Teilrevision des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) | Lexipedia

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Erläuternder Bericht

Entwurf zur Änderung des Ausländergesetzes

Umsetzung von Artikel 121a BV

Februar 2015

2015–...... 1

Inhaltsverzeichnis

1 Ausgangslage 6

1.1 Inhalt der neuen Verfassungsbestimmungen 6

1.2 Grundlagen 7

1.3 Expertengruppe zur Umsetzung von Artikel 121a BV 7

1.4 Umsetzungskonzept des Bundesrates vom 20. Juni 2014 8

1.4.1 Wichtigste Elemente des Umsetzungskonzepts 8

1.4.2 Geprüfte Varianten des Umsetzungskonzepts 10

1.4.3 Abweichungen und Ergänzungen zum Umsetzungskonzept 13

1.5 Gutachten zur Umsetzung 13

1.6 Anforderungen des Völkerrechts 14

2 Grundzüge des Vernehmlassungsentwurfs 15

2.1 Regelung für Angehörige von EU/EFTA-Staaten und von Drittstaaten 15

2.2 Höchstzahlen und Kontingente 16

2.2.1 Aufteilung 16

2.2.2 Zuständigkeit für die Festlegung 18

2.2.3 Zuwanderungskommission 18

2.2.4 Indikatoren für die Festlegung 20

2.3 Inländervorrang 22

2.4 Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen (ausreichende

Existenzgrundlage) 22

2.5 Prüfung der Integrationsfähigkeit 23

2.6 Regelung des Aufenthalts 23

3 Verhältnis zum Freizügigkeitsabkommen (FZA) 23

3.1 Inhalt des geltenden FZA 23

3.2 Anpassung des FZA 25

3.3 Folgen eines Wegfalls des FZA 27

4 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 32

4.1 Ausländergesetz 32

Artikel 2 Absatz 2 32 Gliederungstitel vor Artikel 17a 32

1. Abschnitt: Begrenzungsmassnahmen 32

Artikel 17a Höchstzahlen und Kontingente 32 Artikel 17b Festlegung 33 Artikel 17c Aufteilung der Höchstzahlen auf kantonale Kontingente 33 Artikel 17d Zuwanderungskommission 33 Artikel 18 Buchstaben c und d 33 Artikel 20 34 Artikel 21 Absatz 2 Buchstaben c–e und Absatz 2bis 34 Artikel 22 Absatz 2 34 Artikel 25 Absätze 1, 1bis und 2 35

Artikel 26 Absätze 1 und 2 35 Artikel 27 Absatz 1bis; Artikel 28 Absatz 2; Artikel 29 Absatz 2 35 Artikel 30 Absatz 1, Einleitungssatz und Buchstabe l 35 Artikel 48 Absatz 1bis 36 Artikel 83 Absatz 1 36 Artikel 85 Absatz 7 Buchstabe d 36

4.2 Asylgesetz 36

Artikel 60 Absatz 1 36 Artikel 66 Absatz 1 36

5 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 37

5.1 Auswirkungen auf die Unternehmen 37

5.2 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft 38

5.3 Zweckmässiger Vollzug 38

6 Finanzielle und personelle Auswirkungen 39

6.1 Ausgangslage 39

6.2 Auswirkungen beim Bund 39

6.3 Auswirkungen auf die Kantone 41

6.4 Ergebnis und Fazit 42

7 Gesetzmässigkeit 42

8 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 42

9 Verhältnis zum europäischen Recht 42

Hinweis zum Vernehmlassungsverfahren

Umsetzung von Artikel 121a BV Die Artikel 121a und 197 Ziffer 11 der Bundesverfassung (BV)1 wurden in der Ab- stimmung über die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» am 9. Februar

2014 von einer Mehrheit der Schweizer Stimmbevölkerung und der Kantone ange-

nommen.2 Diese Bestimmungen enthalten zwei Aufträge: die Anpassung des Auslän- dergesetzes sowie die Verhandlung zur Anpassung des Freizügigkeitsabkommens 3 (FZA). Der Bundesrat nahm die erforderlichen Arbeiten unverzüglich auf. Am 20. Juni 2014 stellte er ein Konzept zur Umsetzung vor und erteilte die notwen- digen Aufträge zur Erarbeitung der Umsetzungsgesetzgebung. Parallel dazu hat der Bundesrat am 8. Oktober 2014 den Entwurf eines Verhandlungs- mandats zur Anpassung des FZA verabschiedet, um den zweiten Auftrag der neuen Verfassungsartikel zu erfüllen. Nach erfolgter Konsultation verabschiedete er das de- finitive Mandat am 11. Februar 2015. Mit den Verhandlungen sollen zwei Ziele ver- folgt werden: Einerseits soll das FZA so angepasst werden, dass es der Schweiz künf- tig möglich ist, die Zuwanderung eigenständig zu steuern und zu begrenzen – unter Wahrung der gesamtwirtschaftlichen Interessen. Andererseits soll der bilaterale Weg gesichert werden. Beiden Zielen soll gleichermassen Rechnung getragen werden. Für den Bundesrat sind beide Teile des Verfassungsauftrags wichtig; sie müssen ge- mäss der Regelung in der Bundesverfassung auch innerhalb der gleichen Frist umge- setzt werden. Neben der Umsetzungsgesetzgebung und den angestrebten Verhandlungen über das FZA erarbeitet der Bundesrat als dritte Säule eine Reihe begleitender Massnahmen, welche geeignet sind, das inländische Arbeitskräftepotenzial besser zu nutzen und so die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften zu dämpfen und die Integration aus- ländischer Arbeitskräfte zu verbessern. Der Ausgang der Verhandlungen über eine Anpassung des FZA ist für das vorlie- gende Vernehmlassungsverfahren von Bedeutung, da sich die Zulassung und der Auf- enthalt der Angehörigen von EU/EFTA-Staaten weitgehend nach dem FZA richten. Sollten sich im Rahmen von allfälligen Verhandlungen mit der EU weitere Optionen für eine Steuerung der Zuwanderung ergeben, ist der Vernehmlassungsentwurf bei Bedarf anzupassen und gegebenenfalls ein zusätzliches Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Die Gesamtbeurteilung der Umsetzung von Artikel 121a BV wird erst möglich sein, wenn einerseits das Verhandlungsresultat der Anpassung des FZA vorliegt und ande- rerseits die Begleitmassnahmen einbezogen werden.

1 SR 101 2 http://www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis413.html (Wortlaut, Beratungen im Parlament, Abstim- mungsresultate usw.) 3 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügig- keit (FZA; SR 0.142.112.681).

Separates Vernehmlassungsverfahren über Anpassungen in der Gesetzesvorlage des Bundesrates zur Änderung des AuG vom 8. März 2013 (Integration; 13.030) Gleichzeitig wird ein separates Vernehmlassungsverfahren durchgeführt zu Änderun- gen in der Gesetzesvorlage des Bundesrates vom 8. März 2013 (AuG, Integration; 13.030), die vom Parlament am 12. März 2014 (Nationalrat) und am 11. April 2014 (Ständerat) zur Anpassung an den in der Zwischenzeit angenommenen Artikel 121a BV an den Bundesrat zurückgewiesen wurde. Darüber hinaus wurde der Bundesrat beauftragt, in der Zusatzbotschaft zu dieser Vor- lage die Anliegen von fünf parlamentarischen Initiativen aufzunehmen, denen die Staatspolitischen Kommissionen zugestimmt haben (Pa. Iv. 08.406; 08.420; 08.428; 08.450; 10.485).4 Sie wurden bereits vor längerer Zeit eingereicht und haben daher keinen direkten Zusammenhang mit der Umsetzung von Artikel 121a BV.

Nach den beiden Vernehmlassungsverfahren wird der Bundesrat eine Botschaft zur Umsetzung von Artikel 121a BV und eine Zusatzbotschaft zur bestehenden Gesetzes- vorlage zur Änderung des AuG (Integration; 13.030) verabschieden.

4 http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20130030

Umsetzung von Artikel 121a und 197 Ziffer 11 BV

1 Ausgangslage

1.1 Inhalt der neuen Verfassungsbestimmungen

Die neuen Artikel 121a und 197 Ziffer 11 der Bundesverfassung (BV) wurden in der Abstimmung über die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» am 9. Februar

2014 von einer Mehrheit der Schweizer Stimmbevölkerung und der Kantone ange-

nommen. Die Artikel 121a und 197 Ziffer 11 BV sind wie folgt umzusetzen: Gesetzgebung a) Es ist ein neues Zulassungssystem für alle Ausländerinnen und Ausländer einzu- führen, das insbesondere jährliche Höchstzahlen und Kontingente sowie – bei Er- werbstätigkeit – die Berücksichtigung eines Vorrangs der Schweizerinnen und Schweizer vorsieht (Art. 121a Abs. 1 und 2 BV). b) Kann die Ausführungsgesetzgebung bis am 9. Februar 2017 (d. h. drei Jahre nach Annahme der Initiative) nicht in Kraft treten, muss der Bundesrat auf diesen Zeit- punkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend durch Verordnungen er- lassen (Art. 121a Abs. 5 und Art. 197 Ziff. 11 BV). Völkerrechtliche Verträge c) Es dürfen ab dem Zeitpunkt der Annahme der neuen Verfassungsbestimmung keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen die neuen Ver- fassungsbestimmungen verstossen (Art. 121a Abs. 4 BV). d) Völkerrechtliche Verträge, die den neuen Verfassungsbestimmungen widerspre- chen, sind bis zum 9. Februar 2017 (d. h. drei Jahre nach der Annahme der Initia- tive) neu zu verhandeln und anzupassen (Art. 197 Ziff. 11 BV). Betroffen davon sind die Freizügigkeitsabkommen mit der EU5 und der EFTA6 sowie der Rah- menvertrag Schweiz-Liechtenstein7. Die neuen Verfassungsbestimmungen enthalten demgegenüber keine Regelung für den Fall, dass die Abkommen nach Buchstabe d) nicht den Anforderungen von Artikel 121a BV angepasst werden können. Das neue Verfassungsrecht geht nicht automa- tisch dem älteren Völkerrecht vor. Sollte diese Situation eintreten, ist über das weitere Vorgehen unter Berücksichtigung aller Umstände neu zu entscheiden. Am 20. Juni 2014 hat der Bundesrat gleichzeitig mit der Verabschiedung des Umset- zungskonzepts das EJPD beauftragt, in Zusammenarbeit mit dem EDA und dem WBF bis Ende 2014 den vorliegenden Vernehmlassungsentwurf für die notwendigen ge- setzlichen Anpassungen auszuarbeiten.

5 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügig- keit (FZA; SR 0.142.112.681). 6 Übereinkommen zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) – Konsoli- dierte Fassung des Vaduzer Abkommens vom 21. Juni 2001 (EFTA-Übereinkommen Anhang K; SR 0.632.31). 7 Rahmenvertrag vom 3. Dezember 2008 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über die Zusammenarbeit im Bereich des Visumverfahrens, der Einreise und des Aufenthalts sowie über die polizeiliche Zusammenarbeit im Grenzraum (0.360.514.2).

1.2 Grundlagen

Die Grundlagen für den Vernehmlassungsentwurf zur Umsetzung von Artikel 121a BV bilden insbesondere das Umsetzungskonzept des Bundesrates vom 20. Juni 20148 (Umsetzungskonzept; Ziff. 1.4), die Gutachten des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht (Ziff. 1.5) sowie die Beratungen der Expertengruppe zur Umsetzung von Artikel 121a BV und deren Synthesebericht vom 13. Juni 2014 (Ziff. 1.3). Bei der Umsetzung sind die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz ein- zuhalten (Art. 3 Abs. 2 und 3 AuG; Ziff. 1.6). Vorbehalten bleiben die drei mit der neuen Verfassungsbestimmung nicht vereinbaren Abkommen, die neu zu verhandeln und anzupassen sind (Ziff. 1.1. und 1.6). Für Angehörige der EU/EFTA-Staaten gilt das AuG – und auch der vorliegende Ver- nehmlassungsentwurf – nur subsidiär. Das FZA geht vor, sofern es eine abweichende Regelung enthält und das AuG nicht günstigere Bestimmungen vorsieht (Art. 2 Abs.

2 und 3 AuG). Die Voraussetzungen dafür, dass das Umsetzungskonzept auch für

Angehörige der EU/EFTA-Staaten zur Anwendung kommen kann, ist deshalb eine entsprechende Anpassung des FZA (Ziff. 3.2 unten und Ziff. 13.2. Umsetzungskon- zept). Der Vernehmlassungsentwurf enthält aber auch Grundsätze und organisatorische Bestimmungen, die – eine Anpassung des FZA vorausgesetzt – sowohl für EU/EFTA- Angehörige als auch für Drittstaatsangehörige gelten sollen (z. B. Zuständigkeiten und Grundsätze für die Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente; Prüfung des Inländervorrangs sowie der Lohn- und Arbeitsbedingungen). Bei allfälligen Verhand- lungen über eine Anpassung des FZA ist eine enge Koordination mit den Arbeiten zur Gesetzesvorlage erforderlich. Auf den Anpassungsbedarf im FZA wird im Kommen- tar zu den einzelnen Artikeln des Vernehmlassungsentwurfs hingewiesen (Ziff. 4). Der Vernehmlassungsentwurf sieht zudem weiterhin und unabhängig vom FZA ein duales System vor, das in gewissen Bereichen eine privilegierte Zulassung für Ange- hörige der EU/EFTA-Staaten vorsieht (siehe Ziff. 3.1: keine Prüfung der beruflichen Qualifikation, Vorrang bei der Rekrutierung, separate Kontingente; eine vergleich- bare Regelung bestand bereits vor der Inkraftsetzung des FZA). Bei allfälligen Verhandlungen über eine Anpassung des FZA ist eine enge Koordina- tion mit den Arbeiten zu diesem Vernehmlassungsentwurf erforderlich. Je nach deren Ausgang sind allenfalls eine Anpassung der Gesetzesvorlage und ein weiteres Ver- nehmlassungsverfahren erforderlich. Die Regelung für Drittstaatsangehörige richtet sich grundsätzlich nach dem gelten- den AuG. Anpassungen sind dort notwendig, wo Artikel 121a BV Abweichungen zum AuG vorsieht (z. B. Höchstzahlen und Kontingente auch für den Familiennach- zug und für Nichterwerbstätige sowie für den Asylbereich).

1.3 Expertengruppe zur Umsetzung von Artikel 121a BV

Die Departementsvorsteherin des EJPD hat das Staatssekretariat für Migration (SEM) nach der Annahme von Artikel 121a BV beauftragt, eine Expertengruppe einzusetzen. Sie begleitet die Arbeiten zur Umsetzung von Artikel 121a BV konzeptionell und

8 http://www.ejpd.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/konzept- umsetz-d.pdf

inhaltlich. Die Expertengruppe wird von Staatssekretär Mario Gattiker, SEM, in Zu- sammenarbeit mit dem SECO und der DEA präsidiert.9 In der Expertengruppe sind folgende Organisationen vertreten: Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), Konferenz Kantonaler Volkswirtschafts- direktoren (VDK), Verband Schweizerischer Arbeitsmarktbehörden (VSAA), Verei- nigung der Kantonalen Migrationsbehörden (VKM), Schweizerischer Arbeitgeber- verband (SAV), Schweizerischer Gewerbeverband (sgv), Schweizerischer Bauernverband (SBV), Travail.Suisse, Schweizerischer Gewerkschaftsbund (SGB), Schweizerischer Städteverband (SSV), Schweizerischer Gemeindeverband (SGV), Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen (EKM). Ämter und Stellen der Bundesverwaltung: SEM, Direktion für Europäische Angelegenheiten (DEA), Staatssekretariat für Wirt- schaft (SECO), Bundesamt für Justiz (BJ), Direktion für Völkerrecht (DV), Bundes- amt für Sozialversicherungen (BSV), Sonderbotschafter für Migration (EJPD/EDA). Im Hinblick auf die Ausarbeitung des Umsetzungskonzepts des Bundesrates wurden Grundsatzfragen und Umsetzungsvorschläge der Verwaltung sowie einzelner Teil- nehmer der Expertengruppe diskutiert und validiert. Das Ergebnis der Arbeiten wurde in einem gemeinsamen Synthesebericht vom 13. Juni 201410 festgehalten. Die Er- kenntnisse und Vorschläge der Expertengruppe bildeten eine wichtige Grundlage für das Umsetzungskonzept des Bunderates, in das einzelne Teile des Syntheseberichts übernommen wurden. Nach dem Vorliegen des Umsetzungskonzepts hat die Expertengruppe im September

2014 eine erste Fassung des Vernehmlassungsentwurfs diskutiert und Änderungen

vorgeschlagen. Sie wurden weitgehend übernommen, soweit sie mit dem Umset- zungskonzept des Bundesrates vereinbar waren. Einzelne Teilnehmer verwiesen bei dieser Gelegenheit erneut auf ihre im Synthesebericht der Expertengruppe (Kapitel 8) dargestellten abweichenden Meinungen bezüglich des vom Bundesrat eingeschlage- nen Wegs. Zusätzlich zur Expertengruppe wurde eine Arbeitsgruppe «Steuerung der Zuwande- rung» der für den Vollzug verantwortlichen Behörden geschaffen, die spezifische vollzugsrelevante Fragen zur Organisation und zu den Prozessen bei der Umsetzung diskutiert. Sie besteht aus Vertreterinnen und Vertretern der KdK, des VSAA, der VKM, des WBF, des EDA und des SEM. Die Arbeitsgruppe wird von Staatssekretär Mario Gattiker, SEM, präsidiert.

1.4 Umsetzungskonzept des Bundesrates vom 20. Juni 2014

1.4.1 Wichtigste Elemente des Umsetzungskonzepts

Das Umsetzungskonzept des Bundesrates legt die Eckwerte des Vernehmlassungsent- wurfs fest (Ziff. 12. und 13.1. Umsetzungskonzept). Es hat sich gezeigt, dass sich die Umsetzung von Artikel 121a BV nicht auf auslän- derrechtliche Regelungen beschränken kann. Um den migrations- und integrationspo- litischen Zielsetzungen, den aussenpolitischen Erfordernissen sowie dem Verfas- sungsauftrag nach Wahrung der Wohlfahrt und des Erhalts eines wettbewerbsfähigen

9 Siehe auch Ziff. 2.2. Umsetzungskonzept.

10 http://www.ejpd.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/synthe- seber-experten-d.pdf

Wirtschaftsstandortes zu entsprechen, beruht das Umsetzungskonzept auf drei Säu- len:11 Erste Säule: Anpassung Gesetzgebung Die Revision des Ausländergesetzes (AuG) umfasst die notwendigen Ausführungsbe- stimmungen zu Artikel 121a BV. Die Höchstzahlen und Kontingente berücksichtigen neben dem Bedarf des Arbeitsmarktes weitere Indikatoren (z. B. offene Stellen, in- ländisches Potenzial). Die Prüfung des Einzelfalls stellt den Vorrang der Inländer und den Schutz vor Lohn- und Sozialdumping sicher, sie erfolgt jedoch in einem möglichst einfachen und schlanken Verfahren. Eine Variante besteht darin, bei Angehörigen der EU/EFTA-Staaten den Inländervorrang nur bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente zu berücksichtigen und die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingun- gen vorgängig nur summarisch zu prüfen. Eine nachträgliche Kontrolle ist im Rahmen der FlaM weiterhin möglich. Bei Angehörigen von Drittstaaten werden diese Prüfun- gen bereits heute vorgenommen und sollen beibehalten werden (Art. 21 und 22 AuG). Der Bund und die Kantone setzen die Zulassungspolitik als Verbundsaufgabe gemein- sam um und ziehen weitere betroffene Kreise, namentlich die Sozialpartner, mit ein. Die notwendigen Gesetzesänderungen sind Gegenstand des vorliegenden Vernehm- lassungsentwurfs. Zweite Säule: Anpassung FZA Artikel 121a BV erfordert eine Anpassung des FZA sowie der EFTA-Konvention (Anhang K) und des Rahmenvertrags Schweiz-Liechtenstein, da sie die Grundlage für die Zulassungs- und Aufenthaltsregelung von Angehörigen der EU/EFTA-Staaten bil- den (Ziff. 1.6 und 3). Anzustreben ist eine Lösung, die sich an den neuen Verfassungs- bestimmungen, am Verhandlungsmandat, am Umsetzungskonzept sowie am vorlie- genden Vernehmlassungsentwurf orientiert. Dritte Säule: Begleitmassnahmen Die Schweiz wird aus demografischen Gründen auch in Zukunft auf die Zuwanderung von Fachkräften angewiesen sein. Ein gewisses Mass an Zuwanderung wird deshalb auch künftig notwendig sein, um die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz zu wahren. Bei der Umsetzung von Artikel 121a BV ist jedoch auch die Entfaltung und Förderung des inländischen Potenzials von zentraler Bedeutung. In diesem Bereich sind die be- reits beschlossenen Massnahmen (z. B. die Fachkräfteinitiative des WBF) konsequent weiterzuführen, und es ist zu prüfen, ob allenfalls zusätzliche Massnahmen zu ergrei- fen sind. Diese Arbeiten müssen in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen erfolgen. Die Aufhebung der befristeten Frankenuntergrenze durch die Nationalbank verstärkt massiv die bereits durch innenpolitische Entscheide wie den neuen Artikel 121a BV bestehende Unsicherheit für am Standort Schweiz tätige Unternehmen. Deren Pro- duktionskosten sind in noch nicht absehbarem Masse gestiegen, was vor allem Ex- portunternehmen und deren Zulieferbetriebe sowie den Tourismus trifft. Die Umset- zung von Artikel 121a BV soll möglichst ohne zusätzliche Verschlechterung der Rahmenbedingungen am Standort Schweiz erfolgen.

11 Ziff. 1.2. Umsetzungskonzept.

Entsprechend sind die im Bericht des Bundesrates vom 4. Juli 201212 enthaltenen Be- gleitmassnahmen weiterzuführen und wo notwendig anzupassen (Massnahmen zum Schutze des Arbeitsmarktes sowie in anderen Bereichen wie Migration, Integration, Wohnraum, Raumplanung, Infrastruktur, Fachkräftemangel usw.). Hier sind teilweise noch weitere Abklärungen und Grundlagenarbeiten in Zusammenarbeit mit den Kan- tonen erforderlich. Wichtig sind zudem Massnahmen zur Verhinderung von Miss- bräuchen im Migrationsbereich; dazu wurde im Herbst 2014 ein Vernehmlassungs- verfahren durchgeführt (Änderung des AuG; Missbrauchsbekämpfung bei der Umsetzung des FZA). Zum Bereich der Begleitmassnahmen gehört beispielweise auch die Frage, ob und in welchem Umfang die Arbeitgeber bei einer Rekrutierung von neuen ausländischen Arbeitskräften insbesondere auch zur Förderung des inländischen Potenzials beitra- gen sollen. Denkbar wäre etwa eine entsprechende Abgabe oder die Schaffung von Ausbildungsplätzen. Solche Massnahmen könnten dazu führen, dass der Bedarf an neuen ausländischen Arbeitskräften und damit auch die Zuwanderung gesenkt werden kann. Im separaten Vernehmlassungsentwurf zu der vom Parlament an den Bundesrat zu- rückgewiesenen Revision des AuG (Integration; 13.030; siehe Einleitung) werden ge- setzliche Massnahmen zur Förderung der Integration von Personen aus dem Asylbe- reich in den Arbeitsmarkt vorgeschlagen (Anspruch auf Erwerbstätigkeit von vorläufig Aufgenommenen und anerkannten Flüchtlingen; Abschaffung der Sonder- abgaben bei erwerbstätigen Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen). Sie ge- hören ebenfalls zum inländischen Potenzial.

1.4.2 Geprüfte Varianten des Umsetzungskonzepts

Das Umsetzungskonzept des Bundesrates enthält zu einigen Eckwerten Varianten, die im Rahmen der Ausarbeitung des Vernehmlassungsentwurfs zu prüfen waren. Im Vernehmlassungsentwurf werden dazu folgende Lösungen vorgeschlagen: EU/EFTA-Angehörige: Inländervorrang (Ziff. 12.6. Umsetzungskonzept) Der Inländervorrang ist grundsätzlich nur bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente zu berücksichtigen (Art. 121a Abs. 3 BV: Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer; zum Begriff des Inländervorrangs siehe Ziff. 2.3). Der Vernehmlassungsentwurf sieht als Hauptvariante zudem eine Prüfung des Inlän- dervorrangs im Einzelfall vor, wobei Ausnahmen für Berufe mit ausgewiesenem Fachkräftemangel möglich sind. Dies soll auch für EU/EFTA-Angehörige gelten. Eine Prüfung des Vorrangs der Inländer im Einzelfall erfolgt heute bereits bei Ange- hörigen von Drittstaaten (Art. 21 AuG). Die Zulassung von EU/EFTA-Angehörigen mit Erwerbstätigkeit ist im FZA ab- schliessend geregelt und muss nicht in das AuG (und damit auch nicht in den Ver- nehmlassungsentwurf) übernommen werden. Soll diese Personengruppe neu ebenfalls dem Inländervorrang unterstellt werden, ist somit eine Anpassung des FZA erforder- lich. Die im Umsetzungskonzept zusätzlich enthaltene Variante, welche bei Angehörigen der EU- und EFTA-Staaten – in Übereinstimmung mit Artikel 121a Absatz 3 BV –

12 http://www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/pressemitteilung/2012/2012-07-040/ber-br- d.pdf

auf eine Prüfung des Inländervorrangs im Einzelfall verzichtet und dessen Berück- sichtigung nur bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente vorsieht, wird jedoch ebenfalls zur Stellungnahme unterbreitet. Diese Variante hat den Vorteil, dass das Verfahren wesentlich einfacher und damit für die Behörden und die Unternehmen mit einem geringeren Aufwand verbunden ist. Sie führt jedoch zu einer erhöhten Verantwortung der Vollzugsbehörden bei der Zuteilung der Kontingente, da keine Prüfung des Inländervorrangs im Einzelfall vorgenommen wird. Zudem lässt sich der Vorrang der Inländer bei der abstrakten Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente für alle Zulassungen mit Erwerbstätigkeit nur annäh- rungsweise berechnen. Eine Berücksichtigung auch bei der Prüfung des Einzelfalls ist somit wirksamer. Einzelne Mitglieder der Expertengruppe bevorzugten diese Variante, da sie insbeson- dere die Bewilligungsverfahren vereinfacht und in diesem Punkt kein Konfliktpoten- zial mit dem FZA geschaffen wird. Bei den Angehörigen von Drittstaaten soll wie bereits heute bei der Zulassung auch weiterhin eine Prüfung des Inländervorrangs im Einzelfall erfolgen (Art. 21 AuG). EU/EFTA-Angehörige: Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen (Ziff. 12.7. Um- setzungskonzept) Der Vernehmlassungsentwurf sieht als Hauptvariante eine vorgängige Prüfung der berufs- und ortsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen im Einzelfall – wie heute bei Angehörigen von Drittstaaten – auch bei Angehörigen der EU- und EFTA-Staaten vor. Damit wird die Anforderung von Artikel 121a Absatz 3 BV umgesetzt, wonach für die Bewilligungserteilung der Nachweis einer ausreichenden, eigenständigen Exis- tenzgrundlage vorausgesetzt wird (siehe dazu auch unten, Ziff. 2.4). Die Zulassung von EU/EFTA-Angehörigen mit Erwerbstätigkeit ist im FZA ab- schliessend geregelt und muss nicht in das AuG (und damit auch nicht in den Ver- nehmlassungsentwurf) übernommen werden. Soll bei dieser Personengruppe neu ebenfalls eine Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen durchgeführt werden, ist somit eine Anpassung des FZA erforderlich. Diese Prüfung steht in einem Zusammenhang mit dem Inländervorrang: Er kann nur geprüft und tatsächlich durchgesetzt werden, wenn ein orts-, berufs- und branchenüb- licher Lohn gewährt wird. Andernfalls finden sich nicht genügend inländische Ar- beitskräfte, die die Tätigkeit zu einem unüblich tiefen Lohn ausüben, und es besteht somit auch kein genügender Anreiz für die Arbeitgeber, das bestehende inländische Angebot an Arbeitskräften tatsächlich auszuschöpfen. Betrifft das Gesuch jedoch ei- nen Beruf mit ausgewiesenem Fachkräftemangel und bestehen keine Anhaltspunkte für eine Unterbietung dieser Bedingungen, kann gemäss dem Vernehmlassungsent- wurf auf eine weitergehende Prüfung verzichtet werden. Die im Umsetzungskonzept enthaltene Variante, wonach bei Angehörigen der EU/EFTA-Staaten nur eine summarische Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen erfolgt, wird jedoch ebenfalls zur Stellungnahme unterbreitet. Wird der Inländervor- rang nicht im Einzelfall geprüft, soll grundsätzlich bei dieser Personengruppe auch auf eine vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen verzichtet werden. Stattdessen soll bei der Erteilung der Bewilligung nur summarisch geprüft werden, ob die finanzielle Situation eine ausreichende Existenzgrundlage darstellt. Das Bewilli- gungsverfahren würde jedoch wesentlich vereinfacht. Die Überprüfung der Lohn- und

Arbeitsbedingungen erfolgt bei dieser Variante weiterhin durch nachträgliche FlaM- Kontrollen. Allerdings würde damit die in Artikel 121a Absatz 3 vorgeschriebene Prüfung der ausreichenden eigenständigen Existenzgrundlage nicht mehr vertieft durchgeführt. Bei den Angehörigen von Drittstaaten soll wie bereits heute bei der Zulassung auch weiterhin eine Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen im Einzelfall erfolgen (Art. 22 AuG). EU/EFTA-Angehörige: Familiennachzug (Ziff. 12.10. Umsetzungskonzept) Der Familiennachzug von EU/EFTA-Angehörigen ist im FZA abschliessend geregelt und muss nicht in das AuG (und damit auch nicht in den Vernehmlassungsentwurf) übernommen werden. Gemäss dem Umsetzungskonzept des Bundesrates soll auf eine weitergehende Einschränkung des Familiennachzugs (Beschränkung auf die Kernfa- milie; neue Zulassungsbedingung bezüglich Sprachkenntnisse oder Besuch von Sprachkursen) in den angestrebten Verhandlungen mit der EU verzichtet werden. Die Regelung des Familiennachzugs ist eng mit dem Aufenthaltsrecht der EU/EFTA- Angehörigen verbunden, das – im Gegensatz zu den Zulassungsvoraussetzungen nach dem massgebenden Artikel 121a BV – grundsätzlich nicht geändert werden soll. Das geltende FZA sieht jedoch bereits heute eine bedarfsgerechte Wohnung als Vo- raussetzung für den Familiennachzug vor (Art. 3 Abs. 1 Anhang I FZA). Es ist eine Konkretisierung dieser Voraussetzung anzustreben, wonach ein Familiennachzug dann nicht möglich sein soll, wenn der Bezug einer solchen Wohnung zu Sozialhilfe- abhängigkeit führen würde. Dies könnte je nach Praxis in den Kantonen eine Ver- schärfung gegenüber dem heutigen Zustand bedeuten. Sollte sich bezüglich des EU-Rechts beim Familiennachzug zukünftig eine neue Aus- gangslage ergeben, wird bei Bedarf eine entsprechende Anpassung des FZA ange- strebt oder sofern möglich autonom umgesetzt. EU/EFTA-Angehörige: Aufenthaltsregelung nach der Zulassung (Ziff. 12.13. Umset- zungskonzept) Die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltsbewilligung ist im AuG nicht festgelegt; in der Regel beträgt sie ein Jahr. Die besondere Regelung für EU/EFTA-Angehörige, wo- nach die Gültigkeitsdauer fünf Jahre beträgt, ist im FZA abschliessend geregelt und muss daher nicht in das AuG (und damit auch nicht in den Vernehmlassungsentwurf) übernommen werden. Im Rahmen der angestrebten Verhandlungen zum FZA soll die im Umsetzungskon- zept enthaltene Variante ebenfalls sondiert werden, wonach die Aufenthaltsbewilli- gung auch für EU/EFTA-Angehörige wie heute bei Angehörigen von Drittstaaten nur mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr ausgestellt wird. Vorrang für Personen mit Grenzgängerbewilligung Die Expertengruppe hat sich nachträglich dafür ausgesprochen, dass neben Schwei- zerinnen und Schweizern sowie Ausländerinnen und Ausländern mit einer Aufent- halts- oder Niederlassungsbewilligung (Art. 21 Abs. 2 AuG) zusätzlich auch Personen mit einer Grenzgängerbewilligung einen Vorrang gegenüber der Zulassung von neuen Arbeitskräften aus dem Ausland haben sollen (Inländervorrang). Im Vernehmlassungsentwurf wird jedoch auf einen Einbezug von Personen mit Grenzgängerbewilligung bei der Definition der Inländer verzichtet, weil sie keinen

Wohnsitz in der Schweiz haben und daher nicht zum ständigen inländischen Arbeits- markt oder zum inländischen Arbeitskräftepotenzial gerechnet werden können. Die Erfahrungen bei Personen mit vorläufiger Aufnahme zeigen demgegenüber, dass hier eine stärkere und raschere Integration in den Arbeitsmarkt angesichts des in der Regel längerfristigen Aufenthalts sinnvoll ist. Eine bevorzugte Bewilligungserteilung ist je- doch bei Personen mit Grenzgängerbewilligung angebracht, die Leistungen der ALV oder von anderen Sozialversicherungen der Schweiz beziehen.

1.4.3 Abweichungen und Ergänzungen zum Umsetzungskonzept

Festlegung der Kontingente und Höchstzahlen Gemäss Umsetzungskonzept (Ziff. 12.2.) soll der Bundesrat die Höchstzahlen und Kontingente festlegen und deren Verteilung auf die Kantone vornehmen. Im Rahmen der weiteren Beratungen in der Expertengruppe zur Umsetzung von Artikel 121a BV (Ziff. 1.3) wurde demgegenüber eine Lösung bevorzugt, wonach die Kantone selber diese Verteilung der vom Bundesrat festgelegten Höchstzahlen – auf der Grundlage von gemeinsam festgelegten Kriterien – vornehmen und der Bundesrat nur subsidiär für die Festlegung der kantonalen Kontingente zuständig ist, wenn sich die Kantone nicht einigen können. Der Vernehmlassungsentwurf sieht nun grundsätzlich eine sol- che kantonale Kompetenz vor (siehe auch Ziff. 2.2.2). Zusammensetzung der Zuwanderungskommission Der Vernehmlassungsentwurf sieht als Hauptvariante (Gesetzesentwurf) vor, dass der Bundesrat eine Zuwanderungskommission einsetzt, die aus Vertreterinnen und Ver- tretern der Migrations- und Arbeitsmarktbehörden des Bundes und der Kantone zu- sammengesetzt ist. Im Rahmen ihrer Aufgaben hört sie insbesondere die Sozialpartner an (siehe Ziff. 2.2.3). Die für die Migrationspolitik und den Vollzug tatsächlich ver- antwortlichen Behörden sollen demnach auch die Verantwortung insbesondere für die Vorschläge zur Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente übernehmen. Eine Variante, wonach auch die Sozialpartner in dieser Zuwanderungskommission Einsitz nehmen können, wird ebenfalls zur Stellungnahme unterbreitet. Sie wurde ins- besondere von den Vertretern der Sozialpartner in der Expertengruppe unterstützt mit der Begründung, dass alle massgebenden betroffenen Kreise in einer solchen ausser- parlamentarischen Kommission vertreten sein sollten.

1.5 Gutachten zur Umsetzung

Das Bundesamt für Justiz (BJ) hat ein Gutachten vom 8. April 2014 13 mit dem Titel «Angenommene Volksinitiative ‹Gegen Masseneinwanderung›: Auslegung der Arti- kel 121a und 197 Ziffer 9 der Bundesverfassung» (heute Ziff. 11) verfasst. Es wurde von der durch das SEM eingesetzten Expertengruppe (Ziff. 1.3) in Auftrag gegeben und zeigt den aus rechtlicher Sicht möglichen Handlungsspielraum bei der Umsetzung auf. Auf der Basis dieses Gutachtens des BJ haben die zuständigen Bundesämter und Dienststellen unter Leitung der Direktion für Völkerrecht (DV) die bestehenden in- ternationalen Verträge auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 121a BV geprüft. Die Er- gebnisse wurden im Bericht der DV vom 26. Mai 2014 «Auswirkungen der neuen

13 https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/ausle- gung-bv-d.pdf

Verfassungsbestimmungen Artikel 121a und Artikel 197 Ziffer 9 (heute Ziff. 11) auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz»14 festgehalten (Ziff. 1.6).

1.6 Anforderungen des Völkerrechts

Bei der Umsetzung von Artikel 121a BV sind die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz einzuhalten.15 Im Bericht der DV vom 26. Mai 2014 «Auswirkungen der neuen Verfassungsbestim- mungen Artikel 121a und Artikel 197 Ziffer 9 (heute Ziff. 11) auf die völkerrechtli- chen Verpflichtungen der Schweiz» werden die völkerrechtlichen Verträge in drei Kategorien eingeteilt (A: grundsätzlicher Normkonflikt / B: potentieller Normkon- flikt, der im Rahmen der Umsetzung aufgelöst werden kann / C: kein Normkonflikt). 16 Demnach sind drei Staatsverträge (Freizügigkeitsabkommen FZA, EFTA- Konvention [Anhang K], Rahmenvertrag Schweiz-Liechtenstein), welche die Perso- nenfreizügigkeit zum Gegenstand haben, mit der neuen Verfassungsbestimmung nicht vereinbar (Kategorie A; siehe Ziff. 3.1).17 Bei der Mehrheit der analysierten völkerrechtlichen Verträge besteht lediglich ein po- tentieller Normkonflikt mit Artikel 121a BV (Kategorie B). Diese Verträge setzen für die Umsetzung der neuen Zuwanderungsregelung insbesondere bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente, des Vorrangs der Inländer sowie bei der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen (Ziff. 2) verbindliche Vorgaben und Schranken. Dazu gehören namentlich:  Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)  Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II)  Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (CAT)  Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK)  Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK)  Haager Adoptions- und Haager Kindesschutzübereinkommen (HAÜ und HKsÜ)  Grenzgängerabkommen  Stagiairesabkommen  GATS  Freihandelsabkommen, die den Handel mit Dienstleistungen auf präferen- zieller Ebene regeln  Abkommen betreffend das öffentliche Beschaffungswesen18

14 https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/auswir- kung-voelkerrecht-d.pdf

15 Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung», Ziff. 4.4.

16 Siehe Ziff. 1.5 mit Fundstelle.

17 Kapitel III des Berichts der DV vom 26.5.2014.

18 WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, Abkommen über das öf- fentliche Beschaffungswesen Schweiz-EU, EFTA-Konvention Anhang R, diverse bilaterale Freihandelsabkommen.

 Abkommen betreffend Vorrechte und Immunitäten mit institutionellen Be- günstigten, welche keine Völkerrechtssubjekte sind, soweit sie Personen betreffen, die unter das Ausländergesetz fallen, und eine Befreiung von den Zulassungsbedingungen zum Arbeitsmarkt gemäss der schweizeri- schen Ausländergesetzgebung vorsehen.

2 Grundzüge des Vernehmlassungsentwurfs

2.1 Regelung für Angehörige von EU/EFTA-Staaten und von

Drittstaaten Die Zulassung und die Aufenthaltsregelung der Angehörigen von EU/EFTA-Staaten richten sich weitgehend nach dem FZA. Das AuG gilt hier nur subsidiär, d. h. wenn das FZA keine Regelungen enthält oder wenn das AuG günstigere Bestimmungen vorsieht. Die notwendigen Anpassungen des FZA an die Anforderungen von Artikel 121a BV müssen daher mit der EU ausgehandelt werden (siehe auch Ziff. 1.2 und 3 des erläuternden Berichts sowie Ziff. 13.2. Umsetzungskonzept). Gewisse Bestimmungen des Vernehmlassungsentwurfs sollen unabhängig von der Staatsangehörigkeit gelten (z. B. Verfahren für die Festlegung von Höchstzahlen und Kontingenten und für die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie des Vorrangs der Inländer). Damit sie auch für Angehörige der EU/EFTA-Staaten tatsäch- lich zur Anwendung kommen können, ist eine Anpassung des FZA erforderlich. Der Vernehmlassungsentwurf sieht weiterhin und unabhängig vom FZA ein duales System vor, das in gewissen Bereichen eine privilegierte Zulassung für Angehörige der EU/EFTA-Staaten vorsieht (keine Prüfung der beruflichen Qualifikationen bei der Zulassung; Vorrang bei der Rekrutierung gegenüber Angehörigen von Drittstaaten; Möglichkeit von separaten Kontingenten. Eine ähnliche Regelung bestand vor dem Inkrafttreten des FZA).19 Nach einer Zulassung soll der Aufenthalt von Angehörigen der EU/EFTA-Staaten zu- dem weiterhin gemäss dem bestehenden FZA geregelt werden (z. B. Koordination der Sozialversicherungen; Anerkennung von Diplomen und Berufsabschlüssen; Grund- satz der Gleichbehandlung mit den Schweizerinnen und Schweizern in vielen Lebens- bereichen; Verbleiberecht; eingeschränkte Widerrufsgründe für Bewilligungen). Diese Bereiche werden von Artikel 121a BV grundsätzlich nicht berührt. Die Bestimmungen des FZA sind direkt anwendbar und wurden daher mit dessen In- kraftsetzung im Jahr 2002 nicht in die Schweizer Gesetzgebung übernommen (monis- tisches System). Die notwendigen Ausführungsbestimmungen zum FZA finden sich in der Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP)20. Im Rahmen der Umsetzungsarbeiten zu Artikel 121a BV wurde insbesondere im Hin- blick auf eine bessere Verständlichkeit der Regelungen auch die vollständige Über- nahme des FZA in die Schweizer Gesetzgebung nochmals geprüft (z. B. durch beson- dere Bestimmungen im AuG oder die Schaffung eines separaten AuG / EU-EFTA). Auf eine solche Lösung, bei der die Regelungen des FZA auf Gesetzesstufe wieder- holt und interpretiert werden, soll auch weiterhin verzichtet werden. Sie würde zu erheblichen Auslegungsschwierigkeiten führen. Zudem müssten Koordinationsbe- stimmungen mit dem bestehenden AuG geschaffen werden, weil es teilweise subsidiär

19 Ziff. 12.1. Umsetzungskonzept.

20 SR 142.203

auch für EU/EFTA-Angehörige gilt (z. B. rechtliche Grundlagen für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung, für das Anmeldeverfahren, für den Widerruf von Bewil- ligungen und für Einreiseverbote). Die Zulassung und der Aufenthalt der Angehörigen von Drittstaaten wird wie bisher im AuG geregelt; sie müssen an die neuen Anforderungen von Artikel 121a BV an- gepasst werden (Ziff. 13.1. Umsetzungskonzept). Sie entsprechen jedoch in vielen Bereichen den schon bestehenden Regelungen für Angehörige von Drittstaaten im AuG (z. B. Höchstzahlen und Kontingente; Vorrang der Inländer; Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen; Erfordernis eines Gesuchs durch den Arbeitgeber; Integra- tionsvoraussetzungen).

2.2 Höchstzahlen und Kontingente

2.2.1 Aufteilung

Für die Erteilung der ausländerrechtlichen Bewilligungen bleiben weiterhin die Kan- tone zuständig. Die vorgeschlagene flexible Regelung für die Festlegung der Höchst- zahlen und Kontingente ermöglicht je nach Bedarf und Entwicklung unterschiedliche Lösungen beim Vollzug, ohne dass das Gesetz angepasst werden muss. 21 Bei der Aufteilung der Höchstzahlen und Kontingente ist es sinnvoll, die Dauer und den Zweck des jeweiligen Aufenthalts zu berücksichtigen und in den Vollzugsbestim- mungen des Bundesrates verschiedene Kategorien vorzusehen. Für sie sollen separate Höchstzahlen festgelegt werden, die je nach Bedarf in kantonale Kontingente und Re- serven des Bundes aufgeteilt werden können. Unterschiedliche Kontingente für An- gehörige von EU/EFTA-Staaten und von Drittstaaten sind im Hinblick auf das wei- terhin angestrebte duale Zulassungsmodell ebenfalls vorgesehen. Die Summe aller Höchstzahlen für die Kategorien ergibt die maximal möglichen jährlichen Bewilli- gungserteilungen. Zur Abdeckung eines unvorhergesehenen Mehrbedarfs sollen weiterhin auch Bundes- kontingente als Reserven ausgeschieden werden (wie heute bei Drittstaaten). Die Höhe dieser Reservekontingente hängt davon ab, wie gut es gelingt, die Höchstzahlen und Kontingente im Voraus (ex ante) gestützt auf geeignete Indikatoren festzulegen. Eine Anpassung der Höchstzahlen und Kontingente ist namentlich dann vorzusehen, wenn es die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Ziff. 1.6) erfordert. Aus heutiger Sicht erscheint die Festlegung von Höchstzahlen für folgende Katego- rien sinnvoll: Kurzaufenthaltsbewilligung ab vier Monaten mit Erwerbstätigkeit Für befristete Aufenthalte mit Erwerbstätigkeit von vier Monaten bis zu einem Jahr, verlängerbar bis maximal zwei Jahre. Kantonale Kontingente und Reserve für den Bund, jeweils für Angehörige von EU/EFTA-Staaten und von Drittstaaten. Grundsätzlich besteht die Möglichkeit, für Aufenthalte bis zu einem Jahr auf die Schaffung von Höchstzahlen und Kontingenten für Kurzaufenthaltsbewilligungen zu verzichten. Gemäss der bisherigen Definition erfolgt eine Zuwanderung in die stän- dige ausländische Wohnbevölkerung erst ab einem Aufenthalt von einem Jahr; vo- rübergehende Aufenthalte werden nicht angerechnet. Zur Vermeidung von Umgehun- gen der Höchstzahlen und Kontingente bei den Aufenthaltsbewilligungen durch

21 Siehe auch Ziff. 12.2. Umsetzungskonzept.

Kurzaufenthaltsbewilligungen sollen sie für Aufenthalte ab vier Monaten ebenfalls beschränkt werden.22 Dies entspricht der heutigen Regelung für Angehörige von Drittstaaten. Aufenthaltsbewilligung über ein Jahr mit Erwerbstätigkeit Für Aufenthalte von mehr als einem Jahr mit Erwerbstätigkeit, verlängerbar. Kanto- nale Kontingente und Reserve für den Bund, jeweils für Angehörige von EU/EFTA- Staaten und von Drittstaaten. Grenzgängerbewilligung Für eine Erwerbstätigkeit in der Schweiz und mindestens wöchentliche Rückkehr an den Wohnort im Ausland. Kantonale Kontingente und Reserve für den Bund. Ange- sichts der geringen Zahl sind keine separaten Kontingente erforderlich für Angehörige von Drittstaaten, die in der Grenzregion zur Schweiz leben. Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit von mehr als einem Jahr Für Aufenthalte ohne Erwerbstätigkeit bis zu einem Jahr sollen keine zahlenmässigen Beschränkungen eingeführt werden.23 Für längerfristige Aufenthalte sollen kantonale Kontingente und Reserven beim Bund geschaffen werden, ohne besondere Kontin- gente für EU/EFTA-Angehörige. Der grösste Teil dieser Aufenthalte erfolgt zum Zweck der Aus- und Weiterbildung. Ein duales System mit einem Vorrang der Angehörigen von EU/EFTA-Staaten ist hier nicht angezeigt. Die Auswahl der Auszubildenden soll vielmehr den öffentlichen und privaten Ausbildungsstätten überlassen werden. Asylbereich Für Aufenthalte im Rahmen eines Asylverfahrens sind keine Höchstzahlen und Kon- tingente vorgesehen, da es sich hier um vorübergehende und provisorische Aufent- halte handelt. Höchstzahlen und Kontingente sind nach Artikel 121a Absatz 2 BV jedoch auch für vorläufig Aufgenommene sowie anerkannte Flüchtlinge mit Aufent- haltsbewilligung erforderlich.24 Familiennachzug Für den Familiennachzug soll nur eine Höchstzahl des Bundes geschaffen werden. Der Familiennachzug ist eine Folge der primären Zuwanderung mit einem bestimm- ten Aufenthaltszweck (Aufenthalt mit oder ohne Erwerbstätigkeit; Asylgewährung usw.). Diese Höchstzahl könnte sowohl für den Familiennachzug von Personen mit Kurz- aufenthalts-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung gelten. Sollten sich daraus in der Praxis Probleme ergeben, ist eine Anpassung auf Verordnungsstufe durch den Bundesrat möglich. Dabei ist zu beachten, dass ein Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit bis zu einem Jahr keiner zahlenmässigen Beschränkung unterliegen soll; dies gilt auch für den Famili- ennachzug von erwerbstätigen Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von weniger als einem Jahr.

22 Ziff. 12.4. Umsetzungskonzept.

23 Ziff. 12.9. Umsetzungskonzept.

24 Ziff. 12.12. Umsetzungskonzept.

Der Anspruch der EU/EFTA-Angehörigen auf Familiennachzug gemäss FZA und das Recht auf den Schutz des Familienlebens nach Artikel 14 BV und Artikel 8 EMRK sind einzuhalten. Zudem ist eine Rekrutierung der nicht nur von der Schweizer Wirt- schaft stark nachgefragten gut qualifizierten Arbeitskräfte aus Drittstaaten ohne die gleichzeitige Gewährung des Familiennachzugs kaum möglich. Da hier somit für die kantonalen Behörden nur ein geringer Handlungsspielraum be- steht, ist die Aufteilung der Höchstzahl in kantonale Kontingente oder besondere Kon- tingente für Angehörige von EU/EFTA-Staaten sowie von Drittstaaten aus heutiger Sicht grundsätzlich nicht erforderlich. Sollten sich hier in der Praxis Schwierigkeiten ergeben, ist eine einfache Anpassung auf Verordnungsstufe möglich.

2.2.2 Zuständigkeit für die Festlegung

Der Bundesrat soll die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente insbesondere ge- stützt auf die Grundsätze der Zulassung (Art. 3 AuG), den Vorrang der Inländer, die Bedarfserhebung der Kantone sowie die Empfehlungen der Zuwanderungskommis- sion (Ziff. 2.2.3) festlegen. Der Vernehmlassungsentwurf sieht gemäss einer Empfehlung der Expertengruppe und in Abweichung von Ziffer 12.2. des Umsetzungskonzepts vor, dass sich die Kan- tone über die Aufteilung der vom Bundesrat festgelegten Höchstzahlen auf die kanto- nalen Kontingente einigen können (Verteilschlüssel; siehe auch vorne Ziff. 1.4.3). Ist dies nicht möglich, soll der Bundesrat diese Aufteilung subsidiär vornehmen. Ein glei- cher Ansatz besteht im Asylbereich bei der Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone (Art. 27 AsylG). Im Vernehmlassungsentwurf ist eine flexible Lösung vorgesehen, die es dem Bundes- rat erlaubt, die Aufteilung der Höchstzahlen in kantonale Kontingente an die Kantone zu delegieren, selber vorzunehmen oder auf eine solche Aufteilung zu verzichten. Da- mit kann den unterschiedlichen Aufenthaltszwecken (Aufenthalt mit und ohne Er- werbstätigkeit, Familiennachzug, Grenzgänger, Asylbereich usw.) sowie zukünftigen Entwicklungen und Erfahrungen am besten Rechnung getragen werden. Die detail- lierte Regelung erfolgt in den Ausführungsbestimmungen des Bundesrates, die ein- fach angepasst werden können. Demgegenüber soll bei der Zulassung von Erwerbstätigen aus Drittstaaten das heute geltende System beibehalten werden. Die Festlegung der Höchstzahlen erfolgt durch den Bundesrat und die Aufteilung auf die Kantone nach dem bereits heute bestehen- den festen Verteilschlüssel (Art. 18a Anhang I und II VZAE).

2.2.3 Zuwanderungskommission

Bei der Umsetzung von Artikel 121a BV kommt der Begrenzung der Zuwanderung durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente eine zentrale Bedeutung zu. Dabei sind das gesamtwirtschaftliche Interesse sowie der Vorrang der Inländer zu berücksichti- gen. Darüber hinaus sind weitere übergeordnete Ziele zu beachten (z. B. Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen; Nutzung des inländischen Potenzials; gesamt- wirtschaftliche Interessen der Schweiz; Förderung der Integration; Schutz der Lohn- und Arbeitsbedingungen).25 Diese unterschiedlichen Vorgaben, die auch in einem Zielkonflikt zueinander stehen können, müssen bei der jährlichen Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente durch den Bundesrat konkretisiert werden.

25 Ziff. 5. Umsetzungskonzept.

Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, wird die Einsetzung einer Zuwanderungskom- mission vorgeschlagen; sie soll gemäss der Hauptvariante aus Vertreterinnen und Ver- tretern der Migrations- und Arbeitsmarktbehörden des Bundes und der Kantone be- stehen. Die Sozialpartner sollen einbezogen werden, je nach Aufgabe auch weitere Kreise (z. B. Kommunalverbände; Wissenschaft; Nichtregierungsorganisationen).26 Dazu gehören auch die Spitzenverbände der Wirtschaft, die als versierte Kenner des Arbeitsmarktes in unterschiedlichen Branchen in den Entscheidprozess eingebunden werden und damit zu einer möglichst adäquaten Einschätzung der Arbeitsmarktlage beitragen sollen. Als Variante wird auch eine Regelung zur Stellungnahme unterbreitet, wonach die Sozialpartner ebenfalls in dieser Kommission als Mitglieder vertreten sind (siehe Ziff.

1.4.3 oben).

Die Kommission hat insbesondere die Aufgabe, Expertisen zum quantitativen und qualitativen Bedarf an ausländischen Arbeitskräften zu erstellen. Zu diesem Zweck ist auch die Durchführung eines regelmässigen wissenschaftlichen Monitorings des Migrationsbereichs sinnvoll. Da die Höchstzahlen und Kontingente unabhängig vom Aufenthaltszweck eingeführt werden müssen, soll diese Kommission auch eine Empfehlung für die zahlenmässigen Beschränkungen für den Familiennachzug und für Aufenthalte ohne Erwerbstätigkeit abgeben. Allerdings besteht beim Familiennachzug nur ein sehr beschränkter Hand- lungsspielraum. Die Grundlage für die Arbeit der Zuwanderungskommission bilden die Bedarfserhe- bungen der Kantone, die nach einheitlichen Kriterien und Indikatoren erstellt werden müssen («bottom up»). Zudem sind insbesondere das inländische Potenzial, die Wirt- schaftsentwicklung, die demografische Entwicklung sowie die Auswanderung einzu- beziehen (siehe Ziff. 2.2.4). Die Kommission beurteilt die Erhebungen der Kantone. Kommt sie zum Schluss, dass sie insgesamt zu hoch sind, soll dies mit den Kantonen besprochen werden. Allenfalls wird die Höchstzahl durch den Bundesrat korrigiert, da er nicht an die Empfehlungen dieser Kommission gebunden ist. Es ist wegen des damit verbundenen Aufwands kaum möglich, jedes Jahr die Angaben aller Kantone im Detail zu überprüfen und die Kontingente für jeden einzelnen Kan- ton festzulegen. Die vorgeschlagene Lösung besteht darin, dass der Bundesrat die jährliche Höchstzahl nach makroökonomischen Gesichtspunkten festlegt (v. a. bisheriger Bedarf, Situation auf dem Arbeitsmarkt, wirtschaftliche Entwicklung, Nutzung des inländischen Poten- zials) und alle Kantone sich über deren Aufteilung (Kontingente) auf die Kantone einigen. Ist dies nicht möglich, wird der Verteilschlüssel durch den Bund anhand von kantonalen Arbeitsmarktindikatoren festgelegt (fixer Verteilschlüssel, «top down» mit Bundesreserve).27 Ein solcher Verteilschlüssel könnte z. B. auch alle drei Jahre durch den Einbezug von weiteren Kriterien angepasst werden. Eine weitere Lösung könnte auch darin bestehen, dass für den Verteilschlüssel (kan- tonale Kontingente) in den ersten drei Jahren nach der Inkraftsetzung (d. h. ab 2017) der Durchschnitt der kantonalen Zuwanderung während z. B. der letzten drei Jahre angewendet wird. Während dieser Zeit würden die ersten Erfahrungen mit dem neuen

26 «Beratendes Gremium» nach Ziff. 12.2. Umsetzungskonzept.

27 Siehe auch Ziff. 1.3.3 und 2.2.2.

System ausgewertet, und gestützt darauf würde anschliessend ein verfeinertes System für die Berechnung der Höchstzahlen und die kantonale Zuteilung der Kontingente ausgearbeitet. Ein ausreichend hohes Bundeskontingent könnte dabei die nötige Fle- xibilität schaffen. Diese Fragestellung ist im Hinblick auf die notwendigen Ausfüh- rungsbestimmungen noch zu vertiefen.

2.2.4 Indikatoren für die Festlegung

Gemäss Verfassungstext sind die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für er- werbstätige Ausländerinnen und Ausländer auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz auszurichten, wobei ein Inländervorrang zu berücksichtigen ist (Ziff. 2.3). Um beiden Zielsetzungen gerecht zu werden, werden zur Festlegung von Höchstzahlen und Kontingenten Indikatoren herangezogen, welche einerseits die Nachfrage der Unternehmen nach ausländischen Arbeitskräften reflektieren und an- dererseits die Schwierigkeiten berücksichtigen, im Inland entsprechende Arbeits- kräfte zu finden. Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass die Erhebung der Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften durch die Kantone vorgenommen wird und in einem «Bottom-up»- Prozess Höchstzahlen für die ganze Schweiz ermittelt werden. Die aggregierte Be- darfsmeldung wird durch eine Zuwanderungskommission mit geeigneten Indikatoren auf nationaler Ebene validiert. Bei der Bedarfserhebung orientieren sich die Kantone einerseits an der Zuwanderung früherer Jahre. In diesen Zahlen spiegelt sich u. a. die Wirtschaftsstruktur, welche sich in einer unterschiedlichen Nachfrage nach ausländi- schen Arbeitskräften manifestiert. Andererseits ist die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften stark von der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung abhängig. Entsprechend sind Prognosen zum Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum eben- falls relevante Indikatoren der Bedarfsermittlung. Zur Berücksichtigung eines Inländervorrangs bei der Festlegung von Höchstzahlen und Kontingenten können Arbeitslosenquoten und Indikatoren zu den Schwierigkei- ten bei der Rekrutierung von Arbeitskräften herangezogen werden. Liegt die Arbeits- losenquote relativ hoch und sind Arbeitskräfte eher selten nachgefragt bzw. leicht zu finden, deutet dies auf ein vorhandenes Arbeitskräftepotenzial im Inland hin. Im Sinne des Inländervorrangs sind die Höchstzahlen und Kontingente in einer solchen Situa- tion relativ tiefer anzusetzen. Liegt die Arbeitslosenquote dagegen sehr niedrig und es werden viele Arbeitskräfte nachgefragt und diese sind auch schwierig zu finden, dann deutet dies auf einen Arbeitskräftemangel hin. In einer solchen Situation sind somit unter Berücksichtigung eines Inländervorrangs relativ höhere Kontingente und Höchstzahlen gerechtfertigt. Bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente sollen insbesondere auch die Bedürfnisse der Wissenschaft und Forschung berücksichtigt werden. Bei der Festlegung von Höchstzahlen und Kontingenten ist zwischen einer kurzfristi- gen und einer längerfristigen Perspektive zu unterscheiden. In der kurzen Frist ergibt sich der Bedarf nach ausländischen Arbeitskräften in erster Linie aus der bestehenden Wirtschaftsstruktur eines Kantons, der allgemeinen Arbeitsmarktlage (hohe/tiefe Ar- beitslosigkeit) und der erwarteten konjunkturellen Entwicklung. Mittel- und langfris- tig spielen weitere Faktoren wie etwa die demografische Entwicklung oder auch Än- derungen in der Arbeitsmarktbeteiligung der inländischen Bevölkerung ebenfalls eine Rolle. Als Indikatoren für solche Entwicklungen können etwa das Wachstum der Be- völkerung im Erwerbsalter (für die Demografie) oder Erwerbsquoten verschiedener

Bevölkerungsgruppen (für die Ausschöpfung von Fachkräftepotenzialen) herangezo- gen werden. Typischerweise handelt es sich dabei um Grössen, die sich von Jahr zu Jahr nur wenig verändern, aber über mehrere Jahre betrachtet eine relativ klare Trend- entwicklung aufweisen können. Insofern eignen sich solche Indikatoren zur Festle- gung von mittel- und längerfristigen Zielgrössen für die Zuwanderung, weniger je- doch für die jährliche Festlegung von Höchstzahlen und Kontingenten. Die Höchstzahlen für Nichterwerbstätige ergeben sich insbesondere aus dem Bedarf für Bewilligungen für die Aus- und Weiterbildung. In den letzten Jahren betrug er regelmässig rund 15 000 Bewilligungen pro Jahr. Hier sind die Bedürfnisse der Kan- tone sehr unterschiedlich. Es ist zudem zu beachten, dass nach Beendigung der Aus- und Weiterbildung in der Regel eine Ausreise aus der Schweiz erfolgt (Rotation). Als Ausgangspunkt für die Kontingentszuteilung dürften die Erfahrungen der letzten Jahre relevant sein, denn sie entsprechen der regionalen Verteilung von Bildungsin- stitutionen mit internationaler Ausstrahlung. Genaue Indikatoren bestehen hier nicht; es ist jedoch darauf zu achten, dass diese Zulassungsmöglichkeit nicht zur Umgehung der Zulassungsbeschränkungen für Erwerbstätige führt. Die Zuwanderung von ausländischen Rentnerinnen und Rentnern findet nur in einem sehr beschränkten Rahmen statt (jährlich rund 900 Aufenthaltsbewilligungen). Die Höchstzahlen für anerkannte Flüchtlinge sowie für vorläufig Aufgenommene er- geben sich aus den bisherigen Erfahrungen und aus den Prognosen, die das SEM schon heute für die Planung seiner Tätigkeiten erstellen muss. Dabei ist insbesondere sicherzustellen, dass auch bei einer Überschreitung der Höchstzahlen das zwingende Völkerrecht (Non-Refoulement-Gebot) nicht verletzt wird.28 Entsprechend wird der Bundesrat insbesondere im Fall einer akuten humanitären Krise die erforderlichen Massnahmen ergreifen müssen. Die Höchstzahl für den Familiennachzug ergibt sich aus dem Durchschnitt der bishe- rigen Zuwanderung zu diesem Aufenthaltsweck. Hier besteht kein wesentlicher Hand- lungsspielraum für eine Einschränkung (siehe Ziff. 2.2.1). Dies ist auch mit Artikel 121a Absatz 2 BV vereinbar, wonach der Familiennachzug eingeschränkt werden kann. Einschränkungen und Bedingungen für den Familiennachzug bestehen im Üb- rigen bereits nach dem geltenden Recht (Art. 42–52 AuG; Art. 3 Anhang I FZA). Ein einfacher Zusammenhang zwischen der Zulassung zum Arbeitsmarkt und dem Familiennachzug besteht aus statistischer Sicht nicht; in den letzten Jahren ist der An- teil des Familiennachzugs an der gesamten Zuwanderung stetig gesunken, und der Anteil der Erwerbstätigen ist gestiegen. Zudem erfolgt der Familiennachzug auch zu Schweizerinnen und Schweizern oder zu Ausländerinnen und Ausländern, die sich bereits sehr lange oder schon in der zweiten und dritten Generation in der Schweiz aufhalten. Bei der Umsetzung sind die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz einzuhal- ten; dies gilt in erster Linie bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente (Ziff. 1.5 und 1.6). Sollten die festgelegten Höchstzahlen und Kontingente nicht rei- chen, muss der Bundesrat die erforderlichen Massnahmen ergreifen.

28 Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung»; Ziff. 1.3.2; siehe auch Ziff.

1.6 oben.

2.3 Inländervorrang

Siehe auch Ziffer 1.4.2 oben und Ziffer 12.6. Umsetzungskonzept. Der Inländervorrang soll entgegen dem Wortlaut von Artikel 121a Absatz 3 BV so- wohl für Schweizerinnen und Schweizer als auch für Ausländerinnen und Ausländer mit einem dauerhaften Aufenthalt gelten.29 Eine gleiche Regelung besteht bereits heute bei der Zulassung der Angehörigen von Drittstaaten (Art. 21 AuG). Diese Ausdehnung des Inländervorrangs erfolgt gestützt auf die allgemeine Rechts- setzungskompetenz des Bundes im Migrationsbereich (Art. 121 BV). In der Praxis wäre hier eine klare Unterscheidung nach Staatsangehörigkeit weder möglich und sinnvoll. Der Inländervorrang soll bereits bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente abstrakt berücksichtigt werden, indem bei deren Berechnung auch die Verfügbarkeit des «einheimischen Potenzials» an möglichen Erwerbstätigen mit einbezogen wird. Darüber hinaus soll gemäss der Hauptvariante (Vernehmlassungsentwurf) eine Prü- fung des Inländervorrangs im Einzelfall erfolgen, wenn es sich nicht um einen Beruf mit ausgewiesenem Fachkräftemangel handelt (Ziff. 12.6. Umsetzungskonzept) oder wenn gewisse völkerrechtliche Verpflichtungen entgegenstehen (Ziff. 1.6). In diesem Fall soll auf eine weitergehende Prüfung verzichtet werden. Als Variante wird auch eine Regelung zur Stellungnahme unterbreitet, bei der auf eine Prüfung des Vorrangs der Inländer im Einzelfall bei Angehörigen der EU- und EFTA- Staaten verzichtet wird (siehe Ziff. 1.4.2).

2.4 Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen (ausreichende

Existenzgrundlage) Artikel 121a Absatz 3 sieht als Kriterium für die Bewilligungserteilung eine ausrei- chende, eigenständige Existenzgrundlage vor. Mit einer vorhergehenden Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen als Zulassungsvoraussetzung wird diese Anforde- rung umgesetzt (Hauptvariante im Vernehmlassungsentwurf). Diese Kontrolle ist zudem auch eng mit dem Vorrang der inländischen Arbeitnehmen- den verbunden (Ziff. 12.7. des Umsetzungskonzepts). Sie besteht bereits heute bei Angehörigen von Drittstaaten (Art. 22 AuG). Der Inländervorrang kann nur geprüft und tatsächlich durchgesetzt werden, wenn ein orts-, berufs- und branchenüblicher Lohn gewährt wird. Andernfalls finden sich nicht genügend inländische Arbeitskräfte, die die Tätigkeit zu einem unüblich tiefen Lohn ausüben, und es besteht somit auch kein genügender Anreiz für die Arbeitgeber, das bestehende inländische Angebot an Arbeitskräften tatsächlich auszuschöpfen. Als Variante wird auch eine Regelung zur Stellungnahme unterbreitet, wonach bei Angehörigen der EU- und EFTA-Staaten lediglich eine summarische Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen erfolgt (siehe Ziff. 1.4.2 oben und Ziff. 12.7. Umset- zungskonzept). Bei dieser Variante würde das Bewilligungsverfahren wesentlich ver- einfacht; die nachträgliche Überprüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen erfolgt weiterhin gemäss den Grundzügen der flankierenden Massnahmen zum FZA (FlaM).

29 Art. 21 Abs. 3 Bst. c bis f E-AuG.

Der Schutz der Lohn- und Arbeitsbedingungen auf dem inländischen Arbeitsmarkt wird heute durch die FlaM gewährleistet. Eine Anpassung der FlaM soll geprüft wer- den, wenn die genaue Umsetzung von Artikel 121a BV bekannt ist (siehe auch Ziff. 6.2). Das für den Arbeitsmarkt zu erwartende Gesamtergebnis eines künftigen Kon- trollsystems soll gegenüber dem heutigen nicht schlechter ausfallen. Die Kontrollen sollen zudem nicht zu einem unverhältnismässigen administrativen Aufwand für die Unternehmen führen (zur Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen siehe auch

Ziff. 1.4.2).

2.5 Prüfung der Integrationsfähigkeit

Artikel 121a Absatz 3 BV enthält als Kriterium für die Erteilung einer Aufenthaltsbe- willigung auch die Integrationsfähigkeit. Für die Bewilligungserteilung an Angehö- rige von Drittstaaten sieht Artikel 22 Absatz 2 AuG bereits vor, dass die berufliche Qualifikation, die berufliche und soziale Anpassungsfähigkeit, die Sprachkenntnisse und das Alter eine nachhaltige Integration in den schweizerischen Arbeitsmarkt und das gesellschaftliche Umfeld erwarten lassen müssen. Von einer zusätzlichen, systematischen Prüfung der Integrationsfähigkeit (Art. 121a Abs. 3 BV) im Zulassungsverfahren auch für Angehörige der EU- und EFTA-Staaten wird im Umsetzungskonzept und im Vernehmlassungsentwurf jedoch abgesehen. Die Kantone haben im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur Revision der inte- grationsrechtlichen Bestimmungen im AuG (13.030) klar signalisiert, dass eine sys- tematische Überprüfung der Integrationskriterien im Zusammenhang mit der Ertei- lung und Verlängerung aller Aufenthaltsbewilligungen ihre Kapazitäten klar sprengen würde (z. B. Sprachtests). Auch bei einer umfassenden Prüfung der Integrationsfähigkeit vor der Einreise kann letztlich auch nicht vorhergesagt werden, wie sich die Integration einer zuziehenden Person tatsächlich entwickeln wird. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen kann zu- dem davon ausgegangen werden, dass sich Angehörige der EU- und EFTA-Staaten in der Regel gut integrieren.

2.6 Regelung des Aufenthalts

Nach einer Zulassung soll der Aufenthalt von Angehörigen der EU/EFTA-Staaten im Grundsatz weiterhin gemäss dem bestehenden FZA geregelt werden (siehe dazu Ziff. 3). Für Angehörige von Drittstaaten richtet sich die Aufenthaltsregelung nach dem AuG; hier sind keine Anpassungen vorgesehen.

3 Verhältnis zum Freizügigkeitsabkommen (FZA)

3.1 Inhalt des geltenden FZA

Gemäss dem geltenden FZA werden die Zulassung und der Aufenthalt von Angehö- rigen der EU- und EFTA-Staaten wie folgt geregelt: a) Zulassung mit Erwerbstätigkeit Der Stellenantritt bis zu drei Monate im Kalenderjahr sowie Dienstleistungserbrin- gungen aus dem Ausland bis 90 Arbeitstage im Kalenderjahr werden durch ein Mel- deverfahren für die Arbeitgeber geregelt. Bei einem Stellenantritt mit einer Dauer von mehr als drei Monaten im Kalenderjahr muss eine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Grenzgängerbewilligung eingeholt werden. Angehörige der EU-25 sowie der EFTA-Staaten müssen dafür lediglich einen

gültigen Ausweis (Pass oder Identitätskarte) sowie eine Bestätigung des Schweizer Arbeitgebers vorlegen. Für Angehörige der EU-2-Staaten (Rumänien und Bulgarien) bestehen noch bis Ende Mai 2016 Übergangsbestimmungen für den Stellenantritt in der Schweiz. Im Bewilli- gungsverfahren prüfen die zuständigen kantonalen Behörden die Lohn- und Arbeits- bedingungen sowie den Inländervorrang. Die Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewil- ligungen sind zudem kontingentiert. Für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit müssen Angehörige der EU- 27- und der EFTA-Staaten bei der Einreichung des Gesuchs ihre selbständige Er- werbstätigkeit belegen durch die Errichtung eines Unternehmens oder einer Betriebs- stätte mit effektiver und existenzsichernder Geschäftstätigkeit in der Schweiz. b) Zulassung ohne Erwerbstätigkeit Angehörige der EU- und der EFTA-Staaten ohne Erwerbstätigkeit können in der Schweiz ein Aufenthaltsrecht geltend machen, wenn sie über genügende finanzielle Mittel verfügen und gegen Krankheit und Unfall versichert sind. Die finanziellen Mit- tel müssen so hoch sein, dass keine Sozialhilfe bezogen werden kann. Bei Personen in Ausbildung sind die Anforderungen etwas tiefer; sie müssen nachweisen, dass sie für ihren Lebensbedarf selber aufkommen können. Nichterwerbstätige sind z. B. Rent- nerinnen und Rentner, Privatiers, Personen in Aus- und Weiterbildung, Stellensu- chende sowie Empfängerinnen und Empfänger von Dienstleistungen (z. B. medizini- sche Behandlungen). Stellensuchende benötigen für einen Aufenthalt bis zu drei Monaten keine Bewilli- gung. Dauert die Stellensuche länger, so erhalten sie darüber hinaus eine Kurzaufent- haltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von drei Monaten im Kalenderjahr. Ha- ben sie nach deren Ablauf immer noch keine Stelle gefunden, kann ihnen die Kurzaufenthaltsbewilligung bis zu einem Jahr verlängert werden, wenn sie konkrete Suchbemühungen nachweisen können und begründete Aussicht besteht, dass sie in- nerhalb dieser Frist eine Stelle finden werden (kein Rechtsanspruch). Bei einer Ein- reise zur Stellensuche muss keine Sozialhilfe gewährt werden. c) Familiennachzug Der Kreis der nachzugsberechtigten Familienmitglieder ist bei Angehörigen der EU/EFTA-Staaten weiter gefasst als bei Angehörigen von Drittstaaten (AuG). Ge- mäss FZA haben folgende Personen einen Aufenthaltsanspruch:  der Ehegatte;  die Verwandten in absteigender Linie (auch des Ehegatten): Kinder oder Enkelkinder unter 21 Jahren oder denen Unterhalt gewährt wird;  die Verwandten in aufsteigender Linie (auch des Ehegatten): Eltern und Grosseltern, denen Unterhalt gewährt wird. Der Anspruch auf Familiennachzug setzt im FZA (wie im AuG) eine bedarfsgerechte Wohnung für die ganze Familie voraus. Auch bei EU/EFTA-Angehörigen muss die angemessene Wohnung bei der Gesuchstellung und bei der Einreise der Familienan- gehörigen vorhanden sein. Ehegatten und Kinder haben unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit einen An- spruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt. Dies gilt auch dann, wenn die nachziehende Person selber keine Erwerbstätigkeit ausübt.

c) Aufenthaltsbewilligung Je nach Dauer des Arbeitsverhältnisses wird für Erwerbstätige eine Kurzaufenthalts- bewilligung (Arbeitsvertrag unter einem Jahr) oder eine Aufenthaltsbewilligung (Ar- beitsvertrag ein Jahr oder länger) ausgestellt. Die Aufenthaltsbewilligung hat eine Gültigkeitsdauer von fünf Jahren; bei Aufenthal- ten ohne Erwerbstätigkeit kann sie erstmals auf zwei Jahre beschränkt werden. Bei Personen in Ausbildung beträgt die Gültigkeitsdauer nur ein Jahr (mit Verlängerungs- möglichkeit). d) Berufliche und geografische Mobilität Angehörige der EU- und EFTA-Staaten haben Anspruch auf den Berufs- und Stellen- wechsel sowie auf den Wechsel zu einer selbständigen Erwerbstätigkeit. Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen EU/EFTA gelten für das ganze Gebiet der Schweiz. Es besteht somit ein Anspruch auf den Kantons- wechsel, eine neue Bewilligung ist nicht erforderlich. e) Gleichbehandlung mit Schweizerinnen und Schweizern bei Sozialleistungen und Anerkennung der Diplome Durch die Koordinierung der Sozialleistungen im In- und Ausland (Anhang II FZA) soll sichergestellt werden, dass keine Versicherungsansprüche durch die Arbeitsauf- nahme in einem anderen Mitgliedsland verloren gehen. Die Koordinierungsvorschrif- ten gelten für alle Sozialversicherungszweige, nicht jedoch für die Ausrichtung von Sozialhilfe. Das Anerkennungssystem für Diplome (Anhang III FZA) gilt für reglementierte Be- rufe, die im Aufnahmestaat aufgrund von Rechts- und Verwaltungsvorschriften nur mit einer bestimmten Berufsqualifikation ausgeübt werden dürfen. Für sieben regle- mentierte Berufe (Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Pflegepersonal in allgemei- ner Pflege, Hebammen und Architekten) gilt grundsätzlich die automatische Anerken- nung der Diplome aus dem Herkunftsland, da die Ausbildungsanforderungen harmonisiert wurden.

3.2 Anpassung des FZA

Die Zulassung und die Aufenthaltsregelung der Angehörigen von EU/EFTA-Staaten richten sich weitgehend nach dem FZA, das AuG gilt nur subsidiär (siehe Ziff. 2.1). Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a BV widersprechen,30 sind bis zum 9. Feb- ruar 2017 neu zu verhandeln und anzupassen. Betroffen davon sind die Freizügig- keitsabkommen mit der EU und der EFTA sowie der Rahmenvertrag Schweiz-Liech- tenstein (siehe Ziff. 1.1 und 1.6). Zur Umsetzung von Artikel 121a BV müssen diese Verträge neu insbesondere jährli- che Höchstzahlen und Kontingente für alle Bewilligungsarten unabhängig vom Auf- enthaltszweck sowie einen Vorrang der Schweizerinnen und Schweizer bei Erwerbs- tätigkeit ermöglichen (Art. 121a Abs. 1 und 2 BV; siehe heutige Regelung in Ziff. 3.1 oben).

30 Ziff. 1.4 und 1.6 sowie Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» vom 7. Dezember 2012, u. a. Ziff. 3.3.1, 4.2.1 und 4.4.2. http://www.admin.ch/opc/de/federal-ga- zette/2013/291.pdf.

Auch die übrigen Zulassungsbedingungen und -kriterien gemäss dem Umsetzungs- konzept des Bundesrates vom 20. Juni 2014 bedingen zum Teil eine Anpassung dieser Verträge (v. a. Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Interesses der Schweiz; Vorliegen des Gesuchs eines Arbeitgebers; Prüfung der Integrationsfähigkeit sowie einer ausreichenden, eigenständigen Existenzgrundlage). Demgegenüber soll die Re- gelung des Aufenthalts nach der Zulassung in diesen Verträgen grundsätzlich beibe- halten werden (v. a. Bewilligungsarten; berufliche und geografische Mobilität; Um- fang des Familiennachzugs; Koordination der Sozialversicherungen und Anerkennung der Diplome; siehe Ziff. 3.1. oben). Die Schweiz hat nach Vorliegen des Umsetzungskonzepts des Bunderates das Begeh- ren zur Anpassung des FZA bei der EU eingereicht (Schreiben vom 4. Juli 2014 des Staatssekretärs für Migration an den Leiter der EU-Delegation im Gemischten Aus- schuss zum FZA). Eine Vertragspartei ist berechtigt, dem Gemischten Ausschuss zum FZA einen Vorschlag bezüglich Anpassung des Abkommens zu unterbreiten (Art. 18 FZA). Die damalige Aussenbeauftragte der EU, Frau Catherine Ashton, hat der Schweiz am 24. Juli 2014 in ihrer mit den EU-Mitgliedstaaten konsolidierten Antwort an den Bun- despräsidenten mitgeteilt, dass Verhandlungen mit dem Ziel der Einführung von Kon- tingenten und Höchstzahlen sowie eines Inländervorrangs dem Prinzip der Freizügig- keit zuwiderlaufen. Für die EU sind die Nichtdiskriminierung, das Recht, auf dem Gebiet der anderen Vertragspartei eine Erwerbstätigkeit auszuüben und Wohnsitz zu nehmen sowie die Stand-Still-Klausel wesentliche Punkte des FZA, die nicht verhan- delbar seien. Die EU-Kommission sowie der Europäische Auswärtige Dienst seien jedoch bereit, über praktische Probleme bei der Anwendung des Abkommens zu dis- kutieren. Der Bundesrat hat ein Verhandlungsmandat zur Anpassung des FZA an Artikel 121a BV verabschiedet und die Ziele festgelegt, die er bei den Verhandlungen verfolgen will. Einerseits soll die Zuwanderung unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftli- chen Interessen gesteuert und begrenzt werden, andererseits soll der bilaterale Weg als Fundament der Beziehungen zur EU gesichert werden. Beiden Zielen soll gleich- ermassen Rechnung getragen werden. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass es sinnvoll ist, mit der EU in Verhandlungen zu treten. Dies, obwohl die zuständigen EU-Verantwortungsträger im Vorfeld betont haben, dass Verhandlungen mit dem Ziel, Kontingente und einen Inländervorrang ein- zuführen, in fundamentalem Widerspruch zu den Zielen des FZA stünden. Er erachtet es als wichtig, dass die Frage einer Anpassung des FZA nicht isoliert betrachtet wird, sie ist vielmehr in die gesamte Europapolitik einzubetten. Für die EU ist eine Lösung bei der Personenfreizügigkeit nämlich eine Vorbedingung für den Abschluss neuer Marktzugangsabkommen und somit zentral für die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs. Der Bundesrat und die EU haben mehrmals betont, dass sie den bilateralen Weg weiterführen wollen. Ziel der Verhandlungen mit der EU zum FZA ist somit, eine für beide Seiten akzeptable und geeignete Lösung zu finden, um die Weiterfüh- rung des bilateralen Wegs zu sichern. Die Aussenpolitischen Kommissionen sowie die Staatspolitischen Kommissionen der Eidgenössischen Räte, die Sozialpartner und die Konferenz der Kantonsregierungen konnten zum Mandatsentwurf Stellung nehmen; sie sind damit einverstanden. Die Verabschiedung des definitiven Verhandlungsmandats durch den Bundesrat erfolgte

gleichzeitig mit der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens zum vorliegenden Ge- setzesentwurf. Der vorliegende Vernehmlassungsentwurf basiert auf dem Umsetzungskonzept des Bundesrates vom 20. Juni 2014. Er entspricht demgegenüber nicht der formellen Ant- wort der EU vom 24. Juli 2014 auf ein Begehren der Schweiz vom 7. Juli 2014 um Anpassung des FZA, wonach Verhandlungen mit dem Ziel, Kontingente und einen Inländervorrang einzuführen, für die EU in fundamentalem Widerspruch zum Ziel des FZA stehen. Allfällige Verhandlungen über eine Anpassung des FZA müssen daher eng mit den weiteren Gesetzgebungsarbeiten koordiniert werden. Sollten sich im Rahmen von allfälligen Verhandlungen mit der EU weitere Optionen für eine Steuerung der Zuwanderung ergeben, ist der Vernehmlassungsentwurf bei Bedarf anzupassen und ein zusätzliches Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

3.3 Folgen eines Wegfalls des FZA

Falls eine verfassungskonforme Anpassung des FZA nicht gelingt, ist der Fortbestand der ganzen Bilateralen I gefährdet. Eine Kündigung des FZA hätte schwerwiegende Konsequenzen für das Verhältnis der Schweiz mit der EU. Durch die sogenannte «Guillotine-Klausel» (Art. 25 Abs. 4 FZA) treten bei einer Kündigung des FZA sechs Monate nach der Notifikation nämlich alle von dieser Klausel betroffenen Abkommen der Bilateralen I automatisch ausser Kraft. So würden mit dem FZA auch die Abkom- men über das öffentliche Beschaffungswesen, den Abbau technischer Handelshemm- nisse, den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen sowie den Land- und Luft- verkehr hinfällig. Eine ausführliche Darstellung der Auswirkungen einer Kündigung des FZA auch auf diese weiteren Bereiche findet sich in Ziffer 4.3.1 der Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» des Bundesrates vom 7. Dezember 2012.31 Das Abkommen über das fünfte Forschungsrahmenprogramm war Bestandteil der 1999 abgeschlossenen Bilateralen I und fiel somit ebenfalls unter die «Guillotine- Klausel». Die Klausel wurde in die darauffolgenden Rahmenprogramme mit Schwei- zer Beteiligung zwar nicht mehr eingefügt, sie ist aber in dem am 5. Dezember 2014 unterzeichneten Abkommen zur Assoziierung der Schweiz am Horizon 2020-Paket wiederum enthalten. Gemäss dieser Kündigungsklausel wird das gesamte Abkommen rückwirkend per Ende 2016 hinfällig, wenn bis im Februar 2017 keine Lösung zur Personenfreizügigkeit inklusive deren Ausdehnung auf Kroatien gefunden werden kann. Zusätzlich zu den direkt durch die «Guillotine-Klausel» betroffenen Abkommen be- steht die Möglichkeit, dass die EU andere Abkommen mit der Schweiz, die sie als mit dem FZA verbunden erachtet, ebenfalls in Frage stellt. Damit muss insbesondere bei den Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen gerechnet werden (SAA und DAA). Das SAA und das DAA sind formell nicht mit dem FZA verknüpft (keine «Guillotine- Klausel»). Dies bedeutet, dass eine Kündigung des FZA nicht automatisch zu einer Beendigung des SAA und des DAA führen würde. Trotzdem könnten die beiden Ab- kommen bei einem Wegfall des FZA von der EU in Frage gestellt werden, da das Bestehen eines Abkommens über die Freizügigkeit für die EU eine Voraussetzung für die Assoziierung der Schweiz an den Schengen-Besitzstand darstellte. Das SAA – und

31 http://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2013/291.pdf

indirekt auch das DAA – ergänzen das FZA damit, dass sie den Reiseverkehr im Schengen-Raum erleichtern. Diese Zusammenhänge stehen aber aus Sicht der Schweiz einer Fortführung der Assoziation nicht im Wege, sofern beide Parteien an einer solchen interessiert sind. Aufgrund der gegenseitigen formellen Verknüpfung zwischen SAA und DAA würde eine Kündigung des SAA im Übrigen auch die Be- endigung des DAA bedeuten (Art. 14 Abs. 2 DAA). Auch wenn die genaue Bedeutung einer Kündigung des FZA und des damit verbun- denen automatischen Wegfalls der übrigen Bilateralen I sowie der Kündigung allfäl- liger anderer Abkommen zwischen der Schweiz und der EU derzeit schwierig abzu- schätzen ist, sind gravierende Konsequenzen für die Schweizer Volkswirtschaft zu befürchten. Für eine kleine, offene Volkswirtschaft wie die Schweiz ist der Zugang zu ausländi- schen Märkten lebenswichtig. Andernfalls würde sich die Schweiz in einer analogen Situation befinden wie in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre, als die Arbeitslosigkeit vergleichsweise hoch war. Rund 60 % der Schweizer Warenexporte gehen in die EU, und die Schweiz bezieht rund 80 % ihrer Importe aus der EU. Dank den bilateralen Verträgen ist die Schweiz Teil des EU-Binnenmarktes mit seinen 500 Millionen Kon- sumentinnen und Konsumenten. Die EU und ihre 28 Mitgliedstaaten sind die mit Ab- stand wichtigsten Handelspartner der Schweiz.32 Ausschlaggebend für den Abschluss der sieben bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) vom 21. Juni 1999 (Bilaterale I) waren die Reformbemühungen der Schweiz nach der Ablehnung des EWR-Beitritts und das schwache Wirtschaftswachstum in den 1990er Jahren. Dem drohenden wirtschaftli- chen Abstieg der Schweiz sollte dabei mit der Sicherung des Zugangs zum sich dyna- misch entwickelnden EU-Binnenmarkt entgegengewirkt werden. Der rechtlich abgesicherte Marktzugang zu den wichtigen europäischen Märkten ist heute quasi eine Selbstverständlichkeit. Von der dadurch gestiegenen Exportnach- frage können die Schweizer Unternehmen profitieren, weil durch das FZA die Rekru- tierungsmöglichkeiten verbessert wurden und die für die Produktion notwendigen Fachkräfte verfügbar sind. Verschiedene wissenschaftliche Studien zeigen, dass die Bilateralen I zum guten Ab- schneiden der Schweiz in den letzten Jahren beigetragen haben. Dabei wird alleine die Auswirkung der Personenfreizügigkeit auf das Bruttoinlandprodukt (BIP) auf 1,04 Prozent (im Jahr 2007) bis 3,2 Prozent (im Jahr 2008) geschätzt. Im Jahr 2008 betrug das BIP etwa 527 Mrd. Franken. Das BIP ohne das FZA wäre im Jahr 2008 somit zwischen 5,5 Mrd. Franken und 17 Mrd. Franken tiefer ausgefallen. Es ist davon aus- zugehen, dass vergleichbare volkswirtschaftliche Effekte auch in den darauffolgenden Jahren wirksam wurden. Gemäss anderen Studienergebnissen führten die Abkommen zu einem zusätzlichen Wachstum der betroffenen Firmen von 1 bis 2 Prozent in den ersten sechs Jahren nach Inkrafttreten der Abkommen. Die von den Abkommen be- sonders betroffenen Firmen konnten gar ein zusätzliches Wachstum von 4 bis 5 Pro- zent verzeichnen. Ein Wegfall der Bilateralen I würde sich aus Firmensicht entspre- chend bremsend auf das Wachstum auswirken. Neben dem verbesserten Zugang zum EU-Binnenmarkt und der besseren Verfügbar- keit von Fachkräften liegt der Wert der Bilateralen I für Schweizer Unternehmen und

32 Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» vom 7. Dezember 2012, u. a. Ziff. 3.3.1, 4.2.1 und 4.4.2. http://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2013/291.pdf.

die Schweizer Volkswirtschaft zusätzlich in der – auf den Abkommen basierenden – erhöhten Rechtssicherheit. Des Weiteren können Probleme, die sich beim Marktzu- gang ergeben, dank der auf den Abkommen basierenden institutionalisierten Zusam- menarbeit mit den Institutionen der EU in der Regel effizient gelöst werden. So geht beispielsweise der regelmässige Austausch in den Gemischten Ausschüssen der ein- zelnen Abkommen und die Zusammenarbeit auf technischer Ebene weit über die Möglichkeiten der Lösungsfindung im Rahmen der Institutionen der WTO hinaus. Die Vielzahl an bestehenden Studien über die volkswirtschaftliche Bedeutung der Bi- lateralen I zeigt, dass die einzelnen Abkommen bedeutende positive Auswirkungen auf die Schweizer Volkswirtschaft haben. Neben den direkten Auswirkungen einzel- ner Abkommen sind auch indirekte Auswirkungen und Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Abkommen potenziell von grosser Bedeutung. Die Bilateralen I bilden ein Netzwerk an Abkommen, die in der Summe für die Schweizer Volkswirtschaft sehr wichtige Rechtssicherheit im engen wirtschaftlichen Austausch mit dem grössten Handelspartner garantieren. Ein Wegfall dieser Grundlagen wäre aus Sicht des Wirt- schaftsstandortes Schweiz eine deutliche Schwächung der Standortfaktoren. Alles in allem lässt sich aufgrund von zahlreichen Studien schliessen, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens bzw. der Bilateralen I deutliche negative Auswirkun- gen auf die Wirtschaftsentwicklung in der Schweiz hätte. Eine sektorale Einzelbetrachtung bestätigt diese Einschätzung: Die Personenfreizügigkeit mit den EU- und EFTA-Staaten und die damit einherge- gangene Zuwanderung stehen im Fokus einer Vielzahl von Studien. Sie zeigen, dass die Zuwanderung der letzten Jahre in erster Linie nachfragegesteuert war und in Be- reichen stattfindet, in denen auch Einheimische gute Beschäftigungsmöglichkeiten haben. Die zugewanderten Arbeitskräfte treten im Arbeitsmarkt hauptsächlich kom- plementär zu den einheimischen Fachkräften auf, weshalb negative Effekte der Zu- wanderung auf Arbeitslosigkeit und Beschäftigung der Einheimischen auf einzelne Arbeitsmarktsegmente beschränkt bleiben. Es gibt sogar Anzeichen, dass die Zuwan- derung der letzten Jahre die Arbeitslosigkeit der Einheimischen insgesamt reduziert und auch ihren Beschäftigungsanteil erhöht hat. Den verschiedenen Analysen ist ge- meinsam, dass die geschätzten Auswirkungen auf die Löhne gemessen an den kon- junkturellen und strukturellen Entwicklungen der letzten zehn Jahre als sehr gering einzustufen sind. Insgesamt hat das FZA die Verfügbarkeit von Fachkräften für die Schweizer Wirtschaft klar verbessert. Der jahrelang weitherum beklagte Fachkräfte- mangel konnte so gedämpft werden. Weitreichende Bedeutung kommt auch dem Abkommen über die technischen Han- delshemmnisse zu: Im Jahr 2011 waren Exporte im Umfang von rund 32 Mrd. Franken davon betroffen. Somit konnten etwa ein Viertel aller in die EU exportierten Indus- trieprodukte dank diesem Abkommen ohne zweifache Konformitätsprüfung bzw. ohne Anpassung an zusätzliche Vorschriften als jene, die in der Schweiz gelten, in die EU exportiert werden. Das Abkommen hat gemäss einer Studie zu direkten Kosten- einsparungen von 0,5 bis 1 Prozent der gesamten Produktwerte geführt, was z. B. im Jahr 2011 rund 160–320 Mio. Franken entsprach. Das Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (AöB) gewährleistet Schwei- zer Unternehmen gleichberechtigten Zugang zu den öffentlichen Ausschreibungen im EU-Raum. Das bilaterale Abkommen erweitert den Geltungsbereich des WTO- Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) auf die Gemeinde-

und Bezirksebene, sowie auf weitere Sektoren (z. B. den Schienenverkehr). Diese Be- reiche umfassen einen wichtigen Teil der öffentlichen Beschaffungen in der EU. So profitieren Schweizer Firmen von einer Gleichbehandlung mit der Konkurrenz aus der EU und mit der Konkurrenz aus jenen Drittstaaten, mit denen die EU in diesen Bereichen beschaffungsrelevante Marktzugangsverpflichtungen eingegangen ist. Im Jahr 2007 konnten Schweizer Firmen insgesamt ca. 900 Mio. EUR bis 1,09 Mrd. EUR an öffentlichen Aufträgen aus dem EU-Raum gewinnen. Umgekehrt erhöhte der Zu- gang von EU-Firmen zum Schweizer Beschaffungsmarkt die Wettbewerbsintensität und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Beschaffungen in der Schweiz. 2013 wurden von den 1830 Beschaffungen des Bundes im Umfang von gesamthaft rund 5,2 Mrd. Franken 126 Beschaffungen mit einem Gesamtwert von 400 Mio. Franken in die EU vergeben. Nicht zuletzt ermöglicht das Abkommen auch eine unbürokratische Zusam- menarbeit und Lösung von Marktzugangsproblemen zwischen den Schweizer Behör- den und der Europäischen Kommission. So konnte beispielsweise im Kontakt mit der Europäischen Kommission eine italienische Massnahme rückgängig gemacht werden, die eine Bewilligung des italienischen Finanzamtes als Teilnahmebedingung für öf- fentliche Ausschreibungen in Italien erforderlich machte und somit die Schweizer An- bieter diskriminierte. Das Landverkehrsabkommen öffnet den Strassen- und Schienenverkehrsmarkt für den Transport von Personen und Gütern zwischen der Schweiz und der EU. Gleichzeitig schafft es die vertragliche Grundlage für die Einführung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA). Ungefähr ein Viertel der Einnahmen daraus stammt von ausländischen Transporteuren, was seit Inkrafttreten im Jahr 2002 bis 2012 ins- gesamt 4,13 Mrd. Franken entspricht. Die LSVA trägt zur Finanzierung der Bahnin- frastruktur in der Schweiz bei und ist ein wichtiges Instrument zur Verlagerung des Gütertransports auf die Schiene. Mit dem Landverkehrsabkommen hat die EU diese Verlagerungspolitik anerkannt. Der wirtschaftliche Nutzen des Abkommens besteht vorab in der erhöhten Effizienz. So stieg die durchschnittliche Beladung eines LKW von 6,3 Tonnen im Jahr 2000 auf 11,3 Tonnen im Jahr 2012. Eine Studie schätzt, dass die daraus resultierenden Produktivitätseffekte zu einer langfristigen Erhöhung des BIP von 0,2 Prozent führen. Bedeutsam ist das Landwirtschaftsabkommen vor allem in Bezug auf den Abbau von Handelshemmnissen, die sich beispielsweise auf Produktevorschriften, Zulassungs- bestimmungen, sanitäre und phytosanitäre Regelungen und Ähnliches beziehen (nichttarifäre Handelshemmnisse). Darüber hinaus beinhaltet es auch eine Liberali- sierung im tarifären Bereich. Im Rahmen des Landwirtschaftsabkommens wurde bei- spielsweise der Käsehandel mit der EU liberalisiert. Seit Inkrafttreten des Abkom- mens hat der Handel von Agrarprodukten und verarbeiteten Landwirtschafts- produkten mit der EU deutlich zugenommen. So haben sich die Exporte in die EU mehr als verdoppelt (von 2,6 Mrd. Franken im Jahr 2002 auf 5,5 Mrd. Franken im Jahr 2013). Die Importe haben ebenfalls markant zugenommen, von 6,5 Mrd. Franken im Jahr 2002 auf 8,7 Mrd. Franken im Jahr 2013. Landwirtschaftliche Verarbeitungs- produkte sind allerdings vom Protokoll Nr. 2 des Freihandelsabkommens von 1972 abgedeckt, das im Rahmen der Bilateralen II revidiert wurde. Somit kann nicht die gesamte Zunahme der Agrarexporte auf das Landwirtschaftsabkommen der Bilatera- len I zurückgeführt werden. Die Bedeutung des Luftverkehrsabkommens (LVA) lässt sich anhand der beobachteten Entwicklungen im Passagierverkehr beschreiben. So stieg die Zahl der Passagiere auf

den Strecken zwischen der EU und der Schweiz zwischen 2001 und 2013 um 57 Pro- zent, während die gesamte Passagierzahl auf schweizerischen Flughäfen um 40 Pro- zent zunahm. Allgemein kommt die mit dem LVA verbesserte Verkehrsanbindung der Schweiz dem Wirtschaftsstandort zugute. Das LVA gewährt allen schweizeri- schen Fluggesellschaften nahezu dieselben Wettbewerbsbedingungen, die auch für ihre Konkurrenten aus der EU gelten. Im Fall einer Kündigung würden die alten bila- teralen Luftverkehrsabkommen wieder aufleben. Abgesehen davon, dass die Schweiz mit Frankreich gar kein solches Abkommen abgeschlossen hat, sind diese teilweise sehr alten Abkommen höchst restriktiv formuliert und entsprechen grossmehrheitlich nicht mehr den heutigen Marktbedürfnissen. Im verkehrsrechtlichen Bereich hätte die Kündigung des LVA für die Schweizer Luftfahrtunternehmen somit schwerwiegende Konsequenzen. Es könnte nicht sichergestellt werden, dass die Schweizer Luftfahrt- unternehmen ihre aktuellen Flüge wie bis anhin durchführen können bzw. dass die derzeit sehr gute Anbindung der Schweiz an die europäischen Zentren aufrechterhal- ten wird. Mit einem Wegfall des Abkommens würde auch der gesamte Anhang zum Abkommen wegfallen, d. h. das seit 2002 entwickelte Luftrecht der EU. Seither hat die Schweiz in diesen Bereichen kein eigenes Luftrecht mehr entwickelt, was bedeu- tet, dass auf einen Schlag wesentliche Teile unseres Luftrechts wegfielen und neu er- lassen werden müssten. Das Forschungsabkommen ist im Hochschulbereich, aber auch im Rahmen der For- schungsanstrengungen von Firmen von Bedeutung. Als direkter volkswirtschaftlicher Nutzen ist der positive finanzielle Rückfluss durch die Forschungsrahmenprogramme (FRP) der EU zu werten (im 6. FRP betrug dieser 19,2 Mio. Franken; zusätzliche 75 Mio. Franken gingen an internationale Organisationen mit Sitz in der Schweiz). Mit den Rückflüssen aus dem jüngsten 7. FRP konnten rund 8000 Arbeitsplätze in der Schweiz geschaffen werden. Insbesondere für KMU ist die Finanzierung der For- schung über die FRP essenziell; diese erhielten im 6. FRP 14 Prozent von den der Schweiz zufliessenden Mitteln. Das erlaubte es teilnehmenden Schweizer KMU, rund einen Drittel ihrer Kosten für Forschung und Entwicklung zu finanzieren. Neben dem Verlust des oben dargestellten direkten volkswirtschaftlichen Nutzens im Falle eines Ausschlusses der Schweiz von den FRP wären öffentliche und private Institutionen in einem grösseren Umfang betroffen, weil sie damit bei der Rekrutierung und Bindung von Talenten deutlich an Attraktivität verlieren würden. Die fehlende Möglichkeit, sich an Ausschreibungen auf europäischer Ebene zu beteiligen, und der daraus resul- tierende Verlust an Prestige, das die erfolgreiche Teilnahme an solchen verleiht, wür- den zur Folge haben, dass die ehrgeizigsten Wissenschaftler – vor allem Nachwuchs- forschende – andere Arbeitsplätze in Europa bevorzugen. Fazit: Die bilateralen Verträge haben über Jahre einen bedeutenden Wachstumsbei- trag geleistet und die Produktionskosten hier tätiger Unternehmen dank Zugang zu Fachkräften und zum wichtigsten Exportmarkt gedämpft. Die Kombination der Auf- hebung der befristeten Frankenuntergrenze durch die Nationalbank und die Unsicher- heit über die Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung gefährdet kurz- und mit- telfristig Arbeitsplätze in wichtigen Teilen der Schweizer Wirtschaft.

4 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

4.1 Ausländergesetz

Artikel 2 Absatz 2 Es handelt sich hier um eine technische Anpassung. Der Begriff «Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG)» wird durch den heute zu verwendenden Begriff «Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU)» ersetzt. Gliederungstitel vor Artikel 17a

1. Abschnitt: Begrenzungsmassnahmen

Im Hinblick auf die notwendige ausführlichere Regelung der Höchstzahlen und Kon- tingente ist die Schaffung eines neuen Abschnitts erforderlich. Artikel 17a Höchstzahlen und Kontingente Siehe Ziffer 2.2.1 und 2.2.2 oben. Damit diese Regelung auch für EU/EFTA- Angehörige gilt, muss das FZA entsprechend angepasst werden. Zu Absatz 2 Buchstabe a: Der Einbezug von Kurzaufenthaltsbewilligungen ab vier Monaten entspricht der heutigen Regelung bei Drittstaatsangehörigen und Ziffer 12.4. des Umsetzungskonzepts. Eine allgemeine Ausnahme von den Begrenzungsmassnah- men wäre für Aufenthalte bis zu einem Jahr aufgrund des Wortlauts von Artikel 121a BV zwar möglich, sie würde jedoch zu Umgehungsproblemen führen. Zu Absatz 2 Buchstabe c: Niederlassungsbewilligungen sollen nur dann den Kontin- genten unterstellt werden, wenn sie ausnahmsweise bereits bei der Zulassung erteilt werden (Kinder unter 12 Jahren von Schweizerinnen und Schweizern oder von Nie- dergelassenen; Artikel 42 Absatz 4 und Artikel 43 Absatz 3 AuG; Professorinnen und Professoren gemäss Weisungen SEM). Für die Umwandlung der Aufenthalts- in eine Niederlassungsbewilligung ist demgegenüber kein Kontingent erforderlich. Zu Absatz 2 Buchstabe d: Die Grenzgängerbewilligungen sollen zur Vermeidung von unnötigen bürokratischen Umtrieben wie die Kurzaufenthaltsbewilligungen nur ab ei- ner Aufenthaltsdauer von vier Monaten den Höchstzahlen und Kontingenten unter- stellt werden. Diese Präzisierung ist im Umsetzungskonzept (Ziff. 12.5.) noch nicht enthalten. Zu Absatz 2 Buchstabe d: Der Einbezug von Kurzaufenthaltsbewilligungen ab vier Monaten entspricht der heutigen Regelung bei Drittstaatsangehörigen und Ziffer 12.4. des Umsetzungskonzepts. Zu Absatz 3: Vorläufige Aufnahmen sollen nur bei Aufenthalten von mehr als einem Jahr den Höchstzahlen unterstellt werden; in der Regel werden sie für kürzere Auf- enthalte nicht angeordnet. Bisher wurde noch nie ein vorübergehender Schutz gemäss AsylG gewährt. Es ist auch hier davon auszugehen, dass eine solche Massnahme nicht für Aufenthalte von weniger als einem Jahr angeordnet würde. Zu Absatz 4 Buchstabe a: Verlängerungen von Bewilligungen unterstehen grundsätz- lich nicht den Höchstzahlen und Kontingenten. Eine Ausnahme ist jedoch dann erfor- derlich, wenn eine bestimmte Bewilligungsart oder ein bestimmter Aufenthaltszweck erst ab einer gewissen Aufenthaltsdauer diesen Begrenzungen unterstellt wird.

Dies gilt bei der Verlängerung der Kurzaufenthaltsbewilligung über vier Monate bei einem Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit und bei einem Aufenthalt über ein Jahr ohne Erwerbstätigkeit. Kurzaufenthaltsbewilligungen können bis maximal zwei Jahre ver- längert werden (Art. 32 AuG). Zu Absatz 4 Buchstaben b und c: Da bereits bei der Erteilung einer Aufenthaltsbewil- ligung ein Kontingent erteilt wird, erfolgt bei deren Umwandlung in eine Niederlas- sung keine erneute Anrechnung. Dies gilt auch dann, wenn eine vorläufige Aufnahme, die ebenfalls den Höchstzahlen untersteht, später in eine Aufenthaltsbewilligung um- gewandelt wird. Zu Absatz 5: Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat gesonderte Höchstzahlen für be- stimmte Aufenthaltszwecke sowie für EU/EFTA-Angehörige und Angehörige von Drittstaaten festlegt (siehe Ziff. 2.2.1). Zu Absatz 6: Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Höchstzahlen in kantonale Kon- tingente aufgeteilt werden (siehe Ziff. 2.2.2). Artikel 17b Festlegung In dieser Bestimmung werden die wichtigsten Elemente aufgezählt, die der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente zu beachten hat. Sie erfolgt insbesondere in enger Zusammenarbeit mit den für den Vollzug zuständigen Kanto- nen und der Zuwanderungskommission (Art. 17d). Die allgemeinen Grundsätze des AuG über die Zulassung (Art. 3 AuG) sind zu be- rücksichtigen. Dazu gehören insbesondere folgende Elemente: die Interessen der Ge- samtwirtschaft, die Integrationsmöglichkeiten, die demografische, soziale und gesell- schaftliche Entwicklung sowie die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Ziff. 1.6 und 2.2.4 oben). Artikel 17c Aufteilung der Höchstzahlen auf kantonale Kontingente Der Bundesrat kann die Aufteilung der Höchstzahlen auf die kantonalen Kontingente den Kantonen übertragen. Dies ist insbesondere bei der Zulassung mit Erwerbstätig- keit sinnvoll, da die Kantone die Bedürfnisse und Besonderheiten der lokalen Wirt- schaft sehr gut kennen (siehe Ziff. 2.2.2). Artikel 17d Zuwanderungskommission Es soll eine durch den Bundesrat eingesetzte ausserparlamentarische Kommission (Verwaltungskommission) geschaffen werden, die insbesondere Empfehlungen be- züglich der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente ausarbeitet (siehe Ziff. 2.2.3). Die für solche Kommissionen massgebenden Regelungen (v. a. Amtsdauer, Wählbar- keit, Taggeld; Inhalt der Einsetzungsverfügung; Publikation) finden sich in Artikel 57a ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) 33 und Artikel

8 ff. der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV)34.

Artikel 18 Buchstaben c und d Hier ist eine technische Anpassung erforderlich, da die Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente neu in Artikel 17a geregelt wird.

33 SR 172.010 34 SR 172.010.1

Artikel 19 Buchstaben c–e Zu Buchstabe c: Gemäss Artikel 121a Absatz 3 BV muss bei selbständig Erwerbstä- tigen ebenfalls geprüft werden, ob eine eigenständige Existenzgrundlage besteht. Dies erfordert auch eine Anpassung des FZA. Zu Buchstaben d und e: Hier ist eine technische Anpassung erforderlich, da die Fest- legung der Höchstzahlen und Kontingente neu in Artikel 17a geregelt wird. Artikel 20 Dieser Artikel muss aufgehoben werden, da er nur für Erwerbstätige zahlenmässige Beschränkungen vorsieht. Neu müssen grundsätzlich für alle Bewilligungsarten und Aufenthaltszwecke Höchstzahlen und Kontingente festgelegt werden (v. a. auch für den Familiennachzug, Aufenthalte ohne Erwerbstätigkeit und den Asylbereich). Die Begrenzungsmassnahmen werden im neuen Abschnitt 1a geregelt (Art. 17a). Artikel 21 Absatz 2 Buchstaben c–e und Absatz 2bis Siehe Ziffer 2.3. Der Inländervorrang soll neu auch für EU/EFTA-Angehörige gelten. Dies erfordert eine Anpassung des FZA. Der bestehende Vorrang bei der Zulassung von Angehörigen der EU/EFTA-Staaten vor Angehörigen von Drittstaaten ohne Bewilligung in der Schweiz soll beibehalten werden (Art. 21 Abs. 1 AuG). Zu Absatz 2 Buchstaben c–e: Vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige sollen neu ebenfalls als inländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gelten. Diese Per- sonengruppen gehören zum einheimischen Arbeitsmarkt und damit auch zum bereits vorhandenen inländischen Arbeitskräftepotenzial. Dies gilt auch für Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligung, die bis zu zwei Jahre in der Schweiz erwerbstätig sein können und sich damit ebenfalls in den Arbeitsmarkt integrieren. Zu Absatz 2bis: Im Interesse von einfachen und unbürokratischen Verfahren soll auf eine weitergehende Prüfung des Inländervorrangs verzichtet werden, wenn offensicht- lich ein entsprechender Fachkräftemangel besteht und keine Anhaltspunkte für eine Unterbietung der orts- und berufsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen vorliegen. Im Interesse einer einheitlichen Anwendung dieser Ausnahmebestimmung ist es sinn- voll, wenn die Zuwanderungskommission (Art. 17d) entsprechende Empfehlungen ausarbeitet. Artikel 22 Absatz 2 Siehe Ziffer 2.4. Die Einführung einer Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen auch für Angehö- rige von EU/EFTA-Staaten macht eine Anpassung des FZA erforderlich. Zu Absatz 2: In klaren Fällen sollen bürokratische Verfahren zur Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen vermieden werden. Im Interesse einer einheitlichen Anwen- dung dieser Ausnahmebestimmung ist es sinnvoll, wenn die Zuwanderungskommis- sion (Art. 17d) entsprechende Empfehlungen ausarbeitet. Die Durchführung dieser Kontrollen wirkt sich auch auf die zukünftige Ausgestaltung der FlaM aus (Ziff. 6.2).

Artikel 25 Absätze 1, 1bis und 2 Die Regelung im AuG für Grenzgängerbewilligungen gilt weiterhin in erster Linie für Angehörige von Drittstaaten. Für Angehörige von EU/EFTA-Staaten mit Grenzgängerbewilligung gelten jedoch neu auch die zahlenmässigen Begrenzungen (Abs. 1 Bst. c), und die Kantone haben auch bei ihnen ebenfalls die Möglichkeit, den Inländervorrang sowie die Lohn- und Arbeitsbedingungen zu prüfen (Abs. 1bis). Dies macht eine Anpassung des FZA erfor- derlich. Zu Absatz 1bis: Mit dieser Wahlmöglichkeit soll den sehr unterschiedlichen Situatio- nen in den Grenzkantonen Rechnung getragen werden. Die generelle Prüfung einer ausreichenden, eigenständigen Existenzgrundlage (Art. 121a Abs. 3 BV; Ziff. 2.4) ist bei Grenzgängern nicht erforderlich, da sie keinen Wohnsitz in der Schweiz begrün- den. Dies gilt ebenfalls für die Prüfung des Vorrangs der inländischen Arbeitskräfte, da dieser in erster Linie bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente zu be- rücksichtigen ist (Art. 121a Abs. 3 BV, Ziff. 2.3). Zu Absatz 2: Hier ist eine technische Anpassung erforderlich, da die Einhaltung der Höchstzahlen und Kontingente neu in Absatz 1 Buchstabe c geregelt wird. Artikel 26 Absätze 1 und 2 Es sind technische Anpassungen erforderlich, da die Einhaltung der Höchstzahlen und Kontingente neu in Artikel 17a geregelt wird. Artikel 27 Absatz 1bis; Artikel 28 Absatz 2; Artikel 29 Absatz 2 Die Bestimmungen über die Zulassung zu einem Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit (Aus- und Weiterbildung; Rentnerinnen und Rentner; medizinische Behandlung) wer- den mit einer zusätzlichen Bedingung ergänzt, wonach bei einem Aufenthalt von mehr als einem Jahr die Höchstzahlen und Kontingente eingehalten werden müssen. Dies gilt auch für Angehörige von EU/EFTA-Staaten; das FZA muss entsprechend angepasst werden. Artikel 30 Absatz 1, Einleitungssatz und Buchstabe l Zu Absatz 1 Einleitungssatz: Dieser Artikel ermöglicht in den aufgeführten besonde- ren Fällen Ausnahmen von den allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen. Gemäss Ar- tikel 121a BV ist jedoch eine Ausnahme von den Höchstzahlen und Kontingenten nicht mehr möglich, da sie grundsätzlich für alle Bewilligungsarten und jeden Auf- enthaltszweck gelten. Der Einleitungssatz ist daher entsprechend anzupassen (keine Abweichung von Art. 17a). Ausnahmen vom Vorrang der Inländer sind demgegen- über möglich.35 Solche Ausnahmen sind auch weiterhin angebracht, wenn z. B. ein schwerwiegender Härtefall vorliegt und eine Rückkehr in den Herkunftsstaat nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Gemäss Artikel 121a Absatz 3 BV sind bei einer Zulassung das Gesuch eines Arbeitgebers, eine eigenständige Existenzgrundlage und eine gute Integration erforderlich. Zu Absatz 1 Buchstabe l: Es handelt sich hier um eine technische Anpassung beim Verweis auf das Asylgesetz (die erstmalige Erwähnung erfolgt neu in Art. 17a).

35 Ziff. 2.3 und 2.4 oben; Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» Ziff. 3.2.

Artikel 42 Absatz 2bis; Artikel 43 Absatz 1bis; Artikel 44 Absatz 2; Artikel 45 Absatz 2 Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch den Familiennachzug. Aufenthalte unter 12 Monaten können jedoch davon ausge- nommen werden. Dies bedeutet, dass der Familiennachzug von Personen mit Kurz- aufenthaltsbewilligung nur angerechnet wird, wenn diese über ein Jahr verlängert wird. Vorbehalten bleiben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs. 1 Bst. b). Diese Regelung gilt auch für Angehörige von EU/EFTA-Staaten. Das FZA muss ent- sprechend angepasst werden. Siehe auch Ziffer 2.2.1 und 2.2.4. Artikel 48 Absatz 1bis Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch die Bewilligungserteilung an Pflegekinder, die sich länger als ein Jahr in der Schweiz aufhalten. Die Bestimmung muss entsprechend angepasst werden. Vorbehalten blei- ben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs. 1 Bst. b). Artikel 83 Absatz 1 Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch die vorläufige Aufnahme. Vorläufige Aufnahmen sollen nur bei Aufenthalten von mehr als einem Jahr den Höchstzahlen unterstellt werden (Art. 17a Abs. 3; Ziff. 2.2.1). In der Regel werden sie für kürzere Aufenthalte nicht angeordnet. Vorbehalten blei- ben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs. 1 Bst. b). Artikel 85 Absatz 7 Buchstabe d Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch den Familiennachzug von vorläufig Aufgenommenen. Aufenthalte unter 12 Monaten können jedoch davon ausgenommen werden. Vorbehalten bleiben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs. 1 Bst. b). Siehe auch Artikel 17a, Artikel 83 Absatz 1 sowie Ziffer 2.2.1 und 2.2.4.

4.2 Asylgesetz

Artikel 60 Absatz 1 Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch Personen, denen Asyl gewährt wird (Art. 17a Abs. 3). Vorbehalten bleiben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs.

1 Bst. b).

Artikel 66 Absatz 1 Gemäss Artikel 121a Absatz 2 BV umfassen die Höchstzahlen und Kontingente auch Personen, denen Schutz gewährt wird (Art. 17a Abs. 3). Vorbehalten bleiben in jedem Fall die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz (Art. 3 Abs. 2, Art. 17b Abs.

1 Bst. b).

5 Volkswirtschaftliche Auswirkungen36

Falls eine verfassungskonforme Anpassung des FZA nicht gelingt, ist der Fortbestand der ganzen Bilateralen I gefährdet. Die EU könnte zudem auch weitere Abkommen, die nach der Auffassung der EU mit dem FZA verbunden sind, in Frage stellen (z. B. die Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen). In Ziffer 3.2 wird dargelegt, dass bei einer Kündigung des FZA und einem Wegfall der Bilateralen I schwerwie- gende Konsequenzen für verschiedene Wirtschaftssektoren, aber auch für die Volks- wirtschaft als Ganzes verbunden wären. Die rechtliche Absicherung des Zugangs zu wichtigen europäischen Märkten würde sich in verschiedenen Bereichen verschlech- tern, mit negativen Auswirkungen auf die Standortattraktivität der Schweiz. Der Er- halt der Bilateralen I und eines sicheren Marktzugangs in die EU für Schweizer Un- ternehmen liegt im gesamtwirtschaftlichen Interesse der Schweiz und ist daher ein wichtiges Ziel in den angestrebten Verhandlungen mit der EU. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung von Artikel 121a BV hän- gen darüber hinaus massgeblich davon ab, in welchem Ausmass die vom Bundesrat und den Kantonen festzulegenden Höchstzahlen und Kontingente zu einer Einschrän- kung der Zuwanderung insbesondere von erwerbstätigen Ausländerinnen und Aus- ländern führen. Ebenfalls von Bedeutung ist die konkrete Ausgestaltung des Bewilli- gungsverfahrens im Hinblick auf deren Kosten und die Dauer.

5.1 Auswirkungen auf die Unternehmen

Im Jahr 2013 wurden insgesamt gut 200 000 Bewilligungen an erwerbstätige Auslän- derinnen und Ausländer erteilt, wovon 95 % auf Erwerbstätige aus EU/EFTA-Staaten entfielen. Für diese soll die Zulassung zum Arbeitsmarkt eingeschränkt und stärker administriert werden. Die Auswirkungen werden in allen Branchen spürbar sein, da alle in den letzten Jahren zunehmend auf ausländische Fachkräfte angewiesen wa- ren.37 Kürzlich wurden die direkten Regulierungskosten zur Rekrutierung von Arbeitskräf- ten aus den EU-25/EFTA-Staaten auf durchschnittlich 25 Franken, für Arbeitskräfte aus den EU-2-Staaten auf 419 Franken und für Drittstaatsangehörige auf 516 Franken pro Fall und Jahr geschätzt.38 Die Bewilligungsdauer betrug 9 Tage bei EU/EFTA- und 20 Tage bei Drittstaatsangehörigen. Aufgrund dieser Vorlage könnten insbeson- dere die Kosten und Verfahrensdauern für Arbeitsbewilligungen in etwa auf das Ni- veau von Arbeitskräften aus den EU-2-Staaten (Rumänien und Bulgarien) ansteigen. In der Summe könnten allein die Regulierungskosten für die Unternehmen von 20 auf rund 100 Millionen39 ansteigen, die Bewilligungsdauer könnte ebenfalls deutlich län- ger als heute ausfallen.

36 Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung von Artikel 121a BV wurden an- hand der Checkliste zur Regulierungsfolgenabschätzung, auffindbar unter www.seco.ad- min.ch/rfa, untersucht. 37 SECO, BFM, BFS und BSV (2014), 10. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsab- kommen Schweiz-EU. 38 BSS (2013), Schätzung der Kosten und Vereinfachung der Regulierungen im Bereich der Zulassung von ausländischen Erwerbstätigen zum schweizerischen Arbeitsmarkt – Studie im Auftrag des BFM. 39 Es handelt sich hierbei um eine Schätzung auf der Grundlage der durchschnittlichen Regu- lierungskosten für die Rekrutierung von Arbeitskräften aus den EU-2-Staaten, da dieses Zulas- sungsmodell demjenigen der Hauptvariante zur Umsetzung des neuen Verfassungsartikels am ähnlichsten ist.

Die Bewilligungsdauer ist kürzer und die Kosten sind entsprechend tiefer, wenn für Angehörige der EU/EFTA-Staaten wie vor der Einführung des FZA auf ein Zustim- mungsverfahren beim SEM verzichtet würde, oder wenn bei ihnen im Gegensatz zu den Angehörigen von Drittstaaten der Inländervorrang nicht auch im Einzelfall und die ausreichende Existenzgrundlage nur summarisch geprüft würden.

5.2 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Kaum beziffern lassen sich die Kosten, die sich aus entgangenen Aufträgen ergeben, wenn Stellen nicht rasch genug, überhaupt nicht oder nur suboptimal besetzt werden können. Die Problematik des Fachkräftemangels wird damit verschärft, mit negativen Auswirkungen auf die Innovationskraft der Wirtschaft. Zur Eingrenzung negativer Effekte stützt sich der Bundesrat bei der Kontingentierung auf eine Bedarfserhebung der Kantone und die Validierung durch eine Zuwanderungskommission ab. Diese sol- len sowohl die Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Arbeitskräften als auch Möglichkeiten zur Nutzung inländischer Arbeitskräftepotenziale mit einbeziehen (vgl. 2.2.4 Indikatoren für die Festlegung). Damit wird auch bereits ein Inländervor- rang berücksichtigt, wie dies der neue Verfassungsartikel verlangt. Zusätzlich sollen in der Hauptvariante der Inländervorrang sowie die Lohn- und Arbeitsbedingungen im Einzelfall überprüft werden, mit Ausnahmen in Bereichen mit ausgewiesenem Fachkräftemangel. In einer Variante dazu werden bei der Bewilligungserteilung für Angehörige der EU- und EFTA-Staaten auf eine detaillierte Prüfung des Inländervor- rangs sowie der Lohn- und Arbeitsbedingungen verzichtet (somit müsste das FZA in diesen Punkten nicht angepasst werden; Ziff. 2.3 und 2.4). Bei Angehörigen von Dritt- staaten werden diese Prüfungen jedoch bereits heute durchgeführt; sie sollen beibe- halten werden (Art. 21 und 22 AuG). Durch eine stärkere Steuerung der Zuwanderung können negative Auswirkungen auf besonders exponierte Bevölkerungsgruppen und Regionen eher eingegrenzt werden. Ein Monitoring der Zuwanderung anhand von schweizweit einheitlichen Kriterien soll über die Zeit hinweg eine Orientierung an den gesamtwirtschaftlichen Interessen er- möglichen und einen übermässigen Einfluss einzelner Interessengruppen und/oder Regionen begrenzen. Je knapper die Kontingente relativ zur Nachfrage der Unterneh- men bemessen werden, desto negativer sind die Auswirkungen auf die Wirtschaft und umso stärker muss die Zuwanderung z. B. auf Berufe mit besonders akzentuiertem Fachkräftebedarf fokussiert werden. Mittel- und längerfristig ist bei einer deutlichen Einschränkung der Zuwanderung auch mit negativen Auswirkungen der demografi- schen Alterung auf den Arbeitsmarkt und die Finanzierung der Altersvorsorge zu rechnen. Um eine möglichst hohe Planungssicherheit zu erreichen, sollten die Höhe der Kon- tingente und die Zuteilungsmechanismen für die Unternehmen möglichst vorherseh- bar und transparent sein. Unsicherheiten über den Zugang zu ausländischen Fachkräf- ten wirken sich negativ auf die Investitionen und die Attraktivität der Schweiz als Unternehmensstandort aus.40

5.3 Zweckmässiger Vollzug

Ein möglichst guter und unkomplizierter Zugang zu ausländischen Fachkräften war für grosse wie auch kleinere und mittlere Unternehmen in der Schweiz bereits vor

40 Vgl. Abberger K. et al (2014), «The Swiss Mass Immigration Initiative: The impact of in- creased policy uncertainty on expected firm behavior», KOF Studies No. 53, October 2014.

Inkrafttreten des FZA wichtig.41 Die Vernehmlassungsvorlage trägt den Bedürfnissen von KMU Rechnung, indem generell möglichst einfache Verfahren gesucht werden. Angesichts einer Vervielfachung der Bewilligungszahlen wird der Optimierung der entsprechenden Prozesse (u. a. durch E-Government-Lösungen) allerdings noch er- höhte Bedeutung zukommen. Der Entscheid, die Kontingentserteilung auf kantonaler Ebene zu vollziehen und etwa nicht beim Bund zu zentralisieren, gründet auf der Überlegung, dass in den Kantonen entsprechende Strukturen und Prozesse für Dritt- staatsangehörige bereits bestehen und dass diese vielen Unternehmen bekannt sind.

6 Finanzielle und personelle Auswirkungen

6.1 Ausgangslage

Heute prüfen die zuständigen Behörden der Kantone und des Bundes jährlich rund 13 000 Gesuche für Personen aus Staaten ausserhalb der EU/EFTA, die eine Erwerbs- tätigkeit in der Schweiz aufnehmen wollen. Gemäss den Vorgaben von Artikel 121a BV müssen bei einer allfälligen Fixierung der Höchstzahlen und Kontingente auf dem bisherigen Niveau der Bewilligungserteilungen neu pro Jahr zusätzlich rund 140 000 Gesuche für erwerbstätige EU/EFTA-Angehörige mit Kurzaufenthalts- oder Aufent- haltsbewilligungen sowie rund 60 000 Gesuche für Grenzgängerinnen und Grenzgän- ger bearbeitet werden. Zudem sind bei gleichbleibendem Niveau rund 75 000 Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern ohne Erwerbstätigkeit nach den Regeln von Artikel 121a BV zu be- arbeiten (neu sind hier insbesondere Höchstzahlen erforderlich). Darin enthalten sind rund 50 000 Gesuche für den Familiennachzug und 16 000 Gesuche im Rahmen von Aus- und Weiterbildungen. Der tatsächliche Umfang der zukünftigen Bewilligungserteilungen ist jedoch insbe- sondere von der zukünftigen Ausgestaltung der Höchstzahlen und Kontingente sowie der Wirtschaftslage abhängig. Dies führt je nach der gewählten Umsetzungsvariante zu einer erheblichen Erhöhung des Stellenbedarfs bei den Migrations- und Arbeitsmarktbehörden, damit die erfor- derlichen Prüfungen insbesondere bezüglich des Inländervorrangs, der ortsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie der zahlenmässigen Beschränkungen durchge- führt werden können.

6.2 Auswirkungen beim Bund42

Bewilligungsverfahren Die konkreten Auswirkungen beim Bund können erst genauer beziffert werden, wenn die zusätzlich notwendigen Ausführungsbestimmungen bekannt sind. Sie legen ins- besondere den Umfang der Kontrolle der kantonalen Bewilligungserteilungen durch die Bundesbehörden fest.

41 Wie ein KMU-Verträglichkeitstest der Zulassungspolitik aus dem Jahr 2003 gezeigt hat, be- kundeten Unternehmen mit weniger als 100 Mitarbeitenden unter der früheren Zulassungspoli- tik am meisten Mühe, die gewünschten Kontingente für ausländische Arbeitskräfte zu erhalten. Vgl. Wallart, Nicolas (2003), KMU-Test – Revision des Ausländerrechts, in: Die Volkswirt- schaft, 3/2003, S. 56–59. 42 Zu den finanziellen und personellen Auswirkungen siehe auch die ausführliche Darstellung in der Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung», Ziff. 4.2.2.

Würde die Kontrolle der Bewilligungserteilungen bei Angehörigen von EU- und EFTA-Staaten beim Bund im gleichen Umfang durchgeführt wie heute bei der Zulas- sung von Angehörigen aus Drittstaaten, könnte sich daraus ein Stellenbedarf im dreistelligen Bereich ergeben. Würde indessen auf eine generelle Prüfung der Einzelfälle bei Angehörigen von EU- und EFTA-Staaten durch den Bund in der Regel verzichtet (v. a. grundsätzlich kein oder nur ausnahmsweise Zustimmungsverfahren für kantonale Bewilligungen), wäre der personelle Aufwand kleiner. Dies würde etwa der Situation vor der Einführung des FZA entsprechen. Allerdings ist zu beachten, dass Artikel 121a BV umfangrei- chere Zulassungsvorschriften als das damalige Ausländergesetz (ANAG) enthält, die durch den Bund umzusetzen und zu überprüfen sind (v. a. Höchstzahlen neu auch für Nichterwerbstätige, den Asylbereich und den Familiennachzug). Mögliche Folgen eines Wegfalls des FZA Falls eine verfassungskonforme Anpassung des FZA nicht gelingt, ist der Fortbestand der ganzen Bilateralen I gefährdet. Die finanziellen und personellen Auswirkungen einer Kündigung des FZA sind derzeit nicht abschätzbar. Dies gilt auch für den Fall eines Wegfalls der übrigen Bilateralen I aufgrund der «Guillotine-Klausel» (siehe

Ziff. 3.2).

Zudem ist für die EU eine Lösung bei der Personenfreizügigkeit eine Vorbedingung für den Abschluss neuer Marktzugangsabkommen und somit zentral für die Weiter- entwicklung des bilateralen Wegs. Neben den negativen Folgen, welche eine Beendigung des FZA und der übrigen Bi- lateralen I nach sich ziehen würde, könnte auch die allfällige Kündigung weiterer Ab- kommen durch die EU finanzielle und personelle Auswirkungen beim Bund und bei den Kantonen haben. Falls die EU das SAA und das DAA kündigen sollte, würden zwar die Beteiligungskosten der Schweiz im Bereich Schengen und Dublin wegfallen, so z. B. die jährlichen Verwaltungsbeiträge, die Beiträge an die Agenturen (IT- Agentur, FRONTEX) oder an den Aussengrenzenfonds bzw. seinen Nachfolgefonds. Ein Ausstieg aus der Schengener und Dubliner Zusammenarbeit hätte jedoch erhebli- che Kosten (Abschreibungen von bisher getätigten, hohen Investitionen z. B. für An- schlusskosten an Schengener/Dubliner IT-Infrastrukturen), Anpassungen von beste- henden nationalen IT-Systemen (z. B. ZEMIS, AFIS) oder generelle Strukturanpas- sungen (nationales Visainformationssystem, neues Schweizer Visum oder Kontroll- regime an Landesgrenzen und Flughäfen) zur Folge. Zudem würden die mit der Beteiligung an Schengen/Dublin möglichen Einsparungen wegfallen. Berechnet man die mit Dublin verkürzte Verfahrensdauer (diese ist bei ei- nem Dublin-Verfahren vom Asylgesuch bis zum erstinstanzlichen Entscheid rund vier Monate kürzer als bei einem normalen Asylverfahren), so ergäben sich jährlich Mehr- kosten im Umfang von rund 26,5 Mio. Franken (weil jährlich rund 4000 Dublin- Nichteintretensentscheide wegfielen). Hinzu kommt, dass die Schweiz bei einem Aus- stieg aus dem Dublin-System als Asylland stark an Attraktivität gewinnen würde: Jede asylsuchende Person, deren Gesuch in einem EU-Land abgewiesen wurde, könnte in der Schweiz erneut ein Asylgesuch stellen, auf welches die Schweiz ohne Dublin ein- treten müsste. Sie müsste folglich die Verfahren selber durchführen. Geht man – vor- sichtig geschätzt – davon aus, dass jährlich 2000 Asylgesuche zusätzlich eingereicht würden, so ergäben sich für Unterbringung und Sozialhilfe geschätzte Mehrkosten pro Jahr von weiteren rund 40 Mio. Franken (die durchschnittlichen Transferzahlungen

an die Kantone für Unterbringung und Sozialhilfe betragen 20 000 Franken pro asyl- suchende Person). Flankierende Massnahmen Gemäss der Hauptvariante im Vernehmlassungsentwurf werden die Lohn- und Ar- beitsbedingungen sowie der Inländervorrang bei der Zulassung zum schweizerischen Arbeitsmarkt (Personen mit Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- und Grenzgängerbewilli- gungen) im Bewilligungsverfahren überprüft (Ziff. 1.4.2 und 2.4). Im Hinblick auf Doppelspurigkeiten mit den FlaM ist entscheidend, wie genau die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen im Bewilligungsverfahren vorgängig kontrolliert wer- den. Für die Beurteilung der möglichen Auswirkungen auf die FlaM ist zu unterscheiden zwischen Branchen mit Mindestlöhnen in allgemeinverbindlich erklärten Gesamtar- beitsverträgen und Branchen ohne Mindestlöhne. In Branchen mit Mindestlöhnen wird die Einhaltung der minimalen Lohn- und Ar- beitsbedingungen durch die Schweizer Arbeitgeber wie bis anhin im normalen GAV- Vollzug durch die paritätischen Vollzugsorgane, den paritätischen Kommissionen (PK), kontrolliert. Diese Kontrollen zählen nicht zu den FlaM-Kontrollen und werden nicht vom Bunde entschädigt. In diesem Bereich ergeben sich folglich keine Doppel- spurigkeiten. In Branchen ohne Mindestlöhne werden seit der Einführung der Personenfreizügig- keit die Löhne im Rahmen der Arbeitsmarktbeobachtung durch die kantonalen tripar- titen Kommissionen (TPK) kontrolliert und vom Bund mitfinanziert. Im künftigen Bewilligungssystem mit arbeitsmarktlicher Vorprüfung können diese Kontrollen mengenmässig reduziert werden, d. h. auf Verdachtsfälle oder im Sinne von Stichpro- benkontrollen beschränkt werden. Diese Kontrollen dienen künftig der nachträglichen Überprüfung der Einhaltung der Lohnangaben anlässlich des Bewilligungsverfahrens, während die Einhaltung des orts- und branchenüblichen Lohnes bereits im Bewilli- gungsverfahren geprüft wird. FlaM-Kontrollen dürften auch künftig bei den grenzüberschreitenden Dienstleis- tungserbringern bis 90 Tage im Kalenderjahr gemäss FZA angezeigt sein. Diese Dienstleistungen sind vom Kontingentsystem nicht erfasst. Werden sie wie bis anhin aufgrund eines Meldeverfahrens erbracht, d. h. ohne vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen, erfolgt diese Kontrolle nachträglich durch die Vollzugsor- gane des Entsendegesetzes (paritätische Kommissionen und tripartite Kommissio- nen). Fazit: Die Anzahl FlaM-Kontrollen, welche das SECO mit den TPK und den PK jähr- lich vereinbart, können gemäss der Hauptvariante im Vernehmlassungsentwurf deut- lich reduziert werden, da sich die Kontrollen auf Stichproben und Verdachtsfälle be- schränken können. Zahlenmässig relevante FlaM-Kontrollen könnten einzig bei den Dienstleistungserbringern bis 90 Tage noch sinnvoll sein. Wird jedoch die ebenfalls zur Diskussion gestellte Variante mit einer lediglich sum- marischen Prüfung der Lohn- und Arbeitsbedingungen umgesetzt (Ziff. 1.4.2 und 2.4), kommt den FlaM eine entsprechend geringere Bedeutung zu.

6.3 Auswirkungen auf die Kantone

Der in Ziffer 6.1 dargestellte Mehraufwand bei der Gesuchsprüfung betrifft die Mig- rations- und Arbeitsmarktbehörden der Kantone in erheblicher Weise. Eine genaue

Festlegung ist jedoch nicht möglich, da die Ausgangslage in den einzelnen Kantonen unterschiedlich ist und der Mehraufwand in erster Linie von der Höhe der neu festzu- legenden Höchstzahlen und Kontingente sowie der Ausgestaltung und der Intensität der notwendigen zusätzlichen Überprüfungen abhängt.

6.4 Ergebnis und Fazit

Die Umsetzung von Artikel 121a BV führt sowohl bei den zuständigen Behörden der Kantone als auch des Bundes zu einem erheblichen Mehraufwand, der im Voraus je- doch nicht näher beziffert werden kann.

7 Gesetzmässigkeit

Der Entwurf zur Änderung des AuG stützt sich auf Artikel 121 Absatz 1 BV (Gesetz- gebungskompetenz des Bundes über die Gewährung von Asyl sowie Aufenthalt und Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern) sowie Artikel 121a BV (Steue- rung der Zuwanderung). Er ist mit der Verfassung vereinbar.

8 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Durch eine angemessene Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente sowie auf- grund der Möglichkeit des Bundesrates, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, falls die Höchstzahlen und Kontingente nicht reichen, können die internationalen Ver- pflichtungen der Schweiz eingehalten werden. Sie sind auch beim Inländervorrang und bei der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen zu beachten. Einzelne inter- nationale Verträge müssen bei der Umsetzung von Artikel 121a BV jedoch neu aus- gehandelt und angepasst werden (Ziff. 1.6, 3 und 9).

9 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Umsetzung von Artikel 121a BV widerspricht den Grundsätzen des freien Perso- nenverkehrs, der eine zentrale Säule des EU-Rechts bildet. Entsprechend müssen das FZA, das EFTA-Übereinkommen (Anhang K) und der Rahmenvertrag Schweiz- Liechtenstein neu verhandelt und angepasst werden.