Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF
Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung BWL
Bern, [DATUM]
Ethanolpflichtlagerverordnung
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlas- sungsverfahrens
Inhalt 1. Ausgangslage ....................................................................................................... 2 1.1. Liberalisierung des Ethanolmarktes ....................................................................... 2 1.2. Bedeutung von Ethanol für die wirtschaftliche Landesversorgung.......................... 2 1.3. Sicherstellung der Versorgung während der Covid-19-Pandemie .......................... 3 1.4. Option Weiterführung Sicherstellungsvertrag ......................................................... 4 2. Grundzüge der Vorlage......................................................................................... 4 2.1. System der Pflichtlagerhaltung .............................................................................. 4 2.2. Einsatz von Pflichtlagern ........................................................................................ 6 2.3. Optionales Einrichten eines Garantiefonds ............................................................ 7 2.4. Einführung der Pflichtlagerhaltung von Ethanol...................................................... 8 3. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen .................................................. 9 4. Auswirkungen ..................................................................................................... 12 4.1. Auswirkungen auf den Bund ................................................................................ 12 4.2. Auswirkungen auf die Kantone............................................................................. 12 4.3. Auswirkungen auf die Wirtschaft .......................................................................... 13 4.4. Auswirkungen auf die Gesellschaft ...................................................................... 14 4.5. Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht ........................................................ 14
1. Ausgangslage
1.1. Liberalisierung des Ethanolmarktes
Auf den 1. Januar 2017 hatte der Bundesrat die für die Privatisierung der Alco- suisse notwendige Teilrevision des Alkoholrechts in Kraft gesetzt. Die Alcosuisse war früher als Profitcenter in die Eidgenössischen Alkoholverwaltung (EAV) ein- gegliedert. Der Bundesrat erteilte den Zuschlag, die Alcosuisse Mitte 2018 an die Thommen-Furler AG zu verkaufen. Bis zum Inkrafttreten der Liberalisierung des Ethanolmarktes am 1. Januar 2019 blieb das Monopol für die Einfuhr von Ethanol unverändert bestehen.
Per 1. Januar 2019 entfiel mit dem revidierten Bundesgesetz über die gebrann- ten Wasser (Alkoholgesetz; SR 680) das Einfuhrmonopol des Bundes für ge- brannte Wasser (> 80 % Vol.). Die Alcosuisse unterhielt bis Ende 2018 ein Lager an Ethanol (im Folgenden auch Ethylalkohol genannt) für rund drei Monate des inländischen Normalbedarfs, um einen zeitnahen Vertrieb sicherzustellen und Schwankungen im Verkauf abzufedern. Mit dem Verkauf und der Privatisierung der Alcosuisse wurde dieses Lager aufgelöst.
1.2. Bedeutung von Ethanol für die wirtschaftliche Landesversorgung
Die Pharmaindustrie verwendet Ethanol bei der Produktion von Medikamenten und Desinfektionsmitteln. Es wird unter anderem als Lösungsmittel, bei der Ex- traktion und als Trägerlösung verwendet. Ebenfalls benötigt wird Ethanol in der Qualitätskontrolle und bei allen Analyseschritten sowie für die Reinigungsprozes- se der Anlagen. Ethanol ist in der Arzneimittelherstellung nicht substituierbar, da dessen Verwendung in den Registrierungsdokumentationen festgehalten wird und damit durch die Prozesse festgeschrieben und bindend ist. Bei fehlendem Ethanol muss die Herstellung von Arzneimitteln eingestellt werden. Zur Herstel- lung von Desinfektionsmitteln ist Ethanol vor allem auch in einem Pandemiefall unentbehrlich. Alkoholische Desinfektionsmittel werden aus einem Gemisch von Ethanol (70 %) und Hilfsstoffen hergestellt. Für die wirtschaftliche Landesversor- gung gilt Ethanol deshalb als lebenswichtiges Gut. Im Normalfall (keine Pande- mie) werden jährlich etwa 2500 Tonnen in die Schweiz importiertes Ethanol zu Desinfektionsmitteln weiterverarbeitet. Zudem werden gebrauchsfertige Desin- fektionsmittel in die Schweiz eingeführt.
In der Lebensmittelindustrie dient Ethanol als Rohstoff für die Herstellung und Verdünnung von Aromen und Essenzen sowie zur Herstellung von Speiseessig. Ethanol wird bei Lebensmitteln direkt als Zutat, zur Konservierung oder als auch 2/14
als Trennmittel verwendet. Indirekt kommt Ethanol mit Lebensmitteln in Berüh- rung, wenn es als Reinigungs- oder Desinfektionsmittel für die Produktion und/oder Verpackung eingesetzt wird. In der chemischen Industrie ist es auf- grund seiner Eigenschaften eines der bedeutendsten Lösungsmittel und wird als Ausgangsstoff für viele Chemikalien verwendet.
1.3. Sicherstellung der Versorgung während der Covid-19-Pandemie
Kurz nach Ausbruch der Covid-19-Pandemie im Frühjahr 2020 wurde Ethanol in der Schweiz knapp. Die Anmeldestelle Chemikalien (gemeinsame Anlauf- und Verfügungsstelle für Chemikalien des Bundesamtes für Umwelt, des Bundesam- tes für Gesundheit und des Staatssekretariats für Wirtschaft) hat aus diesem Grund am 28. Februar 2020 basierend auf Artikel 30 der Verordnung über das Inverkehrbringen von und den Umgang mit Biozidprodukten (Biozidproduktever- ordnung; SR 813.12) eine Ausnahmezulassung für alkoholische Desinfektions- mittel erlassen, um damit Engpässen in der Versorgung der Bevölkerung und des Gesundheitswesens während der Covid-19-Krise entgegenzuwirken. Dadurch war es möglich, dass lokal hergestelltes Ethanol aus Wein, Schnaps oder Obst zur Herstellung von Desinfektionsmitteln verwendet wurde. Diese Waren durften nicht im Gesundheitswesen verwendet werden. Die Ausnahmebewilligung wurde infolge der Notsituation erteilt und war befristet bis Ende August 2020 gültig. Der Abverkauf dieser auf lokal hergestelltem Ethanol basierenden Desinfektionsmit- teln wurde bis Ende Februar 2021 ermöglicht. Solche Desinfektionsmittel dürfen jedoch nicht verwendet werden für die medizinische und chirurgische Händedes- infektion im Gesundheitswesen. Damit dies möglich wäre, müsste die Qualität des lokal hergestellten Ethanols dauerhaft verbessert werden, so dass ein Antrag für die Aufnahme in die Liste der Wirkstofflieferanten für Desinfektionsmittel Aus- sichten auf Erfolg haben kann. Gewisse inländische Unternehmen überlegen sich derzeit, kleinere Produktionskapazitäten aufzubauen, um solches hochwertiges Ethanol herzustellen. Eine im Inland erfolgte Herstellung von Ethanol wird aber die Importe von qualitativ hochstehendem Ethanol in jedem Fall höchstens zu ei- nem kleinen Teil ersetzen können. Grundsätzlich kann Ethanol aus über 100 Ländern importiert werden. In den letzten Jahren kam ein Grossteil der importier- ten Mengen aus Ländern in Asien, Europa und Südamerika. Der Umfang der Vorräte belief sich bis Ende 2018 auf ungefähr drei Monate des damaligen Nor- malbedarfs (8'000 bis 10'000 Tonnen). Es wird davon ausgegangen, dass sich der Bedarf an Ethanol ab 2021 auf einem höheren Niveau als vor der Coronakri- se einpendeln wird. Deshalb ist eine Bevorratung im Umfang von ungefähr drei Monaten des Normalbedarfs angezeigt.
Um für den weiteren Verlauf der Covid-19-Pandemie eine gewisse Menge Etha- nol insbesondere zur Herstellung von Desinfektionsmitteln sicherzustellen, hat das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) im Oktober 2020 mit einem privaten Unternehmen als Übergangslösung einen Sicherstellungsvertrag im Sinne von Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung über die wirtschaftliche Lan- 3/14
desversorgung (VWLV; SR 531.11) abgeschlossen. Damit soll die Versorgung des Landes mit ausreichend Ethanol kurzfristig gewährleistet werden, um bei ei- ner rasant ansteigenden Nachfrage – insbesondere infolge der Covid-19- Pandemie – die Herstellung von Desinfektionsmitteln und die Versorgung der Pharmaindustrie sicherzustellen. Mit der Übergangslösung werden 6'000 Tonnen Ethanol aufgebaut. Der Bund übernimmt bis Ende 2021 die Lagerhaltungskosten und deckt gegebenenfalls Wertverluste. Das Kostendach für die Lagerhaltung im Rahmen dieser Übergangslösung beträgt CHF 465’000 pro Jahr.
Der Bundesrat beabsichtigt, diesen Sicherstellungsvertrag ab 2022 durch eine Pflichtlagerhaltung von Ethanol gemäss Artikel 7ff. des Landesversorgungsge- setzes vom 17. Juni 2016 (LVG; SR 531) abzulösen.
1.4. Option Weiterführung Sicherstellungsvertrag
Anstelle der Einführung einer Pflichtlagerhaltung gemäss Artikel 7ff. LVG, wäre eine Verlängerung respektive Neuausschreibung des Sicherstellungsvertrags ei- ne Option, um die Versorgung des Landes mit Ethanol sicherzustellen.
Nach Artikel 10 Absatz 2 VWLV kann das BWL durch den Abschluss von Verein- barungen mit Herstellungs-, Lagerhaltungs- und Dienstleistungsunternehmen (Sicherstellungsvertrag) dafür sorgen, dass eine ausreichende Vorratshaltung gewährleistet wird.
Die Vorteile dieser Option liegen in der Verminderung der administrativen Auf- wände beim Bund. Die Kosten und der administrative Aufwand für die Wirtschaft würde wegfallen. Nachteilig sind die höheren finanziellen Aufwendungen für den Bund, da dieser die direkten Kosten der Lagerhaltung und das Risiko von Preis- fluktuationen tragen würde.
Diese Option würde jedoch eine Abkehr vom System der Pflichtlagerhaltung be- deuten und damit in Widerspruch zum gesetzlich verankerten Grundsatz stehen, wonach die wirtschaftliche Landesversorgung eine Aufgabe der Wirtschaft ist (vgl. Art. 3 Abs. 1 LVG; SR 531).
2. Grundzüge der Vorlage
2.1. System der Pflichtlagerhaltung
Der Auftrag der wirtschaftlichen Landesversorgung ist in Artikel 102 der Bundes- verfassung (BV; SR 101) festgehalten: Der Bund stellt die Versorgung des Lan- des mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall macht-
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politischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, de- nen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag.
Die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und damit auch die Vor- ratshaltung solcher Waren ist eine Aufgabe der Wirtschaft (Art. 3 Abs. 1 LVG). Kann die Wirtschaft diese Aufgabe nicht mehr allein bewältigen, so wird sie in ih- ren Bemühungen durch den Bund unterstützt. Das Landesversorgungsgesetz sieht vor, dass der Bundesrat bestimmte lebenswichtige Güter der Vorratshaltung unterstellen kann. Diese Pflichtlagerhaltung ist ein wichtiges Instrument der wirt- schaftlichen Landesversorgung.
Die Grundlagen für die Pflichtlagerhaltung sind im Landesversorgungsgesetz sowie in den darauf gestützten Verordnungen festgehalten. Der Bundesrat schreibt vor, von ihm als lebenswichtig bezeichnete Güter vorrätig zu halten. Damit begründet er die Pflichtlagerhaltung. Dieser unterstehen heute gewisse Nahrungs- und Futtermittel, Energieträger, Arzneimittel sowie Dünger. Das Eid- genössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) legt für jedes Gut fest, wie lange die Vorräte den durchschnittlichen Bedarf der Schwei- zer Bevölkerung zu decken haben. Für diejenigen Güter, für welche die Angabe einer Zeitdauer für das Festlegen der Bedarfsdeckung nicht geeignet ist, definiert es die Mengen, die an Lager zu legen sind. Die Pflichtlager werden nicht vom Bund, sondern von privaten Unternehmen gehalten und verwaltet und sind in de- ren Eigentum. Unternehmen, die eine Mindestmenge an der Lagerpflicht unter- stehenden Waren importieren oder zum ersten Mal im Inland in Verkehr bringen, müssen Pflichtlager halten. Die Waren verbleiben in den üblichen Distributions- kanälen und können somit einfacher umgeschlagen werden. Zudem sind sie im Verteilnetz eingebettet und können bei Bedarf rasch vertrieben werden. Das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) schliesst mit den be- troffenen Unternehmen einen Pflichtlagervertrag ab.
Neben der ordentlichen Pflichtlagerhaltung verfügt der Bund über das Instrument der ergänzenden Pflichtlagerhaltung. Dabei vereinbart das BWL mit geeigneten Privatunternehmen im gegenseitigen Einvernehmen die Haltung von Pflichtla- gern. Die ergänzende Pflichtlagerhaltung kommt zur Anwendung, wenn lebens- wichtige Waren vorrätig gehalten werden sollen, für die im Normalfall nur eine geringe Nachfrage besteht oder die nur von wenigen Marktteilnehmern angebo- ten werden. Sie setzt jedoch die Bereitschaft privater Unternehmen voraus, auf freiwilliger Basis einen Pflichtlagervertrag abzuschliessen und im vereinbarten Umfang Vorräte anzulegen. Heute bestehen ergänzende Pflichtlager an gewis- sen Arzneimitteln, Medizinprodukten, Kunststoffgranulaten für die Verpackungs- industrie sowie Uran-Brennelementen.
Die Finanzierung der Pflichtlagerwaren ist grundsätzlich eine privatwirtschaftliche Aufgabe. Der Bund unterstützt allerdings die Unternehmen, indem er den kredit- gebenden Banken Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen gewährt (Art. 20 LVG). Damit erhält der Lagerhalter die Möglichkeit, gegen Ausstellung eines Ei- 5/14
genwechsels bei einer Bank einen Kredit zu einem niedrigen Zinssatz (entspricht dem LIBOR bzw. spätestens ab 2022 dem SARON) zu beziehen. Die Höhe der Bundesgarantien richtet sich grundsätzlich nach dem Wert der Pflichtlagerwaren. Der garantierte Bankkredit darf jedoch maximal 90 Prozent des massgebenden Warenwerts des Pflichtlagers betragen. Da ausschliesslich handelsübliche Wa- ren an Pflichtlager gelegt werden dürfen, ist sichergestellt, dass nur Garantien geleistet werden, für die auch ein entsprechender realisierbarer Gegenwert vor- handen ist. Unternehmen können zudem auf Pflichtlagern zusätzliche steuerliche Abschreibungen vornehmen.
2.2. Einsatz von Pflichtlagern
Pflichtlager können im Falle schwerer Mangellagen, welcher die Wirtschaft nicht selber zu begegnen vermag, freigegeben werden. Damit sollen Versorgungsein- brüche bei den lebenswichtigsten Gütern verhindert oder zumindest abge- schwächt werden. Die Freigabe von Pflichtlagerbeständen kann rasch erfolgen und stellt im Vergleich mit den meisten anderen Instrumenten der Landesversor- gung, wie zum Beispiel der Kontingentierung oder Rationierung, einen wesentlich milderen Markteingriff dar.
Der Bundesrat hat die Kompetenz zur Freigabe von Pflichtlagern an das WBF delegiert. Bei einer sich abzeichnenden Störung der Versorgung mit einem le- benswichtigen Produkt führt die wirtschaftliche Landesversorgung eine Lageana- lyse durch. Dabei arbeitet sie je nach Situation mit Branchenverbänden, Han- delsorganisationen, Importeuren und Inlandproduzenten zusammen. Aufgrund der Ergebnisse der Lageanalyse wird entschieden, ob eine Pflichtlagerfreigabe angezeigt ist.
Das BWL kann zur Überbrückung kurzfristiger Versorgungsengpässe eine vo- rübergehende Unterschreitung der Pflichtlagermenge um höchstens 20 Prozent in eigener Kompetenz zulassen. Falls in grösserem Umfang Pflichtlager benötigt werden, beantragt der Delegierte der wirtschaftlichen Landesversorgung dem WBF, die benötigten Waren aus den Pflichtlagerbeständen freizugeben.
Das WBF beschliesst eine Pflichtlagerfreigabe mittels Verordnung. Pflichtlager- halter, die über zu wenig freie Betriebsvorräte verfügen, können beim zuständi- gen Fachbereich der wirtschaftlichen Landesversorgung ein Gesuch um Bezug von Pflichtlagerwaren stellen. Der Fachbereich verfügt die freizugebende Menge pro Pflichtlagerhalter sowie die Dauer der Freigabe, während der die Menge be- zogen werden kann Nach Beendigung der Mangellage wird die Verordnung auf Antrag der wirtschaftlichen Landesversorgung wieder aufgehoben.
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2.3. Optionales Einrichten eines Garantiefonds
Im Rahmen der Pflichtlagerhaltung haben betroffene Wirtschaftszweige die Mög- lichkeit, auf der Grundlage von Artikel 16 des Landesversorgungsgesetzes privat- rechtliche Garantiefonds einzurichten. Diese werden aus Beiträgen gespeist, welche beim Import oder beim erstmaligen im Inland erfolgten Inverkehrbringen von Pflichtlagerwaren erhoben werden. Die Mittel der Garantiefonds dienen ei- nerseits der Deckung der Lagerkosten und andererseits dem Ausgleich von Preisschwankungen auf Pflichtlagerwaren.
Falls künftig auch die Pflichtlagerhaltung von Ethanol mittels Garantiefond finan- ziert werden soll, ist dies selbstverständlich möglich. Voraussetzung dafür ist, dass der Wirtschaftszweig eine private Trägerschaft gründet, welche mit der Füh- rung des Garantiefonds als zweckgebundenes, privates Sondervermögen betraut wird. In den Statuten dieser Trägerschaft ist festzuhalten, nach welchen Grunds- ätzen die Beiträge erhoben und die Vergütungen an die Pflichtlagerhalter ausge- richtet werden. Die Bildung und Verwaltung eines Garantiefonds sowie die Statu- ten der privaten Trägerschaft bedürfen der Genehmigung des WBF. Dieses Sys- tem funktioniert jedoch nur, wenn alle Lagerpflichtigen einbezogen sind.
Die Wirtschaftsbranche entscheidet selbst darüber, ob sie einen Garantiefonds einrichten will. Besteht aber ein solcher Fonds, müssen sich alle Betroffenen fi- nanziell daran beteiligen. Der Bund kann vorsehen, dass die Eidgenössische Zollverwaltung der Trägerschaft des Garantiefonds Daten zur Verfügung stellt, damit die Trägerschaft das erste Inverkehrbringen von Ethanol einfacher erfas- sen und die finanziellen Beiträge einfordern kann. Es ist zudem möglich, dass der Bund der privaten Trägerschaft die Kontrolle der Pflichtlager überträgt. Weiter wäre zu definieren, inwieweit eine Grenzmenge für den Abschluss eines Pflicht- lagervertrags festgelegt werden soll. Unternehmen, deren in Verkehr gebrachten Mengen über dieser Grenze liegen, müssten selbst Pflichtlager anlegen; die an- deren wären nur verpflichtet, sich bezogen auf ihre in Verkehr gebrachten Men- gen anteilmässig an der Finanzierung des Garantiefonds zu beteiligen.
Der vorliegende Verordnungsentwurf sieht vorerst eine Pflichtlagerhaltung ohne private Trägerschaft beziehungsweise ohne einen Garantiefonds vor. Falls die betroffene Wirtschaftsbranche einen Garantiefonds zur Finanzierung der Pflicht- lagerhaltung von Ethanol gründet, würde dies zu gegebener Zeit eine punktuelle Anpassung der Verordnung bedingen, um zumindest einen Teil der vorstehend aufgeführten Punkte zu regeln. Bei der allfälligen Einführung eines Garantie- fondsbeitrags sind die völkerrechtlichen Verpflichtungen bei der WTO und den Freihandelsabkommen zu beachten, die die Einführung von zollähnlichen Abga- ben einschränken.
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2.4. Einführung der Pflichtlagerhaltung von Ethanol
Die Alcosuisse hielt bis 2018 einen Ethanolvorrat für rund drei Monate des inlän- dischen Normalbedarfs. Mit dem Verkauf und der Privatisierung der Alcosuisse wurde dieses Lager aufgelöst. Infolge der Erfahrungen aus der Covid-19- Pandemie beabsichtigt der Bundesrat den Aufbau einer Pflichtlagerhaltung auf der Grundlage des Landesversorgungsgesetzes. Dabei sind alle betroffenen Un- ternehmen in die Lagerpflicht einzubinden, um den Wettbewerb unter den Markt- teilnehmern nicht zu beeinträchtigen.
An Pflichtlager gelegt werden sollen insgesamt 10’000 Tonnen Ethanol. Die La- gerhaltung soll sich dabei auf die beiden Konzentrationen Ethanol absolut (Ph Eur) und Ethanol 96 % (V/V) (Ph Eur/USP/BP) beschränken. Mindestens 25 % der gesamten Pflichtlagermenge sollen dabei auf die höhere Konzentration Etha- nol absolut (Ph Eur) entfallen. Die Spezifikationen stützen sich auf Arzneimittel- bücher1 und definieren den Reinheitsgehalt für die Herstellung von Arzneimitteln. Die beiden spezifizierten Qualitäten decken fast alle Verwendungszwecke, ins- besondere auch die von der wirtschaftlichen Landesversorgung fokussierten, ab.
Während der 1. Welle der Covid-19-Pandemie und des dadurch verursachten Desinfektionsmittelbedarfs war der Absatz an Ethanol um bis zu 65 % höher als in den Vorjahren. Dies reichte jedoch nicht, um die Nachfrage vollumfänglich ab- zudecken. Ohne die zu Beginn der Pandemie noch bestehenden Lager der Alco- suisse (etwa zwei Monate des Normalbedarfs) und die noch möglichen Importe wäre es zu sehr problematischen Versorgungssituationen bis hin zu Produkti- onseinstellungen gekommen.
Die vorgesehene Pflichtlagermenge sowie deren Aufteilung in die beiden Produk- te wurden definiert aufgrund der aktuellen Struktur des Ethanol-Marktes in der Schweiz und der prioritären Verwendungszwecke, welche die Pflichtlagerhaltung abdecken soll. Als systemrelevant eingestuft werden die Produktion von Desin- fektionsmitteln, der Gesamtbedarf des Gesundheitswesens, die Medikamenten- herstellung sowie teilweise die Lebensmittelherstellung und die chemische In- dustrie (z.B. die Produktion von Zwischenprodukten und Vitaminen).
Eine Pflichtlagerfreigabe erweitert in einer Mangellage das Gesamtangebot. Werden beispielsweise Pflichtlagerprodukte für das Gesundheitswesen einge- setzt, entfällt dessen Nachfrage nach Ethanol anderer Herkunft. Damit steht für die übrigen Verwendungszwecke mehr Ware zur Verfügung.
Gemäss dem Verordnungsentwurf muss Pflichtlager anlegen, wer Waren ge- mäss der Definition der Zolltarifnummern 2207.1000 (undenaturiertes Ethanol)
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oder 2207.2000 (denaturiertes Ethanol) importiert, herstellt, verarbeitet oder zum ersten Mal im Inland in den Verkehr bringt. Davon ausgenommen ist Ethanol, das als Treibstoff (sog. Bioethanol) oder zur Herstellung von Treibstoffen verwendet wird (Schlüssel 922, 923 und 990 zu den Zolltarifnummern 2207.1000 und 2207.2000). Damit die Lagerpflichtigen erfasst werden können, müssen diejeni- gen, die Ethanol gemäss der Definition der Zolltarifnummern 2207.1000 oder
2207.2000 zum ersten Mal im Inland in Verkehr bringen, das BWL unverzüglich
darüber informieren. Die Lagerpflicht entsteht erst, wenn pro Kalenderjahr mehr als 1000 kg dieser Waren in Verkehr gebracht werden. Dies hat zur Folge, dass auch Unternehmen in die Pflichtlagerhaltung eingebunden werden, die für ihren betrieblichen Bedarf anderes Ethanol als die Pflichtlagerqualitäten Ethanol abso- lut (Ph Eur) oder Ethanol 96 % (V/V) (Ph Eur/USP/BP) benötigen. Im Pflichtla- gervertrag kann jedoch vorgesehen werden, dass Pflichtlagerhalter das Recht haben, ihre Lagerpflicht einem Dritten zu übertragen. Dies gibt den lagerpflichti- gen Unternehmen die Möglichkeit, die Pflichtlagerware durch andere Firmen, die beispielsweise in ihrem üblichen Geschäft Ethanol absolut (Ph Eur) oder Ethanol
96 % (V/V) (Ph Eur/USP/BP) verwenden und deshalb einfacher umschlagen
können, halten zu lassen.
3. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen
Nachstehend werden die Artikel des Entwurfs der Verordnung über die Pflichtla- gerhaltung von Ethanol im Einzelnen erläutert.
Artikel 1 Grundsatz Unter diesem Artikel wird angegeben, welcher Wirtschaftsbereich in die Pflichtla- gerhaltung einbezogen wird. Dabei ist zu beachten, dass sich der Text sowie der darin erwähnte Anhang nicht auf die Qualität der an Lager zu legenden Waren beziehen. Die Qualität sowie das Ausmass der Pflichtlagerwaren wird in einer Verordnung des WBF geregelt (vgl. Erläuterungen zu Artikel 4).
Artikel 2 Lagerpflicht Artikel 2 regelt die eigentliche Lagerpflicht. Jeder, der die im Anhang erwähnten Waren – namentlich denaturierter oder undenaturierter Ethylalkohol, der nicht als Treibstoff dient – einführt, herstellt, verarbeitet oder zum ersten Mal im Inland in Verkehr bringt, ist lagerpflichtig. Ausgenommen sind Importeure und Erstinver- kehrbringer, die pro Jahr weniger als 1000 Kilogramm importieren beziehungs- weise zum ersten Mal im Inland in Verkehr bringen. Damit werden Importeure und Erstinverkehrbringer von Kleinmengen gegenüber den anderen Marktakteu- ren bevorzugt. In Anbetracht der kleinen Menge und im Sinne einer angemesse- nen Verringerung des administrativen Aufwands scheint diese Ungleichbehand- lung aber vertretbar.
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In Ausnahmefällen kann das BWL Lagerpflichtige, die keinen oder einen nur sehr kleinen Beitrag zur Versorgungssicherheit leisten, vom Abschluss eines Pflichtla- gervertrags befreien. Eine solche Befreiung könnte eventuell bei einer offensicht- lich einmaligen Inverkehrbringung einer sehr kleinen Menge ins Auge gefasst werden.
Artikel 3 Meldepflichten Das BWL muss die Lagerpflichtigen und deren in Verkehr gebrachten Mengen erfassen können. Einerseits stützt es sich dabei auf Angaben der Eidgenössi- sche Zollverwaltung (vgl. Erläuterungen zu Artikel 5), welche die Importe lücken- los erfasst. Anderseits ist auch im Inland hergestelltes Ethanol der Lagerpflicht unterstellt. Da Letzteres nicht in den Importdaten der Eidgenössische Zollverwal- tung erscheint, sind die Lagerpflichtigen gehalten, das BWL über Art und Menge des in Verkehr gebrachten Ethanols mittels Selbstdeklaration zu informieren und so die Erfassung zu vereinfachen.
Artikel 4 Ausmass der Pflichtlager und Anforderungen an die Qualität der einge- lagerten Waren, Absatz 1 Wie bereits unter den Erläuterungen zu Artikel 1 erwähnt, wird die Qualität sowie das Ausmass der Pflichtlagerwaren in einer Verordnung des WBF geregelt. Es ist vorgesehen, 10‘000 Tonnen Ethanol an Pflichtlager zu legen und als Pflichtla- gerwaren ausschliesslich die beiden Konzentrationen Ethanol absolut (Ph Eur) und Ethanol 96 % (V/V) (Ph Eur/USP/BP) zuzulassen. Mindestens 25 % der ge- samten Pflichtlagermenge sollen dabei auf die höhere Konzentration Ethanol ab- solut (Ph Eur) entfallen. Die Lagerung von solch hochwertigen Konzentrationen ist notwendig, weil Ethanol aus Pflichtlagern im Bedarfsfall in erster Linie für Ab- nehmer des Gesundheitswesens bestimmt ist. Die beiden hochwertigen Konzent- rationen sind aber auch für fast alle anderen Verwendungszwecke geeignet. Die Spezifikationen Ethanol absolut (Ph Eur) und Ethanol 96 % (V/V) (Ph Eur/USP/BP) stützen sich auf allgemein anerkannte Arzneimittelbücher2. Sie de- finieren den Reinheitsgehalt für die Herstellung von Arzneimitteln und werden soweit nötig an geänderte Marktgegebenheiten angepasst. Somit ist sicherge- stellt, dass Pflichtlagerwaren mit einer leichten zeitlichen Verzögerung immer der effektiv vom Gesundheitswesen nachgefragten Ware entsprechen. Der Umfang der Pflichtlager der einzelnen Halter wird voraussichtlich aufgrund ihres Anteils der zum ersten Mal im Inland in Verkehr gebrachten Menge festgelegt.
2 Die aktuellen Versionen der Arzneimittelbücher finden sich unter:
https://www.edqm.eu/en/european-pharmacopoeia-ph-eur-10th-edition https://www.pharmacopoeia.com/ https://www.usp.org/ 10/14
Artikel 4 Ausmass der Pflichtlager und Anforderungen an die Qualität der einge- lagerten Waren, Absatz 2 Die erwähnten Spezifikationen für Pflichtlagerwaren gelten auch für Lagerpflichti- ge, die für ihren betrieblichen Bedarf anderes Ethanol als die Pflichtlagerqualitä- ten benötigen. Gemäss Artikel 17 der Verordnung über die wirtschaftliche Lan- desversorgung (VWLV; SR 531.11) besteht jedoch die Möglichkeit im Pflichtla- gervertrag vorzusehen, dass Pflichtlagerhalter das Recht haben, ihre Lagerpflicht im gegenseitigen Einverständnis einem Dritten zu übertragen. Dabei handelt es sich um die sogenannte stellvertretende Pflichtlagerhaltung. Damit haben Lager- pflichtige die Möglichkeit, die Pflichtlagerware durch andere Firmen, die zum Bei- spiel in ihrem üblichen Geschäft die vorerwähnten Lagerwaren verwenden und deshalb einfacher umschlagen können, halten zu lassen. Das BWL schliesst mit dem Dritten einen Pflichtlagervertrag über die stellvertretende Pflichtlagerhaltung ab. Der Dritte übernimmt damit die sich infolge der Lagerhaltungspflicht ergeben- den Rechte und Pflichten des Lagerpflichtigen. Der Lagerpflichtige und der Dritte regeln die weiteren Bedingungen des Übertrags selbst.
Artikel 4 Ausmass der Pflichtlager und Anforderungen an die Qualität der einge- lagerten Waren, Absatz 3
Die unter Absatz 3 erwähnte gemeinsame Pflichtlagerhaltung ist vergleichbar mit der stellvertretenden Pflichtlagerhaltung. Der Unterschied besteht darin, dass der Lagerpflichtige seine Lagerpflicht einer Gesellschaft überträgt, deren hauptsäch- licher Zweck die Lagerhaltung von Pflichtlagerwaren ist. Das Instrument der ge- meinsamen Pflichtlagerhaltung könnte beispielsweise Anwendung finden, wenn mehrere Lagerpflichtige eine Lagerhaltungsfirma gründen und ihr die Lagerpflicht übertragen.
Artikel 5 Zusammenarbeit der Behörden Dieser Artikel regelt die Zusammenarbeit zwischen dem BWL und der Eidgenös- sischen Zollverwaltung (ab 2022 Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit) im Rahmen der Pflichtlagerhaltung von Ethanol.
Artikel 6 Kontrolle Die Kontrolle der Pflichtlager obliegt dem BWL. Die Lager sind mindestens ein- mal jährlich zu kontrollieren. Die Kontrolle beinhaltet in der Regel eine physische Kontrolle der Lagermengen am Lagerort, eine stichprobenweise Qualitätskontrol- le in einem Labor sowie eine Kontrolle der Warenbuchhaltung.
Artikel 7 Regelung strittiger Fälle Mit Artikel 7 wird dem BWL ermöglicht, in strittigen Fällen den Abschluss eines Pflichtlagervertrags sowie dessen Aufhebung zu verfügen. Ein Beschwerdever- 11/14
fahren richtet sich in diesen Fällen nach den allgemeinen Regeln der Bundes- rechtspflege.
Artikel 8 Vollzug der Verordnung und Änderung des Anhangs Artikel 8 sieht vor, dass das BWL mit der Umsetzung der Bestimmungen der Verordnung betraut wird. Er sieht im Weiteren vor, dass der Anhang der Verord- nung mit den der Pflichtlagerhaltung unterstellten Waren nach Anhören der betei- ligten Wirtschaftskreise – dies betrifft derzeit namentlich die in die Pflichtlagerhal- tung einbezogenen Akteure – vom WBF geändert werden kann.
Artikel 9 Inkrafttreten Unter diesem Artikel wird zu gegebener Zeit das Datum des Inkrafttretens der Verordnung festgehalten. Der Bundesrat beabsichtigt, die Pflichtlagerhaltung von Ethanol auf Anfang 2022 einzuführen.
Anhang: Ethanole, die der Pflichtlagerhaltung unterstellt sind Der Lagerpflicht unterstellt werden sollen denaturierter oder undenaturierter Ethylalkohol. Davon ausgenommen ist Ethanol, das als Treibstoff (sog. Bioetha- nol) oder zur Herstellung von Treibstoffen verwendet wird.
4. Auswirkungen
4.1. Auswirkungen auf den Bund
Artikel 8 der Vorlage sieht vor, dass das BWL mit der Umsetzung der Bestim- mungen der Verordnung betraut wird. Dazu gehören insbesondere die Erfassung der Lagerpflichtigen, das Management der Pflichtlagerverträge, die Bearbeitung und Analyse der Meldungen, die Festlegung der individuellen Lagermengen so- wie die Kontrolle der Pflichtlager. Damit diese Aufgaben permanent wahrge- nommen werden können, bedarf es im BWL zusätzlich 100 Stellenprozente. Dies entspricht Kosten von jährlich ungefähr CHF 180‘000.-. Die Aufwandschätzung und der davon abgeleitete zusätzliche Stellenbedarf im BWL erfolgte im Ver- gleich mit Aufgaben, die im Rahmen der Pflichtlagerhaltung anderer Waren von privaten Pflichtlagerorganisationen wahrgenommenen werden.
4.2. Auswirkungen auf die Kantone
Die Kantone sind von der Vorlage nicht betroffen.
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4.3. Auswirkungen auf die Wirtschaft
Die Pflichtlagerhaltung von Ethanol obliegt der Wirtschaft. Aufgrund einer auf die Importdaten der Jahre 2019 und 2020 gestützten Schätzung ist damit zu rech- nen, dass zwischen 30 und 50 Firmen lagerpflichtig werden und einen Pflichtla- gervertrag mit dem BWL abschliessen müssen. Einige Unternehmen, die nur wenig Ethanol umschlagen oder für ihr Geschäft andere als die an Pflichtlager zu legenden Konzentrationen benötigen, werden möglicherweise das Instrument der stellvertretenden Pflichtlagerhaltung (vgl. Erläuterungen zu Artikel 4, Absatz 2) nutzen; dementsprechend dürfte zusätzlich eine gewisse Anzahl an Verträgen über die stellvertretende Pflichtlagerhaltung abzuschliessen sein.
Die Lagerpflichtigen tragen sämtliche ihnen aus der Pflichtlagerhaltung entste- henden Kosten selbst. Der Bund kann den Haltern die Finanzierung der Pflichtla- gerwaren erleichtern, indem er Garantien für Bankdarlehen gewährt und somit die Zinsaufwände verringert. Zudem profitieren Pflichtlagerhalter von einer vor- teilhaften steuerlichen Bewertung der Pflichtlager (Art. 22 LVG). Wird ein Produkt neu der Pflichtlagerhaltung unterstellt, erfolgt die Bewertung vorerst nach den Grundsätzen des Handelsrechts. Auf dem handelsrechtlich massgebenden Höchstwert ist eine steuerwirksame Wertberichtigung von maximal 50 % ohne besonderen Risikonachweis zulässig3.
Die Importeure von Ethanol in verarbeiteten Halbfertig- und Fertigprodukten wer- den mit der Vorlage gegenüber den inländischen Verarbeitern von Ethanol bevor- teilt, da erstere nicht der Lagerhaltung unterstellt sind.
Die Kosten, welche sich für die Wirtschaft aufgrund einer Pflichtlagerhaltung von Ethanol insgesamt ergeben, können aufgrund folgender derzeit bekannten Grös- sen grob geschätzt werden:
Ein privates Unternehmen hält als Übergangslösung aufgrund eines Sicherstel- lungsvertrags mit dem BWL seit Herbst 2020 bis Ende 2021 Ethanolvorräte. In diesem Rahmen sind maximal 6'000 Tonnen Lager aufzubauen. Der Bund vergü- tet das private Unternehmen für diese Lagerhaltung. Das für die Lagerhaltungs- kosten vereinbarte Kostendach liegt bei CHF 465'000 (inkl. Mwst.) pro Jahr. Werden diese Grössen (6'000 Tonnen, CHF 465'000) extrapoliert, ergeben sich für eine Lagermenge von 10'000 Tonnen jährliche Kosten von CHF 775'000. In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass eine breitere Streuung der Lager (viele kleinere Lager bei verschiedenen Firmen) möglicherweise zu negativen Skaleneffekten führt. Es ist zudem davon auszugehen, dass im Vergleich zur Übergangslösung der kumulierte, in der Wirtschaft anfallende administrative
3 Kreisschreiben Nr. 26 vom 22. Juni 2006 der Schweizerischen Steuerkonferenz zur steuerliche Be- wertung von Pflichtlagern 13/14
Aufwand wächst, da voraussichtlich zwischen 30 und 50 Lagerpflichtige in das System der Pflichtlagerhaltung eingebunden werden.
4.4. Auswirkungen auf die Gesellschaft
Die Pflichtlagerhaltung erhöht generell die Versorgungssicherheit in der Schweiz bei Importstörungen und reduziert im Besonderen das Risiko kurz- und mittelfris- tiger Versorgungsengpässe bei massiv gesteigerter Nachfrage im Pandemiefall.
4.5. Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht
Der Vorschlag steht im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz. Bei der allfälligen Einführung eines Garantiefondsbeitrags sind die völ- kerrechtlichen Verpflichtungen bei der WTO und den Freihandelsabkommen zu beachten, die die Einführung von zollähnlichen Abgaben einschränken.
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