufweisen. Mit Ausnahme der Kantone Neuenburg und Freiburg handelt es sich ausschliesslich um ressour censtarke Kantone.

Ein Wegfall der besonderen Steuerstatus und somit ein ersatzloser Wegfall der Beta-Faktoren würde bedeuten, dass die Auslandgewinne vollständig in das Ressourcenpotenzial einflie- ssen würden. Das Potenzial der betroffenen Kantone und damit auch ihr Ressourcenindex würden erheblich steigen. Weil dadurch auch das gesamtschweizerische Mittel zunehmen würde, käme es zu einem Rückgang des Ressourcenindexes in den (hauptsächlich ressourcen schwachen) Kantonen mit wenigen Statusgesellschaften. Die Disparitäten zwischen den Kan- tonen wären auf einen Schlag viel grösser, ohne dass sich die Wirtschaftskraft der Kantone verändert hätte. Dies würde bei den Ressourcenausgleichszahlungen zu Verwerfungen füh- ren: Die meisten ressourcenstarken Kantone müssten deutlich mehr in den Finanzausgleich einzahlen, während die ressourcenschwachen Kantone (mit Ausnahme von Neuenburg und Freiburg) deutlich mehr Ausgleichszahlungen erhielten.

Das Steuerungsorgan hält mit seinem Zwischenbericht fest, dass das bestehende System des Ressourcenausgleichs auch unter neuen steuerpolitischen Rahmenbedingungen einen fairen interkantonalen Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen ermöglichen soll und dass im Zuge der Reform der Unternehmensbesteuerung Anpassungen am System erforderlich sei- en, um die neuen steuerpolitischen Rahmenbedingungen abzubilden. Am grundsätzlichen Konzept des Ressourcenausgleichs soll dabei festgehalten werden. Ansatzpunkt für die An- passung ist die Gewichtung der Gewinne in der ASG. Eine im Vergleich zu den Einkommen der natürlichen Personen verminderte Gewichtung der Unternehmensgewinne lässt sich dadurch rechtfertigen, dass aufgrund der höheren Mobilität der Gewinne, diese steuerlich weniger stark ausgeschöpft werden können als die Einkommen. Im Übrigen trägt das heu- tige System diesem Aspekt bereits Rechnung, indem die geringere Ausschöpfbarkeit der Statusgesellschaften berücksichtigt wird. Ein Ersatz für die wegfallenden Beta-Faktoren in Form eines neuen Gewichtungsfaktors für die Unternehmensgewinne ist daher folgerichtig. Die genaue Ausgestaltung dieses Faktors hängt von den noch zu treffenden steuerpolitischen Massnahmen ab. Die übrigen Elemente des Ressourcenpotenzials werden nicht berührt.

Die Anpassung der Mechanik des Ressourcenausgleichs infolge der USR III ist nicht Gegen- stand des vorliegenden Berichts, sondern bildet einen Teil des Pakets USR III. Je nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der USR III hätte dies Auswirkungen auf den Vierjahresrhythmus

162

beim Finanzausgleich. So ist es denkbar, dass die nächste Periode wegen der USR III verkürzt werden könnte, damit die Auswirkungen der USR III auf den Ressourcenausgleich zeitlich mit den Bundesbeschlüssen zur Festlegung der Grundbeiträge für die jeweiligen Dotationsgefässe und allfälligen Änderungen des FiLaG koordiniert werden können.

Abbildung 7.02 Anteil der Gewinne von juristischen Personen mit besonderem Steuerstatus Abb. 7.02 Anteil der juristischen Personen am mit Ressourcenpotenzial 2013 besonderem Steuerstatus am Ressourcenpotenzial 2013

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

CH-Mittel

0.0% VS AG TG UR SO AR BE GR JU OW NW ZH AI LU SG BL GL SZ TI FR GE NE VD SH ZG BS

163

7.2 Kalibrierung der Parameter für die Vierjahresperiode 2016–2019

Für die dritte Vierjahresperiode müssen gemäss FiLaV die Faktoren Alpha (Vermögen natür- licher Personen) und Beta (Gewinne juristischer Personen) neu berechnet werden. In diesem Abschnitt soll untersucht werden, ob aufgrund der bisherigen Erfahrungen Änderungen in der Berechnungsmethode notwendig sind. Zudem wird noch auf Artikel 54 FiLaV eingegan- gen. Dieser Artikel ist Teil der Übergangsbestimmungen. Die Fachgruppe Qualitätssicherung wie auch die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht sind der Meinung, dass er in die definitiven Bestimmungen der FiLaV aufgenommen werden soll.

7.2.1 Faktor Alpha

Das Einkommen ist eine Flussgrösse und entsteht in jeder Periode neu. Das Vermögen ist hingegen eine Bestandesgrösse. Deshalb können diese beiden Grössen nicht ohne weiteres zusammengerechnet werden. Die Vermögen der natürlichen Personen müssen vorgängig durch die Gewichtung mit dem Faktor Alpha vergleichbar bzw. aggregierbar gemacht wer- den. Ausgangspunkt für die Berechnung ist die Vermögensrendite der letzten zwanzig Jahre. Allerdings muss berücksichtigt werden, dass die Vermögensrendite aus einer Einkommens- und einer Wertsteigerungskomponente besteht. Weil die Einkommenskomponente (Zinsen, Dividenden usw.) bereits in das steuerbare Einkommen einfliessen, erfasst der Faktor Alpha lediglich die Wertsteigerungskomponente.

Die durchschnittliche Wertsteigerungskomponente aller Vermögensanteile muss geschätzt werden, was deren Berechnung sehr komplex macht. Aufgrund von Änderungen in den Datengrundlagen und Erfahrungen aus der Praxis schlägt die EFV zusammen mit der Fach- gruppe Wirksamkeitsbericht zwei Anpassungen vor:

Einbezug der Eigentumswohnungen in die Immobilienrendite

Zur Berechnung der Immobilienrendite wurde bisher nur der Preisindex der Einfamilienhäuser (4 - 6 Zimmer) verwendet, welcher von der Schweizerischen Nationalbank publiziert wird. Für Eigentumswohnungen (4 - 6 Zimmer) publiziert die SNB zwar ebenfalls einen Preisindex, dieser wurde jedoch bisher nicht für die Berechnung von Alpha verwendet, da die Gewich- tung der beiden Gebäudearten nicht bekannt war. Aufgrund von Daten des BFS aus dem Jahr 2000 machten damals die Eigentumswohnungen rund 60 Prozent der Wohneinheiten aus. Aktuellere Daten existieren beim BFS nicht. Wegen dieses beträchtlichen Anteils und einer Rendite, welche sich deutlich von derjenigen der Einfamilienhäusern unterscheidet, sind die EFV und die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht einstimmig der Meinung, dass auch die Eigen- tumswohnungen in die Immobilienrendite eingerechnet werden sollen.

Die Indizes der SNB werden von Wüst&Partner berechnet. Letztere publizieren auch Schät- zungen zur Anzahl der Einfamilienhäuser und Eigentumswohnungen in der Schweiz. Diese Daten sind jedoch nicht aufgeteilt nach Eigentümertyp. Bei den Eigentumswohnungen kann jedoch davon ausgegangen werden, dass es sich grossmehrheitlich um Privatpersonen han- delt. Auch die Einfamilienhäuser waren bei der Volkszählung 2000 zu rund 97 Prozent in den Händen von Privatpersonen. Somit lässt sich eine Gewichtung ohne grössere Einschränkun- gen berechnen.

164

Durchschnittsrenditen mit dem geometrischen Mittel

Die bisherige Berechnung der Renditen mit Hilfe des arithmetischen Mittels kann zu Verzer- rungen bei der Berechnung von Alpha führen. Aus diesem Grund sollen in Zukunft die Ren- diten (Dividenden, Aktien und Immobilien), welche als Grundlage von Alpha dienen, mit dem geometrischen Mittel berechnet werden. Dadurch ergibt sich die korrekte durchschnittliche Rendite über die letzten zwanzig Jahre.

Weitere Anpassungen

Eine Minderheit der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht war der Meinung, dass die Berech- nung der massgebenden Vermögen nicht aufgrund der mit Alpha gewichteten Vermögen zu berechnen seien, sondern aufgrund der effektiven Vermögenssteuereinnahmen der Kan- tone. Die EFV ist aber zusammen mit der Mehrheit der Fachgruppe der Meinung, dass am bisherigen Konzept der Wertsteigerung festgehalten werden soll und auf den Einbezug der effektiven Steuereinnahmen zu verzichten sei. Die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht hat auch noch andere Anpassungen bei der Berechnung von Alpha diskutiert. Diese wurden jedoch einstimmig verworfen, weil in den meisten Fällen wegen der grösseren Volatilität von Alpha die Nachteile überwogen hätten.

Auswirkungen der neuen Berechnungsmethode

Wenn Alpha bereits für die zweite Vierjahresperiode unter Berücksichtigung der Eigentums- wohnungen und mittels des geometrischen Mittels berechnet worden wäre, dann hätte sich der Wert nicht verändert und die Ausgleichszahlungen wären gleich geblieben.

Während der Einbezug der Eigentumswohnungen zu einem höheren Alpha führt, senkt die Verwendung des geometrischen Mittels den Wert wieder. Da Alpha auf drei Nachkommastellen gerundet wird (FiLaV Art. 13, Abs. 1), bleibt der Wert bei den ursprüngli- chen 0.8 Prozent. In anderen Jahren können sich jedoch die Resultate der beiden Methoden unterscheiden.

7.2.2 Faktor Beta

Der Faktor Beta kommt bei den Gewinnen der juristischen Personen mit besonderem Steuer status zur Anwendung. Da diese Gewinne von den Kantonen nur beschränkt ausgeschöpft werden können, sorgt der Faktor Beta dafür, dass sie entsprechend mit reduziertem Gewicht im Ressourcenpotenzial berücksichtigt werden. Eine Neuberechnung erfolgt für jede Vier jahresperiode und ist in den Artikel 17–20 FiLaV geregelt. Falls in Zukunft bei diesen Gesell- schaften nicht mehr zwischen In- und Auslandgewinnen unterschieden wird, müsste auf die Verwendung der Betafaktoren verzichtet werden (siehe dazu den Exkurs in Abschnitt 7.1).

Der Faktor Beta besteht aus zwei Teilfaktoren. Einem sogenannten Basisfaktor, welcher die begrenzte kantonale Besteuerung ausdrückt und einem Zuschlagsfaktor, welcher die Kantonsanteile an der direkten Bundessteuer berücksichtigt. Die Berechnung des Zuschlagsfaktors ist im Anhang 6 der FiLaV aufgeführt und kann von allen Interessierten

165

nachvollzogen werden. Anders ist es mit dem Basisfaktor. Dieser wird aufgrund von individu- ellen Steuerdaten berechnet werden. Diese Daten unterstehen damit dem Steuergeheimnis und können deshalb nur von der ESTV berechnet werden.

Für Holdinggesellschaften ist der Basisfaktor 0. Bei den Domizil- und gemischten Gesellschaf- ten wird für jedes Unternehmen einzeln der steuerbare Anteil der übrigen Einkünfte aus dem Ausland berechnet. Dies für alle Bemessungsjahre der letzten Vierjahresperiode (für die dritte Vierjahresperiode entspricht dies den Bemessungsjahren 2006–2012). Das erste Quartil dieser Anteile entspricht dem Basisfaktor. Für die zweite Vierjahresperiode lag dieser Wert bei 6,2 Pro- zent für die Domizilgesellschaften, bzw. bei 10,0 Prozent für die gemischten Gesellschaften.

Eine grundsätzliche Kritik an der Berechnungsmethode wurde bisher nicht geäussert. Aber das Bedürfnis der Kantone, die Berechnung der Beta-Faktoren nachvollziehen zu können ist aufgrund der erheblichen Konsequenzen für das Ressourcenpotenzial verständlich. So lange jedoch Individualdaten verwendet werden, wird dies nicht möglich sein.

7.2.3 Artikel 54 FiLaV

Aus Gründen der Datenqualität wurde in Artikel 19 Absatz 5 FiLaV festgelegt, dass ein Kan- ton nur bei definitiv veranlagten juristischen Personen mit besonderem Steuerstatus von einem Beta-Wert profitieren kann. Dadurch sollten die Kantone einen Anreiz haben, die Ver- anlagungen zeitgerecht durchzuführen.

Art. 19 Berechnung der Faktoren Beta

1 Es wird für juristische Personen nach Artikel 28 Absätze 2–4 StHG14 je ein Faktor Beta berechnet. Sie sind in Anhang 6 festgelegt.

2 Die Faktoren Beta sind für alle Kantone gleich.

3 Die Faktoren Beta gelten für eine Vierjahresperiode des Ressourcenausgleichs. Grund lage sind die Zahlen der Bemessungsjahre der vergangenen Vierjahresperiode des Ressourcenausgleichs.

4 Die Faktoren Beta entsprechen der Summe aus je einem Basisfaktor und je einem Zuschlagsfaktor.

5 Für juristische Personen mit besonderem Steuerstatus, die nicht definitiv veranlagt sind, beträgt der Faktor Beta 1

Da bei Einführung der NFA nicht alle Kantone eine jährliche Veranlagung kannten, wurde jedoch noch Artikel 54 Absatz 1 in die Übergangsbestimmungen aufgenommen. Dieser sollte den Kantonen genügend Zeit geben, ihre Veranlagungspraxis anzupassen.

166

Art. 54 Provisorische Angaben

1 Artikel 19 Absatz 5 kommt bis zum Bemessungsjahr 2013 nicht zur Anwendung, sofern provisorische Angaben in gleichwertiger Qualität wie die definitiv veranlagten Angaben geliefert werden können.

2 Eine provisorische Angabe ist von gleichwertiger Qualität, wenn im Zeitpunkt, in dem die Daten eines Bemessungsjahres erhoben werden, aufgrund der Steuererklärung die steuerbaren Einkünfte nach Artikel 17 bekannt sind.

Art. 17 Berechnung für die einzelne juristische Person

Der massgebende Gewinn einer juristischen Person mit besonderem Steuerstatus ent spricht der Summe:

a. des steuerbaren Gewinns aus den Einkünften aus der Schweiz gemäss Artikel 28 Ab sätze 2–4 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 19909 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG);

b. des steuerbaren Reingewinns gemäss Artikel 58 DBG10, abzüglich des Nettoertrags aus Beteiligungen gemäss DBG und des steuerbaren Gewinns aus der Schweiz gemäss Buchstabe a, gewichtet mit dem Faktor Beta.

Die Übergangsbestimmung gilt nur bis zum Bemessungsjahr 2013, d.h. Referenzjahr 2017. Das bedeutet, dass ab dem Referenzjahr 2018 die Gewinne von provisorisch veranlagten Statusgesellschaften vollständig in das Ressourcenpotenzial einfliessen. In der Praxis hat sich jedoch gezeigt, dass es den Kantonen nicht in jedem Fall möglich ist, alle betroffenen juristischen Personen rechtzeitig zu veranlagen. Dies aus Gründen, die sie nicht beeinflussen können (z.B. hängige Verfahren). Weil es sich aber teilweise um Gesellschaften mit erhebli- chen Reingewinnen handelt, ist es für die Kantone von Bedeutung, ob die Auslandgewinne vollständig oder nur zu 2,7 bis 12,5 Prozent in das Ressourcenpotenzial einfliessen.

Die Fachgruppe Qualitätssicherung ist der Meinung, dass in diesen Fällen die Daten auch der eingereichten Steuererklärung entnommen werden können. Die Qualität der Daten bleibt dadurch gewährleistet. Sie schlägt deshalb vor, den Artikel 54 FiLaV in definitives Recht zu übernehmen. Die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht schliesst sich dieser Meinung an.

167

8 Alternativen zum bestehenden

Ressourcenausgleich Dieses Kapitel stellt einen Vorschlag für einen alternativen Mechanismus für den Ressourcen ausgleich dar. Ausgangspunkt war dabei die Standesinitiative des Kantons Schwyz «Erhöhung der Wirksamkeit des NFA-Ressourcenausgleichs durch Einführung einer neutralen Zone». Im Schreiben des EFD an die Finanzkommission des Ständerats vom 17.10.2012 erklärte die Vorsteherin des EFD, dass die Optimierungswünsche der Kantone und insbesondere diejenigen des Kantons Schwyz und der übrigen ressourcenstarken Kantone im Rahmen des zweiten Wirksamkeitsberichts zu prüfen seien. Das Unterkapitel 8.1 nimmt dieses Anliegen auf. Die Vertreter der Geberkantone in der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht haben diesen Ansatz weiterentwickelt und ihn mit einem zweiten Element versehen. Es geht dabei um die Fixierung des Abschöpfungssatzes für eine Vierjahresperiode, mit dem die Beiträge der res sourcenstarken Kantone an den horizontalen Ressourcenausgleich festgelegt werden. Dieser Mechanismus wird in 8.2 behandelt. Das Unterkapitel 8.3 kombiniert die beiden Elemente zu einem Alternativmodell, wie dies ebenfalls von den Vertretern der Geberkantone in der Fachgruppe vorgeschlagen wurde. Die Konferenz der NFA-Geberkantone hat dieses in ihrer Medienmitteilung vom 19.9.2013 der Öffentlichkeit vorgestellt.

8.1 Neutrale Zone

Die nachfolgenden Ausführungen stellen das Konzept der neutralen Zone, welches mit ei- ner linearen Verteilung kombiniert wird, vor und vergleichen dieses mit dem bestehenden Umverteilungsmechanismus, der progressiv (d.h. nicht-linear) ausgestaltet ist und in dem alle ressourcenschwachen Kantonen Ausgleichszahlungen erhalten. Das alternative Konzept ga- rantiert im Gegensatz zum bestehenden Mechanismus, dass auch der ressourcenschwächste Kanton das Mindestausstattungsziel von 85 Prozent stets erreicht oder übertrifft.

Die heutige (progressive) Berechnungsmethode

Im Ressourcenausgleich werden die Auszahlungsbeträge gemäss Artikel 26 FiLaV progressiv berechnet, um die Mindestausstattung mit möglichst wenig finanziellen Mitteln zu errei- chen. Um die vorhandenen Mittel auf die ressourcenschwächsten Kantone zu konzentrieren, ist eine möglichst starke Progression notwendig. Die Progression darf jedoch nicht zu stark sein, damit die Rangfolge der Kantone bezüglich ihrer standardisierten Steuererträge pro Einwohner nicht verändert wird. Das heisst, dass ein ressourcenschwacher Kanton nach Res sourcenausgleich nicht mehr Mittel zur Verfügung haben darf, als ein Kanton, der vorher ressourcenstärker war.

Die aktuelle Berechnungsmethode wurde von verschiedener Seite kritisiert. Dies hauptsäch- lich aus den folgenden drei Gründen:

–– Alle ressourcenschwachen Kantone erhielten Zahlungen aus dem Ressourcenausgleich, auch wenn ihr Ressourcenindex nur knapp unter 100 Punkten liegt. Diese «fast res sourcenstarken Kantone» besässen jedoch genügend eigene Mittel um ihre Aufga- ben erfüllen zu können. Es wäre effizienter, wenn man deren Mittel für die ressour censchwächsten Kantone einsetzen würde.

–– Die Progression sei so stark, dass die ressourcenschwächsten Kantone keinen An- reiz hätten, ihr Ressourcenpotenzial zu erhöhen, da dies zu einer Kürzung der Aus gleichszahlungen in einem ähnlichen Umfang führe.

169

–– Die heutige Berechnungsmethode führe dazu, dass der ressourcenschwächste Kanton in gewissen Jahren die Mindestausstattung nicht erreicht und in anderen Jahren überschrei- tet.

Lineare Berechnung mit einer «neutralen Zone»

Die Vertreter der Geberkantone schlagen deshalb eine neue Berechnungsmethode vor, wel- che die obenerwähnten Nachteile beheben soll. Bei dieser Berechnungsmethode erfolgen die Auszahlungen nicht mehr progressiv, sondern linear, so dass alle Kantone den gleichen Anreiz haben, ihr Ressourcenpotenzial zu erhöhen. Im Weiteren soll eine neutrale Zone für die ressourcenschwachen Kantone eingeführt werden. Diese neutrale Zone ist ein Bereich, der sich von einem bestimmten Indexwert (<100) bis zum schweizerischen Mittel von 100 erstreckt. Kantone, deren Ressourcenindex in der neutralen Zone liegt, erhalten keine Mittel mehr aus dem Ressourcenausgleich, müssen aber auch keine Einzahlungen leisten. Das dritte Element ist eine garantierte Mindestausstattung für den ressourcenschwächsten Kanton.

Das Prinzip der neutralen Zone ist in Abbildung 8.01 ersichtlich. Auf der x-Achse ist der Index SSE vor Ausgleich (bzw. der Ressourcenindex) und auf der y-Achse der Index nach Ausgleich abgebildet. Wenn kein Ressourcenausgleich stattfinden würde, dann hätten alle Kantone vor und nach Ressourcenausgleich denselben Indexwert und wären deshalb auf der gestrichelten Winkelhalbierenden. Mit der heutigen, progressiven Berechnungsmethode liegen alle Kanto- ne nach Ausgleich auf der grauen Kurve. Mit der linearen Methode würden alle Kantone mit einem Indexwert unter Z (d.h. innerhalb der Zielzone) auf die blaue Zielgerade angehoben. Kantone mit einem Ressourcenindex grösser als Z erhielten keine Beiträge und blieben des- halb auf der gestrichelten Linie («neutrale Zone»).

170

Abbildung 8.01 Neutrale Zone Abbildung 8.01 Neutrale Zone 100

Neutrale Zone

Index nach Ausgleich Zielzone

85 Mindestausstattung

Min Kanton vor Ausgleich unter der Mindestausstattung heutige Progressionskurve Zielgerade des Alternativmodells Winkelhalbierende (Situation ohne Finanzausgleich)

Min 85 Z 100 Index vor Ausgleich

Wenn die anderen Variablen (Dotation, Mindestausstattung) extern vorgegeben sind, wird nur Z endogen bestimmt. Dieser Wert muss iterativ so festgelegt werden, dass die Summe aller Ausgleichszahlungen der Dotation entspricht.

Das Konzept sieht vor, dass derjenige Indexwert, welcher genau auf 85 angehoben wird (in der Abbildung 8.01 als «Min» bezeichnet) vorgängig festgelegt wird. Beim Vorschlag der Ver- treter der Geberkantone liegt er bei einem Ressourcenindex von 50 Punkten. Dies bedeutet, dass der ressourcenschwächste Kanton – sofern sein Ressourcenindex grösser als 50 Punkte ist – nach Ausgleich über der garantierten Mindestausstattung liegt.

171

Neutrale Zone in der NFA-Projektphase

Im Grundzügebericht von 1996 war eine durchgehende Skala vorgesehen (keine neutrale Zone). Im Konkretisierungsbericht von 1999 wurde dann eine neutrale Zone zwischen ungefähr RI 90 und RI 100 vorgeschlagen. Die Begründung dazu lautete: «Vom Disparitä tenabbau sollen im Interesse eines gezielten Mitteleinsatzes nur jene Kantone profitieren, die unterhalb eines bestimmten Mindestindexes liegen.»

Die KdK und diverse Kantone lehnten diesen Vorschlag ab und forderten eine Rückkehr zur ursprünglich vorgeschlagenen Lösung mit der Begründung: «Es ist […] ein System fehler, wenn Kantone mit Indizes zwischen 90 und 100 vom Mechanismus des Dispari tätenabbaus völlig ausgeschlossen werden. Damit wird der Anreiz genommen, die Leis tungskraft über den Indexstand von 90 Punkten zu steigern.» In der Folge ist man dann wieder auf eine durchgehende Skala eingeschwenkt. In den parlamentarischen Beratun gen war die neutrale Zone kein Thema.

Auswirkungen einer neutralen Zone

Im Folgenden soll aufgezeigt werden, wie sich die Ausgleichszahlungen entwickelt hätten, wenn bei der Einführung der NFA im Jahr 2008 eine lineare Auszahlung mit neutraler Zone gewählt worden wäre. Dazu werden die folgenden Annahmen getroffen:

–– Die Dotation des Ressourcenausgleichs bleibt unverändert. Das bedeutet, dass die Einzah- lungen der ressourcenstarken Kantone ebenfalls unverändert bleiben.

–– Die garantierte Mindestausstattung liegt bei 85 Indexpunkten und entspricht somit dem heutigen Mindestausstattungsziel.

–– Der Beginn der neutralen Zone wird so festgelegt, dass mit der vorgegebenen Dotation der ressourcenschwächste Kanton die Mindestausstattung erreicht.

In Tabelle 8.02 sind die Indizes des ressourcenschwächsten Kantons Uri für die Jahre 2008–

2014 vor und nach Ausgleich aufgeführt.

Tabelle 8.01 Die beiden Berechnungsmethoden Tabelle 8.01 Die Verschiedene Berechnungsmethoden

Name Berechnungsmethode Prog Die heute gültige progressive Berechnungsmethode

Lin_50 Lineare Berechnungsmethode mit einem fixen Min von 50. Dadurch ist die Ausstattung des ressourcenschwächsten Kantons weiterhin variabel, sie liegt aber immer über der Mindestausstattung. Diese Variante entspricht dem Vorschlag der ressourcenstarken Kantone.

172

Tabelle 8.02 Ressourcenindizes des Ressourcenschwächsten Kantons; 2008-2014 Tabelle 8.02 Ressourcenindizes des ressourcenschwächsten Kantons; 2008–2014 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Vor Ausgleich 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2 Nach Ausgleich Prog 86.3 85.6 84.4 83.3 85.2 86.1 87.0 Lin_50 86.6 86.3 85.7 85.3 86.0 86.4 86.8

Die Tabelle 8.02 zeigt, dass der ressourcenschwächste Kanton mit der linearen Variante die Mindestausstattung nach Ausgleich immer erreicht, bzw. fast immer deutlich über der Mindestausstattung von 85 Punkten liegt. Mit der heutigen progressiven Berechnung ist dies in den Jahren 2010 und 2011 nicht der Fall.

Der zweite Kritikpunkt betrifft den fehlenden Anreiz zur Erhöhung des Ressourcenpotenzials bei der heutigen Methode. Dieser Anreiz lässt sich mit der Steigung der Zielgeraden (blaue Linie in Abbildung 8.01) messen (Grenzabschöpfung). Wenn die Steigung 0 ist, dann wird eine Zunahme des Ressourcenindex vollständig durch eine Kürzung der Ausgleichszahlungen kompensiert, und der Kanton hat keinen Anreiz, sein Ressourcenpotenzial zu erhöhen. Das Gegenteil ist der Fall bei einer Steigung von 1, wo die Ausgleichszahlungen eines Kantons, der ressourcenstärker wird, nicht reduziert würde. Die progressive Methode hat demgegen- über unterschiedliche Steigungen. Beim ressourcenschwächsten Kanton liegt sie fast bei 0 und beim ressourcenstärksten Kanton nahe bei 1. Im Durchschnitt beträgt die Steigung etwa

0.21 (vgl. Abbildung 5.15)

Die Tabelle 8.03 zeigt die Steigung der linearen Methode. Die Steigung variiert von Jahr zu Jahr beträchtlich. Im Jahr 2011 war sie nahe bei Null und somit bestand für alle Empfängerkantone aus ökonomischer Sicht kaum ein Anreiz zur Potenzialsteigerung.

Tabelle 8.03Tabelle 8.03 Steigung der Zielgraden Steigung der Zielgeraden beibei dender Methode linearen Lin_50;2008-2014 Methoden; 2008–2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Lin_50 0.13 0.12 0.08 0.04 0.11 0.13 0.16

Es ist zu unterstreichen, dass es bei der linearen Steigung immer einen Zielkonflikt zwischen Anreizeffekt bzw. Beginn der neutralen Zone und Mindestausstattung gibt. So impliziert eine höhere Steigung eine bessere Anreizwirkung, weil ein Kanton bei einem Anstieg seines Ressourcenindex einen höheren Index nach Ressourcenausgleich erreicht. Eine höhere Stei- gung (und damit eine bessere Anreizwirkung) lässt sich jedoch nur erreichen, wenn der Be- ginn der neutralen Zone höher angesetzt wird und damit auch mehr Kantone in den Genuss von Ausgleichszahlungen kommen. Dieser Zielkonflikt zwischen dem Anreizeffekt und dem Beginn der neutralen Zone ist ein zentraler Punkt in der Diskussion über die Effektivität des Ausgleichssystems.

173

In Tabelle 8.04 sind die Werte für Z, den Beginn der neutralen Zone, für die verschiedenen Jahre aufgeführt. Tabelle 8.04 Beginn der neutralen Zone; 2008 - 2014 Tabelle 8.04 Beginn der neutralen Zone; 2008–2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Lin_50 90.4 89.7 88.2 86.6 89.3 90.4 91.6

Die heute verwendete progressive Methode hat keine neutrale Zone, deshalb erhalten alle Kantone mit einem Index bis 100 Punkte Ausgleichszahlungen. Bei den linearen Methoden schwankt die Grenze der neutralen Zone relativ stark. Dennoch erhalten in beiden Varianten und in allen Jahren die 15 gleichen Kantone Ausgleichszahlungen. In der neutralen Zone befinden sich bis zu 4 Kantone (NE, BL, SH und TI), abhängig davon, welche Kantone im ent- sprechenden Jahr ressourcenstark waren.

Die finanziellen Auswirkungen auf die Kantone der beiden Berechnungsmethoden unter- scheiden sich je nach Ressourcenindex stark. Abbildung 8.02 zeigt dies exemplarisch anhand eines fiktiven Beispiels.

–– Die graue Linie entspricht der Methode Prog, welche heute für die Berechnung der Aus gleichszahlungen verwendet wird. Diese Methode führt für die ressourcenschwächsten Kantone zu geringeren Ausgleichszahlungen gegenüber Lin_50, wenn die Dotation nicht zu hoch ist und damit das Mindestausstattungsziel nicht übertroffen wird, was indessen in den vergangenen Jahren häufig der Fall war. Auch Kantone mit einem Ressourcenindex von knapp unter 100 Indexpunkten erhalten (geringe) Ausgleichszahlungen.

–– Die dunkelblaue Linie entspricht der Variante Lin_50. Diese führt für alle Kantone mit einem Ressourcenindex, der deutlich unter der neutralen Zone liegt, zu höheren Aus gleichszahlungen gegenüber heute. Ab demjenigen Indexpunkt, wo sich die dunkelblaue und die graue Linie schneiden, sind die Ausgleichszahlungen gegenüber dem heutigen System geringer. Alle ressourcenschwachen Kantone mit einem Ressourcenindex von über 50 Punkten erreichen nach Ausgleich einen Index, der über der Mindestausstattung liegt. Sollte ein Kanton unterhalb der 50-Punkte-Marke liegen, erreichte er nach Ausgleich ge- nau die Mindestausstattung.

174

Abbildung 8.02 Abbildung 8.02 Progressionskurve und Zielgeraden Progressionskurve und Zielgeraden

100.0

Lin_50

98.0 Progressiv

96.0

94.0

RI nach Ausgleich 92.0

90.0 Beginn neutrale Zone (Lin_50)

88.0

86.0 Mindestausstattung

84.0 50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 75.0 80.0 85.0 90.0 95.0 100.0 RI vor Ausgleich

Wenn das Ziel darin besteht, möglichst viele Mittel den ressourcenschwächsten Kantonen zukommen zu lassen und möglichst wenig den übrigen Kantonen, dann erfolgt dies am bes- ten über Lin_50.

Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen im Vergleich zum heutigen System

Die Tabelle 8.05 stellt die Auswirkungen auf das Niveau der Ausgleichszahlungen im Durch- schnitt 2008 bis 2014 dar, falls Lin_50 im Jahr 2008 eingeführt worden wäre, und zeigt die Differenz, die sich zu den effektiven Ausgleichszahlungen gemäss Prog ergeben hätte. Neuenburg beispielsweise wäre bei Lin_50 fast immer in der neutralen Zone; daher würden die Ausgleichszahlungen fast vollständig wegfallen. Die ressourcenschwächsten Kantone würden bei Lin_50 mehr erhalten als heute, demgegenüber wären die Kürzungen bei den stärkeren der ressourcenschwachen Kantone sehr ausgeprägt.

175

Tabelle 8.05 Veränderung der Ausgleichszahlungen Lin_50 gegenüber Prog; Tabelle 8.05 Veränderungen der Ausgleichszahlungen Durchschnitt 2008 - 2014 Lin_50 gegenüber Prog; Durch- schnitt 2008–2014

Ø-RI Lin_50 NE 94.7 -85.8% AG 87.7 -60.7% AI 81.8 -8.9% GR 80.7 -4.2% AR 78.2 1.7% SO 77.7 2.0% SG 76.6 4.3% LU 76.4 4.2% BE 75.7 4.2% OW 75.2 2.0% TG 75.2 5.0% FR 72.6 6.8% VS 67.7 6.4% GL 67.4 6.0% JU 64.6 4.8% UR 59.7 2.9%

Schwankungen bei den Ausgleichszahlungen

Ein weiteres wichtiges Kriterium für die Kantone ist der dynamische Aspekt, d.h. die Schwan- kungen der Ausgleichszahlungen im Zeitverlauf. Aus Sicht der Planungssicherheit sind mög- lichst geringe Schwankungen wünschbar. Abbildung 8.03 zeigt die prozentuale Veränderung der Ausgleichszahlungen gegenüber dem Vorjahr beim ressourcenschwächsten Kanton (Uri). Die Schwankungen sind bei der linearen Berechnungsmethode deutlich grösser als bei der Progressiven.

Abbildung 8.03Abbildung 8.03 Jährliche Jährliche Veränderungen Veränderung der der Ausgleichszahlungen Ausgleichszahlungen für den für denUriKanton Uri Kanton

15%

10%

5% Prog Lin_50 0%

-5% 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Wesentlich deutlicher sind die Unterschiede, wenn Aargau, der ressourcenstärkste Kan- ton unterhalb der neutralen Zone, betrachtet wird (Abbildung 8.04). Hier schwanken die Ausgleichszahlungen deutlich stärker als bei Uri.

176

Insbesondere in den ersten beiden Jahren sind die Zunahmen bei der Variante Lin_50 erheb- lich. Dies hat auch damit zu tun, dass Aargau im Jahr 2008 mit dieser Variante kaum Aus gleichszahlungen erhalten hätte. Auch bei den anderen Varianten nehmen die Zahlungen in diesem Zeitraum deutlich zu. In den Jahren 2011–2014 sind die Schwankungen deutlich geringer, liegen aber immer noch über denjenigen des Kantons Uri.

Die lineare Berechnungsmethode führt insbesondere bei den ressourcenstärksten Empfänger kantonen zu deutlich stärkeren Schwankungen. Dafür sind die Ausgleichsbeträge hier auch tiefer. Im Jahr 2014 betrugen diese für den Kanton Aargau 193 Millionen. Mit der Methode Lin_50 wären es noch 67 Millionen gewesen.

Abbildung 8.04 Jährliche Veränderungen der Ausgleichszahlungen für den Abbildung 8.04 Kanton Aargau Jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen für den Kanton Aargau

250%

200%

150%

100% Prog Lin_50 50%

-50% 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Als Mass für die Schwankungen lässt sich die Standardabweichung verwenden. In der nach- folgenden Tabelle sind diese für ausgewählte Kantone aufgeführt. Es handelt sich um die drei ressourcenschwächsten Kantone (UR, JU, GL), drei mittelstarke Empfängerkantone (BE, LU, TG) und drei Empfängerkantone, welche relativ ressourcenstark sind (GR, AI, AG).

Tabelle 8.06 Tabelle 8.06 Standardabweichung Standardabweichung der Veränderungen der Veränderungen bei den bei den Ausgleichszahlungen; Ausgleichszahlungen; ausgewählten Kantone; 2008 -

2014 ausgewählte Kantone; 2008–2014

UR JU GL BE LU TG GR AI AG Prog 3.0% 3.3% 6.4% 5.3% 4.6% 4.4% 13.1% 12.5% 19.6% Lin_50 5.4% 5.4% 6.7% 6.5% 4.8% 5.6% 15.3% 22.0% 85.8%

Es zeigt sich, dass die Schwankungen bei der heutigen Methode immer geringer sind. Bei bei- den Methoden gilt jedoch, dass sowohl die Veränderungen, wie tendenziell auch die Varianz mit steigender Ressourcenstärke zunehmen.

177

8.2 Fixierung des Abschöpfungssatzes

Das zweite Element, welches von den Vertretern der Geberkantone eingebracht wurde, besteht in der Fixierung des Satzes für eine Vierjahresperiode, mit dem die Beiträge der res sourcenstarken Kantone an den horizontalen Ressourcenausgleich festgelegt sind. Dieser Satz wird jeweils auf die Überschuss-SSE des jeweiligen Kantons angewandt. Der Bundesbeitrag wird an das Volumen des horizontalen Ressourcenausgleichs gekoppelt, indem er 150 Pro zent des letzteren beträgt. Im bisherigen System wird die Dotation des horizontalen Res sourcenausgleichs mit der Wachstumsrate des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone fortgeschrieben und diejenige des vertikalen Ressourcenausgleichs an die Entwick- lung des gesamtschweizerischen Ressourcenpotenzials. Der Abschöpfungssatz der Über schuss-SSE ergibt sich im aktuellen System somit endogen und variiert von Jahr zu Jahr. Die Vertreter der Geberkantone betonen, dass mit ihrem Vorschlag die Dotation besser auf Veränderungen der Disparitäten reagiert und dass damit das Problem der «Solidarhaftung» vermindert wird.

Die Frage der «Solidarhaftung» bei den ressourcenstarken Kantonen

Der Kanton Zürich weist absolut gesehen das grösste Ressourcenpotenzial auf. Seit 2010 ist sein Ressourcenindex aufgrund einer unterdurchschnittlichen Wachstumsra- te seines Ressourcenpotenzials merklich gesunken. Die Dotation des horizontalen Res sourcenausgleichs wird jeweils mit der Wachstumsrate des Ressourcenpotenzials aller ressourcenstarken Kantone fortgeschrieben. Eine Wachstumsabschwächung in Zürich schlägt sich daher in der Wachstumsrate des horizontalen Ressourcenausgleichs nie- der. Dennoch führt die Wachstumsschwäche Zürichs zu einer steigenden Belastung des Überschuss-Ressourcenpotenzials und damit zu höheren Beiträgen der übrigen ressour censtarken Kantone. Wenn sich der Ressourcenindex eines grossen Kantons ändert, hat dies aufgrund der Ausgestaltung des Systems Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen aller Kantone. Dies gilt ebenso für ressourcenstarke wie -schwache Kantone und wirkt sym- metrisch für Zu- bzw. Abnahmen des Ressourcenindex. Sollte beispielsweise der Ressour cenindex von Zürich in den kommenden Jahren wieder ansteigen, würde dies die übrigen ressourcenstarken Kantone entsprechend entlasten. Der Bericht der EFV (2013a) beschreibt diesbezügliche Simulationen. Abbildung 8.05 zeigt, wie sich ceteris paribus eine Reduk- tion der ASG 2009 des Kantons Zürich um 10 Prozent auf die Ausgleichszahlungen pro Einwohner der Kantone auswirkt. Während Zürich um rund 50 Franken pro Einwohner entlastet wird, zahlen die übrigen ressourcenstarken Kantone mehr in den horizontalen Ressourcenausgleich ein. Die höchste Mehrbelastung ergibt sich für den Kanton Zug mit über 60 Franken. Für die Kantone Schwyz, Basel-Stadt sowie Genf erhöhen sich die Einzahlungen um rund 30 Franken pro Einwohner. Bei den ressourcenschwachen Kantonen reduzieren sich die Ausgleichszahlungen in den Kantonen mit einem höheren Ressourcenindex, während die ressourcenschwächsten Kantone weniger starke Einbussen haben und die beiden Kantone mit dem tiefsten Index sogar leicht höhere Ausgleichszahlungen erhalten.

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Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx

Abbildung 8.05 Auswirkung auf die Ausgleichszahlungen in Franken pro Einwohner bei Abbildung 8..05 Reduktion derReduktion einer ASG 2009der vonASG Zürich um von

2009 10 %Zürich

(Veränderung um 10 %in Franken/Kopf)

ZG SZ BS GE NW VD NE AG SH AI TI OW GR AR SO SG TG LU BE FR BL VS GL JU UR ZH

-60 -40 -20 0 20 40 60 80 Mehrbelastung in Franken pro Einwohner

In absoluten Werten wird Zürich um gut 67 Millionen entlastet, was 15,6 Prozent seiner Ein- zahlungen entspricht. Dafür müssen insbesondere Genf (+13 Mio. bzw. +3,5 %) und Waadt (+11 Mio. bzw. +10,2 %) deutlich mehr in den horizontalen Ressourcenausgleich einzahlen. Die Zunahme bei Zug beträgt 2,6 Prozent und bei Schwyz 3,4 Prozent seiner Einzahlungen.

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Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx

Abbildung 8.06 Abbildung 8.06 Auswirkung Reduktion der auf die ASG 2009 Ausgleichszahlungen von Zürich um 10 % in Millionen (Veränderung Franken in Franken bei einer Total) Reduktion der ASG 2009 von Zürich um 10 %

GE VD AG ZG BE BS SZ SG TI LU NE SO GR TG FR BL SH NW VS AR OW AI GL JU UR ZH

-80 -60 -40 -20 0 20 Mehrbelastung in Millionen CHF

Im Bericht EFV (2013a) wird auch noch untersucht, was passiert, wenn sich das Ressour cenpotenzial des ressourcenschwachen Kantons Bern verringert. Die Auswirkungen sind ähnlich wie diejenigen in der vorhergehenden Abbildung. Für die ressourcenstarken Kantone fallen sie aber deutlich geringer aus.

Vorschlag der Vertreter der Geberkantone

Der Rückgang des Ressourcenindex von Zürich und der damit verbundene Anstieg der Bei- tragszahlungen der übrigen ressourcenstarken Kantone in den letzten Jahren wird von Letzte- ren zunehmend als Problem gesehen. Die Vertreter der Geberkantone schlagen deshalb einen Systemwechsel bei der Festlegung der Dotation des Ressourcenausgleichs vor. Neu soll das Parlament alle vier Jahre die Abschöpfung des Überschuss-SSE der ressourcenstarken Kantone fixieren. Das Volumen des vertikalen Ressourcenausgleichs (d.h. der Bundesbeitrag) sei dann

180

auf 150 Prozent des Beitrags der ressourcenstarken Kantone festzulegen. Das Verhältnis zwi- schen dem horizontalen und dem vertikalen Ressourcenausgleich würde damit gerade dem verfassungsmässigen Minimum von zwei Dritteln entsprechen. Im Gegensatz zum heutigen System würde das Parlament die Volumina des horizontalen und vertikalen Ausgleichs also nur noch indirekt fortschreiben. Die Steuerung des Ressourcenausgleichs durch das Parlament würde dadurch im Vergleich zum aktuellen Regime modifiziert.

Die Vertreter der Geberkantone weisen darauf hin, dass bei ihrem Vorschlag ein direkter Zusammenhang zwischen der Dotation und der Entwicklung der Disparitäten besteht. Idealerweise entwickelt sich die Dotation parallel zu den Disparitäten: Wenn diese zunehmen, nimmt auch die Dotation zu, um die Unterschiede zwischen den Kantonen zu reduzieren. Mit der heutigen Fortschreibungsmethode besteht jedoch kein direkter, bzw. automatischer Zusammenhang zwischen der Dotation und den Disparitäten. Anstelle eines Automatismus erlaubt das geltende System indessen alle vier Jahre eine diskretionäre Festlegung der Dotati- on und gibt damit die Möglichkeit einer Anpassung an veränderte Disparitäten¹.

Der Zusammenhang zwischen Dotation und Disparitäten soll nachfolgend genauer un- tersucht werden. Dazu wird für jedes Referenzjahr diejenige Dotation berechnet, bei wel- cher der ressourcenschwächste Kanton das Mindestausstattungsziel genau erreicht. Diese «zielerreichende» Dotation erhöht sich bei zunehmenden Disparitäten und reduziert sich im gegenteiligen Fall. Wenn der ressourcenschwächste Kanton bereits vor Ausgleich einen Ressourcenindex von mindestens 85 Punkten hätte, dann wäre die zielerreichende Dotation null. Sie ist somit eine gute Bezugsgrösse, um Fortschreibungsmechanismen der Dotation in Bezug auf die Disparitäten zu vergleichen².

In Abbildung 8.07 entspricht diese «zielerreichende» Dotation der dunkelblauen Linie. Die hellblaue Linie zeigt die Dotation, wie sie sich mit der heutigen Fortschreibungsmethode zwi- schen 2008 und 2014 entwickelt hat. Wie bereits erwähnt, war die Dotation in den Jahren 2010 und 2011 zu tief, um das 85-Prozent-Ziel zu erreichen. In den übrigen Jahren war die effektive Dotation zu hoch. Die grau gestrichelte Linie zeigt, wie sich die Dotation mit dem Vorschlag der ressourcenstarken Kantone entwickelt hätte. Der Abschöpfungssatz der Simu- lation beträgt für alle Jahre 19,2 Prozent und wurde so festgelegt, dass die Gesamtdotation 2008 dem damaligen Bundesbeschluss entspricht. Der Verlauf über die sieben Jahre folgt zwar der zielerreichenden Methode besser als die heute verwendete Methode, der Betrag liegt aber fast in allen Jahren sowohl über der zielerreichenden wie auch über der effektiven Dotation. Nur im Jahr 2011 hätte auch bei dieser Variante der ressourcenschwächste Kanton die 85 Indexpunkte nach Ausgleich nicht erreicht. Im Jahr 2014 wäre die Dotation zwar ge- ringer als bei der heute angewandten Berechnungsmethode, aber immer noch deutlich höher als für die Zielerreichung notwendig.

1 Grundsätzlich entwickelt sich aber die Dotation in die richtige Richtung, wenn das Potenzial der ressourcenstarken Kantone stärker steigt als dasjenige der ressourcenschwachen Kantone. Im umgekehrten Fall kann es aber vorkom- men, dass die Dotation des vertikalen Ressourcenausgleichs steigt, obwohl die Disparitäten zurückgehen. Wenn das Ressourcenpotenzial eines ressourcenschwachen Kantons steigt, werden weniger Mittel im Ressourcenausgleich benötigt. Aufgrund des Fortschreibungsmechanismus führt aber das höhere Ressourcenpotenzial zu einer höheren Dotation. 2 Als Mechanismus zur Festlegung der Dotation hätte diese Methode den grossen Nachteil, dass die Ausgleichsbeträge endogen festgelegt würden. Die Möglichkeit des Parlaments, alle vier Jahre die Beiträge anzu- passen, entfiele dadurch, was die politische Steuerbarkeit des Finanzausgleichs einschränken würde .

181

Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx

Abbildung 8.07 Abbildung 8.07 Gesamtdotation Gesamtdotationdes desRessourcenausgleich bei fixem Ressourcenausgleich bei fixem Abschöpfungssatz Abschöpfungssatz

4.1

3.9

3.7

Dotation in Milliarden CHF 3.5

3.3

3.1

2.9

2.7 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Zielerreichende Dotation Effektive Dotation Vorschlag Ressourcenstarke

Der andere Kritikpunkt der Vertreter der Geberkantone betraf die «Solidarhaftung» des heutigen Systems. Die beiden nachfolgenden Abbildungen zeigen die Unterschiede zwischen den Metho- den. Wiederum wurde die ASG 2009 von Zürich um 10 Prozent reduziert. Die dunkelblauen Bal- ken entsprechen den Auswirkungen beim heutigen System und somit der Abbildung 8.05 bzw. 8.06. Die hellblauen Balken stellen die Auswirkungen des Vorschlags der Geberkantone dar.

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Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx

Abbildung 8.08 Abbildung 8.08 Vergleich Reduktion der ASG der Auswirkung

2009 von auf 10

Zürich um die% (Vergleich Ausgleichszahlungen in Frankenbei proeiner Reduk- Einwohner) tion der ASG 2009 von Zürich um 10 % (in Franken pro Einwohner)

Ressourcenstarke Kantone SZ BS GE NW VD SH TI ZH

NE AG AI OW

Ressourcenschwache Kantone GR AR SO SG TG LU BE FR BL VS Geltende Methode GL Vorschlag Geberkantone JU UR

-60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 Mehrbelastung in Franken pro Einwohner

Die Solidarhaftung wird mit dem Vorschlag der Geberkantone zwar gemildert, jedoch nicht vollständig eliminiert. Der starke Rückgang des Ressourcenpotenzials beim Kanton Zürich reduziert den durchschnittlichen SSE der Schweiz, was wiederum dazu führt, dass der Über schuss-SSE und somit auch die Einzahlungen der übrigen ressourcenstarken Kantone zu- nehmen. Die Wirkung des Vorschlags ist sehr unterschiedlich: Bei den ressourcenstärksten Kantonen bringt er eine deutliche Entlastung, während er bei den Kantonen mit einen Ressourcenindex von knapp über 100 Punkten kaum eine Wirkung zeigt.

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Abbildungen_WIBE_2_d.xlsx

Abbildung 8.09 Abbildung 8.09 Reduktion Reduktion der der ASG ASG 2009 2009 um von Zürich von 10 Zürich % um 10 %in(Vergleich (Vergleich Millionen in Millionen Franken) Franken)

Ressourcenstarke Kantone VD ZG BS SZ TI SH NW ZH

AG BE SG LU

Ressourcenschwache Kantone NE SO GR TG FR BL VS AR OW AI Geltende Methode GL Vorschlag Geberkantone JU UR

-70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 Mehrbelastung in Millionen CHF

Bei den ressourcenschwachen Kantonen würden aufgrund der tieferen Dotation alle Kantone geringere Ausgleichszahlungen erhalten, was aber grundsätzlich erwünscht ist, da die Abnah- me des Ressourcenpotenzials im Kanton Zürich zu einer Reduktion der Disparitäten führt und somit für die Erreichung des Mindestausstattungsziels weniger finanzielle Mittel notwendig sind.

Fazit

Die Einführung eines festen Abschöpfungssatzes würde zwar sowohl der Entwicklung der Disparitäten besser Rechnung tragen, als auch die «Solidarhaftung» reduzieren. Sie könnte jedoch die beiden Kritikpunkte nicht vollständig beheben. Zudem hat der Vorschlag nach An- sicht des Bundesrates noch weitere Nachteile:

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–– Ein fixer Abschöpfungssatz würde innerhalb einer Vierjahresperiode zu einer gewissen Verbesserung der Planbarkeit für die ressourcenstarken Kantone führen. Da aber die Ent wicklung der Disparitäten auch mit dieser Methode nur teilweise berücksichtigt wird, muss der Abschöpfungssatz dennoch regelmässig angepasst werden, was die Volatilität wiederum erhöht. Dadurch relativiert sich der Vorteil einer besseren Abschätzbarkeit der Einzahlungen gegenüber dem heutigen System. Zudem nimmt die Volatilität bei gewissen ressourcenschwachen Kantonen gegenüber heute auch während einer Vierjahresperiode erheblich zu, was für diese Kantone wiederum zu Problemen führen würde. Die Reduktion der horizontalen Dotation wird durch die Erhöhung der vertikalen Dotation überkompen- siert. Somit finanziert der Bund die Einsparungen der ressourcenstarken Kantone und in den meisten Jahren auch noch eine zusätzliche Erhöhung der Dotation. Der Vorschlag der Geberkantone führt somit zu einer Kostenverlagerung von den Kantonen zum Bund.

–– Der Gesetzgeber hat bewusst eine Bandbreite für das Verhältnis zwischen horizontaler und vertikaler Dotation in der Bundesverfassung (Art. 135 Abs. 3 BV) verankert. So kann der unterschiedlichen Entwicklung der Ressourcenpotenziale bei den ressourcenstarken und den ressourcenschwachen Kantonen Rechnung getragen werden. In den Jahren 2008–2014 schwankte dieses Verhältnis zwischen 68 und 73 Prozent. Eine Fixierung auf 66,7 Prozent würde zwar dem entsprechenden Artikel der BV entsprechen, aber die darin festgelegte Bandbreite überflüssig machen.

Mit der in Artikel 5 FiLaG vorgesehenen Festlegung der Dotation für eine neue Vierjahres periode durch das Parlament, können auch mit dem bestehenden System unerwünschte Ent- wicklungen korrigiert werden.

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8.3 Alternativmodell zum bestehenden Ressourcenausgleichsmechanismus

Das Modell für einen neuen Ressourcenausgleichsmechanismus, das die Vertreter der Geberkantone als Alternative vorschlagen, kombiniert die Elemente neutrale Zone, lineare Umverteilung und garantierte Mindestausstattung mit der Fixierung des Abschöpfungssatzes und der Anbindung des Bundesbeitrags an den Beitrag der ressourcenstarken Kantone. In diesem Unterkapitel sollen diese Elemente zusammengeführt und gesamthaft gewürdigt werden. Dazu wurden Simulationen mit Daten der Referenzjahre 2008–2014 durchgeführt und mit dem heute geltenden Modell verglichen. Der Abschöpfungssatz wird für alle Jahre auf 19,2 Prozent (Stand 2008) festgelegt. Somit ist die Dotation im ersten Jahr (d.h. 2008) in beiden Varianten gleich hoch. Nachfolgend sind die wichtigsten Resultate dieser Simulation aufgeführt:

Die Fixierung des Abschöpfungssatzes führt dazu, dass die Steigung der Umverteilungsgera den und damit auch der Beginn der neutralen Zone weniger schwanken, als wenn aus schliesslich die neutrale Zone betrachtet wird. Die Tabelle 8.07 zeigt die entsprechenden Werte, welche deutlich stabiler sind als in Tabelle 8.03 bzw. Tabelle 8.04. Die Mittelwerte über die betrachtete Periode unterscheidet sich jedoch kaum zwischen den Varianten mit und ohne fixen Abschöpfungssatz. Auch die Kantone, welche sich jeweils in der neutralen Zone befinden sind identisch.

Tabelle 8.07: Die Zielgerade beim Alternativmodell; 2008–2014 Tabelle 8.07 Die Zielgrade beim Alternativmodell; 2008-2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Steigung 0.13 0.12 0.11 0.09 0.11 0.12 0.14 Beginn neutrale Zone 90.4 89.9 89.2 88.3 89.4 90.0 90.6

Mit dem fixen Abschöpfungssatz nimmt jedoch die Volatilität der Ausgleichszahlungen bei den ressourcenschwachen Kantonen zu. In Tabelle 8.08 sind die gleichen Kantone aufgeführt wie in Tabelle 8.06. und die Standardabweichungen der heutigen Methode (Prog) sind in bei- den Tabellen identisch.

Tabelle 8.08: Standardabweichung der Veränderungen bei den Ausgleichszahlungen; Tabelle 8.08 Standardabweichung der Veränderungen bei den Ausgleichszahlungen; ausgewählte Kantone; 2008–2014 ausgewählte Kantone; 2008 - 2014

UR JU GL BE LU TG GR AI AG Geltendes Modell 3.0% 3.3% 6.4% 5.3% 4.6% 4.4% 13.1% 12.5% 19.6% Alternativmodell 5.9% 6.4% 7.7% 4.3% 8.2% 7.9% 20.6% 20.6% 108.0%

Der feste Abschöpfungssatz führt im Alternativmodell bei den ressourcenschwächsten Kan- tonen zu einer höheren Volatilität. In den anderen Gruppen sind die Auswirkungen nicht einheitlich. Aber auch bei denjenigen Kantonen, welche mit einem festen Abschöpfungssatz eine tiefere Volatilität aufweisen, ist diese immer noch deutlich höher als mit der heutigen Methode.

Die Tabelle 8.09 zeigt die Auswirkungen des Alternativmodells auf die Ausgleichszahlungen für das Jahr 2014. Die ressourcenstarken Kantone würden in diesem Jahr um 6,3 Prozent entlastet, weil der Abschöpfungssatz unter den gegebenen Annahmen von 20,5 Prozent auf

186

19,2 Prozent sinken würde. Für die ressourcenschwachen Kantone wären die Auswirkun- gen unterschiedlich. Kantone mit einem Ressourcenindex unter 80 Punkten würden Mittel in einem ähnlichen Rahmen wie heute erhalten. Ressourcenschwache Kantone mit über 80 Indexpunkten hätten hingegen erheblich weniger Mittel zur Verfügung. Der Bund könnte im Jahr 2014 seine Beiträge ebenfalls um 101 Millionen (4,5 %) senken. Tabelle 8.09 Vorschlag Geberkantone: Auswirkung auf die einzelnen Kantone 2014 Tabelle 8.09: Alternativmodell: Auswirkungen auf die Kantone; 2014 in Mio. CHF Einzahlungen 2014 Total Auszahlung 2014 Total Vorschlag Effektive Differenz in Differenz in Vorschlag Effektive Differenz in Differenz in Geberkt. Zahlungen Mio. CHF % Geberkt. Zahlungen Mio. CHF % ZH 392.8 419.3 -26.5 -6.3% - - - BE - - - 1'157.4 1'140.6 16.8 1.5% LU - - - 318.6 324.5 -5.9 -1.8% UR - - - 74.7 76.0 -1.2 -1.6% SZ 137.7 147.0 -9.3 -6.3% - - - OW - - - 14.4 18.2 -3.8 -21.0% NW 17.8 19.0 -1.2 -6.3% - - - GL - - - 62.2 61.5 0.8 1.2% ZG 260.3 277.9 -17.6 -6.3% - - - FR - - - 303.4 300.1 3.3 1.1% SO - - - 206.4 212.0 -5.6 -2.6% BS 144.2 153.9 -9.7 -6.3% - - - BL 7.1 7.6 -0.5 -6.3% - - - SH 4.8 5.2 -0.3 -6.3% - - - AR - - - 22.4 28.0 -5.6 -20.1% AI - - - 7.5 8.9 -1.4 -15.8% SG - - - 386.8 397.5 -10.7 -2.7% GR - - - 88.9 108.1 -19.1 -17.7% AG - - - 66.7 192.6 -125.9 -65.4% TG - - - 224.6 226.4 -1.8 -0.8% TI 4.2 4.5 -0.3 -6.3% - - - VD 96.5 103.0 -6.5 -6.3% - - - VS - - - 451.0 443.7 7.4 1.7% NE - - - 5.3 47.2 -42.0 -88.8% GE 347.3 370.7 -23.4 -6.3% - - - JU - - - 141.2 142.6 -1.4 -1.0% CH 1'412.7 1'508.0 -95.3 -6.3% 3'531.7 3'728.0 -196.2 -5.3%

Betrachtet man die gesamte Simulationsperiode, dann hätte das Alternativmodell für die res sourcenstarken Kantone zu einer Minderbelastung von gut 151 Millionen (1,5 %) geführt, und die Mehrbelastung für den Bund betrüge gut 475 Millionen (3,3 %). Dies, weil das Ver- hältnis zwischen vertikaler und horizontaler Dotation auf das verfassungsmässige Maximum fixiert wurde. Für die einzelnen Kantone sind die Auswirkungen sehr unterschiedlich.

187

Tabelle 8.10 Tabelle Vorschlag

8.10 Alternativmodell:

Geberkantone: Kumulierte Auswirkung Auswirkungen auf die auf die Kantone (2008–2014) einzelnen Kantone

in Mio. CHF Einzahlungen Total Auszahlung Total Vorschlag Effektive Differenz in Differenz in Vorschlag Effektive Differenz in Differenz in Geberkt. Zahlungen Mio. CHF % Geberkt. Zahlungen Mio. CHF % ZH 3'565 3'610 -45 -1.2% - - - BE - - - 6'759 6'392 367 5.7% LU - - - 2'374 2'249 125 5.5% UR - - - 517 501 15 3.0% SZ 625 639 -14 -2.1% - - - OW - - - 235 229 6 2.8% NW 110 112 -2 -1.7% - - - GL - - - 423 397 26 6.6% ZG 1'610 1'637 -27 -1.7% - - - FR - - - 2'217 2'061 156 7.6% SO - - - 1'468 1'416 52 3.7% BS 914 930 -16 -1.7% - - - BL 43 44 -1 -2.6% - 4 -4 -100.0% SH 8 8 -0 -4.9% - 15 -15 -100.0% AR - - - 298 289 9 3.0% AI - - - 58 62 -4 -6.5% SG - - - 3'024 2'865 159 5.5% GR - - - 855 874 -19 -2.1% AG - - - 585 1'304 -719 -55.1% TG - - - 1'698 1'599 99 6.2% TI 11 11 -1 -5.5% - 66 -66 -100.0% VD 629 634 -5 -0.8% - - - VS - - - 3'209 3'004 205 6.8% NE - - - 5 116 -111 -95.5% GE 2'317 2'357 -40 -1.7% - - - JU - - - 852 810 43 5.3% CH 9'831 9'982 -151 -1.5% 24'577 24'253 324 1.3%

Wie sich das Alternativmodell auf die ressourcenstarken Kantone und auf den Bund in den einzelnen Jahren ausgewirkt hätte, ist in Tabelle 8.11 ersichtlich. In den Jahren 2010 und 2011 hätten die ressourcenstarken Kantone mehr in den horizontalen Ressourcenausgleich einzahlen müssen. In den übrigen Jahren wären sie entlastet worden. Beim Bund wären in den ersten fünf Jahren deutlich höhere Einzahlungen notwendig gewesen. In den Jahren 2013 und 2014 wäre er dafür entlastet worden. Dies auf Kosten der ressourcenschwachen Kantone, welche in diesen beiden Jahren geringere Beiträge erhalten hätten.

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Tabelle 8.11: Tabelle 8.11 Alternativmodell: Mehrbelastung Mehrbelastung gegenüber gegenüber dem heutigen dem heutigen System System

Mio. CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2008-2014

Mehrbelastung ressourcenstarke Kantone in Mio. CHF -36.0 -25.1 15.6 53.3 -12.9 -50.7 -95.3 -151.1 in % -2.9% -1.9% 1.1% 3.5% -0.9% -3.4% -6.3% -1.5%

Mehrbelastung Bund in Mio. CHF 36.0 73.3 170.7 278.3 40.3 -22.2 -101.0 475.4 in % 2.0% 3.9% 8.7% 13.2% 1.9% -1.0% -4.5% 3.3%

Für alle ressourcenstarken Kantone hätte der Vorschlag zu einer Entlastung geführt. Doch auch die ressourcenschwachen Kantone hätten durch die zusätzlichen Mittel des Bundes profitiert. Diejenigen Kantone, welche nie in der neutralen Zone waren, hätten mehrheitlich höhere Ausgleichsbeiträge erhalten. Einzig für die Kantone Appenzell-Ausserrhoden und Graubünden wäre der Vorschlag nachteilig gewesen. Die grössten Einbussen hätten aber erwartungsgemäss die Kantone in der neutralen Zone, bzw. nahe an der neutralen Zone, insbesondere Aargau (-719 Mio.) und Neuenburg (-112 Mio.) zu verzeichnen. Am meisten profitiert hätten die Kantone Bern (+369 Mio.) und Wallis (+205 Mio.).

Der Vorschlag der Geberkantone soll anhand der folgenden Kriterien mit dem bestehenden Mechanismus verglichen werden:

–– Erreichung der Mindestausstattung, bzw. Auswirkungen auf die Disparitäten –– Volatilität der Ausgleichszahlungen –– Effizienz der Mittelverteilung –– Steuerbarkeit durch das Parlament –– Lastenverteilung zwischen Bund und Kantonen

Die Mindestausstattung wird mit dem Vorschlag der Geberkantone in allen Jahren übertrof- fen. Dies im Gegensatz zum heutigen System, wo es durchaus auch Jahre geben kann, in denen das Ziel von 85 Prozent des schweizerischen Mittels nicht erreicht wird. Der Vorschlag der Geberkantone führt dazu, dass der ressourcenschwächste Kanton im Durchschnitt eine Mittelausstattung von 86,3 Prozent erreicht. In einzelnen Jahren erreicht er sogar 86,7 Pro- zent. Eine Übererfüllung des Mindestausstattungsziels bedeutet, dass mehr finanzielle Mittel im System sind als eigentlich notwendig wären.

Die Volatilität der Ausgleichszahlungen wird bereits im heutigen System von einzelnen Kan- tonen als hoch bezeichnet (vgl. Kapitel 3). Mit dem Vorschlag der Geberkantone würde sich diese gemäss Kapitel 8.1 für die ressourcenschwachen Kantone nochmals erhöhen. Aber auch die Dotation im horizontalen Ressourcenausgleich würde deutlich stärker schwanken. Dafür wären die Veränderungen stärker mit der wirtschaftlichen Entwicklung der einzelnen ressourcenstarken Kantone verknüpft. Wie im Kapitel 8.2 aufgezeigt, würde die sogenannte «Solidarhaftung» mit dem vorgeschlagenen System zwar etwas reduziert, aber nicht elimi- niert. Nur alle vier Jahre könnte das Parlament mit der Festlegung des Abschöpfungssatzes korrigierend eingreifen.

Die Effizienz des Systems lässt sich dadurch messen, wie stark die Mittel zwischen den res sourcenschwächsten und den fast ressourcenstarken Kantonen aufgeteilt werden. Sowohl das aktuelle System des Ressourcenausgleichs, wie auch der Vorschlag der Geberkantone

189

wollen mit einem möglichst grossen Teil der Mittel die ressourcenschwächsten Kantone un- terstützen. In der Projektphase der NFA wurde einer progressiven Auszahlungskurve der Vor- rang gegeben, da sich so dieses Ziel mit minimalen Mitteln erreichen lässt. Der Nachteil liegt im geringen Anreiz für den ressourcenschwächeren Kanton, sich zu verbessern (vgl. Kapitel 5.4.2). Bei einer linearen Auszahlung, wäre zwar der Anreiz für alle ressourcenschwachen Kantone gleich, aber selbst mit einer neutralen Zone wäre er nicht grösser als im Durchschnitt beim aktuellen System. Mit einer neutralen Zone würden ressourcenschwache Kantone mit einem Ressourcenindex nahe bei 100 nicht mehr unterstützt, während sie im aktuellen Sys- tem noch geringe Beiträge erhalten. Die Beiträge der Kantone in der neutralen Zone würden zwar frei, um an die Ressourcenschwächsten umverteilt zu werden. Dies hätte jedoch nur einen geringen Einfluss, da es sich auch im heutigen System nur um kleine Beträge handelt. Im Referenzjahr 2014 wäre beispielsweise kein einziger Kanton in der neutralen Zone und im Jahr 2011, dem Jahr mit den meisten Kantonen in der neutralen Zone (Basel-Landschaft, Schaffhausen, Tessin, Neuenburg), wären insgesamt bloss 37,9 Millionen, oder ein Prozent der Gesamtsumme umverteilt worden.

Die politische Steuerung des Systems erfolgt heute durch die Festlegung der Dotationen des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs alle vier Jahre mittels eines Bundes beschlusses durch die eidgenössischen Räte. Sie müssen dabei die Mittel so festlegen, dass die Mindestausstattung möglichst genau erreicht wird, ohne dass sie die Entwicklung der Ressourcenpotenziale zu diesem Zeitpunkt kennen. Mit dem Alternativmodell könnten die Räte nur noch den Abschöpfungssatz festlegen. Dadurch liesse sich die Dotation indirekt fest- legen. Unklar wäre im Weiteren, wie die Höhe der Dotation für eine neue Vierjahresperiode anzupassen wäre. Da das Mindestausstattungsziel wegen der Ausgestaltung des Alternativ systems immer übertroffen würde (falls der ressourcenschwächste Kanton einen Ressourcen index über 50 Punkte aufwiese), wären keine klaren Kriterien für eine Anpassung der Dotati- on vorhanden.

Schliesslich gilt es festzuhalten, dass durch die Fixierung des Anteils des horizontalen Res sourcenausgleichs auf dem verfassungsmässig kleinstmöglichen Niveau eine Lastenverschie bung von den Kantonen zum Bund stattfinden dürfte, wofür es sachlich keine Rechtfertigung gibt.

190

9 Massnahmen für den

Finanzausgleich 2016–2019

9.1 Beiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich 2016-2019

Gemäss Artikel 5 FiLaG legt die Bundesversammlung mit einem dem fakultativen Referen- dum unterstehenden Bundesbeschluss jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressour censtarken Kantone und denjenigen des Bundes fest. Sie berücksichtigt dabei die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts. Des Weiteren ist die in der Bundesverfassung verankerte Band- breite zwischen dem horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich zu respektieren sowie der anzustrebenden Zielgrösse der finanziellen Leistungsfähigkeit der ressourcenschwachen Kantone (85 Indexpunkte) Rechnung zu tragen. Es stellt sich deshalb die Frage, welche Mass- nahmen diesbezüglich aufgrund der in diesem Bericht durchgeführten Wirksamkeitsanalysen empfohlen werden können. Die Resultate der Untersuchungen können wie folgt zusammen- gefasst werden:

–– Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs: Die Entwicklung der Volatilität weist 2008 bis 2014 keine klare Tendenz auf. Die Schwankungen der Ausgleichszahlungen kön- nen für die Kantone nach wie vor als tragbar erachtet werden.

–– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Mittel am Gesamt- betrag der Bundestransfers an die Kantone wurde mit der NFA merklich erhöht und hat sich seither nur unwesentlich verändert. Die Finanzautonomie wird daher mit der NFA per se nachhaltig gestärkt. Allerdings wird der Handlungsspielraum der Kantone durch die Ent- scheide auf Bundesebene mitbestimmt.

–– Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuer belastung: Die Unterschiede im Ressourcenpotenzial haben in der zweiten Vierjahres periode abgenommen. Sie werden allerdings stark von der Konjunktur beeinflusst. In einer Boomphase nehmen die Disparitäten zwischen den Kantonen zu und in einer Krise reduzieren sie sich. Aufgrund der relativ kurzen Zeitspanne und des Einflusses der Finanz- und Wirtschaftskrise lässt sich (noch) keine eindeutige Aussage über die Wirkung der NFA machen. Die Disparitäten in der Gesamtsteuerbelastung gemessen am Steuer ausschöpfungsindex haben seit 2008 kontinuierlich zugenommen. Wird die Entwicklung der Steuersätze betrachtet, so haben die ressourcenschwachen Kantone vor allem beim mobilen Substrat ihre Sätze seit 2008 merklich gesenkt. Insgesamt zeigt sich bei den Steuersätzen, dass deren Streuung im Zeitraum 2008 bis 2011 gegenüber 2004 bis 2007 zugenommen hat.

–– Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Verhält nis: Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kantone ist sowohl bei den Unternehmenssteuern als auch bei den Einkommensteuern nach wie vor hoch. Das Ziel, national und international wettbewerbsfähige Steuersätze zu erhalten, wurde somit er- füllt. Auch hier ist jedoch keine eindeutige Aussage zur Kausalität der NFA möglich.

–– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Die gemäss FiLaG anzustrebende minimale Pro-Kopf-Ausstattung mit Eigenmitteln von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts wurde in den Jahren 2012 bis 2014 jeweils von sämtlichen Kantonen erreicht. Der ressourcenschwächste Kanton Uri erreichte nach Res sourcenausgleich 2012 85,3 , 2013 86,1 und 2014 87,0 Prozent. Wegen der Abnahme der Disparitäten hätte das Mindestausstattungsziel mit einer deutlich geringeren Dotation erreicht werden können. Da sich die Dotation innerhalb einer Vierjahresperiode nur teil- weise an veränderte Disparitäten anpasst, wurde das Ziel deutlich übertroffen.

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–– Lastenausgleich: Die unterschiedliche Abgeltung der Sonderlasten, wie sie bereits im Rah- men des ersten Wirksamkeitsberichts aufgezeigt wurde, hat sich bestätigt. Insbesondere bei den Sonderlasten der Kernstädte hat sich der Deckungsgrad noch weiter reduziert.

Massnahme: Anpassung der Dotation des Ressourcenausgleichs

Aufgrund der vorliegenden Wirkungsanalyse schlägt der Bundesrat eine Kürzung der Dotati- on des Ressourcenausgleichs vor.

Es hat sich gezeigt, dass der Ressourcenausgleich die angestrebten Ziele in der zweiten Vier jahresperiode erreicht, bzw. bezüglich des Mindestausstattungsziels mehr als erreicht hat. Über die gesamte erste Vierjahresperiode kam es zu einer Unterdotierung von durchschnitt- lich gut 34 Millionen oder 1,0 Prozent pro Jahr. Aufgrund dieser relativ guten Zielerreichung, sahen sich Bundesrat und Parlament nicht veranlasst, die Dotation für die zweite Periode anzupassen. Für die dritte Vierjahresperiode kommt der Bundesrat nun aber zum Schluss, dass die Grundbeiträge des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich nach unten an- zupassen sind, da die Ausstattung in den ersten drei Jahren der zweiten Vierjahresperiode mit einer Überdotierung von durchschnittlich 7,6 Prozent deutlich zu hoch war.

Bei der Festlegung des Umfangs dieser Reduktion gilt es indessen zu berücksichtigen, dass – wie die Analyse gezeigt hat – die Entwicklung der Disparitäten und damit auch die Errei- chung des Mindestausstattungsziels von der Konjunktur mitbeeinflusst wird und damit bis zu einem gewissen Grad zyklisch sein dürfte. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass in der dritten NFA-Periode (mit den Bemessungsjahren nach der Finanz- und Wirtschaftskrise) die Disparitäten wieder zunehmen und sich die Übererreichung des Mindestausstattungsziels wieder reduziert. Ob bzw. in welchem Umfang eine solche automatische Korrektur erfolgt, lässt sich nicht vorhersagen, zumal ein Konnex zwischen Konjunktur und Ressourcenpotenzial zwar nachweislich gegeben, jedoch als Basis für eine solide Prognose zu wenig ausgeprägt ist. Allerdings verläuft nach heutiger Einschätzung der Konjunkturexperten die Erholung der Schweizer Wirtschaft (insbesondere wegen fehlender Dynamik in der Exportwirtschaft) noch immer zaghaft, so dass eine Boom-Phase ähnlich wie in den Jahren 2005 bis 2007 – und da- mit ein Anstieg der Disparitäten wie im Referenzjahr 2011 – auch in den Bemessungsjahren der dritten Vierjahresperiode (d.h. in den Jahren 2010-2015) nicht wahrscheinlich ist.

Mangels quantitativer Grundlagen für eine Prognose schlägt der Bundesrat stattdessen ein vergangenheitsorientiertes Vorgehen vor: Das Ausmass der Anpassung der Dotation des Ressourcenausgleichs für die dritte Vierjahresperiode soll sich an den Finanzausgleichszahlen der gesamten zweiten Vierjahresperiode (Referenzjahre 2012-2015) orientieren. Anhand die- ser Daten wird für jedes Jahr die Dotation berechnet, mit welcher der ressourcenschwächste Kanton nach Ausgleich einen Index SSE von genau 85,0 Punkten erreicht hätte. Die durch- schnittliche Differenz zwischen den effektiven Ausgleichszahlungen und den so berechneten Beträgen entspricht dem Anpassungsbetrag. Der Grundbeitrag für die dritte Vierjahresperiode bestimmt sich nun aufgrund der ordentlichen Fortschreibung der effektiven Dotation 2015 abzüglich des Anpassungsbetrages.

Auf Basis der Finanzausgleichszahlen 2012–2014 hätte das Gesamtvolumen des Ressourcen ausgleichs so um knapp 279 Millionen reduziert werden können (VRA 166 Mio. und HRA 113 Mio.). Der effektive Betrag lässt sich jedoch erst nach Vorliegen der Finanzausgleichszahlen für das Jahr 2015 berechnen. Bei diesem Vorgehen handelt es sich nicht um eine ex-post-Kor- rektur des Volumens des Ressourcenausgleichs, sondern um eine Neujustierung der Dotation

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aufgrund der Ergebnisse der Periode 2012–2015. Die Anpassung der Dotation wird dabei nicht aufgrund eines bestimmten Jahres festgelegt, sondern auf Basis des Durchschnitts über die gesamte Periode.

Tabelle 9.01 Tabelle 9.01 Anpassung Anpassung der Dotation: Simulation der Dotationen: Simulation fürfür Ressourcenausgleich den Ressourcenausgleich 2014 2014

in Mio. CHF (- = Entlastung / + = Belastung) Zahlungen Ressourcenausgleich 2014 Effektive Zahlungen Reduzierte Differenz Differenz Differenz Zahlungen in Mio. CHF in % in CHF pro Einw. ZH 419.3 387.9 -31.4 -7.5% -23 BE -1'140.6 -1'062.0 78.6 6.9% 80 LU -324.5 -298.4 26.2 8.1% 71 UR -76.0 -72.8 3.2 4.2% 93 SZ 147.0 136.0 -11.0 -7.5% -77 OW -18.2 -16.4 1.8 10.1% 53 NW 19.0 17.6 -1.4 -7.5% -36 GL -61.5 -58.1 3.4 5.6% 89 ZG 277.9 257.0 -20.8 -7.5% -187 FR -300.1 -278.7 21.4 7.1% 78 SO -212.0 -194.5 17.4 8.2% 69 BS 153.9 142.3 -11.5 -7.5% -60 BL 7.6 7.0 -0.6 -7.5% -2 SH 5.2 4.8 -0.4 -7.5% -5 AR -28.0 -25.2 2.8 10.1% 54 AI -8.9 -8.1 0.9 9.8% 56 SG -397.5 -364.7 32.7 8.2% 69 GR -108.1 -97.4 10.7 9.9% 55 AG -192.6 -169.4 23.2 12.0% 39 TG -226.4 -208.7 17.7 7.8% 73 TI 4.5 4.2 -0.3 -7.5% -1 VD 103.0 95.2 -7.7 -7.5% -11 VS -443.7 -417.2 26.5 6.0% 87 NE -47.2 -41.2 6.0 12.7% 35 GE 370.7 342.9 -27.8 -7.5% -61 JU -142.6 -136.2 6.4 4.5% 93 CH -2'220 -2'054.1 166.0 7.5% 21

Mit der Kürzung des Grundbeitrags des Ressourcenausgleichs werden die ressourcenstarken Kantone und der Bund entlastet. Aufgrund der Finanzausgleichszahlen 2014 könnte der vertikale Ressourcenausgleich um 166 Millionen gekürzt werden (horizontaler Ressour cenausgleich um 113 Millionen). Die effektive Kürzung des Ressourcenausgleichs wird an- hand der Finanzausgleichszahlen 2015 bestimmt.

Keine Gewichtsverschiebung beim Lastenausgleich

In der Projektphase der NFA wurde darauf verzichtet, für die Anpassungen von GLA und SLA auf eine neue Beitragsperiode hin konkrete Regeln festzulegen. Somit ist auch nicht bestimmt, welches Gewicht bei der Festlegung des Dotationsverhältnisses beispielsweise

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der Quantifizierung der geografisch-topografisch und der soziodemografisch beding- ten Sonderlasten im Vergleich zu anderen Kriterien wie zum Beispiel der Tragbarkeit der Sonderlasten für die betroffenen Kantone zukommen soll. Gemäss Kapitel 5.6.2 gibt es sowohl für eine Beibehaltung der aktuellen 50/50-Prozent-Lösung als auch für eine einsei- tige Aufstockung des SLA Argumente. Die Ergebnisse der Ecoplan-Studie weisen darauf hin, dass die Bedeutung der geografisch-topografischen Sonderlasten im Vergleich zu den soziodemografischen Sonderlasten tendenziell abnimmt. Unter Würdigung der Argumente für und gegen eine einseitige Aufstockung des SLA und aufgrund der Tatsache, dass klare Kriterien für eine Änderung des Dotationsverhältnisses zwischen dem SLA und dem GLA fehlen, schlägt der Bundesrat unter den heute geltenden Rahmenbedingungen die Beibe- haltung des heutigen Dotationsverhältnisses zwischen dem GLA und dem SLA auch für die Beitragsperiode 2016-2019 vor. Dementsprechend empfiehlt der Bundesrat für das Jahr 2016 und die drei Folgejahre eine Anpassung des GLA und des SLA jeweils im Ausmass der Teue- rung.

Zeitliche Abstimmung auf die USR III

Die Unternehmenssteuerreform III betrifft u.a. auch die Mechanik des Ressourcenaus gleichs, die im FiLaG und in der FilaV geregelt ist. Diese Anpassung wird im Rahmen der USR III vorgenommen und ist deshalb nicht Gegenstand der Massnahmen, welche der Wirksamkeitsbericht vorschlägt. Eine zeitliche Koordinierung dieser Massnahmen mit denjenigen im Rahmen der USR III ist dennoch notwendig. Je nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der USR III ist es denkbar, dass die Dauer der dritten Vierjahresperiode ver kürzt werden muss. Da dieser Zeitpunkt noch mit grosser Unsicherheit behaftet ist, wird auf die Frage der zeitlichen Koordination erst im Rahmen der Botschaft zur Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragsperiode 2016-2019 eingegangen.

Abweichende Meinungen in der Fachgruppe

Position der Vertreter der ressourcenschwachen Kantone: Verzicht auf Kürzung des Ressourcenausgleichs

Auf eine Kürzung der Dotation des Ressourcenausgleichs ist zu verzichten. Gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG wird angestrebt, dass die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kan- tons zusammen mit den Leistungen aus dem Ressourcenausgleich pro Einwohnerin oder Einwohner mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts erreichen. Beim Wert von 85 handelt es sich um ein anzustrebendes Minimal- und nicht Maximalziel. Insofern ist die Schlussfolgerung zu relativieren, wonach der Ressourcenausgleich in der zweiten Vierjahresperiode «das Mindestausstattungsziel mehr als erreicht hat».

In der Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001 wird festgehalten, dass im Gesetz ein Richt- wert festgelegt wird, bei welchem je nach Konstellation der jährlich neu festzulegenden Ressourcenindizes der einzelnen Kantone ein bestimmtes Mindestausstattungsziel von bei- spielsweise 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts in einem bestimmten Jahr allenfalls

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nicht vollumfänglich erreicht wird. Unterschreitungen des Minimalziels sind somit von den ressourcenschwächsten Kantonen hinzunehmen. Umgekehrt rechtfertigt es sich auch nicht, dass Überschreitungen des Minimalziels in der neuen Vierjahresperiode wieder abgeschöpft werden. Dies insbesondere auch deshalb, weil aufgrund der bis zu einem gewissen Grad zy- klischen Entwicklung der Disparitäten nicht ausgeschlossen werden kann, dass in der dritten NFA-Periode das Minimalziel der Mindestausstattung wieder unterschritten wird.

Die Dotierung des Ressourcenausgleichs hat sich wesentlich nach den Wirkungen im Hinblick auf das Ziel auszurichten, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen zu verringern. Die vorliegenden Studien weisen nicht auf einen nachhaltigen Abbau der massgebenden Disparitäten zwischen den Kantonen hin. Es kann daraus auch keine übermässige Dotierung des Ressourcenausgleichs abgeleitet werden.

Mit der Mindestausstattung sollen die ressourcenschwachen Kantone über genügend finan- zielle Mittel verfügen, um die ihnen übertragenen Aufgaben selbständig erfüllen zu können. Der finanzielle Handlungsspielraum der Kantone hat sich insbesondere durch Entscheide bzw. Entwicklungen auf Bundesebene stark verkleinert (z.B. neue Spital- und Pflegefinanzierung, Kindes und Erwachsenenschutz). Davon sind zwar alle Kantone betroffen, allerdings fallen diese negativen Entwicklungen für die ressourcenschwachen Kantone im Verhältnis zu ihrem Ressourcenpotenzial deutlich stärker ins Gewicht als für die ressourcenstarken Kantone. Wür- de der mit der Mindestausstattung anzustrebende Wert neu nicht mehr als Minimal- sondern als Maximalziel betrachtet, so wäre mit Blick auf die Zielsetzung der Mindestausstattung eine Erhöhung des Zielwertes in Betracht zu ziehen.

Mit der Kürzung der Dotation des Ressourcenausgleichs um insgesamt 270 Millionen würde der Bund um jährlich 160 Millionen entlastet. Der Bund hat zur Sicherung der Haushaltsneutralität seine Beiträge für den Ressourcenausgleich ab dem Jahr 2012 um 81 Millionen aufgestockt. Das Übertreffen des Mindestausstattungswertes in der zweiten NFA- Periode ist somit auch eine direkte Folge dieser Massnahme. Mit der vorgesehenen Entlas- tung des Bundes würde die von den Kantonen im Rahmen des ersten Wirksamkeitsberichts errungene Sicherung der Haushaltsneutralität wieder rückgängig gemacht.

Wird der Bund beim Ressourcenausgleich tatsächlich entlastet, so sind zur Sicherstellung der Haushaltsneutralität die Bundesmittel im bisherigen Umfang im Finanzausgleichssystem zu belassen, beispielsweise durch eine Aufstockung des Lastenausgleichs.

Position der Vertreter von Zentrumskantonen: Erhöhung der Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs

Mit der heutigen Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs werden nur 4 Prozent der Lasten der Kernstädte und 14 Prozent der Lasten der Bevölkerungsstruktur der Städte abgegolten, im Durchschnitt sind das 8 Prozent der soziodemografischen Lasten gemäss der Studie von Ecoplan. Demgegenüber werden mit dem geografisch-topografischen Las- tenausgleich 35 Prozent der Lasten der Höhe, der Steilheit und der Weite abgegolten. Es gibt keinen Grund dafür, dass die Abgeltung für die soziodemografischen Lasten tiefer sein sollte. Deshalb ist nach Meinung der Vertreter von Zentrumskantonen in der Fachgruppe der soziodemografische Lastenausgleich so zu dotieren, dass eine vergleichbare Abgeltung für Sonderlasten resultiert. Gegenüber der heutigen Dotierung heisst das konsequenterweise eine Vervierfachung des soziodemografischen Lastenausgleichs.

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Das ist zwar im Vergleich zur heutigen Dotierung eine grosse Veränderung, dies unterstreicht aber nur, wie hoch die Lasten sind, die die Zentrumskantone tragen müssen. Auch bei einer Erhöhung des soziodemografischen Lastenausgleichs auf das vergleichbare Niveau wie der geografisch-topografische Lastenausgleich würden die Zentrumskantone immer noch 65 Prozent ihrer Sonderlasten selber tragen. Eine zu tiefe Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs führt zu einer ungerechtfertigten Benachteiligung der betroffenen Kantone.

Stellungnahme des Bundesrates

Zur abweichenden Meinung der Vertreter der ressourcenschwachen Kantone betreffend die Dotation des Ressourcenausgleichs für die kommende Vierjahresperiode hält der Bundesrat fest:

–– Der Begriff «Mindestausstattung» bezieht sich auf alle Kantone und nicht nur auf den ressourcenschwächsten: Der Ressourcenausgleich soll so dotiert werden, dass alle Kan- tone einen Indexwert von mindestens 85 erreichen (Art. 6 Abs. 3 FiLaG). Gemäss der Botschaft vom 14. November 2001 war der Bundesrat und mit ihm die paritätische NFA-Projektorganisation der Ansicht, dass diese Mindestausstattung dadurch gewährleis- tet wird, dass der ressourcenschwächste Kanton auf einen Index von möglichst genau 85 angehoben wird, womit die übrigen Kantone alle oberhalb dieses Wertes liegen. Gemeint war indessen nie, dass die Messlatte von 85 ein Minimum für den ressourcenschwächsten Kanton ist und demnach auch höher liegen könnte. Am klarsten geht diese Interpretation aus den bundesrätlichen Erläuterungen zu Absatz 8 von Artikel 19 FiLaG betreffend den Härteausgleich hervor; dort steht wörtlich: «In diesem Absatz wird festgehalten, dass bei der Kontrolle, inwieweit das Mindestausstattungsziel – 85 Prozent des schweizeri schen Durchschnitts – erreicht wird, die Härteausgleichszahlungen anzurechnen sind.» Aus der erwähnten Botschaft geht zudem hervor, dass die jeweilige Neudotierung des Ressourcenausgleichs auf eine neue Vierjahresperiode hin stets an diesem Ziel zu orien- tieren ist. Diese richtungsweisenden Erläuterungen zum Mindestausstattungsziel wurden vom Parlament nicht in Frage gestellt.

–– Gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG bezieht sich das Mindestausstattungsziel von 85 auf den Indexwert nach Ressourcenausgleich. Der Verweis der Vertreter der ressourcenschwachen Kantone auf die Entwicklung der Disparitäten vor Ausgleich ist deshalb als Begründung für ihre ablehnende Haltung gegenüber einer Kürzung des Ressourcenausgleichs nicht stich- haltig.

–– Eine Mindestausstattung von 85 Prozent ist auch für die nächste Vierjahresperiode ge- rechtfertigt; dies geht aus Kapitel 5.5.2 hervor. Die dabei berücksichtigten Ausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden stellen zwar – wie alle Daten in diesem Bericht – Vergangenheitswerte dar. In ihnen sind jedoch auch die bis 2011 angefallenen Ausgaben aufgrund von Entscheiden bzw. Entwicklungen auf Bundesebene enthalten.

–– Die Haushaltsneutralität war für den Übergang vom früheren System zum NFA-Regime im Jahr 2008 sicherzustellen. Zur Respektierung der Haushaltsneutralität 2008 wurde der Ressourcenausgleich ab 2012 um 81 Millionen aufgestockt. Zusammen mit der sehr dynamischen Entwicklung der Ressourcenausgleichsmittel führte dies dazu, dass das Mindestausstattungsziel in der zweiten Vierjahresperiode insgesamt deutlich übertroffen wird. Die beim Ressourcenausgleich aufgestockten 81 Millionen werden zur Erfüllung des Mindestausstattungsziels ab dem Jahr 2016 somit nicht mehr benötigt. Das bedeutet,

196

dass dem (zukunftsbezogenen) Mindestausstattungsziel – nur dieses ist im FiLaG verankert – gegenüber dem (vergangenheitsbezogenen) Ziel der Haushaltsneutralität der Vorrang eingeräumt werden muss; dies auch im Interesse einer klaren Wegweisung für die weitere Zukunft.

–– Der Hinweis der Vertreter der ressourcenschwachen Kantone auf die zwingend einzu- haltende Haushaltsneutralität innerhalb des Finanzausgleichs im engeren Sinn ist nicht NFA-konform. Die Neudotierungen der Ausgleichsgefässe auf eine neue Vierjahresperiode hin sind aufgrund der im Wirksamkeitsbericht aufgezeigten Entwicklungen beim Ressour cenausgleich einerseits und bei den beiden Lastenausgleichen andererseits vorzunehmen. Die einzelnen Ausgleichsgefässe sind somit getrennt zu betrachten. Im Fall einer geringe- ren Dotierung eines Ausgleichsgefässes ist eine «Kompensation» durch eine entsprechen- de Aufstockung eines anderen Gefässes somit nicht zwingend.

–– Wie eben erläutert, stellt die vorgesehene Kürzung des Ressourcenausgleichs für die nächste Vierjahresperiode keine Lastenverschiebung vom Bund auf die Kantone dar, wel- che kompensiert werden müsste. Vielmehr handelt es sich um eine notwendige Anpas- sung, damit ab 2016 das gesetzlich festgelegte Mindestausstattungsziel erreicht wird.

Zur Haltung des Bundesrates gegenüber der abweichenden Meinung der Vertreter der Zentrumskantone sei auf die Ausführungen auf Seite 198 verwiesen. Er empfiehlt die heutigen Dotationsverhältnisse zwischen dem geografisch-topografischen und dem soziodemografischen Lastenausgleich beizubehalten.

197

9.2 Weiterführung des Härteausgleichs

Vorbemerkungen

Wie der Bundesrat in seiner dritten NFA-Botschaft festhielt, wurde für die jährlichen Beitrags leistungen aus dem Härteausgleich an die anspruchsberechtigten Kantone die Globalbilanz 2004/05 im Sommer 2007 aktualisiert und definitiv berechnet. Das heisst, dass damit die Nettobelastungen beziehungsweise -entlastungen der ressourcenschwachen Kantone ab- schliessend ermittelt worden sind. Somit sind – unter Vorbehalt der teilweisen oder gänzli- chen Abschaffung des Härteausgleichs – auch die jährlichen Härteausgleichszahlungen an die Kantone definitiv festgelegt worden. Die damaligen Berechnungen des Härteausgleichs bezie- hungsweise dessen Bestimmungsfaktoren stehen somit nicht mehr zur Diskussion.

Nach Artikel 19 Absatz 3 FiLaG bleibt der Anfangsbetrag des Härteausgleichs während acht Jahren fest und nimmt dann jährlich um 5 Prozent ab. Nach Artikel 19 Absatz 4 FiLaG kann die Bundesversammlung aber mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss über die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs beschliessen, wenn sich dessen Weiterführung aufgrund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts als nicht oder nicht mehr vollumfänglich notwendig erweist. Nachfolgend wird geprüft, ob Weiterführung weiterhin notwendig ist.

9.2.1 Analyse der Auswirkungen des Härteausgleichs

Dieses Kapitel untersucht die Auswirkungen des Härteausgleichs bei den anspruchsberechtig ten Kantonen anhand der Entwicklung von deren Ressourcenindex und standardisiertem Steuerertrag pro Einwohner seit der Globalbilanz 2004/05. Der Ressourcenindex und der standardisierte Steuerertrag der Globalbilanz beruhen auf dem Mittel der Schätzwerte 2004 und 2005.

Der Ressourcenindex des Kantons Schaffhausen stieg im Referenzjahr 2013 von 99,2 auf 102,6. Mit diesem Wechsel zur Gruppe der ressourcenstarken Kantone verliert Schaffhausen den Anspruch auf Härteausgleich. Damit nimmt die Summe für den Härteausgleichs erstmals seit Einführung des NFA von 366 auf 359 Millionen ab. Ab 2013 sind nur noch die sieben Kantone Bern, Luzern, Obwalden, Glarus, Freiburg, Neuenburg und Jura anspruchsberechtigt.

Die Nettobezüge der im Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone sind in Abbildung 9.01 dargestellt. Die grössten Empfänger sind die Kantone Freiburg, Neuenburg und Bern. In Neuenburg macht der Nettobetrag aus dem Härteausgleich 2014 über 55 Prozent an den gesamten Ausgleichsleistungen aus (vgl. Tabelle 9.02). Dieser Anteil ist auch in den Kantonen Freiburg und Obwalden mit 30 respektive 27 Prozent hoch.

198

Abbildung 9.01 Härteausgleich; bezogene Nettozahlungen 2014 Abbildung 9.01 Härteausgleich; bezogene Nettozahlungen 2014

0 20 40 60 80 100 120 140

in Millionen CHF

Tabelle 9.02 Verhältnis zwischen Nettohärteausgleichs- und Nettoausgleichszahlungen Tabelle 9.02 Verhältnis zwischen Nettohärteausgleichs- und Nettoausgleichszahlungen 2013 2014

BE LU OW GL FR NE JU Verhältnis zwischen Nettohärteausgleichs- und 3% 5% 27% 10% 30% 55% 11% Nettoausgleichszahlungen

Entwicklung des Ressourcenindex

Der erste Wirksamkeitsbericht und der Zusatzbericht haben die Entwicklung des Ressourcen index in den ersten vier NFA-Jahren (2008–2011) gegenüber der Globalbilanz 2004/05 auf gezeigt. In diesem Kapitel wird nun hauptsächlich die Entwicklung des Ressourcenindex 2012–2014 im Vergleich zur Globalbilanz betrachtet.

Wie Abbildung 9.02 zeigt, ist der Ressourcenindex der Kantone Obwalden und Schaffhausen in den drei Betrachtungsjahren gegenüber den Werten 2004/05 gestiegen. In Obwalden hat er zwischen der Globalbilanz und 2014 um 18 Punkte oder rund 27 Prozent zugelegt. Damit setzt der Kanton Obwalden das 2010 begonnene Wachstum fort. Schaffhausen steigt 2013 mit einem um fast 10 Punkte und damit über 10 Prozent höheren Ressourcenindex zu den ressourcenstarken Kantonen auf und verliert den Anspruch auf den Härteausgleich. Sein Ressourcenindex liegt seit 2008 im Durchschnitt um durchschnittlich 5,6 Punkte höher als der

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Schätzwert 2004/05. Der Ressourcenindex des Kantons Neuenburg übertrifft 2012 und 2013 wie bereits in den ersten vier NFA-Jahren die Globalbilanz (+4,8 Punkte 2012 und +2,5 Punk- te 2013), liegt 2014 mit 90,2 Punkten jedoch 0,8 Punkte darunter.

In den Kantonen Bern und Luzern weicht der Ressourcenindex zwischen 2012 und 2014 nur wenig von den Schätzwerten 2004/05 ab. Der bernische Ressourcenindex liegt von 2012 bis 2014 jeweils 0,5 bis 1 Punkt über 2004/05. In den ersten drei NFA-Jahren hat er diesen Wert um 2,5–3,3 Punkte übertroffen. Der Kanton Luzern verzeichnet ab 2008 einen leichten Rückgang gegenüber 2004/05. 2013 entspricht der luzernische Ressourcenindex jedoch dem Wert der Globalbilanz und liegt 2014 1,9 Punkte darüber.

In den Kantonen Glarus und Jura liegt der Ressourcenindex zwischen 2012 und 2014 unter den Werten 2004/05, im Kanton Glarus um erhebliche 30 Prozent. Glarus liegt seit Inkrafttre- ten des NFA deutlich unter dem Schätzwert 2004/05 (-26,4 Punkte 2008 und -27,7 Punkte 2014). Der Grund dafür ist insbesondere bei den Gewinnen juristischer Personen aufgrund wirtschaftlicher Veränderungen zu suchen. Im Jura liegt der Ressourcenindex ab 2010 unter den Werten der Globalbilanz. Der Kanton Freiburg weist zwischen 2009 und 2013 einen Ressourcenindex unter dem Schätzwert 2004/05 auf, liegt 2014 mit 75,5 Punkten jedoch um 0,6 Punkte darüber.

Der erste Teil der Analyse macht somit deutlich, dass die Entwicklung des Ressourcenindex in den einzelnen Kantonen seit der Globalbilanz 2004/05 unterschiedlich verlaufen ist.

200

Abbildung 9.02 Abbildung 9.02 und Entwicklung Ressourcenindex Ressourcenindex der im und Entwicklung der Härteausgleich im Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone seit 2004/2005 anspruchsberechtigten Kantone seit 2004/2005

120.0 Durchschnitt 04-05 2012 2013 2014

100.0 Durchschnitt Schweiz

Ressourcenindex 80.0

60.0

40.0

20.0

0.0 BE LU OW GL FR SH NE JU

Entwicklung BE LU OW GL FR SH NE JU 2004/05 - 2012  +1.4%  -1.2%  +21.2%  -31.1%  -4.8%  +6.8%  +5.3%  -4.2% 2004/05 - 2013  +0.8%  0.0%  +22.5%  -31.6%  -1.6%  +10.4%  +2.7%  -5.6% 2004/05 - 2014  +0.6%  +2.5%  +26.8%  -28.8%  +0.8%  +11.9%  -0.9%  -6.0%

Entwicklung des standardisierten Steuerertrags

Auch beim standardisierten Steuerertrag pro Einwohner (SSE) vor und nach Ressourcenaus gleich zeichnet sich kein genereller Trend ab. Aus Tabelle 9.03 und Abbildung 9.03 ist die Ent- wicklung des SSE pro Kopf zwischen 2004/05 und 2014 ersichtlich. Die schwarze Linie stellt den gesamtschweizerischen Anstieg des SSE vor Ressourcen- und Härteausgleich zwischen 2004/05 und 2014 dar.

In den Kantonen Obwalden und Schaffhausen – die Kantone mit deutlich gestiegenem Res sourcenindex seit der Globalbilanz – ist die Zunahme des SSE zwischen 2004/05 und 2014 vor Ressourcen- und Lastenausgleich grösser als danach. Ohne Ressourcenausgleich hätte

201

deren SSE somit einen deutlicheren Anstieg verzeichnet als mit dem Ausgleich: Das bedeu- tet, dass die Ausgleichswirkung – systemkonform – geringer geworden ist. Schaffhausen weist gemäss Abbildung 9.03 ein schwächeres Wachstum des SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich auf als nur nach Ressourcenausgleich. Dies ist insbesondere darauf zurück- zuführen, dass dieser Kanton 2013 zu den ressourcenstarken Kantonen aufsteigt und den Anspruch auf den Härteausgleich verliert.

In den Kantonen Bern, Luzern, Glarus, Freiburg, Neuenburg und Jura ist der Anstieg des SSE nach dem Ressourcen- und Härteausgleich stärker als vor dem Ausgleich. Die Abwei- chung ist im Kanton Neuenburg gering, im Kanton Jura verhältnismässig deutlich. Im Kanton Freiburg ist der Anstieg des SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich geringer als nur nach Ressourcenausgleich. Dies deshalb, weil der Kanton Freiburg zwischen 2004/2005 und 2014 schweizweit das grösste Bevölkerungswachstum aufweist. Somit nimmt im Kanton Freiburg bei einem nominal konstanten Härteausgleich in den ersten acht NFA-Jahren der Ausgleich pro Einwohner ab. Im Kanton Glarus hat der SSE pro Einwohner gegenüber den Werten der Globalbilanz 2014 deutlich abgenommen. Dies ist jedoch wie in diesem Kapitel bereits erwähnt auf wirtschaftliche Veränderungen zurückzuführen. Die Differenz zwischen dem SSE pro Einwohner 2014 und 2004/05 beträgt vor dem Ausgleich 977 Franken. Nach dem Ausgleich weist Glarus gegenüber 2004/05 eine Zunahme des SSE von über 580 Franken auf. Somit hat der Ausgleich die Verringerung des SSE erheblich begrenzt.

Ausser in den Kantonen Schaffhausen und Freiburg ist der Unterschied zwischen der Ent- wicklung des SSE nach Ressourcenausgleich und nach Ressourcen- und Härteausgleich nicht erheblich.

Tabelle 9.03 Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Einwohner der im Tabelle 9.03 Entwicklung des standartisierten Härteausgleich Steuerertrags pro Kopf anspruchsberechtigten der im Härteausgleich Kantone anspruchsberechtigten

2014 im Vergleich zu

Kantone 2014 im Vergleich zu 2004/2005 2004/2005

2004/2005 2014 SSE vor Ressourcen- SSE nach SSE nach Ressourcen- SSE vor SSE nach und Härteausgleich Ressourcenausgleich und Härteausgleich* Ressourcen- SSE nach Ressourcen- und Ressourcen- und Differenz Differenz Differenz Härteausgleich ausgleich Härteausgleich* Globalbilanz Globalbilanz Globalbilanz BE 5'225 6'071 6'125 6'325 1'100 7'489 1'419 7'543 1'418 LU 5'441 6'129 6'197 6'699 1'259 7'575 1'446 7'638 1'441 OW 4'729 5'991 6'285 7'215 2'486 7'740 1'750 8'013 1'728 GL 6'787 6'830 7'045 5'809 -977 7'415 585 7'629 583 FR 5'293 6'088 6'668 6'410 1'117 7'506 1'418 8'008 1'340 SH 6'563 6'660 6'752 8'825 2'263 8'757 2'097 8'757 2'005 NE 6'426 6'573 7'228 7'662 1'236 7'936 1'364 8'569 1'341 JU 4'699 5'988 6'276 5'310 612 7'387 1'398 7'669 1'392 CH 7'065 8'492 1'427 * Für die Berechnung des SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich wurden beim Härteausgleich nur die Auszahlungen berücksichtigt.

202

Abbildung 9.03 Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Einwohner der im Abbildung 9.03 Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone, Differenz 2004/2005 – Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Kopf der im Härteausgleich 2014 anspruchsberechtigten Kantone, Differenz 2014 - 2004/2005

+ 3'000

+ 2'500

+ 2'000 Durchschnitt Schweiz + 1'500

+ 1'000

+ 500

Betrag in CHF pro Einwohner - BE LU OW GL FR SH NE JU

-500

-1'000

-1'500 Entwicklung SSE vor Ressourcen- und Härteausgleich Entwicklung SSE nach Ressourcenausgleich Entwicklung SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich

203

Simulation: Auswirkungen eines hypothetischen Wegfalls des Härteausgleichs im Referenzjahr 2014

Mittels Simulation werden die Auswirkungen eines hypothetischen Wegfalls des Härteaus gleichs im Referenzjahr 2014 betrachtet. Der nicht mehr anspruchsberechtigte Kanton Schaffhausen wird nicht mehr einbezogen. Bei der Simulation wird die dritte Säule in Abbil- dung 9.03, das heisst die Entwicklung des SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich seit der Globalbilanz unter der Annahme neu berechnet, dass der Härteausgleich für das Referenzjahr 2014 wegfällt. 2014 würden die Kantone demnach nur den Ressourcenausgleich erhalten. Die übrigen Angaben in Abbildung 9.04 entsprechen denjenigen von Abbildung 9.03. Die schwarze Linie zeigt wiederum den gesamtschweizerischen Anstieg des SSE vor Ressourcen- und Härteausgleich zwischen 2014 und 2004/05.

Die Simulation zeigt, dass die Veränderung des SSE 2014 gegenüber 2004/05 zwar in al- len Kantonen auch ohne Härteausgleich im positiven Bereich geblieben wäre, allerdings in einigen Kantonen Konsequenzen gehabt hätte. So wäre die Entwicklung des SSE ohne Härteausgleich in Glarus, Freiburg, Neuenburg und im Jura deutlich unterdurchschnittlich ausgefallen. In den Kantonen Bern und Luzern unterscheidet sich die Entwicklung des SSE pro Einwohner nach Ressourcenausgleich und bei wegfallendem Härteausgleich nur wenig. In diesen beiden Kantonen entspricht die Entwicklung des SSE ohne Härteausgleich 2013 prak- tisch dem schweizerischen Durchschnitt vor Ausgleich. Der Kanton Obwalden hingegen weist eine überdurchschnittliche Entwicklung des SSE auf.

Tabelle 9.04 Hypothetische Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Kopf der im Härteausgleich Tabelle 9.04 Hypothetische Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Einwoh- anspruchsberechtigten Kantone 2014 im Vergleich zu 2004/2005 ner der im Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone 2014 im Ver- gleich zu 2004/2005

2004/2005 2014

SSE nach Ressourcenausgleich SSE vor SSE nach SSE vor Ressourcen- SSE nach bei Wegfall des Ressourcen- SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich Ressourcenausgleich Härteausgleichs und Ressourcen- und Differenz Differenz Differenz Härteausgleich ausgleich Härteausgleich* Globalbilanz Globalbilanz Globalbilanz BE 5'225 6'071 6'125 6'325 1'100 7'489 1'419 7'489 1'364 LU 5'441 6'129 6'197 6'699 1'259 7'575 1'446 7'575 1'378 OW 4'729 5'991 6'285 7'215 2'486 7'740 1'750 7'740 1'456 GL 6'787 6'830 7'045 5'809 -977 7'415 585 7'415 370 FR 5'293 6'088 6'668 6'410 1'117 7'506 1'418 7'506 838 SH 6'563 6'660 6'752 8'825 2'263 8'757 2'097 8'757 2'005 NE 6'426 6'573 7'228 7'662 1'236 7'936 1'364 7'936 708 JU 4'699 5'988 6'276 5'310 612 7'387 1'398 7'387 1'110 * Für die Berechnung des SSE nach Ressourcen- und Härteausgleich wurden beim Härteausgleich nur die Auszahlungen berücksichtigt.

204

Abbildung 9.04 Hypothetische Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Ein- Abbildung 9.04 Hypothetische Entwicklung wohner des derstandardisierten Steuerertrags im Härteausgleich pro Kopf der im Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone, Diffe- anspruchsberechtigten Kantone, Differenz 2014 - 2004/2005 renz 2014 zu 2004/2005

+ 3'000

+ 2'500

+ 2'000 Durchschnitt Schweiz + 1'500

+ 1'000

Simulation Simulation Simulation Simulation Simulation Simulation

Betrag in CHF pro Einwohner 500

Sim. - BE LU OW GL FR NE JU

-500

-1'000

-1'500

Entwicklung SSE vor Ressourcen- und Härteausgleich Entwicklung SSE nach Ressourcenausgleich

Entwicklung SSE bei Wegfall des Härteausgleichs 2014

Im ersten Wirksamkeitsbericht wurde ebenfalls eine Simulation mit dem Wegfall des Härte ausgleichs für 2010 vorgenommen (vgl. Abbildung 9.05). Der Vergleich der Abbildungen 9.04 und 9.05 zeigt, dass sich ein Wegfall des Härteausgleichs 2014 weniger stark auswirken würde als 2010. In allen betroffenen Kantonen liegt die Entwicklung des SSE beim Wegfall des Härteausgleichs 2014 näher beim Durchschnitt als 2010. Im Kanton Glarus beispielsweise wäre der SSE bei einem Wegfall 2010 gegenüber der Globalbilanz um 396 Franken gesun- ken, bei einem Wegfall 2014 hingegen um 370 Franken gegenüber der Globalbilanz gestie- gen. In Neuenburg jedoch wäre die Differenz zur durchschnittlichen Entwicklung des SSE in absoluten Zahlen bei einem Wegfall 2010 geringer als 2014. Dies ist aber auf den deutlich tieferen Durchschnitt bei der Entwicklung des SSE 2010 zurückzuführen. So entspricht die Entwicklung beim SSE des Kantons Neuenburg bei einem Wegfall des Härteausgleichs 2014 etwa dem halben Schweizer Mittelwert, während sie 2010 deutlich darunter liegt.

205

Abbildung 9.05 Hypothetische Entwicklung des standardisierten Steuerertrags pro Kopf Abbildung 9.05 Hypothetische der im des Entwicklung Härteausgleich anspruchsberechtigten standardisierten Steuerertrags Kantone pro Kopf der im 2010 im Ver- Härteausgleich anspruchsberechtigten Kantone, gleich Differenz 2010 - 2004/2005 zu 2004/2005

+ 1'500

Durchschnitt + 1'000 Schweiz

+ 500

Simulation Simulation Simulation Sim. Sim. Sim. - BE LU OW GL FR SH NE JU Sim.

Betrag in CHF pro Einwohner -500

-1'000

-1'500

-2'000

Entwicklung SSE vor Ressourcen- und Härteausgleich Entwicklung SSE nach Ressourcenausgleich

Entwicklung SSE bei Wegfall des Härteausgleichs 2010

Fazit

Aus der Analyse geht hervor, dass sich der Ressourcenindex nicht in allen anspruchsberechtig ten Kantonen gleich entwickelt hat. In einigen Kantonen wie Obwalden und Schaffhausen ist er in der zweiten Vierjahresperiode gegenüber den Werten der Globalbilanz deutlich gestie- gen, in anderen gesunken oder in etwa auf dem Niveau 2004/2005 geblieben.

Die Simulation zeigt, dass der vollständige Wegfall des Härteausgleichs für einzelne Kantone finanzielle Folgen hätte, da ihr standardisierter Steuerertrag deutlich weniger stark als der schweizerische Durchschnitt wachsen würde. Dies gilt namentlich für die Kantone Glarus, Freiburg, Neuenburg und Jura. Ausserdem stellt der Härteausgleich in diesen Kantonen einen bedeutenden Anteil an den Nettobeträgen aus dem Finanzausgleich dar.

206

Auch wenn sich der Wegfall des Härteausgleichs 2014 für einzelne Kantone finanziell er- heblich auswirkt, so hat sich die Situation für die Empfängerkantone gegenüber der ersten Vierjahresperiode doch verbessert.

Da die Wirkung des Härteausgleichs auf die betroffenen Kantone weiterhin erheblich ist, ist eine vollständige oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs zum jetzigen Zeitpunkt nicht angebracht; dies auch weil Kriterien zur Bestimmung einer Reduktion oder Abschaf- fung fehlen. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass nach Artikel 19 Absatz 3 FiLaG die Dotation des Härteausgleichs ab 2016 jährlich um 5 Prozent abnimmt. Der nationale Finanzausgleich im Allgemeinen und der Härteausgleich im Besonderen basieren auf Regeln. Diskretionäre Massnahmen müssen demnach auf klaren Kriterien und Mechanismen beruhen, solche sind für eine teilweise Aufhebung des Härteausgleichs nicht vorhanden. Entsprechend möchte der Bundesrat auf eine zusätzliche Verringerung des Härteausgleichs (über die jährliche Abnahme von 5 Prozent ab 2016 hinaus) verzichten.

Bund und Kantone haben sich im Rahmen der Einigungslösung zum KOP 12/13 darauf ver ständigt zu gegebener Zeit zu prüfen, wie die freiwerdenden Bundesmittel den kantonalen Interessen entsprechend eingesetzt werden können.

Abweichende Meinungen in der Fachgruppe

Position der Vertreter der ressourcenstarken Kantone: Stärkere Reduktion des Härteausgleichs

Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone in der Fachgruppe kommen für den Härteaus gleich zu einer anderen Beurteilung als der Bundesrat.

Im Herbst 2003 hat man sich nach intensiven Diskussionen in der Projektorganisation NFA und in den eidgenössischen Räten für einen Härteausgleich entschieden und festgelegt, dass die Höhe des Härteausgleichs gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG während acht Jahren bis zum Jahr 2015 fix bleibt und dann ab dem Jahr 2016 für eine Dauer von 20 Jahren um jährlich je 5 Prozent abnimmt. Gemäss Artikel 19 Absatz 4 FiLaG kann die Bundesversammlung die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs beschliessen, wenn sich dessen Weiter- führung auf Grund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts als nicht mehr vollumfänglich notwendig erweist. Die daraus frei werdenden Bundesmittel sollen zugunsten der Kantone eingesetzt werden. Letzteres wurde im Jahr 2010 im Rahmen der Verständigungslösung zwi- schen Bund und Kantonen versprochen.

Gestützt auf diesen vom Gesetzgeber vorgesehenen Aufhebungsmechanismus und gestützt auf die Erfahrungen und Daten nach nun acht Jahren NFA, soll nach Ablauf dieser Vier jahresperiode der Härteausgleich aufgehoben werden. Der Übergang vom alten zum neuen Finanzausgleich ist damit definitiv abzuschliessen. Es ist zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr gerechtfertigt, den Härteausgleich ab dem Jahr 2016 weitere 20 Jahre weiterlaufen zu lassen. Die Disparitäten zwischen den Kantonen haben insgesamt abgenommen. Eine Mehrheit der sieben Härteausgleichsempfängerkantone, weist in der aktuellen Vierjahresperiode ein signi- fikant über dem schweizerischen Durchschnitt liegendes Wachstum des Ressourcenpotenzials auf (vgl. Ziff. 2.1, Abb. 2.03; Kantone FR, OW, GL, LU). Zudem hat der Härteausgleichsbetrag für die Empfänger insofern an Bedeutung verloren, als dieser für eine Mehrheit (Kan- tone BE, LU, GL, JU im Jahr 2010) weniger als 2 Prozent im Verhältnis zum kantonalen Gesamtaufwand (Kantone und Gemeinden) darstellt.

207

9.3 Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone

Laut Artikel 46 Absatz 1 FiLaV erörtert der Wirksamkeitsbericht die Notwendigkeit bzw. Zweckmässigkeit einer Belastungsobergrenze der ressourcenstarken Kantone im horizontalen Ressourcenausgleich. Im ersten Wirksamkeitsbericht kam der Bundesrat zum Schluss, dass für die Vierjahresperiode 2012 bis 2015 auf eine Belastungsobergrenze zu verzichten sei. In diesem Abschnitt soll untersucht werden, wie sich die Belastung der ressourcenstarken Kan- tone entwickelt und ob sich die Situation seit dem ersten Wirksamkeitsberichts massgeblich verändert hat.

9.3.1 Entwicklung der Einzahlungen

Insbesondere die beiden ressourcenstärksten Kantone Zug und Schwyz weisen immer wieder darauf hin, dass die Höhe ihrer Einzahlungen seit 2008 stark zugenommen hat und inzwi- schen zu einer ernsthaften finanziellen Belastung für die Kantone geworden ist. In Abbildung 9.06 sind die Pro-Kopf-Einzahlungen derjenigen sieben Kantone abgebildet, welche seit 2008 immer ressourcenstark waren. Die starken Zunahmen bei den Kantonen Zug und Schwyz in den Jahren 2008–2013 sind in dieser Darstellung gut erkennbar. Sie sind nicht nur auf die zu- nehmende Ressourcenstärke der beiden Kantone zurückzuführen, sondern wegen der relati- ven Abhängigkeit der Ausgleichszahlungen auch auf den Rückgang des Ressourcenindex von Zürich. Dieser Effekt wird von den betroffenen Kantonen als «Solidarhaftung» bezeichnet, da der Rückgang des Ressourcenpotenzials in einem ressourcenstarken Kanton zu Mehrbelastun- gen bei den übrigen ressourcenstarken Kantonen führt.

Abbildung 9.06 Pro-Kopf-Einzahlungen ausgewählter ressourcenstarker Kantone in den Abbildung 9.06 Entwicklung der Einzahlungen Ressourcenausgleich, 2008–2014

3'000

Einzahlungen in Franken pro Einwohner 2'500 ZG

2'000

1'500

1'000 SZ GE BS 500 NW ZH VD 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Die durchschnittlichen jährlichen Veränderungsraten der Einzahlungen pro Kopf über den gesamten Zeitraum sind recht unterschiedlich. Beim Kanton Zürich nahmen die Einzahlun- gen ab (-4 %). Die Zahlungen des Kantons Genf wuchsen um 1 Prozent und diejenigen des Kantons Nidwalden um 4 Prozent. Noch stärker steigen diese in den Kantonen Zug und Basel-Stadt (7 bzw. 6 %). Die grösste Zunahme verzeichnete der Kanton Schwyz (20 %). Beim Kanton Waadt führten Sonderfaktoren (Fehler bei den massgebenden Gewinnen der juristischen Personen) zu stark schwankenden Pro-Kopf-Zahlungen, sodass die durchschnitt-

208

liche jährliche Veränderungsrate wenig aussagekräftig ist. In Kantonen mit einem starken Wachstum sollte die Entwicklung der Einzahlungen etwa im Gleichschritt mit der Entwicklung des Ressourcenpotenzials verlaufen. Ob dies so ist, soll im folgenden Abschnitt untersucht werden.

9.3.2 Der Zusammenhang zwischen Ressourcenpotenzial und Ausgleichszahlungen

Die Dotation des horizontalen Ressourcenausgleichs wird alle vier Jahre von der Bundes- versammlung festgelegt. In den Zwischenjahren wird sie gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG vom Bundesrat aufgrund der Entwicklung des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone fortgeschrieben. Das bedeutet, dass die gesamten Ausgleichszahlungen parallel zum gesamten Ressourcenpotenzial der ressourcenstarken Kantone wachsen. Bis zum Jahr 2010 betrugen die Einzahlungen etwa 1,19 Prozent des Ressourcenpotenzials. Dieser Anteil stieg 2011 um 0,18 Prozentpunkte an, weil der Kanton Basel-Landschaft ressourcenschwach wurde und sich nicht mehr an den Einzahlungen beteiligte. 2012 wurde dieser Kanton wie- der ressourcenstark und die Einzahlung sank wiederum auf 1,19 Prozent des Ressourcen potenzials. Im Jahr 2014 sind zwei zusätzliche Kantone ressourcenstark und deshalb geht der Wert auf 1,09 Prozent zurück.

Für die Berechnung der Einzahlungen eines Kantons ist jedoch nicht das gesamte Ressourcen potenzial massgebend, da gemäss Artikel 5 Absatz 3 FiLaG die ressourcenstarken Kantone einen einheitlichen Prozentsatz ihres Überschuss-Ressourcenpotenzials in den Finanzausgleich einzahlen müssen. In der Abbildung 9.07 wird dies illustriert.

Abb. 9.07 Berechnung der Einzahlung Abbildung 9.07 Berechnung der Einzahlung

RA Überschuss Ressourcen- potenzial pro Einwohner

Ressourcen- potenzial pro Einwohner Durch- Durch- schnittliches schnittliches Ressourcen- Ressourcen- potenzial potenzial pro pro Einwohner Einwohner

1 2 3

Die erste Säule stellt das Ressourcenpotenzial pro Einwohner eines ressourcenstarken Kan- tons dar. Von diesem Ressourcenpotenzial wird der schweizerische Durchschnitt abgezogen (Säule 2). Auf dem verbleibenden Rest, dem sogenannten Überschuss-Ressourcenpotenzial pro Einwohner, muss der Kanton einen für alle Kantone einheitlichen Prozentsatz in den Res sourcenausgleich einzahlen (Säule 3). Die Höhe dieses Prozentsatzes wird so gewählt, dass die Summe der Einzahlungen der horizontalen Dotation des Ressourcenausgleichs entspricht. Dieser Prozentsatz variiert daher von Jahr zu Jahr.

209

Die folgende Abbildung zeigt, wie sich dieser Prozentsatz über die Jahre entwickelt hat. Dabei ist gut zu erkennen, dass die Kantone bis 2013 immer einen etwa gleich grossen Anteil ihres Überschuss-Ressourcenpotenzials einzahlen mussten. In der ersten Vierjahresperiode sank der Prozentsatz stetig bis auf 4,9 Prozent, um dann in der zweiten Periode wieder anzusteigen. Im Jahr 2014 stieg der Wert erstmals über den Anfangswert von 2008. Die Abbildung zeigt im Weiteren die Einzahlungen in Prozent des Überschuss-SSE (standardisierter Steuerertrag). Analog zum Überschuss-Ressourcenpotenzial bezeichnet der Überschuss-SSE jener Teil des standardisierten Steuerertrags pro Einwohner, der über dem schweizerischen Mittel liegt. Die- ser entspricht dem Anteil am Überschuss-Ressourcenpotenzial, dividiert durch den standardi- sierten Steuersatz (d.h. die durchschnittliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials).

Abb. 9.08 Abbildung 9.08 Einzahlungen Einzahlungen in Prozent in Prozent des des Überschuss-Ressourcenpotenzials Überschuss-Ressourcenpotenzials und des Überschuss-SSE und des Überschuss-SSE, 2008 - 2014

25%

19.8% 20.5% 19.7% 19.6% 19.0% 19.4% 18.5% 20%

Einzahlung in % 15%

10% 5.5% 5.4% 5.1% 5.4% 5.5% 5.7% 4.9% 5%

0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Überschuss-SSE Überschuss-RP

Auch wenn man die Einzahlung in Prozent des Überschuss-SSE betrachtet, zeigt sich das glei- che Bild. Allerdings sind Rückgang und Wiederanstieg etwas ausgeprägter als beim Anteil am Überschuss-Ressourcenpotenzial, weil der standardisierte Steuersatz ebenfalls ab- und dann wieder zugenommen hat.

Eine stetige Zunahme in der Belastung der ressourcenstarken Kantone seit Einführung der NFA kann nicht nachgewiesen werden. Trotzdem liegen beide Messgrössen im letzten verfüg- baren Referenzjahr leicht über dem Wert von 2008.

9.3.3 Die Ausgestaltung einer Belastungsobergrenze

Bereits im ersten Wirksamkeitsbericht hat der Bundesrat die Einführung einer Belastungs obergrenze abgelehnt. Insbesondere eine betragsmässige Obergrenze wurde aufgrund ver- schiedener Nachteile verworfen. Die Wichtigsten davon sind:

–– Wenn ein Kanton die betragsmässige Obergrenze erreicht, dann muss er auf dem darüber hinausgehenden Ressourcenpotenzial keine Einzahlung mehr leisten. Dadurch ist seine

210

Einzahlung in Prozenten des Überschuss-Ressourcenpotenzial weniger hoch als bei den Kantonen, welche die Obergrenze nicht erreichen. Damit wären die Einzahlungen degres- siv ausgestaltet.

–– Die Dotation im horizontalen Ressourcenausgleich wird vom Parlament alle vier Jahre festgelegt. Die Fortschreibung erfolgt nach Artikel 5 FiLaG. Dies bedeutet, dass die Ge- samtsumme der Einzahlungen fix ist. Wenn nun die ressourcenstärksten Kantone weniger Mittel an den Ressourcenausgleich leisten müssen, so sind diese Ausfälle durch die übrigen ressourcenstarken Kantone zu kompensieren. Dadurch werden diese Kantone noch zusätz- lich benachteiligt.

–– Wenn das Parlament zum Schluss käme, die Mittel des horizontalen Ressourcenausgleichs seien so stark zu kürzen, dass kein Kanton die betragsmässige Obergrenze erreicht, dann müssten aufgrund von Artikel 135 Absatz 3 BV konsequenterweise auch die Bundes beiträge gekürzt werden.

–– Eine betragsmässige Obergrenze berücksichtigt weder die Teuerung, noch die Verände- rung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Dadurch würde über die Zeit eine solche Obergrenze real immer weiter entwertet und es könnte theoretisch der Fall eintreten, dass mehrere ressourcenstarke Kantone über dieser Grenze liegen und somit unabhängig ihres Ressourcenpotenzials den gleichen Betrag einzahlen müssen.

Der Bundesrat hielt aus diesen Gründen im ersten Wirksamkeitsbericht fest, dass für ihn, wenn überhaupt, nur eine relative Belastungsobergrenze in Frage komme. Zudem soll nicht nur der Ressourcenausgleich, sondern das gesamte Volumen des Finanzausgleichs berücksich- tigt werden. Ein denkbares Modell könnte vorsehen, dass die Ausgleichszahlungen insgesamt einen bestimmten Anteil des Bruttoinlandprodukts nicht überschreiten dürfen.

Die nachfolgende Abbildung zeigt den Anteil des Gesamtvolumens des Finanzausgleichs (RA, LA, HA) in Prozent des nominellen BIP; einerseits in Bezug auf das durchschnittliche BIP des entsprechenden Referenzjahres (t), andererseits in Bezug auf das BIP der betreffenden Bemessungsjahre (t-4 bis t-6). Abb. 9.09 Anteil der Finanzausgleichszahlungen am BIP 2008 - 2014 Abbildung 9.09 Entwicklung des Finanzausgleichs im Verhältnis zum BIP; 2008-2014

1.0%

0.91% 0.91% 0.92%

Anteil Finanzausgleich am BIP 0.90% 0.9% 0.87% 0.86% 0.85%

0.80% 0.79% 0.79% 0.78% 0.8% 0.77% 0.77%

0.72%

0.7%

0.6% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nominelles BIP der Bemessungsjahre Nominelles BIP des Referenzjahres

211

Relevant ist insbesondere die Betrachtung mit dem Referenzjahr, da hier das Jahr in welchem die Zahlungen anfallen mit dem Jahr des BIP übereinstimmen. Der Anteil der Ausgleichszahlungen stieg von 0,72 Prozent im Jahr 2008 auf 0,8 Prozent des BIP im Jahr

2011. Seither ist der Anteil wieder leicht gesunken.

Fazit

Eine Belastungsobergrenze für ressourcenstarke Kantone wäre ein erheblicher Eingriff in das heutige System und würde die Zielerreichung des Finanzausgleichs gefährden. Zwar stie- gen die Beitragszahlungen seit 2008 in den meisten Jahren an, dies aber nur, weil sich die Ressourcenpotenziale entsprechend verbessert haben. Betrachtet man die Einzahlungen in Prozenten des Überschuss-Ressourcenpotenzials, dann kann keine Zunahme nachgewiesen werden. Der Bundesrat ist deshalb der Ansicht, dass die Anpassung der Grunddotation durch das Parlament alle vier Jahre einer Belastungsobergrenze klar vorzuziehen sei. Sie ermöglicht eine flexible Reaktion auf Entwicklungen der Ressourcenpotenziale unter Berücksichtigung der übrigen Ziele des Finanzausgleichs.

212

9.4 Beurteilung des Alternativmodells

Das in Kapitel 8.3 besprochene Alternativmodell zum bestehenden Ressourcenausgleich, welches die Vertreter der ressourcenstarken Kantone vorschlagen, kombiniert die Elemente «neutrale Zone», «lineare Umverteilung» und «garantierte Mindestausstattung» mit der Fi- xierung des Abschöpfungssatzes und der Anbindung des Bundesbeitrags an den Beitrag der ressourcenstarken Kantone.

Der Vergleich des Alternativmodells mit dem bestehenden Mechanismus in Kapitel 8.3 kann wie folgt zusammengefasst werden:

–– Erreichung der Mindestausstattung: Im Alternativmodell wird diese garantiert und i.d.R. übertroffen, während es beim bestehenden Mechanismus vorkommt, dass die Mindestausstattung nicht erreicht wird.

–– Volatilität der Ausgleichszahlungen: Die Volatilität der Ausgleichszahlungen für die res sourcenschwachen Kantone wird mit dem Alternativmodell deutlich erhöht. Was die Prob- lematik der «Solidarhaftung» angeht, so dämpft das Alternativmodell diesen Effekt zwar, vermag ihn jedoch nicht zu beseitigen.

–– Effizienz der Mittelverteilung: Es besteht ein Trade-off zwischen Umverteilungsmecha- nismus und Anreizwirkung. Das Alternativmodell erhöht zwar den Anreiz für die ressour censchwächsten Kantone, ihr Potenzial zu verbessern, setzt aber auch mehr Mittel für die Ressourcenschwächsten ein. Demgegenüber sorgt die progressive Ausgestaltung des be- stehenden Mechanismus dafür, dass das Mindestausstattungsziel mit möglichst geringen Mitteln erreicht wird. Keiner der beiden Umverteilungsmechanismen führt dazu, dass die Mittel ausschliesslich auf die ressourcenschwächsten Kantone konzentriert werden.

–– Steuerbarkeit durch das Parlament: Beim Alternativmodell steuert das Parlament die Dota- tion des Ressourcenausgleichs indirekt über die Festlegung der Abschöpfungsquote, wäh- rend bei der bestehenden Regelung die Dotation direkt festgelegt wird. Zudem dürfte eine Anpassung der Dotation im Alternativmodell schwieriger sein, weil keine klaren Kriterien für eine solche Anpassung bestehen, womit die Gefahr einer Überdotierung besteht.

–– Lastenverteilung zwischen Bund und Kantonen: Das Alternativmodell führt zu einer Lastenverschiebung hin zum Bund, wofür keine sachliche Rechtfertigung besteht.

Stellungnahme des Bundesrates

Hinsichtlich der linearen Auszahlung mit neutraler Zone gibt es für den Bundesrat in An betracht der Vor- und Nachteile keine stichhaltigen Gründe das heutige progressive Berechnungssystem durch eine lineare Methode zu ersetzen; dies insbesondere weil die Mittel nicht unbedingt effizienter auf die ressourcenschwächsten Kantone ausgerichtet würden als mit dem bestehenden Umverteilungssystem. Auch die neutrale Zone führt kaum zu Effizienzgewinnen, da die betroffenen Kantone bereits im heutigen System sehr gerin- ge Beträge erhalten. Zudem wurde bereits in der Projektphase der NFA über die Einfüh- rung einer neutralen Zone diskutiert. Dieser Vorschlag fand jedoch damals keine Mehrheit und wurde deshalb nicht mehr weiter verfolgt. Weitere Nachteile der linearen Auszah- lung sind die grössere Volatilität der Zahlungen, welche die finanzielle Planbarkeit für die ressourcenschwachen Kantone erschwert, und die zu hohe Dotation, welche dazu führt, dass die Mindestausstattung immer überschritten wird und damit einem effizienten Mitteleinsatz widerspricht.

213

Die Fixierung eines festen «Abschöpfungssatzes» für jeweils vier Jahre würde zu einem grundlegenden Systemwechsel nur einige Jahre nach Inkrafttreten der NFA führen. Un- ter den geltenden Bestimmungen betreffen die diskretionären Entscheide der eidg. Räte die Dotation der Ausgleichsgefässe. Neu würde das Parlament alle vier Jahre einen festen Abschöpfungssatz fixieren. Damit würde die Dotation des Ressourcenausgleichs nur noch indirekt bestimmt. Es ist zu befürchten, dass die finanzpolitische Steuerbarkeit des Finanz- ausgleichs dadurch abnimmt. Es ist nicht auszuschliessen, dass sich nach vier Jahren eine grössere Anpassung des Abschöpfungssatzes als notwendig erweisen könnte und dass diese Anpassung auf politischen Widerstand stösst, weil insbesondere keine klaren Kriterien für eine Anpassung der Dotation bestehen. Ausserdem erfolgte durch die Fixierung des Anteils des horizontalen Ressourcenausgleichs auf dem gemäss Verfassung kleinstmöglichen Niveau eine Lastenverschiebung von den Kantonen zum Bund, welche sachlich nicht zu rechtfertigen wäre. Schliesslich erscheint das Problem der «Solidarhaftung» nicht dramatisch. So fällt das quantitative Ausmass nicht allzu stark ins Gewicht, und zudem wirkt das System bei einer Zu- bzw. Abnahme des Ressourcenindex eines grossen Kantons symmetrisch.

Die Evaluation der zweiten Vierjahresperiode hat gezeigt, dass die Zielsetzung der Gewähr- leistung einer Mindestausstattung in den ressourcenschwachen Kantonen deutlich übererfüllt wurde; d.h. in diesem Zeitraum hätte die angestrebte Ausgleichswirkung auch mit einer ge ringeren Dotation des Ressourcenausgleichs erreicht werden können. Daraus darf indessen nicht geschlossen werden, dass das System per se ineffizient ist, denn die Gesetzgebung hat für diesen Fall vorgesehen, dass die Verbesserung der Effizienz des Ressourcenausgleichs durch eine Reduktion der Dotation für die nächste Vierjahresperiode erfolgen soll. Vor die- sem Hintergrund ist kein fundamentaler Systemwechsel beim Ressourcenausgleich nötig. Ein grundlegender Wechsel bereits nach der zweiten Vierjahresperiode sollte nach Ansicht des Bundesrates nur dann erwogen werden, wenn beim bestehenden System gravierende Funktionsmängel auftreten und offensichtlich sind. Die vorliegende umfassende Evaluation hat keine solchen Mängel zutage gefördert. Der Bundesrat erachtet deshalb die in Kapitel 9.1 vorgeschlagene Kürzung des Grundbeitrags des Ressourcenausgleichs als die im Hinblick auf die Anliegen der Vertreter der ressourcenstarken Kantone wirksamere Massnahme.

Abweichende Meinungen in der Fachgruppe

Position der Vertreter der ressourcenstarken Kantone

Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone in der Fachgruppe kommen zu einer anderen Beurteilung des in Ziffer 8 dargelegten Alternativmodells bzw. der vom Bundesrat oben vor- genommenen Würdigung.

Mit Bezug zum Vorschlag der linearen Auszahlung mit neutraler Zone gilt es die Grund problematik des bestehenden Ressourcenausgleichs zu erkennen, dass ressourcenschwache Kantone Auszahlungen erhalten, die bereits vor dem Ausgleich über der angestrebten Mindestausstattung von 85 Ressourcenindexpunkten liegen. Diese Auszahlungen an solche fast ressourcenstarke Kantone belaufen sich seit dem Jahr 2012 auf jeweils über 200 Mio. Franken pro Jahr. Dies widerspricht einem effizienten Mitteleinsatz. Umso mehr als im be- stehenden Verteilsystem nicht sichergestellt werden kann, dass die ressourcenschwächsten Kantone auch effektiv die angestrebte Mindestausstattung von 85 Ressourcenindexpunkten erreichen.

214

In den Kantonen sind Systeme mit «neutralen Zonen» weit verbreitet und haben sich bes- tens bewährt. Die Systematik sieht vor, dass es in einem Ausgleichssystem «Neutrale» gibt, die weder zahlen noch empfangen. Diesen kommt damit in politischer Sicht auch eine «Schiedsrichterfunktion» zwischen den Zahlern und den Empfängern zu. Damit soll letztlich auch eine systematische Majorisierung der Zahler durch die Empfänger verhindert werden. Die vom Bundesrat im Alternativvorschlag als Nachteil taxierte erschwerte finanzielle Plan barkeit für ressourcenschwache Kantone muss insofern relativiert werden, als dass auch im heutigen System «Wechselkantone» auf einen Schlag NFA-Beiträge in Millionenhöhe verlie- ren können.

Das Alternativmodell mit der Fixierung eines festen Abschöpfungssatzes hat zum Anliegen, dass die Beiträge der ressourcenstarken Kantone ihrer eigenen tatsächlichen Ressourcen stärke Rechnung tragen. Im heutigen System kann eine starke Veränderung des Ressour cenpotenzials in einem Kanton zu erheblichen Beitragsschwankungen in einem anderen Kanton führen. Aus Sicht der Transparenz und der Planbarkeit der zu leistenden Zahlungen für die ressourcenstarken Kantone ist diese untereinander bestehende Solidarhaftung sehr problematisch. Die Schwankungen können zu unverhältnismässigen Mehrbelastungen von einzelnen Kantonen führen, die deren nationale und internationale Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen. Dies schadet letztlich der Schweizer Volkswirtschaft als Ganzes.

Die Ergebnisse des vorliegenden Wirksamkeitsberichts zeigen, dass der Ressourcenausgleich in der zweiten Vierjahresperiode überdotiert war. Entsprechend schlägt der Bundesrat eine Kürzung des Grundbeitrages des Ressourcenausgleichs für die kommende Vierjahresperiode vor (vgl. Ziffer 9.1). Auch wenn damit dem Grundanliegen der ressourcenstarken Kantone nach einer Beitragsentlastung entsprochen wird, bleibt die Kernproblematik bestehen, dass sich das System nicht konsequent an der tatsächlichen Ressourcenstärke bzw. den Disparitä- ten beim Ressourcenpotenzial der Kantone orientiert und lediglich am Ende der vierjährigen Beitragsperiode Korrekturen vornehmen kann. Beim vorgeschlagenen Alternativmodell wür- den sich die Beiträge jährlich fortlaufend den vorliegenden Disparitäten anpassen und somit der tatsächlichen Ressourcenstärke besser Rechnung tragen.

215

9.5 Weitere abweichende Meinungen in der Fachgruppe

Einschluss der Wasserzinsen im Ressourcenpotenzial

Im Kapitel 7.1 wird auf die Art der Berechnung des Ressourcenpotenzials eingegangen. Im Kapitel 7.1.1 wird insbesondere dargelegt, weshalb die Wasserzinsen nicht in das Res sourcenpotenzial eingerechnet werden. Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone haben dazu eine abweichende Meinung.

Position der Vertreter der ressourcenstarken Kantone

Die Berechnung des kantonalen Ressourcenpotenzials schliesst nicht alle ausschöpfbaren Ressourcen ein. Insbesondere werden Einnahmen aus Regalien und Konzessionen wie die Wasserzinsen oder Schürfungsrechte (z.B. Erdgas) nicht berücksichtigt. Der Einbezug aller wichtigen Einnahmequellen (insbesondere Wasserzinsen) würde zu geringeren Disparitäten zwischen ressourcenschwachen und ressourcenstarken Kantonen führen.

Die Wasserzinsen werden im innerkantonalen Finanzausgleich der Gebirgskantone (z.B. VS, GR) berücksichtigt. Was innerhalb der einzelnen Gebirgskantone gilt, soll auch für den nationalen Finanzausgleich gelten. Die Nichtberücksichtigung wichtiger Einnahmequellen im Ressourcenpotenzial schafft Ungleichbehandlungen zwischen den einzelnen ressour censchwachen Kantonen. Benachteiligt wird beispielsweise der Kanton Jura, der keine Wasserzinseinnahmen erzielt. Die Einnahmen aus Wasserzinsen betragen in den Kantonen Uri, Graubünden, Wallis und Glarus 250 bis 500 Franken pro Einwohner (2010). Ab dem Jahr

2011 steigen die Beiträge aufgrund der Erhöhung der Wasserzinsen deutlich an.

Ein Ziel des Finanzausgleichs ist es, die Unterschiede der finanziellen Leistungsfähigkeit zwi- schen den Kantonen zu vermindern. Dies setzt voraus, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone vollständig und korrekt ermittelt wird. Da die Wasserzinsen für einige Kantone eine wichtige Einnahmequelle sind, müssen sie in der aggregierten Bemessungsgrundlage berücksichtigt werden, damit das Ressourcenpotenzial nicht unterschätzt und der Vergleich nicht verfälscht wird.

Die Bedeutung der Wasserkraft wird angesichts des geplanten Ausstiegs aus der Atomkraft zunehmen. Da das Parlament die Höchstsätze der Wasserzinsen markant erhöht hat, werden die Wasserzinseinnahmen ab 2011 sprunghaft zunehmen. In den nächsten Jahrzehnten wer- den die anstehenden «Heimfälle» voraussichtlich zu weiteren Einnahmen für die Wasserkan- tone führen. Zudem wollen die Wasserkraftkantone die anstehende Strommarktliberalisierung zu einer Erhöhung der Einnahmen (Flexibilisierung der Wasserzinsen, Erhöhung der Ressour- cenrente) nutzen.

Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone fordern deshalb eine Anpassung von Artikel 3 Absatz 2 FiLaG betreffend das Ressourcenpotenzial. Dieses soll neu auch auf der Grundlage von wesentlichen Einnahmen der Kantone und Gemeinden aus Regalien und Konzessionen, insbesondere der Erträge von Wasserzinsen, berechnet werden.

216

Gewichtung der Gewinne der juristischen Personen

Auch bezüglich des Einbezugs der Gewinne der juristischen Personen ins Ressourcenpotenzial haben die Vertreter der ressourcenstarken Kantone eine abweichende Meinung.

Position der Vertreter der ressourcenstarken Kantone

Der Ressourcenausgleich wird auf der Grundlage des Ressourcenpotenzials der Kantone ermittelt, welches sich aus dem steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie den steuerbaren Gewinnen der juristischen Personen zusammensetzt. Das Ressourcenpotenzial soll die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung in einem Kanton wie- dergeben. Die Ausschöpfbarkeit des Ressourcenpotenzials liegt bei den juristischen Personen aber tiefer als bei den natürlichen Personen. Während aus dem Ressourcenpotenzial der Ge- winne der juristischen Personen im Jahr 2013 20,5 Prozent Steuererträge generiert werden konnten, waren es bei den natürlichen Personen 28,3 Prozent.

Die steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials der einzelnen Kantone zeigt, dass praktisch alle Kantone das Ressourcenpotenzial der natürlichen Personen stärker ausschöp- fen als jenes der juristischen Personen. Dabei schöpfen die ressourcenschwachen Kantone das Ressourcenpotenzial ihrer Unternehmungen im Vergleich zu den natürlichen Personen weniger aus als die ressourcenstarken Kantone. Das ermittelte Ressourcenpotenzial ent- spricht damit immer weniger dem tatsächlichen Steuerpotenzial der einzelnen Kantone. Die Datengrundlagen 2003–2009 zeigen, dass in der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage ein Gewinnsteuerfranken nicht einem Einkommenssteuerfranken entspricht.

Eines der Ziele des Finanzausgleichs besteht darin, dass alle Kantone über minimale finanzielle Ressourcen verfügen, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Da das Steuerpotenzial der juris- tischen Personen nicht gleich ausgeschöpft werden kann wie jenes der natürlichen Personen, wird das Steuerpotenzial der juristischen Personen überschätzt. Seit Einführung der NFA 2008 hat sich dies verschärft.

Da der Anteil der Unternehmungen an der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage in den einzelnen Kantonen unterschiedlich hoch ist und die Ausschöpfbarkeit der juristischen Perso- nen geringer ist, werden Kantone mit einem hohen Anteil an Unternehmungen benachteiligt. Zur korrekten Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausschöpfbarkeit der Steuerpotenziale sollte deshalb eine Korrektur in der kommenden Vierjahresperiode 2016–2019 vorgenommen werden. Mit der Unternehmenssteuerreform III wird sich dieser Effekt voraussichtlich noch verstärken (vgl. Exkurs in Kapitel 7.1). Dies ist allerdings kein Grund dafür, dass nicht schon jetzt eine Korrektur im jetzt notwendigen Ausmass vorgenommen werden kann.

Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone fordern deshalb, dass Artikel 19 FiLaV zu den Berechnungen des Ressourcenpotenzials angepasst wird. Die Gewinne der juristischen Per sonen sollen neu mit einem Faktor von 0.7 (Verhältnis von 20.5 % JP zu 28,3 % NP-Aus- schöpfung) in der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage gewichtet werden, damit ein «Gewinnsteuerfranken» einem «Einkommenssteuerfranken» entspricht.

217

Stellungnahme des Bundesrates

Zu den abweichenden Meinungen der Vertreter der ressourcenstarken Kantone betref- fend den Einbezug der Wasserzinsen ins Ressourcenpotenzial sowie betreffend eine Neu gewichtung der Gewinne der juristischen Personen im Ressourcenpotenzial hält der Bundes- rat fest:

–– Ein Einbezug wesentlicher Einnahmen der Kantone und Gemeinden aus Regalien und Konzessionen, insbesondere der Wasserzinsen, ins Ressourcenpotenzial wurde bereits von der Projektorganisation NFA verworfen. Denn konzeptionell basiert das Ressourcen potenzial ausschliesslich auf fiskalisch relevanten Bemessungsgrössen der Besteuerung der Wertschöpfung ohne Gegenleistung des Staates. Regalien und Konzessionen dage- gen sind nicht-fiskalische Einnahmen und beinhalten eine Gegenleistung des Staates. Im Kapitel 7.1.1 des vorliegenden Berichts sind die Gründe gegen einen Einbezug der Wasserzinsen ins Ressourcenpotenzial ausführlich dargelegt.

In analogem Sinn hat der Bundesrat in seiner Antwort auf ein Postulat von Ständerätin Anita Fetz (12.3162 Für fairen NFA. Simulation des Einbezugs nicht-fiskalischer Ressour- cen und Einnahmen¹ argumentiert. Der Ständerat hat das Postulat in der Sommersession

2012 mit deutlichem Mehr abgelehnt.

–– Eine Neugewichtung der Gewinne der juristischen Personen im Ressourcenpotenzial wird im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III (USR III) zu prüfen sein. Aus Sicht des Bun- desrates ist eine vor- und nur kurzzeitige Neugewichtung ohne Berücksichtigung der Aus- wirkungen der USR III abzulehnen.

Gewichtung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial

Im Kapitel 7.1.2 des vorliegenden Berichts wird der Effekt der auf 2012 eingeführten re duzierten Anrechnung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial untersucht und festgestellt, dass die gewünschte Wirkung erzielt wird. Ein Vertreter eines ressour censchwachen Kantons hat dazu eine abweichende Meinung.

Position eines Vertreters eines ressourcenschwachen Kantons

Die Grenzgänger verursachen Kosten, welche den betroffenen Kantonen nicht abgegolten werden. Aus diesem Grund wurde für die zweite Vierjahresperiode der Faktor Delta einge- führt, der dafür sorgt, dass die quellenbesteuerten Bruttolöhne der Grenzgänger nur zu 75% an das Ressourcenpotenzial angerechnet werden (vgl. Kapitel 7.1.2). Doch auch dieser Anteil ist noch zu hoch, verglichen mit den Kosten und Erträgen, welche sich für die Grenzkantone ergeben.

Ein Vertreter der ressourcenschwachen Kantone fordert deshalb eine Reduktion des Faktors Delta von 75 Prozent auf 50 Prozent, so dass die Grenzgängereinkommen nur noch zur Hälf- te in das Ressourcenpotenzial eingehen. Seiner Meinung nach bildet diese Anpassung die Realität besser ab.

1 http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20123162

218

Tabelle 9.05 Ausgleichszahlungen 2014: Differenz zwischen den definitiven Zahlen und Tabelle der9.05 Ausgleichszahlungen Simulation 2014:von mit einem Delta Differenz

0.5 zwischen den

definitiven Zahlen und der Simulation mit einem Delta von 0.5

(+) Belastung (-) Entlastung Ausgleichszahlungen 2014: Differenz CHF CHF pro Einwohner ZH 12'920'550 9 BE 11'124'316 11 LU 5'336'043 14 UR 197'276 6 SZ 1'784'165 12 OW 489'187 14 NW 447'443 11 GL 429'492 11 ZG 2'722'908 25 FR 3'842'719 14 SO 2'571'324 10 BS -4'565'592 -24 BL -1'658'442 -6 SH -190'174 -3 AR 548'385 10 AI 143'832 9 SG -1'867'577 -4 GR -1'677'182 -9 AG 1'346'745 2 TG 574'296 2 TI -5'540'086 -17 VD 3'157'673 4 VS 2'492'261 8 NE -1'769'196 -10 GE -18'739'533 -41 JU -3'624'742 -53 CH -10'496'090

Stellungnahme des Bundesrates

Zur abweichenden Meinung eines Vertreters der ressourcenschwachen Kantone betreffend die Anrechnung der Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial hält der Bundesrat fest:

–– Die Problematik wurde im ersten Wirksamkeitsbericht ausführlich behandelt. Aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses bei den Kantonen wurde entsprechend den Mehrheits- verhältnissen entschieden, die Grenzgängereinkommen im Ressourcenpotenzial ab dem Jahr 2012 nur noch zu 75 Prozent anzurechnen. Im Kapitel 7.1.2 des vorliegenden Berichts wird dargelegt, dass diese Massnahme die gewünschte Wirkung erzielt hat.

–– Im selben Sinn hat sich der Bundesrat neulich bei der Beantwortung einer Interpellation des Tessiner Nationalrats Lorenzo Quadri geäussert (12.3992; Kürzung der Beiträge für das Tessin. Die Ungerechtigkeiten des Finanzausgleichs².

2 http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20123992

219

Reduktion der Ausgleichszahlungen an ressourcenschwache Kantone mit einer Steuerausschöpfung unter dem Durchschnitt der ressourcenstarken Kantone

Im Kapitel 5.4 des vorliegenden Berichts wird ausführlich auf den nationalen und internati- onalen Steuerwettbewerb und im Kapitel 5.4.6 auch kurz auf die Frage des so genannten «Steuerdumpings» durch ressourcenschwache Kantone eingegangen. Dabei wird die Existenz eines derartigen Dumpings zumindest indirekt verneint. Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone haben dazu eine abweichende Meinung.

Position der Vertreter der ressourcenstarken Kantone

Die Vertreter der ressourcenstarken Kantone in der Fachgruppe haben zur Frage der Steuer ausschöpfung durch die Kantone die folgenden ergänzenden Hinweise und fordern eine Reduktion der Ausgleichszahlungen an ressourcenschwache Kantone mit einer Steuer ausschöpfung unter dem Durchschnitt der ressourcenstarken Kantone.

Sie begründen ihre Haltung damit, dass ein wesentliches Ziel des NFA die Ausstattung der ressourcenschwachen Kantone mit genügend Ressourcen ist, damit diese ihre Aufgaben erfüllen können. Wenn ressourcenschwache Kantone das Geld der ressourcenstarken Kan- tone dafür einsetzen, um diese im Steuerwettbewerb zu unterbieten, so verfügen sie über genügend eigene Ressourcen, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Analyse der Entwicklung der Steuerausschöpfung von 2008 bis 2013 der Kantone zeigt, dass sich diesbezüglich insbesondere bei den juristischen Personen die Situation verschärft hat. Bei diesen liegt die Steuerausschöpfung der ressourcenschwachen Kantone zum Teil deutlich unter dem Durchschnitt der ressourcenstarken Kantone. Im Jahr 2013 liegen 14 von insgesamt 17 Neh- merkantonen darunter, der Durchschnitt der Nehmerkantone ist mit 16.6 Prozent deutlich tiefer als der Durchschnitt der Geberkantone von 19.3 Prozent. Bei den natürlichen Personen ist der Steuerwettbewerb weniger intensiv, aber auch hier haben im Jahr 2013 acht von 17 ressourcenschwachen Kantone eine tiefere Steuerausschöpfung als der Durchschnitt der Geberkantone.

Konkret wird – unter einer getrennten Betrachtung der Steuerausschöpfung von natürlichen und juristischen Personen – vorgeschlagen, dass eine Reduktion im Umfang der im Vergleich zum Durchschnitt der ressourcenstarken Kantone nicht ausgeschöpften Steuereinnahmen erfolgt. Die durch die Reduktion frei gewordenen Mittel sollen den horizontalen Ressourcen ausgleich entlasten. Die ressourcenstarken Kantone sollen davon proportional zu ihren Beiträ- gen in den Ressourcenausgleich profitieren.

220

Stellungnahme des Bundesrates

Zur abweichenden Meinung der Vertreter der ressourcenstarken Kantone betreffend die Re- duktion der Ausgleichszahlungen bei «Steuerdumping» durch ressourcenschwache Kantone hält der Bundesrat fest:

Die Argumentation der ressourcenstarken Kantone orientiert sich an der Entwicklung des Steuerausschöpfungsindexes. Es wird der Eindruck erweckt, es widerspiegle sich darin die tatsächliche Entwicklung der «Steuerbelastung» in den Jahren 2008 bis 2013. Der Steuer ausschöpfungsindex weist jedoch datenbedingt einen Time-lag von 4 bis 6 Jahren auf. Somit geben nur die Steuerausschöpfungsindizes 2012 und 2013 – und dies nur teilweise – die Steuerbelastungsverhältnisse unter dem NFA-Regime wieder: Der Steuerausschöpfungsindex 2012 basiert zu insgesamt einem Drittel auf dem (NFA-) Bemessungsjahr 2008, der Steuer ausschöpfungsindex 2013 zu insgesamt zwei Dritteln auf den (NFA-) Bemessungsjahren 2008 und 2009. Die Steuerausschöpfungsindizes 2008 bis 2011 basieren noch auf den Verhältnis- sen vor Einführung der NFA.

Weiter verweist der Bundesrat auf die kurzen Ausführungen im Kapitel 5.4.6 des vorliegen- den Berichts zur Frage des «Steuerdumpings».

Schliesslich weist der Bundesrat darauf hin, dass die SP-Fraktion Ende 2010 eine ähnlich lau- tende Motion eingereicht hat (10.3993 Keine NFA-Mittel zur Finanzierung von Steuersenkun- gen3). Der Bundesrat beantragte Ablehnung der Motion. Dabei wies er insbesondere darauf hin, dass

–– gemäss Artikel 2 Buchstabe b FiLaG die Reduktion der Steuerbelastungsunterschiede zwi- schen den Kantonen eines der Ziele des Finanzausgleichs sei;

–– die Ausgleichsmittel den Kantonen gemäss Artikel 6 Absatz 2 FiLaG ohne Zweckbindung, das heisst ohne Auflagen, zustehen;

–– die kantonale Steuerhoheit integral aufrechtzuerhalten sei;

–– mit der NFA die Finanzausgleichszahlungen bewusst von den Steuersätzen der Kantone entkoppelt wurden; dies um Fehlanreize zu vermeiden.

Die Motion wurde in der Herbstsession 2012 vom Nationalrat als Erstrat mit deutlichem Mehr verworfen.

Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs

Das Kapitel 5.7 des vorliegenden Berichts untersucht die Entwicklung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Es wird u.a. festgehalten, dass sich seit Inkrafttreten der NFA die Lastenausgleichszahlungen markant erhöht haben; dies allerdings mit deutli- chen Unterschieden in den einzelnen Aufgabenbereichen. Eine spezifische Meinung äussert ein Vertreter eines ressourcenstarken Universitätskantons zum Bereich Universitäten. Sei- ner Meinung nach tragen die Nicht-Universitätskantone einen zu geringen Anteil an den Finanzierungslasten der Universitäten.

3 http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20103993

221

Position eines Vertreters eines ressourcenstarken Kantons

Für die Universitätskantone ist die Nettobelastung, die sie durch ihre universitären Hochschu- len zu tragen haben, sehr hoch. Sie bezahlen für ihre Studentinnen und Studenten bis zum fünffachen des IUV-Beitrags (Interkantonale Universitätsvereinbarung). Die Trägerkantone haben damit einen überproportional grossen Anteil der Universitätsfinanzierung tragen, der den Standortvorteil der Universitätskantone bei weitem übersteigt. Die absehbaren grossen Zukunftsinvestitionen können nicht mehr alleine von den Universitätsträgern übernommen werden. Sie müssen gerechter auf alle nationalen Stakeholder verteilt werden.

Die Positionierung der Schweiz als Wissensstandort in der globalen Konkurrenz ist zentral für die Entwicklung der Schweiz im internationalen Standortwettbewerb. Diese Entwicklung ist die Basis für den Erhalt und das Wachstum des Wohlstands der Schweiz. Wenn die Schweizer Universitäten für den Wettbewerb mit ausländischen Konkurrenten unterfinanziert sind, ist das für die gesamte schweizerische Volkswirtschaft von Nachteil.

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Glossar

Aggregierte Steuer- Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage widerspiegelt das  Ressourcen bemessungsrundlage potenzial eines Kantons. Sie dient als Grundlage für die Berechnung des  (ASG) Ressourcenindexes und des  Ressourcenausgleichs. Die ASG eines Kantons besteht aus der Summe der massgebenden Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen, der massgebenden Gewinne der juristischen Personen sowie der Steuerrepartition.

Aufgabenentflechtung Von einer Aufgabenentflechtung wird dann gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe, die zuvor von Bund und Kantonen gemeinsam erfüllt worden ist, nur noch von einer staatlichen Ebene erfüllt wird (vgl.  Teilentflechtung und  Verbundaufgabe).

Bemessungsjahr Jahr, aus welchem die Steuerdaten zur Berechnung der ASG stammen. Das ers- te Bemessungsjahr liegt gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte um vier Jahre zurück.

externer Effekt, Ein externer Effekt oder eine Externalität ist die Auswirkung einer ökonomi- Externalität schen Aktivität, bei welcher Verursacher und Betroffene nicht übereinstimmen. Beispiel negativer externer Effekt: Lärm, Beispiel positiver externer Effekt: Leuchtturm.

Faktor Alpha In die ASG fliesst nicht das Reinvermögen, sondern nur dessen Wertverände- rung ein. Die Umrechnung erfolgt mit dem Faktor Alpha.

Faktor Beta Die Auslandsgewinne privilegiert besteuerter juristischer Personen können von den Kantonen nur beschränkt ausgeschöpft werden. Deshalb werden diese für die ASG mit dem Faktor Beta gewichtet.

Faktor Gamma Der Faktor Gamma dient dazu, aus den Bruttoeinkommen der quellenbesteuerten Personen steuerbare Einkommen zu schätzen.

Finanzausgleich Die Finanzausgleichsordnung regelt Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenver- teilung auf die Gebietskörperschaften und betrifft die Dimensionen Gebietsor- ganisation, Steuersystem, Aufgabenzuordnung und den  Finanzausgleich im engeren Sinn.

Finanzausgleich im en- Der Finanzausgleich im engeren Sinn ist ein Umverteilungsinstrument zwischen geren Sinn dem Bund und den Kantonen (d.h. vertikal) einerseits und zwischen den Kanto- nen (d.h. horizontal) andererseits.

Finanzausgleich im wei- Der Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst alle finanziellen Beziehungen teren Sinn zwischen Bund und Gliedstaaten sowie der Gliedstaaten untereinander.

Geografisch- Kantone, die bedingt durch ihre Höhenlage, die Steilheit des Geländes oder topografischer aufgrund ihrer spezifischen Besiedlungsstruktur übermässig Lasten zu tragen Lastenausgleich (GLA) haben, werden durch den GLA entlastet. Der GLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Globalbilanz Die Globalbilanz enthält die quantifizierbaren finanziellen Auswirkungen aller NFA-Massnahmen mit den einzelnen Be- und Entlastungen für den Bund und die 26 Kantone. Sie wurde letztmals für die Jahre 2004/05 erstellt.

223

Grundbeitrag Der Grundbeitrag für den  Ressourcen- bzw. den  Lastenausgleich ist jener (für Ressourcen- bzw. Beitrag, den das Parlament jeweils für vier Jahre festlegt. Er gilt unverändert für Lastenausgleich) das erste Jahr einer Vierjahresperiode. Für das zweite, dritte und vierte Jahr wird der Grundbeitrag durch den Bundesrat aufgrund bestimmter Kriterien ange- passt.

Härteausgleich Der Härteausgleich stellte sicher, dass kein  ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wurde Er ist auf maximal 28 Jahre befristet und wird ab dem Jahr 2016 jährlich um 5 Prozent abgebaut.

Haushaltsneutralität «Haushaltsneutralität» bedeutet, dass die NFA zwischen Bund und Kantonen per Saldo keine Lastenverschiebung bewirkte. Einzig der  Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner funktionalen Befristung jedoch zurückbil- det, führte zu einer Mehrbelastung des Bundes um 287 Millionen Franken.

Horizontaler Der horizontale Ressourcenausgleich stellt die Umverteilung von den Ressourcenausgleich  ressourcenstarken zu den  ressourcenschwachen Kantonen dar.

Index SSE Der Index SSE eines Kantons setzt dessen  standardisierten Steuerertrag pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Da sich der SSE definitionsgemäss proportional zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index SSE dem  Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des  Ressourcenausgleichs dazugeschlagen bzw. abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach Ressourcenausgleich», woraus sich der «Index SSE nach Ausgleich» berechnen lässt.

Lastenausgleich  geografisch-topografischer Lastenausgleich und  soziodemografischer Lastenausgleich.

Mindestausstattung Zusammen mit den Leistungen aus dem Ressourcenausgleich wird angestrebt, dass die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts er- reichen. (FiLaG Art. 6, Abs. 3)

Referenzjahr Das Referenzjahr ist das Jahr, für welches die Ausgleichszahlungen berechnet wurden.

Ressourcenausgleich Der Ressourcenausgleich bezweckt, die Kantone mit unterdurchschnittlichen eigenen Ressourcen, die so genannten  ressourcenschwachen Kantone, mit genügend frei verfügbaren Finanzmitteln auszustatten. Er wird durch den Bund und die  ressourcenstarken Kantone finanziert. Der Bund finanziert den  vertikalen Ressourcenausgleich, die ressourcenstarken Kantone den  hori- zontalen Ressourcenausgleich.

224

Ressourcenindex Der Ressourcenindex eines Kantons setzt dessen  Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel.

Ressourcenpotenzial Das Ressourcenpotenzial umfasst die fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen ei- nes Kantons ohne Berücksichtigung der effektiven Steuereinnahmen und Steu- erbelastungen und entspricht damit seiner finanziellen Leistungsfähigkeit. Es entspricht dem Mittelwert der  aggregierte Steuerbemessungsgrundlage aus drei  Bemessungsjahren.

Ressourcenschwache Ressourcenschwache Kantone sind solche mit unterdurchschnittlichen eigenen Kantone Ressourcen, d.h. solche mit einem  Ressourcenindex unter 100 Punkten.

Ressourcenstarke Ressourcenstarke Kantone sind solche mit überdurchschnittlichen eigenen Res- Kantone sourcen, d.h. solche mit einem  Ressourcenindex über 100 Punkten.

Sonderlasten der Die Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur werden aufgrund der drei Indika- Bevölkerungsstruktur toren Alter, Armut und Ausländerintegration errechnet. Kantone mit solchen (SLA A-C) Sonderlasten werden mit dem  soziodemografischen Lastenausgleich A-C entlastet.

Sonderlasten Die Sonderlasten der Kernstädte werden aufgrund der drei Indikatoren Be- der Kernstädte völkerungszahl, Siedlungsdichte und Anzahl Beschäftigte auf Gemeinde (SLA F) stufe errechnet. Kantone mit solchen Sonderlasten werden mit dem  soziodemografischen Lastenausgleich F entlastet.

Soziodemografischer Kantone, die durch ihre Bevölkerungsstruktur ( SLA A-C) oder durch ihre Lastenausgleich (SLA) Zentrumsfunktion ( SLA F) übermässig belastet sind, werden durch den SLA entlastet. Der SLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Spillovers Wenn öffentliche Leistungen einer Gebietskörperschaft auch durch Bewohne- rinnen und Bewohner anderer Gebietskörperschaften in Anspruch genommen werden, ohne dass sie für die konsumierten Leistungen vollumfänglich aufkom- men, entstehen externe, räumliche Effekte ( externer Effekt, Externalität), so genannte Spillovers, welche zu einem gesamthaft ineffizienten Angebot an öf- fentlichen Leistungen führen. Der interkantonale Lastenausgleich versucht diese Verzerrungen zu beheben.

Standardisierter Der standardisierte Steuerertrag eines Kantons entspricht seinen Steuereinnah Steuerertrag (SSE) men, die er erzielen würde, wenn er sein  Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen,  standardisierten Steuersatz besteuern würde.

Standardisierter Der standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Steuersatz Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundes steuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren.

225

Steuerausschöpfungs Bei der Berechnung des Steuerausschöpfungsindex werden die Steuereinnah index men der Kantone und ihrer Gemeinden ins Verhältnis gesetzt zum Ressour cenpotenzial. Dieses Verhältnis misst die gesamte Fiskalbelastung eines be stimmten Kantons. Analog zum Ressourcenpotenzial ist auch der Steueraus schöpfungsindex vergangenheitsbezogen. So gehen in die Berechnung des Referenzjahres 2014 zum einen der Mittelwert aus den Steuereinnahmen des Kantons und seiner Gemeinden über die Jahre 2008 bis 2010 und zum anderen das im Rahmen der Berechnungen für den nationalen Finanzausgleich ermittel- te Ressourcenpotenzial für das Referenzjahr 2014 ein.

Teilentflechtung Von einer Teilentflechtung wird dann gesprochen, wenn innerhalb eines Aufga- benbereichs nur gewisse Teilbereiche entflochten werden. In den entflochtenen Teilbereichen ist dann nur noch eine Staatsebene (Bund oder Kantone) zustän- dig, während die nicht entflochtenen Teilbereiche nach wie vor von beiden Staatsebenen gemeinsam getragen werden (vgl.  Entflechtung und  Verbundaufgabe).

Verbundaufgabe Von einer Verbundaufgabe im Sinne der NFA wird dann gesprochen, wenn ein Aufgabenbereich von Bund und Kantonen finanziell gemeinsam getragen wird (vgl.  Entflechtungen und  Teilentflechtungen).

Vertikaler Der vertikale Ressourcenausgleich ist der vom Bund finanzierte Teil des Ressourcenausgleich  Ressourcenausgleichs.

226

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Anhang 1

Grundzüge des Finanzausgleichs

Der mit der NFA eingeführte Finanzausgleich im engeren Sinn besteht aus einem Ressour cenausgleich und einem Lastenausgleich. Zur Abfederung von Härtefällen beim System wechsel wurde zudem ein befristeter Härteausgleich eingeführt.

Der Ressourcenausgleich

Der Ressourcenausgleich basiert auf dem sogenannten Ressourcenpotenzial der Kantone. Mit dem Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Basis eines Kantons abgebildet werden. Es soll die in einem Kanton vorhandene finanzielle Substanz gemessen werden, aus der Steuern und Abgaben bezahlt werden, die zur Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen benötigt werden. Das Ressourcenpotenzial soll somit indirekt Aufschluss über die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons geben.

Die Grundidee des Ressourcenpotenzials liegt darin, dass sämtliche Steuern aus der in einem Kanton anfallenden Wertschöpfung (Volkseinkommen / BIP) bezahlt werden. Anders als in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird dabei nur die steuerlich ausschöpfbare Wert schöpfung berücksichtigt.

Die Elemente des Ressourcenpotenzials werden grundsätzlich auf der Basis der Steuerbe- messungsgrundlagen der direkten Bundessteuer erfasst. Allerdings musste, um die steuerlich ausschöpfbare Wertschöpfung vollständig abzubilden, die bereits vor der NFA bestehende Statistik der direkten Bundessteuer um einzelne Elemente aus kantonalen Steuerstatistiken ergänzt werden. Ausserdem ist den steuerrechtlichen Abgrenzungen zwischen den Kanto- nen Rechnung zu tragen. Deshalb wurden zusätzlich die Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer berücksichtigt. Die Datenbasis des Ressourcenpotenzials wird deshalb Aggre- gierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) genannt. In die ASG fliessen folgende Steuer- daten ein:

–– steuerbare Einkommen der natürlichen Personen –– Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen –– Reinvermögen der natürlichen Personen –– Gewinne der juristischen Personen –– Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer

Um dem Kriterium der steuerlichen Ausschöpfbarkeit Rechnung zu tragen, sind bei den ein- zelnen Elementen der ASG folgende Anpassungen nötig:

–– Beim steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen wird ein Freibetrag abgezogen, um der begrenzten steuerlichen Ausschöpfbarkeit von sehr tiefen Einkommen Rechnung zu tragen. Im steuerbaren Einkommen sind Dividenden und Nettozinseinkommen enthal- ten. Es werden nur die steuerbaren Einkommen der im Kanton steuerpflichtigen Personen berücksichtigt. Die Einkommen der Arbeitskräfte, die zwar im Kanton arbeiten, jedoch in einem anderen Kanton oder im Ausland wohnen, sind – vorbehältlich der Quellenbesteue- rung und der Besteuerung von Selbstständigerwerbenden – nicht im Kanton steuerpflich- tig und somit durch den Kanton steuerlich nicht ausschöpfbar.

–– Die Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen werden mit einem Faktor «Gam- ma» gewichtet, um die Bruttoeinkommen auf ein dem steuerbaren Einkommen äquivalen- tes Niveau zu reduzieren. Ferner werden ab dem Referenzjahr 2012 die Bruttoeinkommen

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der vollständig besteuerten Grenzgänger (Kategorie 1) und der begrenzt besteuerten Grenzgänger aus den Nachbarländern (Kategorien A², D², F², F3 und I² zusätzlich um 25 Prozent reduziert (Faktor «Delta» = 0,75). Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass «Grenzkantone» durch grenzüberschreitende Spillovers belastet werden, auf welche die Verfassungs- und Gesetzesnormen zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich nicht anwendbar sind.

–– Beim Reinvermögen der natürlichen Personen kann nur der Vermögenszuwachs als Wertschöpfung betrachtet werden. Ausgangspunkt für die Erfassung ist deshalb die Vermögensrendite. Allerdings muss berücksichtigt werden, dass die Einkommenskompo- nenten der Vermögensrendite wie Zinsen und Dividenden bereits beim steuerbaren Ein- kommen einfliessen. Erfasst wird deshalb lediglich die Wertsteigerungskomponente; dies mit einem Faktor «Alpha». Die Vermögen sowohl der im Kanton unbeschränkt als auch der im Kanton beschränkt steuerpflichtigen Personen werden erfasst.

–– Bei den juristischen Personen ist der gemäss Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990¹ über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) beschränk- ten steuerlichen Ausschöpfbarkeit von Holding- und Verwaltungsgesellschaften Rechnung zu tragen. Dazu werden die gemäss StHG nicht vollständig besteuerbaren Teile des Ge- winns mit Faktor «Beta» gewichtet.

–– Bei der Steuerrepartition handelt es sich um die Verrechnungen von Steuererträgen der direkten Bundessteuer zwischen den Kantonen. Die Nettobeträge werden mittels eines Gewichtungsfaktors vergleichbar gemacht mit den steuerbaren Einkommen, bzw. den steuerbaren Gewinnen.

Die ASG bezieht sich auf ein einzelnes Bemessungsjahr. Zur Ermittlung des Ressourcenpoten zials eines Referenzjahres, d.h. für ein bestimmtes Ausgleichsjahr, wird gemäss Artikel 3 Absatz 4 FiLaG² der Durchschnitt der ASG der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre ver- wendet. Diese liegen aufgrund der erst späten Verfügbarkeit von Steuerdaten vier bis sechs Jahre zurück. Demnach stützt sich bspw. das Referenzjahr 2014 auf die Bemessungsjahre

2008 bis 2010 ab.3

Wird das Ressourcenpotenzial pro Einwohner4 ins Verhältnis zum entsprechenden schweizerischen Mittel gesetzt, resultiert daraus der Ressourcenindex. Kantone mit ei- nem Ressourcenindex von über 100 gelten als ressourcenstark und zahlen entsprechend ihrer Ressourcenstärke und Bevölkerungszahl in den Ressourcenausgleich ein. Kantone mit einem Ressourcenindex von unter 100 Punkten sind ressourcenschwach und somit Empfängerkantone.

Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. In der Bundesverfassung ist verankert, dass der horizontale Ressourcenausgleich mindestens 2/3, höchstens aber 4/5 des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen soll. Auf der Basis des

3 Eine Ausnahme bildete das Referenzjahr 2008, welches sich aufgrund fehlender Daten für das Jahr 2002 nur auf zwei Bemessungsjahre (2003 und 2004) abstützte. 4 Für die Berechnung des Pro-Kopf-Ressourcenpotenzials wird im Nenner die mittlere Wohnbevölkerung verwendet. Sie entspricht der im Durchschnitt eines bestimmten Kalenderjahres in der Schweiz wohnhaften Bevölkerung nach wirtschaftlichem Wohnsitz. Anders als bei der Steuerpflicht, die auf dem zivilrechtlichen Wohnsitz am 31. De- zember des Steuerjahres basiert, geht es beim Ressourcenindex nicht darum, die finanzielle Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen, sondern die steuerlich ausschöpfbare Wertschöpfung der Kantone miteinander zu vergleichen. Deshalb ist die mittlere Wohnbevölkerung die geeignete und sachgerechte Grösse.

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Ressourcenindexes und der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen für den ver- tikalen und horizontalen Ressourcenausgleich sowie deren Fortschreibung gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG werden anschliessend die Ausgleichsbeträge der einzelnen Kantone für das jeweilige Referenzjahr berechnet. Die Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone werden so festgelegt, dass die schwächsten Kantone überproportional begünstigt werden. Angestrebt wird, dass alle Kantone über einen Ressourcenindex von mindestens 85 Indexpunkten5 verfügen.

Der standardisierte Steuerertrag (SSE) entspricht dem hypothetischen Steuerertrag, den ein Kanton erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem einheitlichen, pro- portionalen, für alle Kantone identischen Satz, dem sogenannten standardisierten Steuersatz (SST), besteuern würde. Die Berechnung des standardisierten Steuerertrags ist im Hinblick auf die Beurteilung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs, insbesondere bezüglich der anzustrebenden Zielgrösse, von Bedeutung. Es ist zu beachten, dass die Ausgleichswirkung nicht direkt anhand des Ressourcenpotenzials selbst beurteilt werden kann, weil das Ressour cenpotenzial nicht auf effektiven Einnahmen des Kantons, sondern auf Steuerbemessungs- grundlagen basiert. Diese verändern sich durch den Ressourcenausgleich nicht direkt. Der Ressourcenausgleich hat zwar Auswirkungen auf die finanzielle Situation des Kantons, führt jedoch nicht direkt zu einer Veränderung der im Kanton anfallenden Arbeits- und Kapitalein- kommen. Es ist deshalb eine Hilfsgrösse erforderlich, welche einen direkten und sachgerech- ten Vergleich zwischen Ausgleichszahlungen und potenziellen Steuereinnahmen der Kantone erlaubt.

Der zur Berechnung des standardisierten Steuerertrags (SSE) herangezogene standardisierte Steuersatz (SST) entspricht der tatsächlichen steuerlichen Ausschöpfung des Ressourcen potenzials der Schweiz durch die Kantone und Gemeinden in den Bemessungsjahren. Dabei wird der Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer, der seit 2008 17 Prozent des Auf- kommens beträgt (Art. 128 Abs. 4 BV6 ), miteinbezogen. Der Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer wird somit den eigenen Steuereinnahmen der Kantone gleichgesetzt. Bei der Berechnung des standardisierten Steuersatzes ist – analog zum Ressourcenpotenzial pro Ein- wohner – die zeitliche Übereinstimmung mit den Bemessungsjahren zu beachten, d.h. die Steuereinnahmen haben sich jeweils auf das betreffende Bemessungsjahr zu beziehen.

Der Lastenausgleich

Die Gebirgskantone und die Zentrumskantone sind bei der Bereitstellung von staatlichen Gütern und Dienstleistungen mit höheren Kosten konfrontiert, die sie nicht beeinflussen können. Diese strukturell bedingten Sonderlasten sollen gezielt reduziert werden; zum ei- nen mit dem geografisch-topografischen Lastenausgleich (GLA), zum anderen mit dem soziodemografischen Lastenausgleich (SLA). Sonderlasten sind dabei nicht generell mit überdurchschnittlich hohen Lasten gleichzusetzen. So können z.B. höhere Ausgaben im Gesundheitswesen sowohl Sonderlasten als auch unterschiedliche Präferenzen der Kantone (Wahlbedarf) reflektieren. Abbildung A.01 veranschaulicht das Konzept der Sonderlasten. Der Grundbedarf beinhaltet den Aufwand für ein Mindestmass an staatlichen Gütern und Dienst- leistungen. Ausgaben für staatliche Leistungen, welche den Grundbedarf übersteigen, gelten als Wahlbedarf und somit nicht als Sonderlasten. Beispiele sind öffentliche Schwimmbäder oder kulturelle Einrichtungen. Häufig kommt jedoch das staatliche Angebot eines Kantons auch Einwohnern aus anderen Kantonen zugute, ohne dass diese oder deren Wohnkanton die Kosten des Konsums vollständig abgelten. In diesem Fall spricht man von sogenannten Spillovers.

5 Die anzustrebende Zielgrösse von 85 % ist in Artikel 6 Absatz 3 FiLaG verankert. 6 SR 101

231

Abbildung A¹.01: Abgrenzung von Sonderlasten Abbildung A¹.01 Abgrenzung von Sonderlasten

Art der Lasten Kompensation

Spillovers Interkantonale Zusammenarbeit mit Staatliches Angebot eines Lastenausgleich Kantons, das auch Einwohnern aus anderen Kantonen zu Gute kommt Kein Ausgleich

Wahlbedarf Ausgaben für staatliche Leistungen, welche den Grundbedarf übersteigen Lastenausgleich des Bundes Grundbedarf Aufwand für ein Mindestmass an staatlichen Gütern und Dienstleistungen Kein Ausgleich

Leistungsumfang pro Einwohner

Wie beim Ressourcenausgleich legt das Parlament alle vier Jahre die Grundbeiträge des Bundes für die beiden Ausgleichsgefässe aufgrund des Wirksamkeitsberichts fest. Im Jahr 2014 beträgt die Gesamtdotation des Lastenausgleichs 726 Millionen Franken. Dieser Betrag wird je zur Hälfte für den GLA und für den SLA verwendet. Im Gegensatz zum Ressourcen ausgleich handelt es sich hier jedoch ausschliesslich um einen vertikalen Ausgleich.

Der geografisch-topografische Lastenausgleich

Der Bund entschädigt Gebirgskantone und dünn besiedelte Kantone für folgende Sonder lasten:

–– die Lasten der Höhe: z.B. höhere Kosten des Winterdienstes oder des Infrastrukturunter- halts; –– die Lasten der Steilheit: z.B. höhere Kosten bei der Waldbewirtschaftung und dem Gewäs- serbau sowie der Aufwand für Lawinenverbauungen; –– die Lasten der «feingliedrigen» Besiedlung (Kosten der Weite): z.B. höhere Kosten für die Infrastruktur (Strasse, Wasser, Energie), das Schulwesen, das Gesundheitswesen oder die Anbindung an den öffentlichen Verkehr.

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Der soziodemografische Lastenausgleich

Zentren weisen oft einen überdurchschnittlichen Anteil von älteren und armen Personen sowie verhältnismässig viele Ausländerinnen und Ausländer auf. Diese Gruppen können überdurchschnittlich hohe Ausgaben verursachen, z.B. in den Bereichen Gesundheit, soziale Sicherheit und Integration. Hinzu kommen überproportionale Kosten, die Kernstädte auf- grund ihrer Funktion als Zentren der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Aktivität zu tragen haben. Dabei handelt es sich z.B. um höhere Ausgaben für die öffentliche Sicherheit oder um Kosten, welche mit einer hohen Arbeitsplatz- und Siedlungsdichte in Zusammen- hang stehen (Kosten der Enge). All diesen Sonderlasten soll der soziodemografische Lasten- ausgleich Rechnung tragen. Dabei werden die drei Indikatoren Armut (SLA A), Alter (SLA B) und Ausländerintegration (SLA C) gewichtet und zusammengefasst. Wenn der resultierende Wert eine gewisse Schwelle überschreitet, dann ist der Kanton ausgleichsberechtigt.

Auch für die Berechnung der Ausgleichszahlungen beim Lastenausgleich für die Kernstädte (SLA F) wird die gleiche Berechnungsmethode angewendet. Hier jedoch werden die Werte für jede Gemeinde berechnet und anschliessend pro Kanton zusammengefasst. Die Indikatoren im SLA F sind Einwohnerzahl, Siedlungsdichte und Beschäftigungsquote.

Der Härteausgleich

Der Härteausgleich stellt sicher, dass bei der Einführung der NFA kein ressourcenschwacher Kanton finanziell schlechter gestellt wurde als im alten System. Im Referenzjahr 2014 erhiel- ten sieben Kantone insgesamt 359 Millionen Franken aus dem Härteausgleich, der zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen im Verhältnis ihrer Einwohner- zahl finanziert wird. Die Dotation wird ab 2016 jährlich um fünf Prozent reduziert, so dass spätestens 2035 zum letzten Mal Ausgleichszahlungen erfolgen. Ein Kanton verliert seinen Anspruch auf den Härteausgleich, wenn sein Ressourcenpotenzial über den schweizerischen Durchschnitt steigt, wie dies für den Kanton Schaffhausen im Jahr 2013 der Fall war. Die Do- tation des Härteausgleichs wurde dementsprechend reduziert.

233

Anhang 2 Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².01 Zeitreihen Finanzausgleich

Tabelle Tab. A².01 A².01 Ressourcenindex Ressourcenindex und und Index SSEIndex SSE nach Ressourcenausgleich nach Ressourcenausgleich 2008-2014 2008–2014

Ressourcenindex 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 126.9 131.2 132.2 127.8 123.1 119.1 117.7 BE 77.3 77.1 76.5 74.9 75.0 74.6 74.5 LU 76.9 76.5 75.5 74.1 76.1 77.0 78.9 UR 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2 SZ 124.4 124.9 130.0 140.1 150.1 157.1 158.9 OW 67.3 66.1 70.7 74.0 81.2 82.1 85.0 NW 125.7 127.7 125.3 124.5 124.2 126.2 127.3 GL 69.7 68.9 67.6 65.4 66.2 65.7 68.4 ZG 215.4 223.9 237.0 246.1 250.0 247.6 243.8 FR 75.5 73.5 70.9 68.1 71.3 73.7 75.5 SO 76.4 76.2 77.3 76.5 79.5 78.8 79.4 BS 140.1 139.4 139.0 144.7 148.8 151.0 146.1 BL 104.1 102.6 101.2 98.2 101.4 99.5 101.6 SH 96.3 96.1 95.7 95.9 99.2 102.6 103.9 AR 77.6 76.0 75.2 74.1 78.5 81.2 84.8 AI 79.8 81.1 79.8 80.5 82.6 84.9 84.0 SG 77.1 76.1 74.2 73.6 76.8 78.7 79.5 GR 81.8 80.6 79.5 76.9 80.5 81.5 84.4 AG 89.9 88.8 85.7 84.5 87.3 88.5 89.1 TG 74.2 73.5 73.4 73.1 76.7 77.4 78.0 TI 97.4 95.9 95.2 95.4 99.2 101.2 100.8 VD 105.7 101.5 106.9 120.1 107.5 109.2 108.4 VS 69.2 68.1 66.3 64.3 67.2 68.7 70.4 NE 96.7 97.5 95.2 94.1 95.8 93.5 90.2 GE 151.5 151.2 148.6 146.9 148.5 147.7 147.0 JU 68.8 67.3 65.1 62.3 63.7 62.8 62.5 CH 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Min. 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2

Index SSE nach Ressourcenausgleich 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 121.5 125.1 126.1 122.6 118.6 115.3 114.0 BE 88.1 87.7 86.9 85.8 87.1 87.5 88.2 LU 88.1 87.6 86.6 85.5 87.4 88.1 89.2 UR 86.3 85.6 84.4 83.3 85.3 86.1 87.0 SZ 119.6 120.0 124.3 132.7 140.4 145.7 146.8 OW 86.5 85.9 85.5 85.5 89.0 89.7 91.2 NW 120.6 122.3 120.5 120.0 119.5 121.0 121.7 GL 86.8 86.2 85.0 83.8 85.6 86.3 87.3 ZG 192.7 199.6 211.0 219.0 221.0 218.3 214.3 FR 87.7 86.9 85.6 84.2 86.4 87.4 88.4 SO 87.9 87.5 87.2 86.2 88.4 88.6 89.3 BS 132.2 131.7 131.6 136.4 139.4 140.9 136.6 BL 103.2 102.1 101.0 98.4 101.1 99.5 101.3 SH 97.0 96.8 96.4 96.5 99.2 102.1 103.1 AR 88.3 87.5 86.6 85.5 88.1 89.4 91.1 AI 88.9 89.0 88.0 87.7 89.5 90.7 90.8 SG 88.1 87.5 86.3 85.4 87.6 88.6 89.4 GR 89.4 88.8 87.9 86.3 88.7 89.5 90.9 AG 92.9 92.3 90.4 89.4 91.5 92.3 92.9 TG 87.4 86.9 86.1 85.3 87.5 88.2 89.0 TI 97.7 96.6 96.0 96.1 99.3 100.9 100.6 VD 104.6 101.2 105.6 116.4 106.0 107.4 106.7 VS 86.7 86.1 84.8 83.7 85.7 86.5 87.6 NE 97.3 97.8 96.1 95.1 96.6 95.1 93.5 GE 141.3 141.2 139.4 138.2 139.1 138.2 137.4 JU 86.6 86.0 84.7 83.5 85.4 86.1 87.0 Min. 86.3 85.6 84.4 83.3 85.3 86.1 87.0

235

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².02

Tabelle Tab. A².02 A².02 Ressourcenpotenzial Ressourcenpotenzial Total und Total und pro pro Einwohner Einwohner 2008–2014 2008-2014

Ressourcenpotenzial Total CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1'000 ZH 43'444'139 46'545'786 49'514'267 51'474'149 48'616'110 48'693'848 48'800'388 BE 19'916'463 20'512'542 21'344'560 22'310'602 21'689'119 22'077'801 22'145'730 LU 7'295'865 7'500'379 7'780'336 8'183'722 8'211'454 8'570'161 8'883'988 UR 577'415 583'020 582'605 609'343 606'935 633'646 645'349 SZ 4'487'762 4'673'055 5'144'160 5'966'373 6'264'900 6'769'937 6'929'441 OW 596'890 604'530 679'225 762'005 817'151 853'447 894'507 NW 1'301'190 1'370'367 1'417'843 1'509'456 1'466'043 1'529'545 1'549'991 GL 716'493 729'438 746'235 766'378 750'921 761'886 795'461 ZG 6'008'925 6'492'133 7'284'251 8'152'481 8'108'963 8'283'824 8'227'410 FR 5'071'392 5'129'528 5'249'056 5'450'593 5'618'061 6'024'878 6'275'083 SO 5'042'912 5'197'872 5'527'793 5'839'141 5'898'238 5'994'686 6'079'452 BS 7'175'705 7'362'340 7'670'137 8'478'594 8'435'564 8'754'648 8'519'685 BL 7'357'997 7'495'641 7'761'224 8'046'855 8'079'146 8'137'519 8'360'448 SH 1'917'899 1'973'309 2'057'439 2'197'712 2'206'967 2'341'677 2'386'255 AR 1'096'393 1'105'478 1'141'828 1'194'530 1'225'905 1'295'855 1'354'693 AI 314'442 331'954 344'994 373'214 371'684 392'876 395'189 SG 9'494'887 9'683'800 9'910'173 10'507'578 10'674'817 11'243'216 11'438'476 GR 4'200'376 4'269'787 4'405'376 4'535'964 4'607'235 4'784'537 4'981'299 AG 13'533'497 13'851'810 14'089'201 14'907'069 15'079'291 15'798'606 16'132'903 TG 4'622'429 4'735'639 4'979'390 5'314'285 5'442'503 5'662'755 5'779'341 TI 8'310'306 8'480'543 8'876'999 9'551'706 9'698'210 10'172'636 10'221'495 VD 18'513'049 18'445'232 20'542'759 24'833'704 21'787'320 22'942'495 23'178'493 VS 5'295'297 5'400'659 5'562'212 5'812'683 5'947'196 6'280'146 6'527'089 NE 4'372'504 4'556'127 4'663'655 4'915'450 4'857'420 4'861'728 4'709'885 GE 17'486'275 18'097'781 18'770'834 19'888'924 19'597'505 20'075'146 20'237'483 JU 1'253'647 1'265'306 1'280'231 1'306'464 1'295'353 1'305'483 1'304'397 CH 199'404'148 206'394'058 217'326'786 232'888'974 227'354'013 234'242'983 236'753'933

Ressourcenpotenzial pro Einwohner CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 34'047 36'321 38'283 39'374 36'675 36'186 35'726 BE 20'743 21'338 22'141 23'077 22'350 22'651 22'616 LU 20'651 21'180 21'857 22'818 22'671 23'388 23'957 UR 16'615 16'793 16'807 17'632 17'563 18'302 18'585 SZ 33'384 34'584 37'655 43'178 44'742 47'720 48'239 OW 18'070 18'293 20'472 22'799 24'193 24'957 25'802 NW 33'742 35'373 36'290 38'365 37'005 38'353 38'648 GL 18'718 19'086 19'574 20'144 19'726 19'969 20'774 ZG 57'824 61'990 68'637 75'830 74'493 75'224 74'019 FR 20'267 20'358 20'526 20'980 21'260 22'402 22'922 SO 20'507 21'111 22'393 23'563 23'683 23'925 24'123 BS 37'602 38'600 40'242 44'574 44'349 45'886 44'356 BL 27'927 28'407 29'305 30'261 30'209 30'228 30'855 SH 25'858 26'612 27'726 29'559 29'560 31'176 31'558 AR 20'836 21'037 21'786 22'820 23'404 24'676 25'757 AI 21'426 22'461 23'101 24'796 24'607 25'795 25'509 SG 20'703 21'080 21'492 22'682 22'889 23'914 24'136 GR 21'945 22'312 23'010 23'682 23'981 24'762 25'624 AG 24'119 24'597 24'815 26'020 26'014 26'883 27'060 TG 19'906 20'341 21'252 22'515 22'845 23'501 23'699 TI 26'137 26'555 27'558 29'402 29'566 30'739 30'601 VD 28'374 28'111 30'948 37'008 32'033 33'187 32'920 VS 18'575 18'847 19'194 19'822 20'018 20'861 21'387 NE 25'961 27'007 27'577 28'996 28'551 28'417 27'397 GE 40'659 41'865 43'028 45'262 44'255 44'864 44'647 JU 18'462 18'634 18'844 19'198 18'979 19'064 18'990 CH 26'839 27'691 28'960 30'809 29'801 30'380 30'366

236

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².03

Tab. A².03 Standardisierte Steuerertrag Total und pro Einwohner 2008-2014 Tabelle A².03 Standardisierte Steuerertrag Total und pro Einwohner 2008–2014 Standardisierte Steuerertrag Total CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1'000 ZH 12'121'987 12'746'658 13'371'951 13'650'475 13'517'128 13'583'359 13'646'785 BE 5'557'185 5'617'401 5'764'367 5'916'568 6'030'400 6'158'698 6'192'943 LU 2'035'726 2'053'994 2'101'178 2'170'248 2'283'097 2'390'683 2'484'363 UR 161'113 159'661 157'340 161'592 168'751 176'758 180'469 SZ 1'252'196 1'279'726 1'389'245 1'582'228 1'741'881 1'888'503 1'937'784 OW 166'547 165'552 183'433 202'077 227'199 238'073 250'145 NW 363'064 375'278 382'906 400'294 407'616 426'673 433'447 GL 199'919 199'758 201'530 203'236 208'785 212'531 222'447 ZG 1'676'638 1'777'884 1'967'204 2'161'963 2'254'600 2'310'808 2'300'754 FR 1'415'044 1'404'732 1'417'574 1'445'447 1'562'035 1'680'666 1'754'796 SO 1'407'097 1'423'448 1'492'850 1'548'487 1'639'935 1'672'243 1'700'088 BS 2'002'199 2'016'192 2'071'417 2'248'446 2'345'408 2'442'147 2'382'487 BL 2'053'063 2'052'697 2'096'016 2'133'952 2'246'310 2'269'996 2'337'957 SH 535'141 540'395 555'637 582'813 613'621 653'221 667'304 AR 305'921 302'737 308'365 316'778 340'848 361'484 378'833 AI 87'737 90'906 93'170 98'973 103'342 109'594 110'513 SG 2'649'308 2'651'928 2'676'367 2'786'514 2'968'005 3'136'344 3'198'713 GR 1'172'008 1'169'290 1'189'727 1'202'896 1'280'987 1'334'667 1'392'995 AG 3'776'180 3'793'346 3'804'966 3'953'219 4'192'617 4'407'089 4'511'486 TG 1'289'772 1'296'864 1'344'747 1'409'300 1'513'223 1'579'650 1'616'164 TI 2'318'781 2'322'414 2'397'345 2'533'025 2'696'471 2'837'701 2'858'390 VD 5'165'598 5'051'264 5'547'831 6'585'672 6'057'704 6'399'908 6'481'750 VS 1'477'519 1'478'982 1'502'145 1'541'470 1'653'547 1'751'874 1'825'268 NE 1'220'037 1'247'705 1'259'479 1'303'533 1'350'548 1'356'200 1'317'096 GE 4'879'102 4'956'114 5'069'300 5'274'361 5'448'852 5'600'049 5'659'311 JU 349'798 346'507 345'742 346'462 360'157 364'170 364'768 CH 55'638'678 56'521'432 58'691'836 61'760'031 63'213'065 65'343'090 66'207'054

Standardisierte Steuerertrag pro Einwohner CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 9'500 9'947 10'339 10'442 10'197 10'094 9'991 BE 5'788 5'843 5'980 6'120 6'214 6'319 6'324 LU 5'762 5'800 5'903 6'051 6'303 6'524 6'699 UR 4'636 4'599 4'539 4'676 4'883 5'105 5'197 SZ 9'315 9'471 10'169 11'450 12'440 13'312 13'490 OW 5'042 5'009 5'529 6'046 6'727 6'962 7'215 NW 9'415 9'687 9'801 10'174 10'289 10'699 10'808 GL 5'223 5'227 5'286 5'342 5'485 5'571 5'809 ZG 16'134 16'976 18'536 20'110 20'712 20'984 20'699 FR 5'655 5'575 5'543 5'564 5'911 6'249 6'410 SO 5'722 5'781 6'048 6'249 6'585 6'674 6'746 BS 10'492 10'571 10'868 11'821 12'331 12'800 12'404 BL 7'792 7'779 7'914 8'025 8'399 8'432 8'628 SH 7'215 7'288 7'488 7'839 8'219 8'697 8'825 AR 5'814 5'761 5'884 6'052 6'507 6'884 7'203 AI 5'978 6'151 6'239 6'576 6'842 7'196 7'133 SG 5'777 5'773 5'804 6'015 6'364 6'671 6'749 GR 6'123 6'110 6'214 6'280 6'668 6'907 7'166 AG 6'730 6'736 6'702 6'900 7'233 7'499 7'567 TG 5'554 5'570 5'739 5'971 6'352 6'556 6'627 TI 7'293 7'272 7'442 7'797 8'220 8'575 8'558 VD 7'917 7'698 8'358 9'814 8'906 9'258 9'206 VS 5'183 5'161 5'184 5'256 5'566 5'819 5'981 NE 7'244 7'396 7'448 7'690 7'938 7'927 7'661 GE 11'345 11'465 11'620 12'003 12'305 12'515 12'485 JU 5'151 5'103 5'089 5'091 5'277 5'318 5'310 CH 7'489 7'583 7'821 8'170 8'286 8'475 8'492

237

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².04

Tabelle Tab. A².04 A².04 Standardisierte Standardisierte Steuerertrag Steuerertrag pronach pro Einwohner Einwohner nach Ausgleich 2008–2014 Ausgleich 2008-2014

Standardisierte Steuerertrag pro Einwohner nach Ausgleich CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 9'102 9'484 9'861 10'020 9'827 9'773 9'684 BE 6'600 6'652 6'796 7'008 7'219 7'417 7'489 LU 6'597 6'643 6'776 6'986 7'240 7'467 7'575 UR 6'461 6'498 6'600 6'807 7'066 7'298 7'385 SZ 8'954 9'102 9'724 10'843 11'637 12'351 12'466 OW 6'479 6'509 6'690 6'987 7'371 7'603 7'740 NW 9'035 9'276 9'425 9'803 9'901 10'258 10'334 GL 6'499 6'536 6'649 6'845 7'094 7'315 7'415 ZG 14'429 15'140 16'504 17'896 18'308 18'500 18'199 FR 6'570 6'593 6'692 6'879 7'158 7'408 7'506 SO 6'585 6'640 6'821 7'046 7'322 7'506 7'587 BS 9'899 9'987 10'289 11'143 11'548 11'942 11'603 BL 7'732 7'741 7'896 8'037 8'377 8'435 8'600 SH 7'263 7'338 7'542 7'884 8'224 8'653 8'757 AR 6'609 6'632 6'774 6'986 7'301 7'575 7'735 AI 6'655 6'749 6'881 7'162 7'413 7'689 7'710 SG 6'600 6'638 6'752 6'979 7'258 7'509 7'588 GR 6'698 6'733 6'871 7'055 7'350 7'582 7'722 AG 6'959 6'998 7'072 7'303 7'582 7'824 7'890 TG 6'547 6'588 6'735 6'965 7'252 7'474 7'556 TI 7'320 7'326 7'507 7'852 8'225 8'555 8'544 VD 7'833 7'676 8'255 9'510 8'786 9'103 9'060 VS 6'492 6'524 6'635 6'839 7'101 7'334 7'435 NE 7'284 7'421 7'512 7'772 8'000 8'062 7'936 GE 10'584 10'706 10'899 11'292 11'527 11'712 11'667 JU 6'487 6'519 6'623 6'822 7'075 7'294 7'386

238

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².05

Tabelle A².05 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich Total und pro Einwohner Tab. A².05 2008–2014 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich Total und pro Einwohner 2008-2014

(+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich Total CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1'000 ZH 507'285 592'670 617'686 550'654 490'786 432'622 419'288 BE -780'041 -777'464 -787'528 -858'208 -975'306 -1'070'937 -1'140'606 LU -294'972 -298'289 -310'771 -335'196 -339'349 -345'601 -324'549 UR -63'434 -65'937 -71'445 -73'644 -75'431 -75'912 -75'980 SZ 48'476 49'873 60'787 83'955 112'436 136'351 147'024 OW -47'481 -49'542 -38'522 -31'435 -21'761 -21'932 -18'200 NW 14'647 15'907 14'661 14'605 15'366 17'587 19'021 GL -48'840 -50'027 -51'960 -57'189 -61'245 -66'546 -61'486 ZG 177'231 192'342 215'644 237'987 261'705 273'589 277'856 FR -229'043 -256'404 -293'696 -341'783 -329'396 -311'765 -300'131 SO -212'298 -211'582 -190'829 -197'443 -183'660 -208'475 -211'971 BS 113'095 111'394 110'251 128'826 148'773 163'782 153'876 BL 15'965 10'169 4'714 -3'127 6'001 -703 7'584 SH -3'536 -3'702 -4'046 -3'375 -349 3'287 5'162 AR -41'870 -45'756 -46'651 -48'922 -41'607 -36'321 -28'022 AI -9'935 -8'837 -9'586 -8'830 -8'625 -7'519 -8'931 SG -377'742 -397'374 -437'130 -446'769 -417'152 -394'021 -397'460 GR -110'089 -119'224 -125'809 -148'372 -131'041 -130'372 -108'073 AG -128'546 -147'832 -210'148 -230'591 -202'520 -190'828 -192'622 TG -230'440 -236'907 -233'194 -234'742 -214'528 -221'209 -226'445 TI -8'732 -17'251 -20'931 -17'814 -1'534 6'684 4'499 VD 54'964 14'589 67'931 204'361 81'759 107'053 102'962 VS -373'154 -390'388 -420'524 -464'048 -456'104 -456'123 -443'655 NE -6'715 -4'185 -10'989 -13'984 -10'577 -23'096 -47'232 GE 327'337 328'083 314'455 312'255 344'231 359'262 370'681 JU -90'698 -96'182 -104'242 -117'764 -122'741 -135'326 -142'600 CH -1'798'569 -1'861'854 -1'961'872 -2'100'592 -2'131'868 -2'196'465 -2'220'010

Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich pro Einwohner CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 398 462 478 421 370 321 307 BE -812 -809 -817 -888 -1'005 -1'099 -1'165 LU -835 -842 -873 -935 -937 -943 -875 UR -1'825 -1'899 -2'061 -2'131 -2'183 -2'193 -2'188 SZ 361 369 445 608 803 961 1'024 OW -1'437 -1'499 -1'161 -941 -644 -641 -525 NW 380 411 375 371 388 441 474 GL -1'276 -1'309 -1'363 -1'503 -1'609 -1'744 -1'606 ZG 1'705 1'837 2'032 2'214 2'404 2'484 2'500 FR -915 -1'018 -1'148 -1'316 -1'247 -1'159 -1'096 SO -863 -859 -773 -797 -737 -832 -841 BS 593 584 578 677 782 858 801 BL 61 39 18 -12 22 -3 28 SH -48 -50 -55 -45 -5 44 68 AR -796 -871 -890 -935 -794 -692 -533 AI -677 -598 -642 -587 -571 -494 -577 SG -824 -865 -948 -964 -894 -838 -839 GR -575 -623 -657 -775 -682 -675 -556 AG -229 -263 -370 -402 -349 -325 -323 TG -992 -1'018 -995 -995 -900 -918 -929 TI -27 -54 -65 -55 -5 20 13 VD 84 22 102 305 120 155 146 VS -1'309 -1'362 -1'451 -1'582 -1'535 -1'515 -1'454 NE -40 -25 -65 -82 -62 -135 -275 GE 761 759 721 711 777 803 818 JU -1'336 -1'416 -1'534 -1'730 -1'798 -1'976 -2'076

239

Zeitreihen 2008-2013 inklusiv Fehlerkorrektur Tab. A².06 Dotation vertikaler (VRA) und horizontaler Ressourcenausleich (HRA) 2008-2014, sowie Verhältnis HRA/VRA Tabelle A².06 Dotation vertikaler (VRA) und horizontaler Ressourcenausgleich (HRA) 2008–2014, sowie Verhältnis HRA/VRA Dotation CHF 1'000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Vertikaler Ressourcen- ausgleich 1'798'569 1'861'854 1'961'872 2'100'592 2'131'868 2'196'465 2'220'010

Horizontaler Ressourcen- ausgleich 1'258'998 1'315'027 1'406'130 1'532'643 1'461'057 1'500'219 1'507'952

Dotation 3'057'566 3'176'881 3'368'001 3'633'235 3'592'925 3'696'684 3'727'962

Verhältnis 70.0% 70.6% 71.7% 73.0% 68.5% 68.3% 67.9% HRA/VRA

240

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².07

Tab. A².07 Ausgleichszahlungen Lastenausgleich Total und pro Einwohner 2008-2014 Tabelle A².07 Ausgleichszahlungen Lastenausgleich Total und pro Einwohner 2008–2014 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton Ausgleichszahlungen Lastenausgleich Total CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1000 ZH -93'087 -87'529 -86'111 -80'457 -78'843 -74'937 -72'257 BE -39'793 -42'281 -46'443 -51'670 -54'810 -53'742 -54'764 LU -6'485 -6'673 -6'606 -6'698 -7'011 -6'940 -6'281 UR -10'549 -10'867 -10'757 -10'903 -11'408 -11'289 -11'577 SZ -5'886 -6'045 -5'970 -6'038 -6'330 -6'257 -6'541 OW -5'296 -5'447 -5'393 -5'465 -5'712 -5'647 -5'997 NW -1'437 -1'480 -1'469 -1'491 -1'569 -1'558 -1'297 GL -5'151 -5'146 -5'096 -5'170 -5'414 -5'360 -5'371 ZG 0 0 0 0 0 0 0 FR -11'679 -11'957 -11'784 -11'914 -12'424 -12'249 -9'644 SO 0 0 0 0 0 0 -176 BS -47'162 -48'453 -46'270 -47'125 -51'355 -52'812 -54'499 BL 0 0 0 0 0 0 0 SH -3'186 -2'639 -2'375 -2'702 -2'042 -1'881 -2'165 AR -17'102 -17'601 -17'425 -17'673 -18'498 -18'313 -18'850 AI -7'943 -8'173 -8'091 -8'201 -8'584 -8'500 -8'448 SG -1'929 -1'985 -1'965 -2'002 -2'095 -2'074 -2'165 GR -133'174 -137'036 -135'637 -137'471 -143'844 -142'358 -139'151 AG 0 0 0 0 0 0 0 TG -3'623 -3'728 -3'691 -3'742 -3'916 -3'877 -3'990 TI -31'338 -31'442 -32'825 -34'339 -35'836 -34'498 -35'082 VD -51'178 -50'821 -58'338 -59'647 -63'941 -63'199 -63'273 VS -67'907 -69'838 -69'090 -69'999 -73'212 -72'390 -74'232 NE -34'098 -34'687 -35'579 -36'974 -40'661 -39'063 -38'115 GE -100'104 -113'938 -99'867 -100'505 -105'337 -108'437 -107'159 JU -4'108 -4'233 -4'197 -4'523 -4'779 -4'864 -4'833 CH -682'216 -702'000 -694'980 -704'710 -737'624 -730'248 -725'866

Ausgleichszahlungen Lastenausgleich pro Einwohner CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH -73 -68 -67 -62 -59 -56 -53 BE -41 -44 -48 -53 -56 -55 -56 LU -18 -19 -19 -19 -19 -19 -17 UR -304 -313 -310 -315 -330 -326 -333 SZ -44 -45 -44 -44 -45 -44 -46 OW -160 -165 -163 -164 -169 -165 -173 NW -37 -38 -38 -38 -40 -39 -32 GL -135 -135 -134 -136 -142 -140 -140 ZG 0 0 0 0 0 0 0 FR -47 -47 -46 -46 -47 -46 -35 SO 0 0 0 0 0 0 -1 BS -247 -254 -243 -248 -270 -277 -284 BL 0 0 0 0 0 0 0 SH -43 -36 -32 -36 -27 -25 -29 AR -325 -335 -332 -338 -353 -349 -358 AI -541 -553 -542 -545 -568 -558 -545 SG -4 -4 -4 -4 -4 -4 -5 GR -696 -716 -708 -718 -749 -737 -716 AG 0 0 0 0 0 0 0 TG -16 -16 -16 -16 -16 -16 -16 TI -99 -98 -102 -106 -109 -104 -105 VD -78 -77 -88 -89 -94 -91 -90 VS -238 -244 -238 -239 -246 -240 -243 NE -202 -206 -210 -218 -239 -228 -222 GE -233 -264 -229 -229 -238 -242 -236 JU -61 -62 -62 -66 -70 -71 -70 CH -92 -94 -93 -93 -97 -95 -93

241

Tabellenverzeichnis_WIBE_Anhang_d.xlsm Tab. A².08

Tab. A².A8 Härteausgleich 2008-2014 Tabelle A².08 Härteausgleich 2008–2014 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton Ausgleichszahlungen Härteausgleich Total CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1'000 ZH 20'626 20'626 20'626 20'626 20'626 20'251 20'251 BE -36'041 -36'041 -36'041 -36'041 -36'041 -36'334 -36'334 LU -17'857 -17'857 -17'857 -17'857 -17'857 -17'963 -17'963 UR 585 585 585 585 585 574 574 SZ 2'159 2'159 2'159 2'159 2'159 2'120 2'120 OW -8'898 -8'898 -8'898 -8'898 -8'898 -8'908 -8'908 NW 623 623 623 623 623 612 612 GL -7'521 -7'521 -7'521 -7'521 -7'521 -7'533 -7'533 ZG 1'658 1'658 1'658 1'658 1'658 1'628 1'628 FR -133'273 -133'273 -133'273 -133'273 -133'273 -133'346 -133'346 SO 4'098 4'098 4'098 4'098 4'098 4'024 4'024 BS 3'251 3'251 3'251 3'251 3'251 3'192 3'192 BL 4'343 4'343 4'343 4'343 4'343 4'264 4'264 SH -5'402 -5'402 -5'402 -5'402 -5'402 1'216 1'216 AR 902 902 902 902 902 886 886 AI 247 247 247 247 247 243 243 SG 7'576 7'576 7'576 7'576 7'576 7'438 7'438 GR 3'186 3'186 3'186 3'186 3'186 3'128 3'128 AG 9'133 9'133 9'133 9'133 9'133 8'967 8'967 TG 3'843 3'843 3'843 3'843 3'843 3'773 3'773 TI 5'187 5'187 5'187 5'187 5'187 5'092 5'092 VD 10'613 10'613 10'613 10'613 10'613 10'420 10'420 VS 4'613 4'613 4'613 4'613 4'613 4'529 4'529 NE -106'018 -106'018 -106'018 -106'018 -106'018 -106'069 -106'069 GE 6'897 6'897 6'897 6'897 6'897 6'772 6'772 JU -18'247 -18'247 -18'247 -18'247 -18'247 -18'268 -18'268 CH -243'718 -243'718 -243'718 -243'718 -243'718 -239'292 -239'292

242

Anhang 3

Verfügung über die Einsetzung der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht

243

244

Anhang 4 Interkantonale Vereinbarungen in den Aufgabenbereichen von Art. 48a BV (Stand Ende 2011)

1. Abgeschlossene Verträge

Aufgabenbereich Vertrag Partnerkantone

Interkantonale Rahmenver- Rahmenvereinbarung für die Interkantonale Zusammenarbeit mit In Kraft getreten am 11. Mai 2007 Interkantonale Vereinbarungen

einbarung nach Art. 13 Fi- Lastenausgleich (IRV) vom 24. Juni 2005 2 Alle Kantone LaG 1

Straf- und Massnahmenvoll- Konkordat der ostschweizerischen Kantone über den Vollzug von In Kraft getreten am 1. Januar 2007. zug Strafen und Massnahmen vom 29. Oktober 2004 3 (ZH: LS 334)) ZH, GL, AR, AI, SG, GR, TG, SH Konkordat der Kantone der Nordwest- und Innerschweiz über den UR, SZ, OW, NW, LU, ZG, BE, SO, BS, BL, AG

Vollzug von Strafen und Massnahmen vom 5. Mai 2006 4 Concordat sur l'exécution des peines privatives de liberté et des GE, JU, NE, VD, VS, FR, TI mesures concernant les adultes et les jeunes adultes dans les can- tons latins du 10 avril 2006 (Concordat latin sur la détention pénale des adultes) 5

1 Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) vom 3. Oktober 2003 (SR 613.2) 2 http://www.kdk.ch/de/themen/nfa-und-interkantonale-zusammenarbeit/interkantonale-zusammenarbeit-mit-lastenausgleich/ (letzter Zugriff 16.01.2013) 3 http://www.justizvollzug.ch/internet/ji/juv/de/organisation/amtsleitung/osk/osk_grundl.html (letzter Zugriff 30.01.2012)

4 http://www.lexfind.ch/dta/24061/2/325.pdf (letzter Zugriff 30.01.2012)

5 http://www.cldjp.ch/concordats/adultes.html (letzter Zugriff 30.01.2012)

12.02.2014 O:\Div-daten\FA\Wibe\10_Redaktion\TAB\Anhang 4_Liste_interkant_Vereinb_2011_20140211_D.docx

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-2- Concordat du 24 mars 2005 sur l'exécution de la détention pénale GE, JU, NE, VD, VS, FR, TI des personnes mineures des cantons romands (et partiellement du Tessin) 6 Concordat sur l’exécution de la détention administrative à l’égard GE, NE, VD des étrangers du 4 juillet 1996 7

Schulwesen hinsichtlich der Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligato- In Kraft seit 1. August 2009 in Art. 62 Abs. 4 BV genann- rischen Schule (HarmoS) 8 vom 14. Juni 2007 Beitritt beschlossen: 15 Kantone: SH, GL, VD, JU, NE, VS, SG, ten Bereiche ZH, GE, TI, BE, FR, BS, SO, BL Beitritt abgelehnt: 7 Kantone: LU: Volksabstimmung 28.09.2008 GR: Volksabstimmung 30.11.2008 TG: Volksabstimmung 30.11.2008 NW: Volksabstimmung 08.02.2009 UR: Volksabstimmung 27.09.2009 ZG: Volksabstimmung 27.09.2009 AR: Volksabstimmung 13.06.2010

Convention scolaire romande du 21 juin 2007 9 In Kraft seit 1. August 2009 BE, GE, JU, NE, VD, VS, FR Interkantonale Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich In Kraft ab 1. Januar 2011 der Sonderpädagogik vom 25. Oktober 2007 (Sonderpädagogik- Beitritt beschlossen: 12 Kantone: OW, SH, VS, GE, LU, VD FR,

Konkordat) 10 TI, AR, BS, BL, UR Regionales Schulabkommen über die gegenseitige Aufnahme von AG, BL, BS, BE, FR, LU, SO, VS, ZH Auszubildenden und Ausrichtung von Beiträgen (RSA 2009) 11 Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbil- In Kraft seit 1.1.1995 dungsabschlüssen vom 18. Februar 1993 12

6 http://www.cldjp.ch/concordats/mineurs.html (letzter Zugriff 30.01.2012)

7 http://www.cldjp.ch/data/lmc/concordat_lmc.pdf (letzter Zugriff 30.01.2012)

8 http://www.edk.ch/dyn/11659.php (letzter Zugriff 30.01.2012)

9 http://www.ciip.ch/CMS/default.asp?ID=574 (letzter Zugriff 11.02.2014)

10 http://www.edk.ch/dyn/19096.php (letzter Zugriff 03.02.2012)

11 https://gesetzessammlungen.ag.ch/frontend/versions/1167/pdf_file (letzter Zugriff 30.01.2012

-3- Alle Kantone

Kantonale Hochschulen Interkantonale Universitätsvereinbarung (IUV) vom 20. Februar Finanzierungs- und Freizügigkeitsvereinbarung

1997 13 alle Kantone

Interkantonale Fachhochschulvereinbarung (FHV) ab 2005 vom 12. Finanzierungs- und Freizügigkeitsvereinbarung Juni 2003 14 alle Kantone ausser NE Concordat intercantonal du 9 décembre 1999 de coordination uni- GE : Tous les cantons versitaire (C-CooUni) Concordat intercantonal du 9 janvier 1997 créant une Haute école BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) (C-HES-SO) Convention intercantonale du 26 mai 2011 sur la Haute école spé- BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU cialisée de suisse occidentale (HES-SO) 15 Convention intercantonale du 6 juillet 2001 créant la Haute école BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU spécialisée santé-social de Suisse romande Convention intercantonale du 31 mai 2001 relative à la Haute école BE (ausser Kraft per 31.12.09; geplant Integration in HES-SO), FR, de théâtre de Suisse romande (C-HETSR) VD, VS, NE, GE, JU, TI Zentralschweizer Fachhochschul-Vereinbarung vom 15. September LU, UR, SZ, OW, NW, ZG In Kraft ab 1. Januar 2013

2011 16

Konkordat über die pädagogische Hochschule Zentralschweiz UR, SZ, NW, OW, LU, ZG (PHZ-Konkordat) vom 15. Dezember 2000 17 Kündigung des Konkordats durch den Kanton LU im Sommer 2010. Auflösung des Konkordats auf den 31. Juli 2013. Vereinbarung über die Hochschule Rapperswil vom 19. September ZH, SG, SZ, GL 2000 18

12 http://www.edk.ch/dyn/14316.php (letzter Zugriff 30.01.2012)

13 http://www.edk.ch/dyn/14316.php (letzter Zugriff 30.01.2012

14 http://www.edk.ch/dyn/14316.php (letzter Zugriff 30.01.2012)

15 http://www.hes-so.ch/data/documents/Convention-intercantonale-HES-SO-26-mai-2011-1542.PDF

16 http://www.beruf-z.ch/upload/ZFHV-2011-09-15-def.pdf (letzter Zugriff 16.01.2013)

17 http://ilz.ow.ch/gesetzessammlung/archiv/2012-1/415330.pdf (letzter Zugriff 16.01.2013)

18 http://www.sz.ch/documents/631_1301.pdf (letzter Zugriff 16.01.2013)

247

248

-4-

Interkantonale Vereinbarung über die Hochschule für Heilpädagogik ZH, SZ, OW, GL, ZG, SO, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TG Zürich vom 21. September 1999 19 Vertrag zwischen den Kantonen BL und BS über die gemeinsame BS, BL Trägerschaft der Universität Basel vom 27. Juni 2006 20 Vereinbarung über die Fachhochschule Ostschweiz vom 20. Sep- ZH, SZ, SH, TG, SG, AR, GR, GL, AI tember 1999 21 Mitgliedschaft Kt. ZH per 30.09.2014 gekündigt.

Vereinbarung über die interkantonale Fachhochschule St.Gallen TG, SG, AR, AI vom 16. März 1999 22 Vertrag zwischen den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel- AG, BL, BS, SO Stadt und Solothurn über die Fachhochschule Nordwestschweiz vom 27. Oktober / 9. November 2004, in Kraft seit 1. Januar 2006 Konkordat vom 30. Juni 1964 über die Schweizerische Hochschule Auflösung des Konkordats; Übergang der Hochschule an den Kan- für Landwirtschaft tone Bern per 1.1.2012.

Kultureinrichtungen von Vereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich In Kraft seit 1.1.2010 überregionaler Bedeutung überregionaler Kultureinrichtungen vom 1. Juli 2003 23. Beigetreten: ZH, LU, SZ, ZG, UR, AG Die Kantone OW und NW sind der Vereinbarung nicht beigetreten, leisten aber Beiträge auf der Grundlage von Rahmenkrediten. (OW erst ab 2011) Erheblicherklärung der Motion „Keine Kulturbeiträge mehr an den Kanton Luzern (Kündigung der Konkordats über den interkantona- len Kulturlastenausgleich)“ durch den Schwyzer Kantonsrat.

19 http://www.lexfind.ch/dta/10458/2/415320.pdf (11.02.2014)

20 http://www.lexfind.ch/dta/20200/2/664.1.pdf (letzter Zugriff 30.01.2012)

21 http://www.lexfind.ch/dta/13471/2/412.631.pdf (letzter Zugriff 11.02.2014)

22 http://www.lexfind.ch/dta/21760/2/1076_Fachhochschule_415.16.pdf (letzter Zugriff 30.01.2012)

23 http://www.sz.ch/documents/671_1201.pdf (letzter Zugriff 17.02.2012)

-5- Vereinbarung vom 24. November 2009 über die interkantonale Zu- SG, TG, AI, AR sammenarbeit und den Lastenausgleich im Bereich der Kulturein- In Kraft seit 1.1.2011 richtungen von überregionaler Bedeutung (IKZAV Kultur SG) 24 Beitrittsbeschlüsse der Kantone AR und AI vom 13.2.2011 und AI bzw. 1.5.2011. Vertrag zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die partnerschaftliche Finanzierung von im Kanton Basel-Stadt domizilierten Kulturinstitutionen (Kulturvertrag) vom 28. Januar 1997 25

Abfallbewirtschaftung und Convention intercantonale concernant la concertation intercanto- BE, FR, VD VS, NE, GE, JU Abwasserreinigung nale en matière de gestion de déchets (1994) Convention entre le Canton de Vaud et la République et Canton de VD, NE Neuchâtel instituant une collaboration dans le cadre de la planifica- tion e l’élimination des déchets (2000) Vereinbarung vom 29.9.2008 zwischen BE und SO betr. KVA Em- BE, SO menspitz (Zuchwil)

Agglomerationsverkehr Convention instituant une tarification régionale sur le bassin franco- GE, VD

valdo-genevois du 4 juillet 2003 Trägerschaft Agglomerationsprogramm Basel, 2010 AG, BS, BL, SO

Spitzenmedizin und Spezial- Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin Alle Kantone. kliniken (IVHSM) 26 vom 14. März 2008 In Kraft seit 1. Januar 2009.

Vertrag über die Transplantation solider Organe 27, gültig ab Universitätsspital Basel, Inselspital Bern, Hôpital Cantonal Universi-

1.1.2005 taire de Genève, Centre Hospitalier Universitaire Vaudois, Kan-

tonsspital St. Gallen, Universitätsspital Zürich

24 http://www.lexfind.ch/dtah/107662/2/442.2.pdf (letzter Zugriff 17.2.2012)

25 http://www.baselland.ch/366-15-htm.301298.0.html (letzter Zugriff 30.01.2012)

26http://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/Themen/HSM/01_IVHSM_CIMHS_14032008_d.pdf (letzter Zugriff 30.01.2012) 27 http://www.svk.org/bersicht-transplantations-vertr-ge-svk/ (letzter Zugriff 30.01.2012)

249

250

-6- Vertrag über die Transplantation hämatopoietischer Stammzel- Kantonsspital Aarau, Universitätsspital Basel, Ente Ospedaliero len 28, gültig ab 1. 7.2008 Cantonale Bellinzona, Inselspital Bern, Hôpitaux Universitaires de Genève, Luzerner Kantonsspital, Centre Hospitalier Universitaire Vaudois, Kantonsspital St. Gallen, Universitätsspital Zürich Vereinbarung der Kantone BE, BS, BL (sowie der Universitäten BE BE, BS, BL und BS und den betroffenen Spitälern) über die Strategische Allianz Medizin Basel-Bern (Zusammenarbeit in der medizinischen Lehre, Forschung und Dienstleistung, insbesondere in der hochspeziali- sierten Medizin) Inkrafttreten 28.8.2008 (ersetzt Vereinbarung vom 6.4.2004) Vertrag zwischen den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft BS, BL über das Universitäts-Kinderspital beider Basel (Kinderspitalvertrag) vom 16.2.1998.

Institutionen zur Eingliede- Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom Alle Kantone rung und Betreuung von Inva- 13.12.2002 (Stand 1.1.2008) (IVSE) 29 Zurzeit läuft ein Projekt zur Überprüfung der Vereinbarung. liden Gemeinsames Behindertenkonzept der Kantone BS und BL BS + BL

2. Verträge in Vorbereitung

Aufgabenbereich Vertrag Partnerkantone

Straf- und Massnahmenvoll- zug

Schulwesen hinsichtlich der in Art. 62 Abs. 4 BV genann- ten Bereiche

28 http://www.svk.org/bersicht-transplantations-vertr-ge-svk/ (letzter Zugriff 30.01.2012) 29 http://sodk.ch/fileadmin/user_upload/Fachbereiche/Behindertenpolitik/IVSE/Vereinbarung_IVSE_nach_Anpassung_an_die_NFA_d.pdf (letzter Zugriff 11.02.2014)

-7- Kantonale Hochschulen Interkantonales Hochschulkonkordat 30 Alle Kantone, in Vorbereitung bei der EDK Im Rahmen des neuen Bundesgesetzes über die Hochschulförde- rung und Hochschulkoordination (HFKG)

Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung

Abfallbewirtschaftung und Abwasserreinigung

Agglomerationsverkehr Trägerschaft Agglomerationsprogramm AareLand AG, SO Grundsatzentscheide Departemente Projet d’organisme de coopération transfrontalière, en vue d’assurer GE, VD et France une gouvernance du Projet d’agglomération franco-valdo-genevois. Actuellement en pourparlers d’adoption Il ne s’agit pas d’une convention pour le financement des réalisa- tions, mais pour les études et la gestion de projets.

Spitzenmedizin und Spezial-

kliniken

Institutionen zur Eingliede- rung und Betreuung von Inva- liden

30 http://www.edk.ch/dyn/11662.php (letzter Zugriff 17.02.2012)

251

Anhang 5

Transferausgaben Bund – Kantone

Mit dem Wirksamkeitsbericht wird eine Evaluation des Finanzausgleichs im engeren Sinn (Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich) vorgenommen. Im Sinne einer ergänzenden Infor- mation interessieren in diesem Zusammenhang auch Transferzahlungen des Bundes an die Kantone, welche über die Finanzausgleichszahlungen i. e. S. hinaus gehen. Darüber geben für das Jahr 2011 (aktuell neueste verfügbare Daten) die nachstehenden Tabellen Aufschluss.

253

Tabelle A5.01 Transfers Bund - Kantone insgesamt, Jahr 2011 Tabelle A5.01 Transfers Bund – Kantone insgesamt, Jahr 2011 1'000 CHF in % der Anteile an Finanz- und Mittlere Bundesbeiträge Gesamt- Fläche in Bundesein- Lastenausgleich vom Total Wohn- *** einnahmen Hektaren nahmen * Bund ** bevölkerung des Kantons ZH 703'271 80'457 1'296'707 2'080'435 16.5% 1'382'732 172'900 BE 269'655 582'608 1'683'156 2'535'419 24.3% 982'424 595'944 LU 119'875 216'289 517'398 853'563 27.8% 379'788 149'344 UR 8'074 53'481 114'140 175'695 43.5% 35'402 107'657 SZ 119'134 6'038 172'708 297'880 26.9% 147'317 90'792 OW 12'693 29'934 106'719 149'346 47.0% 35'735 49'059 NW 21'324 1'491 58'456 81'271 22.6% 41'168 27'590 GL 9'343 43'680 56'019 109'043 31.3% 38'913 68'530 ZG 247'825 – 117'665 365'490 27.6% 114'105 23'869 FR 97'297 301'040 491'228 889'565 27.8% 281'581 167'070 SO 79'060 114'154 245'553 438'767 22.4% 256'137 79'049 BS 179'114 47'125 306'112 532'351 12.5% 185'603 3'700 BL 117'751 1'808 230'953 350'512 14.9% 274'882 51'756 SH 36'039 9'081 86'236 131'355 20.8% 76'748 29'842 AR 18'022 45'958 72'612 136'592 32.2% 53'165 24'286 AI 5'559 13'306 33'131 51'996 37.5% 15'716 17'252 SG 145'310 260'306 556'612 962'228 24.8% 481'032 202'554 GR 59'513 223'254 731'724 1'014'491 42.7% 193'005 710'544 AG 196'385 133'319 494'860 824'563 17.8% 614'882 140'373 TG 70'813 139'460 279'398 489'671 28.8% 250'209 99'102 TI 133'145 44'638 380'149 557'932 17.3% 335'348 281'220 VD 361'118 59'647 857'261 1'278'027 15.0% 719'613 321'203 VS 83'156 338'294 539'301 960'750 30.3% 314'853 522'425 NE 61'987 117'614 252'641 432'242 21.9% 172'634 80'293 GE 421'238 100'505 589'628 1'111'371 13.3% 459'125 28'248 JU 17'924 85'534 313'265 416'724 43.2% 70'287 83'855 **** 248'509 248'509 Total 3'594'624 3'049'020 10'832'141 17'475'785 21.4% 7'912'398 4'128'457 Quelle: EFV, Finanzstatistik * exklusive die zweck gebundenen Kantonsanteile (total 909.525 Mio. CHF): Anteil am Ertrag der Schwerverkehrsabgabe (LSVA; Position 46008), Anteil am Ertrag der Mineralölsteuer (Position 46005), Anteil am Ertrag Eidg. Alkoholverwaltung (Position 46003): "Kantone im Vergleich; Standardauswertungen", Arbeitsblatt "Einnahmen" ** Vertikaler Ressourcenausgleich + Lastenausgleich + Anteil Bund am Härteausgleich *** Bundesbeiträge (siehe auch Auflistung in Tabelle A5.03) = Positionen 4630 + 670 der Finanzstatistik (laufende Beiträge + Investitionsbeiträge) : - zur Bestimmung des Gesamtbetrags (10'832.141 Mio. CHF; inkl. nicht einzelnen Kantonen zuscheidbare Bundesbeiträge): "Finanzierungsrechnung nach Sachgruppen und Funktionen, Kantone", Arbeitsblatt 011", ebenso: "Kantone insgesamt; Standardauswertungen", Arbeitsblatt "Einnahmen", Jahr 2011 - den 26 Kantonen zuscheidbare Bundesbeiträge (total 10'583.632 Mio. CHF): "Kantone im Vergleich; Standardauswertungen", Arbeitsblatt "Einnahmen"

**** nicht einzelnen Kantonen zuscheidbar

254

Tabelle A5.02 Transfers Bund - Kantone pro Einwohner, Jahr 2011 Tabelle A5.02 Transfers Bund – Kantone pro Einwohner, Jahr 2011 CHF pro Einwohner Anteile an Finanz- und Total Bundesein- Lastenausgleich Bundesbeiträge nahmen vom Bund CHF Rang ZH 509 58 938 1'505 24 BE 274 593 1'713 2'581 11 LU 316 570 1'362 2'247 15 UR 228 1'511 3'224 4'963 3 SZ 809 41 1'172 2'022 16 OW 355 838 2'986 4'179 4 NW 518 36 1'420 1'974 18 GL 240 1'123 1'440 2'802 10 ZG 2'172 1'031 3'203 6 FR 346 1'069 1'745 3'159 7 SO 309 446 959 1'713 21 BS 965 254 1'649 2'868 9 BL 428 7 840 1'275 26 SH 470 118 1'124 1'712 22 AR 339 864 1'366 2'569 12 AI 354 847 2'108 3'309 5 SG 302 541 1'157 2'000 17 GR 308 1'157 3'791 5'256 2 AG 319 217 805 1'341 25 TG 283 557 1'117 1'957 19 TI 397 133 1'134 1'664 23 VD 502 83 1'191 1'776 20 VS 264 1'074 1'713 3'051 8 NE 359 681 1'463 2'504 13 GE 917 219 1'284 2'421 14 JU 255 1'217 4'457 5'929 1 Diverse 31 31 Total 454 385 1'369 2'209

255

Tabelle A5.03 Bundesbeiträge werden den Kantonen für folgende Aufgabengebiete ausgerichtet Tab. A5.03 Bundesbeiträge an die Kantone, nach Aufgabengebieten; Jahr 2011

Beispiele finanziell Betrag in Mio. Rubrik Aufgabengebiet bedeutender CHF Unterrubriken

1 Öffentliche Ordnung und Sicherheit, Verteidigung 69

2 Bildung 2'349

23 + 26 Berufsbildung 672

27 Hochschulen 1'162

3 Kultur, Sport und Freizeit, Kirche 22

5 Soziale Sicherheit 3'425

51 Krankheit und Unfall 2'117

52 Invalidität 657

53 Alter und Hinterlassene 613

6 Verkehr und Nachrichtenübermittlung 1'491

61 Strassenverkehr 1'183

62 Öffentlicher Verkehr 307

7 Umweltschutz und Raumordnung 436

74 Verbauungen 246

8 Volkswirtschaft 3'041

81 Landwirtschaft 2'907

Total Total Bundesbeiträge * 10'832 Quelle: EFV, Finanzstatistik * davon nicht einzelnen Kantonen zuscheidbar: 249 Mio. CHF

In den obenstehenden Tabellen sind nur jene Transferzahlungen des Bundes berücksichtigt, welche den Kantonshaushalten zufliessen, nicht aber Zahlungen, die an Dritte in den Kan- tonen ausgerichtet werden, wie z.B. Löhne der Mitarbeitenden der Bundesverwaltungen, Beiträge des Bundes, welche direkt an Dritte und nicht über die Kantonshaushalte ausbe- zahlt werden (z.B. solche an die SBB und an die konzessionierten Transportunternehmungen des öffentlichen Verkehrs), Beschaffungen des Bundes von Gütern und Dienstleistungen, einschliesslich beispielsweise die zivilen und militärischen Bundesbauten, oder die Aufwen- dungen der ETHs. Im Zentrum steht also die finanzpolitische und nicht eine volks- bzw. re- gionalwirtschaftliche Sicht. Die Beschränkung auf die Transfers an die Kantonshaushalte hat folgende Gründe:

–– Die in der Tabelle berücksichtigten Transferzahlungen haben den Zweck, die Haushalte der Kantone gezielt zu stärken. Demgegenüber finanziert der Bund mit anderen Ausgaben im Inland namentlich auch die Aufgaben in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich. Den letzt- genannten Zahlungen kommt somit eine völlig andere Funktion zu.

256

–– Eine Beschränkung auf die Transfers an die Kantonshaushalte hat den Vorteil, dass die Zahlungen klar abgrenzbar sind. Würden auch weitere Zahlungen des Bundes berücksich- tigt, wäre eine klare Abgrenzbarkeit nicht mehr gegeben; der Entscheid, welche Zahlun- gen ebenfalls noch zu berücksichtigen wären, würde arbiträr.

–– Die Zuscheidung der übrigen Ausgaben des Bundes auf die Kantone ist mit grossen erhebungstechnischen und methodischen Problemen verbunden.

Gemessen an den Beträgen pro Einwohner fliessen einigen Kantonen auffallend hohe Bundesbeiträge zu. Darunter fallen namentlich die Kantone Jura und Graubünden, aber auch Uri, Obwalden und Appenzell-Innerrhoden. Es handelt sich allerdings durchwegs um Kantone mit geringer Bevölkerungsdichte, was bis zu einem gewissen Grad zwangsläufig hohe Pro- Kopf-Ausgaben zur Folge hat. Die beiden erstgenannten Kantone, Jura und Graubünden, liegen denn auch bezüglich ihrer „Netto“-Pro-Kopf-Ausgaben, das heisst jener Ausgaben, die sie nach Abzug der Bundesbeiträge aus eigenen Mitteln zu finanzieren haben, in der oberen Ranglistenhälfte der Kantone (vgl. dazu auch Ziff. 5.5.2). Zudem kann aus den aufgeführten Zahlungen nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass ausschliesslich die jeweiligen Kan- tone davon profitieren; namentlich dort, wo es um kantonal erbrachte Leistungen geht, die über die Kantonsgrenzen hinweg genutzt werden können (z.B. in den Bereichen Hochschulen oder Verkehr).

Zu beachten ist, dass die dargestellte Gesamtheit der Transferzahlungen Bund – Kantone (und insbesondere deren Verteilung auf die einzelnen Kantone) bei der NFA nicht die relevante Grösse war. Im Gegenteil war es das erklärte Ziel der Reform, interkantonale Verteilungsziele ausschliesslich mit Hilfe des neuen Finanzausgleichs im engeren Sinn zu erreichen.

257

Anhang 6

Kriterien und Messgrössen zur Beurteilung der Wirksamkeit gemäss Anhang 17 der FiLaV

–– Verhältnis zwischen zweckgebundenen und zweckfreien Transferzahlungen des Bundes an die Kantone

–– Transferzahlungen der Kantone an den Bund

–– Verhältnis zwischen Kostenbeiträgen und Pauschal- und Globalbeiträgen

–– Unterschiede beim Ressourcenpotenzial pro Einwohner der Kantone

–– Unterschiede beim standardisierten Steuerertrag pro Einwohner der Kantone vor und nach erfolgtem Ressourcenausgleich

–– Standardisierter Steuerertrag pro Einwohnerin und Einwohner des ressourcen- schwächsten Kantons im Verhältnis zum Schweizer Mittelwert vor und nach erfolgtem Ressourcenausgleich

–– Höhe des Freibetrags zur Berechnung der massgebenden Einkommen der natürlichen Per- sonen

–– Sonderlasten pro Einwohner

–– Verhältnis zwischen Lastenausgleich und Sonderlasten

–– Einnahmen, Ausgaben und Schulden der Kantone

–– Unterschiede in der Steuerbelastung

–– Staats- und Fiskalquoten der Kantone und Gemeinden im nationalen und inter-nationalen Vergleich

–– Steuererleichterungen aufgrund des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 zugunsten wirtschaftlicher Erneuerungsgebiete («Lex Bonny»)

–– Zu- und Abwanderungen von Steuerpflichtigen im nationalen und inter¬natio-nalen Ver- hältnis

–– Effektive Grenz- und Durchschnittssteuerbelastungen der Kantone im nationa-len und in- ternationalen Vergleich

–– Anzahl Verwaltungsgesellschaften gemäss Artikel 28 Absätze 3 und 4 des StHG

–– Interdependenz zwischen Steuerbelastung in einem Kanton und dem Immobi-lienmarkt in diesem Kanton

–– Auswirkungen wichtiger fiskalpolitischer Entscheide auf andere Kantone

–– Auswirkungen des Härteausgleichs auf die standardisierten Steuererträge der Kantone

–– Entwicklung des Volumens der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen und Anteil der Abgeltung der Spillovers

259

Anhang 7

Dynamik der Nettoausgaben der Städte

Als Reaktion auf den ersten Wirksamkeitsbericht betreffend die Jahre 2008-2011 wurde für den zweiten Bericht von verschiedenen Seiten eine Analyse der Ausgabenentwicklung bei den Städten im Zusammenhang mit der NFA gefordert:

• Im Rahmen der Vernehmlassung verlangte der Schweiz. Städteverband, «dass im Hinblick auf den zweiten Wirksamkeitsbericht in einer Gesamtschau die Kostenverlagerungen vom Bund auf die Städte und Gemeinden dargestellt werden».

• Anlässlich der Behandlung des ersten Wirksamkeitsberichts in den parlamentarischen Kommissionen wurde gefordert, dass die Ausgabendynamik für die Städte in den einzel- nen Aufgabengebieten seit 2007 untersucht werde.

• Schliesslich verlangte Nationalrat Kurt Fluri per Motion vom 9. Juni 2011 (11.3504), «in die künftige Evaluation der NFA die direkten Auswirkungen der NFA auf Städte und Gemein- den in wichtigen Bereichen einzubeziehen (z.B. Schulen und Sozialbereich, etc.)». In der Begründung wies der Motionär unter anderem darauf hin, dass sich «konkrete Folgen der NFA auf die kommunale Ebene beispielsweise bei der Finanzierung der Sonderschulen, der Betagtenhilfe oder bei der Verkehrsfinanzierung zeigten».

Bei der Beantwortung dieser Motion wies der Bundesrat darauf hin, dass

• sich die NFA ordnungspolitisch auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen zu bezie- hen hatte und die Kantone in ihrem Hoheitsgebiet souverän seien;

• die NFA deshalb in den Kantonen auf unterschiedliche Art und Weise umgesetzt wurde;

• mit der Zeit nicht mehr feststellbar sei, welche Ausgabenelemente auf die NFA zurückzu- führen seien und welche nicht.

Der Bundesrat sicherte jedoch zu, dass im zweiten Wirksamkeitsbericht in einer Auswertung der Finanzstatistik die Ausgabendynamiken für die Städte in den von der NFA betroffenen Aufgabengebieten dargestellt und kommentiert werden.

In der folgenden Tabelle werden einerseits die Ausgabendynamiken von Aufgaben unter- sucht, die Gegenstand der NFA waren (I.-III.), und andererseits die Ausgabendynamiken von finanziell gewichtigen Aufgaben, die von der NFA nicht tangiert wurden (IV.). Zusätzlich wird bei den von der NFA betroffenen Aufgaben unterschieden zwischen solchen, bei denen die Kantone substanziell belastet wurden (I.), und solchen, bei denen die Kantone substanziell entlastet wurden (II.).

Weiter wird das Gewicht der einzelnen Aufgaben gemessen an den Gesamtausgaben aufgezeigt (s. letzte Spalte der nachfolgenden Tabelle) sowie ein Vergleich der Ausgaben entwicklung der Städte mit jener der Gemeinden insgesamt, jener der Kantone und jener des Bundes vorgenommen (V.).

Analysiert werden die Entwicklungen der Nettoausgaben, das heisst die Entwicklungen der Ausgaben pro Aufgabengebiet abzüglich dem Aufgabengebiet zurechenbare Einnahmen. Es wird auf die Statistik der «Städte und Kantonshauptorte» und nicht auf jene der «Städte im Städteverband» abgestellt, weil erstere über die Betrachtungsperiode gesehen ein homoge- neres Sample aufweist. Das Jahr 2011 ist jenes mit den aktuellsten verfügbaren Daten.

261

Die Zahlen präsentieren sich wie folgt:

Tabelle A7.01 Dynamik der Nettoausgaben* der Städte und Kantonshauptorte insgesamt, Tab. A7.01 Dynamik2003–2006 der Nettoausgaben* der Städte und Kantonshauptorte insgesamt, 2003-2006 und 2008- und 2008–2011 2011 Mio. CHF Anteil der Ausgaben ø jährliche ø jährliche des Aufgabengebiets

2003 2004 2005 2006 WR 2008 2009 2010 2011 WR an den

2003-06 2003-06 Gesamtausgaben (Jahr 2011)

I. Aufgabengebiete, bei denen die Kantone beim Übergang zum Regime mit NFA substanziell belastet wurden

Sonderschulung 168 165 167 177 1.8% 180 203 213 226 7.9% 1.9% Prämienverbilligung** 55 21 82 83 14.7% 1.8% Behinderteninstitutionen 41 43 48 47 4.7% 28 30 28 35 7.7% 0.2% Betagtenhilfe 430 441 429 429 -0.1% 172 189 178 139 -6.9% 0.6% Öffentlicher Verkehr 298 274 303 311 1.4% 545 536 532 538 -0.4% 3.7% Total 937 923 947 964 1.0% 980 979 1'033 1'021 1.4% 8.2%

II. Aufgabengebiete, bei denen die Kantone beim Übergang zum Regime mit NFA substanziell entlastet wurden

Ergänzungsleistungen zur AHV 158 189 202 209 9.8% 155 209 271 281 22.0% 2.7% Ergänzungsleistungen zur IV 111 100 102 105 -1.8% 213 213 188 191 -3.6% 1.9% Total 269 289 304 314 5.3% 368 422 459 472 8.7% 4.6% III. Aufgabengebiete, bei denen die Kantone beim Übergang zum Regime mit NFA substanziell tangiert wurden (= Summe aus Total I und Total II)

Total 1'206 1'212 1'251 1'278 2.0% 1'348 1'401 1'492 1'493 3.5% 12.8% IV. Zum Vergleich (1): Finanziell bedeutende Aufgabengebiete für die Städte und Kantonshauptorte ohne substanzielle NFA-bedingte Lastenverschiebung auf die Kantone Allgemeine Verwaltung 1'181 1'091 1'068 1'144 -1.0% 1'281 1'708 1'525 1'585 7.4% 10.9% Öffentliche Ordnung und 514 529 566 585 4.4% 594 605 610 588 -0.3% 8.7% Sicherheit, Verteidigung Obligatorische Schule 1'834 1'734 1'832 1'840 0.1% 2'027 2'128 2'153 2'234 3.3% 16.3% Kultur, Sport, Freizeit, Kirche 1'243 1'293 1'315 1'397 4.0% 1'457 1'526 1'582 1'637 4.0% 11.5% Gesundheit 1'342 1'329 1'382 1'233 -2.8% 652 654 612 686 1.7% 4.9% Sozialhilfe und Asylwesen 810 908 955 985 6.7% 1'306 1'348 1'410 1'425 2.9% 10.8% Übriger Verkehr (ohne 733 742 732 747 0.6% 922 974 1'002 1'016 3.3% 7.7% öffentlicher Verkehr) Umweltschutz und 869 839 875 910 1.5% 1'044 1'073 1'009 1'031 -0.4% 7.1% Raumordnung Total 8'526 8'465 8'725 8'841 1.2% 9'283 10'016 9'903 10'202 3.2% 77.9%

V: Zum Vergleich (2): Nettoausgaben der Städte und Kantonshauptorte insgesamt im Vergleich mit den "Netto"-Ausgaben der Gemeinden und der Kantone

Nettoausgaben Städte und Kantonshauptorte 12'295 12'255 12'522 12'709 1.1% 13'555 14'642 14'427 14'803 3.0% insgesamt*** Gesamtausgaben 38'699 40'101 40'680 41'144 2.1% Gemeinden**** Gesamtausgaben 61'108 63'051 64'464 66'614 2.9% Kantone**** Datenquelle: Finanzstatistik * Nettoausgaben pro Aufgabengebiet = Ausgaben pro Aufgabengebiet abzüglich dem Aufgabengebiet zurechenbare Einnahmen. ** in der Finanzstatistik erst ab 2008 gesondert ausgewiesen. *** Nettoausgaben insgesamt = Gesamtausgaben abzüglich den Aufgabengebieten insgesamt zurechenbare Einnahmen. **** abzüglich Beiträge anderer öffentlicher Verwaltungen und ohne ausserordentliche Ausgaben.

262

Gemäss obenstehender Tabelle lässt sich bei den Städten und Kantonshauptorten eine durch die NFA herbeigeführte signifikant höhere Ausgabensteigerung nicht feststellen. Es ist im Ge- genteil Folgendes festzuhalten:

• Die Städte und Kantonshauptorte verzeichneten von 2008 bis 2011 bei Aufgaben, die von der NFA tangiert wurden, eine ähnliche Ausgabendynamik wie bei den finanziell gewichti- gen, von der NFA nicht betroffenen Aufgaben (Jahresdurchschnitte der Wachstumsraten: 3.5% gegenüber 3.2%). Ausnahmen bildeten

–– die Ergänzungsleistungen zur AHV – eine Aufgabe allerdings, bei der die Kantone durch die NFA entlastet wurden;

–– die Prämienverbilligungen, deren Anteil an den Gesamtausgaben der Städte und Kantons- hauptorte jedoch nur 1.8 Prozent beträgt;

–– die Behinderteninstitutionen und die Sonderschulung; insgesamt beträgt ihr Anteil an den Gesamtausgaben der Städte und Kantonshauptorte aber ebenfalls nur 2.1 Prozent.

• Für die Städte und Kantonshauptorte haben von der NFA betroffene Aufgabengebiete – gemessen an den Gesamtausgaben – eine finanziell klar geringere Bedeutung als Aufgaben, die von der NFA nicht tangiert wurden (im Durchschnitt pro Aufgabe 1.6% gegenüber durchschnittlich 9.7%).

• Das Wachstum der gesamten Nettoausgaben der Städte und Kantonshauptorte schliesslich war von 2008 bis 2011 zwar höher als jenes der Gemeinden insgesamt, bewegte sich je- doch praktisch im selben Rahmen wie jenes der Kantone und lag leicht tiefer als jenes des Bundes (für den Bund vgl. Tabelle 6.03 im Unterkapitel 6.1.2).

• Interessant wären auch ein Vergleich der Ausgaben vor/nach Einführung der NFA, konkret die Ausgabensprünge von 2007 auf 2008. Die Perioden vor und nach Einführung der NFA sind statistisch jedoch nicht vergleichbar. Denn wie im Unterkapitel 6.1.2 dargelegt, weist das Jahr 2007 in der Finanzstatistik sowohl gegenüber dem Vorjahr (unterschiedliche Rechnungsmodelle) als auch gegenüber 2008 (neue Sektorisierung nach Abstimmung auf jene der EU) je einen Strukturbruch auf.

In der Tendenz lässt sich allerdings auch bezüglich der Ausgabenentwicklung vor/nach Einführung der NFA kein stärkerer Anstieg bei «NFA-betroffenen» Aufgaben feststellen. Im Gegenteil weisen die von der NFA nicht tangierten Aufgabengebiete beim Vergleich vor/ nach Einführung der NFA deutlich grössere Ausgabensprünge auf; dies bei Ausklamme- rung des von der neuen Sektorisierung besonders betroffenen Bereichs «Gesundheit».

263

Anhang 8

Entscheide der Fachgruppe Qualitätssicherung

Die Fachgruppe Qualitätssicherung (FG Quali) muss im Rahmen ihres Mandates auch immer wieder Entscheide fällen, wie gewisse Sachverhalte in das Ressourcenpotenzial einfliessen sollen. Diese Entscheide sind aus Transparenzgründen nachfolgend mit dem Datum des Ent- scheides aufgeführt.

Kategorie 1 Ressourcenpotenzial, das nicht berücksichtigt wird

1.1 Kapitalleistungen aus Vorsorge werden nicht berücksichtigt.

Dieser Entscheid wurde bereits in der Projektphase getroffen.

1.2 Auf die Anwendung der Repartitionswerte bei den Liegenschaften

wird verzichtet.

Dieser Entscheid wurde bereits in der Projektphase getroffen. Der Einbezug würde zu ei- nem zusätzlichen Aufwand bei der Veranlagung führen, da die Repartitionswerte nicht veranlagungsrelevant für Steuerpflichtige ohne Domizil in einem 2. Kanton sind. Zudem ist das Volumen gering.

1.3 Liquidationsgewinne nach Artikel 37b DBG

Die Summe der in den letzten zwei Geschäftsjahren realisierten stillen Reserven wird ge- trennt vom übrigen Einkommen zu einem reduzierten Tarif besteuert. Es besteht deshalb die gleiche Ausgangslage wie bei den Kapitalleistungen aus Vorsorge. Ausserdem wird auf die Fehleranfälligkeit hingewiesen; es bestehe keine EDV-Applikation und die zu erwarten- den Beträge seien klein. Schliesslich wird die Bedeutung von Einzelunternehmungen we- gen der Unternehmenssteuerreform II abnehmen. Die Fachgruppe entschied deshalb, die Liquidationsgewinne nach Artikel 37b DBG nicht in die Berechnung des Ressourcenpotenzials einzubeziehen. (FG Quali 23.4.2010)

1.4 Pauschale Steueranrechnungen

Die pauschalen Steueranrechnungen werden im Ressourcenpotenzial nicht berücksichtigt, obwohl sie in gewissen Fällen teilweise oder vollständig zurückerstattet werden mussten. Der Gesamteffekt auf den Finanzausgleich ist aber vernachlässigbar.

1.5 Quellensteuer bei Mitarbeiterbeteiligungen

Die Fachgruppe schlägt vor, auf die Meldung einstweilen zu verzichten. Insbesondere weil die Bedeutung auch sehr gering ist. (FG Quali 21.8.2012)

265

Kategorie 2 Ressourcenpotenzial wird berücksichtigt, unter Inkaufnahme von Ungenauigkeiten

2.1 Nachkorrektur provisorischer Steuerdaten

Provisorische Steuerdaten werden nach der definitiven Veranlagung im Ressourcenpotenzial nicht korrigiert. Dies wurde bereits in der Projektphase so beschlossen. (FG Quali 13.5.2008)

2.2 Provisorische Daten bei Gesellschaften mit besonderen Steuerstatus

Bei Gesellschaften gemäss Artikel 28 StHG besteht eine Übergangsregelung bis zum Bemessungsjahr 2013, wonach für die Berechnung der ASG die provisorischen kantonalen Faktoren nicht nachkorrigiert werden, sofern diese Faktoren bereits den Stand gemäss Selbst deklaration wiedergeben. Wenn diese provisorischen Faktoren hingegen den Stand frühe- rer Steuerperioden wiedergeben, so fliesst der integrale DBST-Faktor (Gewinn DBG minus Beteiligungsertrag) in die ASG-Berechnung. Diese Regelung hat erhebliche Auswirkungen auf das Ressourcenpotenzial und soll mit der dritten Vierjahresperiode in definitives Recht über- führt werden (vgl. Abschnitt 7.2.3). (FG Quali 13.5.2008)

2.3 Nachträglich veranlagte Quellensteuerpflichtige

Mit Bezug auf die Erfassung von quellenbesteuerten Steuerpflichtigen, welche nachträg- lich veranlagt werden, gilt der Veranlagungsstand gemäss Extraktionsdatum. (FG Quali 20.5.2009)

2.4 Nachträglich veranlagte Quellensteuerpflichtige

Gemäss der NFA-Weisung kann der Kanton frei wählen, bei welchem Indikator das Potenzial der noch nicht veranlagten nachträglich veranlagten Steuerpflichtigen gemeldet wird. Für gewisse Kantone kann diese Option zu Ungleichbehandlungen bei der Berechnung der Kor- rekturen für den Ressourcenausgleich führen. Die Fachgruppe Qualitätssicherung hält daran fest, dass die Kantone weiterhin wählen können. Die entsprechenden Auswirkungen sind gering. (FG Quali 19.4.2011)

2.5 Veranlagungsstand natürlicher Personen

Der Anteil definitiv veranlagter natürlichen Personen wird auch zukünftig nicht erfasst. (FG Quali 24.4.2010)

2.6 Anwendung des Codes „definitiv“ für noch nicht veranlagte Gesellschaften

mit besonderem Steuerstatus

Um die Daten einer zum Extraktionszeitpunkt noch nicht veranlagten Gesellschaften mit besonderem Steuerstatus als „definitiv“ zu berücksichtigen, muss eine Steuererklärung mit Spartenrechnung vorhanden und erfasst sein. (FG Quali 19.4.2011)

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2.7 Nicht aktuellste definitive Veranlagung bei Nachsteuern

Da Nachsteuerfälle im Extraktionszeitpunkt nur selten rechtskräftig sind, erscheint es der Fachgruppe unzweckmässig, in diesem Bereich eine weitere Regelung zu schaffen. Die betragsmässige Bedeutung ist sehr gering und die provisorischen Veranlagungen werden auch nicht nacherhoben. (FG Quali 17.4.2012)

2.8 Ermessensveranlagungen (Taxations d’office) im Quellensteuerbereich

Die meisten Kantone stellen bei der Ermessensveranlagungen auf „geschätzte“ Bruttolöhne ab und melden diese auch dem Finanzausgleich. Nur die Kantone Genf, Tessin, Wallis und – bis und mit Steuerjahr 2010 – auch Zürich stellen auf einen früher erhobenen Steuerbetrag ab. Die Fachgruppe Qualitätssicherung akzeptiert die Ermessensveranlagungen einstweilen nicht in das Ressourcenpotenzial einzubeziehen. (FG Quali 21.8.2012)

2.9 Verständigungsverfahren im Rahmen von Doppelbesteuerungsabkommen

Bei Verständigungsverfahren im Rahmen von Doppelbesteuerungsabkommen, wird gleich vorgegangen wie bei Nachsteuerfällen. Gemäss Weisung ist der Veranlagungsstand zum Zeit- punkt der Datenextraktion massgebend. (FG Quali 25.4.2013)

Kategorie 3 Zwischenzeitlich erledigt oder systembedingt in Ordnung

3.1 Verluste selbständig Erwerbender und juristischer Personen

Bei Verlusten wird das Einkommen oder der Reingewinn auf Null gesetzt. (FG Quali 13.5.2008)

3.2 Grenzgänger aus Nicht-Nachbarländern

Die Fachgruppe beschloss, die Gruppe ab dem Referenzjahr 2011 ins Meldeformular aufzu- nehmen. Dieser Punkt ist somit erledigt. (FG Quali 23.4.2010)

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