Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
Bern, 30. März 2022
Verordnung über die Berichterstattung über Klimabelange
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens
Inhaltsverzeichnis 1 Ausgangslage ............................................................................................... 3
1.1 Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von
Mensch und Umwelt" ............................................................................................. 3 1.2 Indirekter Gegenvorschlag .................................................................................... 3 1.2.1 Gesetzessystematik ................................................................................................. 3 1.2.2 Berichterstattung über nichtfinanzielle Belange ........................................................ 4 1.3 Handlungsbedarf und Ziele ................................................................................... 4 1.4 Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) ............................ 5 1.5 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung ....................................................... 6 1.6 Rechtliche Grundlage der Verordnung ................................................................. 6
2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht ................. 7
3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln ........................................................... 7 4 Auswirkungen ............................................................................................. 10
4.1 Auswirkungen auf den Bund, die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane
Zentren, Agglomerationen und Berggebiete ...................................................... 10 4.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft ............................................................... 11 4.3 Auswirkungen auf die Umwelt ............................................................................ 11
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1 Ausgangslage
1.1 Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum
Schutz von Mensch und Umwelt" Die Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt"1 (KVI) verlangte vom Bund, gesetzliche Vorgaben für die Wirtschaft zu erlassen. Schweizer Unternehmen hätten verpflichtet werden sollen, bei ihren Aktivitäten die Men- schenrechte und den Umweltschutz auch im Ausland zu respektieren. Die Volksinitiative ent- hielt im wesentlichen drei Forderungen: (i) Eine Sorgfaltsprüfung (due diligence) für grosse Schweizer Unternehmen hinsichtlich Menschenrechtsverletzungen und Umweltverstössen in ihrer weltweiten Geschäftstätigkeit, (ii) eine Berichterstattungspflicht über die Sorgfaltsprü- fung sowie (iii) eine Haftungsregelung mit der Möglichkeit der Entlastung durch Sorgfaltsbe- weis. Die Initiative lehnte sich an die UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte aus dem Jahre 2011 an. Die Volksinitiative wurde am 29. November 2020 abgelehnt. Die Stimmbevölkerung sprach sich zwar knapp für die Annahme der Volksinitiative aus (Ja-Stimmen-Anteil von 50.73%); das erforderliche Ständemehr von 12 Kantonen wurde jedoch nicht erreicht (nur 8.5 Kantone hatten zugestimmt). Das Parlament hatte am 19. Juni 2020 im Rahmen der Aktienrechtsrevi- sion einen indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unterneh- men – zum Schutz von Mensch und Umwelt" beschlossen (vgl. Kapitel 1.2).2 Am 18. August 2021 hat der Bundesrat entschieden, mittels einer separaten Vollzugsverord- nung diese Berichterstattungspflichten des sechsten Abschnitts des zweiunddreissigsten Ti- tels des OR bezüglich Klimabelange zu präzisieren und anhand der Empfehlungen der Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) umzusetzen. Er hat das EFD beauf- tragt, zusammen mit weiteren Bundesstellen dahingehend eine Vernehmlassungsvorlage zu erstellen. Die Präzisierung bezüglich Klimabelange soll der hohen Priorität und Dringlichkeit Rechnung tragen, die die Eindämmung des Klimawandels national und international hat. So hat sich die Schweiz mit der Ratifikation des Klimaübereinkommens von Paris verpflichtet, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 50 Prozent gegenüber 1990 zu vermindern. Auch hat der Bundesrat Ende August 2019 beschlossen, dass die Schweiz ab dem Jahr 2050 un- ter dem Strich keine Treibhausgasemissionen mehr ausstossen soll. International sind die Arbeiten in Zusammenhang mit der nichtfinanziellen Offenlegung in Bezug auf das Klima am weitesten fortgeschritten.
1.2 Indirekter Gegenvorschlag
Der vom Parlament beschlossene Gegenvorschlag enthält zwei Regelungsbereiche: - Erstens sieht er eine Berichterstattungspflicht über nichtfinanzielle Belange vor, und - Zweitens Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten in den Bereichen "Konfliktminera- lien" und "Kinderarbeit". Nachfolgend wird kurz auf die Gesetzessystematik und den Inhalt der Regelungsbereiche eingegangen.
1.2.1 Gesetzessystematik
Die neuen Bestimmungen des indirekten Gegenvorschlags sind systematisch im Rech- nungslegungsrecht des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zi- vilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR)3 eingegliedert.
1 BBl 2017 6335. Geschäftsnummer 17.060 Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt. Volksinitiative.
2 Geschäftsnummer 16.077 OR. Aktienrecht. Entwurf 2.
3 SR 220
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Unter einem neuen zweiunddreissigsten Titel über die "Kaufmännische Buchführung, Rech- nungslegung, weitere Transparenz- und Sorgfaltspflichten" wurden ein neuer sechster Ab- schnitt ("Transparenz über nichtfinanzielle Belange") und ein neuer achter Abschnitt ("Sorg- faltspflichten und Transparenz bezüglich Mineralien und Metallen aus Konfliktgebieten und Kinderarbeit") geschaffen.
1.2.2 Berichterstattung über nichtfinanzielle Belange
Die Regelung über die nichtfinanzielle Berichterstattung orientiert sich an der EU-Richtlinie 2014/954 zur CSR-Berichterstattung (Corporate Social Responsibility) der Europäischen Union, wurde aber an das Schweizer Recht angepasst. Momentan wird diese EU-Richtlinie überarbeitet. Im Vorschlag der EU-Kommission vom 21. April 2021 werden die Berichterstat- tungspflichten erweitert.5 Die nichtfinanzielle Berichterstattung umfasst namentlich die Themenbereiche Umwelt (ins- besondere die CO2-Ziele), Soziales, Arbeitnehmerbelange, Menschenrechte und Korrupti- onsbekämpfung. Kumulativ müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein, damit ein Unternehmen der Be- richterstattungspflicht unterliegt: - Zunächst muss es sich um eine "Gesellschaft des öffentlichen Interesses" handeln. Das sind Publikumsgesellschaften sowie Personen, die nach den Finanzmarktgeset- zen eine Bewilligung, eine Anerkennung, eine Zulassung oder eine Registrierung der Finanzmarktaufsichtsbehörde benötigen (z.B. Banken, Versicherungen). - Diese Unternehmen müssen – zusammen mit den von ihnen kontrollierten in- oder ausländischen Unternehmen – zudem in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren mindestens 500 Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt haben. - Schliesslich muss das Unternehmen – wiederum zusammen mit den von ihm kontrol- lierten in- oder ausländischen Unternehmen – in zwei aufeinanderfolgenden Ge- schäftsjahren eine Bilanzsumme von mindestens 20 Millionen Franken oder einen Umsatzerlös von mindestens 40 Millionen Franken aufweisen. Der Bericht muss veröffentlicht werden und mindestens 10 Jahre lang öffentlich zugänglich sein. Verfolgt ein Unternehmen in einem der genannten Belange kein Konzept, so muss es dies im Bericht "klar und begründet erläutern". Dieser comply or explain-Ansatz, den auch das EU Recht kennt, soll Investoren und Konsumenten erlauben, die Glaubwürdigkeit der Begrün- dung zu beurteilen. Entsprechend werden sich diese Marktteilnehmer – so die Idee des be- absichtigten Regelungsmodells – bei Bedarf von einem solchen Unternehmen abwenden. Die Verletzung der Berichtspflichten kann gestützt auf den am 1. Januar 2022 in Kraft getre- tenen Artikel 325ter des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (Straf- gesetzbuch, StGB)6 mit Busse bis maximal CHF 100'000.— geahndet werden. Der indirekte Gegenvorschlag sieht keine neue Haftungsregelung vor. Es gilt diesbezüglich das geltende Recht.
1.3 Handlungsbedarf und Ziele
Der Bundesrat sieht grosse Chancen für einen nachhaltigen Finanzplatz Schweiz. Er hat be- reits 2019 das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) beauftragt, in enger Zu- sammenarbeit mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU), bis Ende 2020 in den Bereichen
4 RICHTLINIE 2014/95/EU DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 22. Oktober 2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte große Unternehmen und Gruppen. 5 Am 21. April 2021 nahm die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Berichterstattung über die
Nachhaltigkeit von Unternehmen (CSRD) an, mit dem die bestehenden Berichtspflichten der NFRD geändert werden sollen. 6 SR 311.0
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Transparenz und Risikobewertung den Handlungsbedarf weiter zu vertiefen und gegebenen- falls gesetzliche Anpassungen vorzuschlagen. Dabei sind die Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes stetig verbessert wird, was bedeutet, dass der Finanzplatz einen effektiven Beitrag zur Nachhaltigkeit leisten kann. Transparenz von grossen Unternehmen zur Klimawirkung ihrer Tätigkeit ist ein zentrales Ele- ment für das Funktionieren der Märkte sowie für Klimanachhaltigkeit im Finanzsektor. Auch in seinen Leitlinien «Sustainable Finance» vom 24. Juni 2020 spricht sich der Bundesrat ent- sprechend aus: Der Finanzsektor soll gegenüber Kundinnen und Kunden, Eignerinnen und Eignern, Investierenden, bzw. der Öffentlichkeit oder der Aufsicht transparent bei nachhalti- gen Investitionsmöglichkeiten sein. Dazu gehört etwa die systematische Offenlegung von relevanten sowie vergleichbaren Klimainformationen von Unternehmen der Gesamtwirtschaft als Basis für die Erstellung von Finanzprodukten und das Angebot von Finanzdienstleistungen, sowie für Investitionen in sol- che Unternehmen. Mit der Offenlegung kann zudem sogenanntem «Greenwashing»7 entge- gengewirkt werden. Weiter wird die Rechtssicherheit erhöht, weil damit eine effiziente, einfa- chere und einheitlichere Umsetzung der Berichterstattungspflichten den Unternehmen eine ohnehin bestehende Pflicht aus dem Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungsinitiative erleichtert wird. Idealerweise führt eine Umsetzung für ein Unternehmen zu einer Ausweitung der Investorenbasis und potenziell niedrigeren Kapitalkosten. Bislang fehlen in der Schweiz klare, vergleichbare Offenlegungen im Bereich Klima. Dies wird durch die Vollzugsverordnung basierend auf TCFD behoben. Mit dieser Vollzugsverord- nung wissen grosse Unternehmen der Gesamtwirtschaft, welche Offenlegungen im Bereich Klima erwartet werden, was zu einer besseren Vergleichbarkeit und damit geringeren Trans- aktionskosten führt. Zudem kann die Anwendung von TCFD einen Beitrag zur Stärkung der Finanzstabilität leisten, indem die Klimarisiken vermindert werden.
1.4 Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD)
Im Jahr 2017 hat die aus Vertretenden führender Unternehmen der Weltwirtschaft beste- hende internationale Expertenkommission «Task Force on Climate-related Financial Disclo- sures» (TCFD) Empfehlungen für eine einheitlichere Klimaberichterstattung veröffentlicht. Diese Empfehlungen sind international anerkannt, gleichermassen bei Unternehmen der Real- und der Finanzwirtschaft sowie bei Regulatoren. Auch einige grosse Schweizer Kon- zerne haben sich bereits zu den Empfehlungen der TCFD bekannt. Bis heute hat die TCFD die Unterstützung von aktuell weltweit etwa 2700 unterzeichnenden Organisationen und Staaten erhalten, sowohl aus dem öffentlichen, als auch aus dem privaten Sektor. An seiner Sitzung vom 11. Dezember 2020 hat der Bundesrat beschlossen, dass die Behör- den eine verbindliche Umsetzung der TCFD-Empfehlungen für Schweizer Unternehmen der Gesamtwirtschaft erarbeiten sollen. Die Schweiz hat der TCFD zudem am 12. Januar 2021 offiziell ihre Unterstützung zugesagt. Am 18. August 2021 hat der Bundesrat die Eckwerte zur künftigen verbindlichen Klimaberichterstattung von grossen Schweizer Unternehmen be- schlossen und das EFD beauftragt, zusammen mit weiteren Bundesstellen bis im Sommer 2022 eine Vernehmlassungsvorlage zu erstellen. Er hat beschlossen, diese Vorgabe mittels einer separaten Vollzugsverordnung zum sechsten Abschnitt des zweiunddreissigsten Titels des OR zu präzisieren und die Berichterstattung über Umweltbelange bezüglich Klima an- hand der TCFD-Empfehlungen umzusetzen. Die öffentliche Berichterstattung soll einerseits das finanzielle Risiko umfassen, das ein Unternehmen durch klimarelevante Tätigkeiten ein- geht, anderseits soll offengelegt werden, welche Auswirkungen die Geschäftstätigkeit des
7 Werden Kundinnen und Kunden von Finanzinstituten bezüglich nachhaltiger Eigenschaften von Finanzproduk- ten und Beratungsprozessen wissentlich oder unwissentlich getäuscht oder irregeführt, wird von «Green- washing» gesprochen.
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Unternehmens auf das Klima hat (sogenannte doppelte Wesentlichkeit). Durch das Aufstel- len von Mindestanforderungen soll erreicht werden, dass die Offenlegungen aussagekräftig, vergleichbar, und, wo sinnvoll, vorwärtsschauend und szenarienbasiert sind.8
1.5 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung
Unternehmen wird die Erfüllung der Pflichten aus dem Gegenvorschlag zur KVI im Bereich Klima – welcher im OR explizit betont wird – erleichtert, indem ein einheitlicher und in der Privatwirtschaft verbreiteter Ansatz gewählt wird. Es bleibt jedoch weiterhin eine «Wahlfrei- heit» bezüglich des Standards, an dem sich die Berichterstattung orientiert, gewahrt (vgl. Ka- pitel 3, Artikel 2 Absatz 2). Eine Alternative zur Regulierung auf Verordnungsstufe wäre eine verbindliche TCFD- Umsetzung in einem neu zu schaffenden Bundesgesetz. Dies wäre die deutlich aufwändi- gere Lösung, weil so zu den am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Offenlegungspflichten nach OR in einem weiteren Erlass Offenlegungspflichten zu Klimabelangen geregelt würden – mit potenziell abweichenden Eckwerten. Nicht zuletzt würde eine Umsetzung auf Geset- zesstufe mehrere Jahre dauern und damit den angestrebten internationalen Spitzenplatz der Schweiz bezüglich Klimatransparenz gefährden und dem Ziel «Stärkung der Wettbewerbsfä- higkeit» zuwiderlaufen. Würde keine regulatorische Umsetzung vorgesehen, könnte dieses Ziel ebenfalls nicht erreicht werden. Bei den TCFD-Empfehlungen handelt es sich um einen international anerkannten Standard, der es Unternehmen sowie Finanzmarktakteuren er- laubt, ihre Exposition gegenüber Klimabelangen zu deklarieren, um in ihren Geschäftstätig- keiten die erforderlichen Strategien umzusetzen. Über diese Verordnung soll spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten dem Bundesrat Bericht erstattet werden, über deren Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit und Aussagekraft der Berichterstattung über Klimabelange, über internationale Entwicklungen im Bereich der inter- nationalen Standardisierung der Berichterstattung über Klimabelange sowie zum allfälligen Anpassungsbedarf dieser Verordnung.
1.6 Rechtliche Grundlage der Verordnung
Im Bereich des Privatrechts ist der Erlass einer Ausführungsverordnung wie der vorliegen- den Verordnung ungewöhnlich und bedarf einer besonderen Begründung. In der Regel wer- den formellgesetzliche Bestimmungen im Privatrecht nur dort durch Verordnungsrecht des Bundesrates ergänzt, wo das Gesetz dies im Rahmen einer Delegation von Rechtsetzungs- befugnissen an den Bundesrat vorsieht. Wo eine solche Delegation fehlt, sind es in der Re- gel die Privaten, die die Anwendungsspielräume, die die formellgesetzliche Regelung lässt, im Rahmen ihrer Privatautonomie gestalten. Bei Rechtsstreitigkeiten unter Privaten entschei- den die Gerichte.
Die Art. 964a ff. OR über die Transparenz in nichtfinanziellen Belangen von grossen Unter- nehmen haben eine öffentlichrechtliche Dimension, aufgrund ihrer Platzierung im OR stellen sie zumindest formell Privatrecht dar. Eine ausdrückliche Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat fehlt im vorliegenden Kontext. Dennoch erachtet es der Bundesrat ausnahms- weise als sinnvoll, Verordnungsrecht zu den Art. 964a ff. OR zu erlassen. Er kann sich dafür auf Art. 182 Abs. 2 BV stützen. Danach «sorgt der Bundesrat für den Vollzug der Gesetzge- bung», was den Erlass von Ausführungsbestimmungen einschliesst. Die vorliegende Verord- nung dient der Ausführung der Art. 964a ff. OR in dem Sinn, als sie es erleichtern will, dass die entsprechenden Berichte der Unternehmen im Bereich der Klimabelange das gesetzliche Ziel der Transparenz und die dafür wichtige Vergleichbarkeit der Berichte der verschiedenen Unternehmen erreichen.
8 Vgl. Medienmitteilung vom 18. August 2021 (Bundesrat legt Eckwerte zur verbindlichen Klimaberichterstattung für grosse Schweizer Unternehmen fest (admin.ch))
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Eine auf Art. 182 Abs. 2 BV gestützte Verordnung darf bloss Ausführungsrecht enthalten. Hingegen würden gesetzesvertretende oder –ergänzende Regelungen den Rahmen einer auf Art. 182 Abs. 2 BV gestützten Verordnung überschreiten. Um im Rahmen blossen Aus- führungsrecht zu bleiben, beschränkt sich die Verordnung im Wesentlichen darauf zu dekla- rieren, dass die Empfehlungen der TCFD - dem einzigen bisher konsolidierten internationa- len Standard im Bereich der Klimabelange – zur Erfüllung der Berichterstattungspflicht im Bereich der Klimabelange nach Art. 964b OR geeignet sind.
2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen
Recht Verschiedene Länder arbeiten aktuell an der verbindlichen Umsetzung der TCFD- Empfehlungen, unterstützt durch multilaterale Initiativen. Beispielweise kündigte Ende 2020 das Vereinigte Königreich (UK) an, die TCFD-Empfehlungen bis 2025 in der Gesamtwirt- schaft verbindlich einführen zu wollen.
Die Richtlinie 2014/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte grosse Unternehmen und Gruppen9 verlangt von grösseren Unternehmen u.a. Angaben zu Umweltbelangen. Darauf basierend, publizierte die Europäische Kommission im 2019 unverbindliche Leitlinien zur Be- richterstattung über klimabezogene Informationen, welche sich eng an die TCFD- Empfehlungen anlehnen.10 Momentan wird diese EU-Richtlinie überarbeitet (vgl. Kapitel 1.2.2).
Auf multilateraler Ebene unterstützt insbesondere die Gruppe der zwanzig wichtigsten In- dustrie- und Schwellenländer (G20), die globale Einführung der TCFD-Empfehlungen. Zu- dem unterstützen sowohl das Financial Stability Board (FSB)11, wie auch die International Or- ganization of Securities Commissions (IOSCO)12 die Arbeiten hinsichtlich einer verbindlichen Umsetzungen der TCFD-Empfehlungen. Im Weiteren plant das internationale Standardset- zungsgremium, die Stiftung der International Financial Reporting Standards (IFRS), Buchhal- tungsregeln basierend auf den TCFD-Empfehlungen durch das neu gegründete International Sustainability Standards Board (ISSB) zu erlassen. In der OECD (z.B. im Rahmen der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen13 und G20/OECD-Grundsätze der Corpo- rate Governance14) laufen ebenfalls Diskussionen für eine Aktualisierung der Empfehlungen mit Blick auf den Schutz des Klimas, unter anderem basierend auf TCFD.
3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
Artikel 1 Gegenstand Die vorliegende Verordnung konkretisiert den Inhalt der Berichterstattung über Klimabelange (insb. zu den CO2-Zielen), welche seit dem 1. Januar 2022 gestützt auf die Artikel 964a-c OR
9 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014L0095&from=EN 10 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019XC0620(01)&from=EN 11 Die Hauptaufgabe des FSB ist die Koordination der Arbeiten seiner Mitgliedstaaten sowie internationaler Gre-
mien im Bereich der Finanzmarktregulierung und -aufsicht. 12 Zu den Hauptaufgaben der IOSCO zählen der Anlegerschutz, die Sicherstellung von fairen, effizienten und
transparenten Märkten, die Verhinderung systemischer Risiken, die internationale Zusammenarbeit sowie die Erarbeitung einheitlicher Börsen- und Wertpapierzulassungsstandards.
13 Vgl. Kapitel VI, http://mneguidelines.oecd.org/48808708.pdf
14 Recommandation du Conseil relative aux Principes de gouvernance d’entreprise, 8 juillet 2015 -> Instruments
juridiques de l’OCDE -> https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0413
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als Teil der Berichterstattung zu den Umweltbelangen gefordert ist. Die weiteren Umweltbe- lange werden von dieser Verordnung nicht erfasst. Von der Berichterstattung erfasst sind insbesondere Einzelheiten zu den aktuellen und vor- hersehbaren Auswirkungen des Klimas auf die Geschäftstätigkeit der berichterstattungs- pflichtigen Unternehmen und der Geschäftstätigkeit dieser Unternehmen auf das Klima. Da- runter fallen namentlich die Treibhausgasemissionen beziehungsweise die – im Artikel 964b Absatz 1 OR explizit erwähnten – CO2-Ziele. Absatz 2 präzisiert die gemäss Artikel 964b Absatz 1 OR geforderte sogenannte «doppelte Wesentlichkeit» insoweit, als sowohl die Auswirkungen von Klimabelangen auf das Unter- nehmen, als auch die Auswirkungen der Tätigkeit des Unternehmens auf das Klima in die Berichterstattung einzufliessen hat.
Artikel 2 Erfüllung der Pflicht zur Berichterstattung über Klimabelange Absatz 1 stellt unter Bezugnahme auf die in Artikel 964b Absatz 3 OR genannte Möglichkeit, sich bei der Berichterstattung auf «nationale, europäische oder internationale Regelwerke» zu stützen, die Vermutung auf, dass die Berichterstattung über Klimabelange erfüllt ist, wenn sie nach Artikel 3 gestützt auf die Empfehlungen der «Task Force on Climate-related Finan- cial Disclosures» erfolgt (vgl. insbesondere auch Art. 964b Abs. 2 Ziff. 1-5 OR). Diese Vermutung schliesst nicht aus, dass sich die Berichterstattung über Klimabelange ins- besondere auch auf andere Leitlinien oder Standards stützen kann. In diesen Fällen muss das Unternehmen – insbesondere auch mit Blick auf die Strafbarkeit von Verletzungen der Berichterstattungspflicht nach Artikel 325ter StGB – jedoch den Nachweis erbringen können, dass die geforderte Berichterstattungspflicht auf andere Weise erfüllt ist (Absatz 2). Die Expertenkommission TCFD hat im Juni 2017 unter dem Titel «Recommendations of the Task Force on Climate-related Financial Disclosures» Empfehlungen zu einer einheitlichen Klimaberichterstattung für Unternehmen herausgegeben (vgl. auch Ziffer 1.4, oben). Die Empfehlungen sind ein Hebel für die ganzheitliche Integration von Risiken und Chancen aus dem Klimawandel und der emissionsarmen Wirtschaft in die Kernbereiche eines Unterneh- mens. Sie wurden im Oktober 2021 durch den Anhang «Implementing the Recommenda- tions of the Task Force on Climate-related Financial Disclosures» und das unterstützende Dokument «Guidance on Metrics, Targets, and Transition Plans» ergänzt. Die Empfehlungen und der Anhang der TCFD richten sich an Unternehmen der Finanzwirt- schaft wie Banken, Versicherungsgesellschaften und Investoren, aber ebenso an kapital- marktorientierte Unternehmen der Realwirtschaft. Darunter insbesondere an den Energie- sektor, die energieintensive Industrie wie Chemie und Stahl, die Mobilitäts- und Logistikbranche, Unternehmen rund um Bau, Land- und Forstwirtschaft sowie die Lebensmit- telindustrie. Die im Absatz 1 statuierte Vermutung, dass die Pflicht zur Berichterstattung über Klimabe- lange erfüllt ist, greift, wenn sich das Unternehmen bei der Berichterstattung über Klimabe- lange auf die Empfehlungen der TCFD in der Fassung vom Juni 2017 und den Anhang dazu in der Fassung vom Oktober 2021 abstützt (Art. 3 Abs. 1). Soweit möglich und sachgerecht ist zudem das unterstützende Dokument «Guidance on Metrics, Targets, and Transition Plans» in der Fassung vom Oktober 2021 zu berücksichtigen (Art. 3 Abs. 2 Bst. c). Bei der Berichterstattung sind zudem die im Artikel 3 Abs. 3 – 6 genannten Grundsätze zu berück- sichtigen. Diese Vermutungskonzeption lehnt sich an ein gebräuchliches Regelungskonzept zum Zu- sammenspiel von Rechtsetzung und Standards an (z.B. im "new approach" der EU im Be- reich des technischen Rechts15). Dieses Konzept wurde hier gewählt, weil so die gesetzlich im Artikel 964b Absatz 3 OR statuierte «Wahlfreiheit» bezüglich des Standards, an dem sich die Berichterstattung orientiert, gewahrt bleiben kann. Gleichzeitig kann damit den TCFD-
15 Vgl. SR 930.11 Bundesgesetz über die Produktesicherheit (PrSG) Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1
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Empfehlungen eine gewisse Verbindlichkeitswirkung eingeräumt werden. Eine weiterge- hende Pflicht, die Berichterstattung zwingend nach den TCFD-Empfehlungen auszugestal- ten, würde den Rahmen einer Ausführungsverordnung, wie sie die vorliegende Verordnung darstellt, überschreiten.
Artikel 3 Berichterstattung über Klimabelange gestützt auf die Empfehlungen der «Task Force on Climate-related Financial Disclosures» Die Berichterstattung hat sich nach Absatz 1 auf sämtliche der elf Empfehlungen («Recom- mendations») der TCFD in den vier Kernbereichen («thematic areas») des Unternehmens zu erstrecken: Governance (Bst. a), Strategie («Strategy», Bst. b), Risikomanagement («Risk Management», Bst. c) sowie Kennzahlen und Ziele («Metrics and Targets», Bst. d). Zudem müssen bei der Berichterstattung sowohl die sektorübergreifenden («Guidance for All Sectors», Abs. 2 Bst. a) als auch die sektorspezifischen Orientierungshilfen («Supplemental Guidance for Certain Sectors», Abs. 2 Bst. b) zu den elf Empfehlungen, wie im Anhang «Im- plementing the Recommendations of the Task Force on Climate-related Financial Disclo- sures» beschrieben, berücksichtigt werden. Im Sinne einer sogenannten «Bemühenspflicht» ist, soweit möglich und sachgerecht, zudem das unterstützende Dokument zu berücksichti- gen (Abs. 2 Bst. c). In jedem Fall ist nach Artikel 964b Absatz 5 OR bei der Berichterstattung nach dem sogenannten "comply or explain"-Ansatz vorzugehen. Die Berichterstattung um- fasst eine Beschreibung der wesentlichen Risiken und Klimaauswirkungen sowie die Hand- habung dieser Risiken und ihrer Auswirkungen durch das Unternehmen (vgl. Art. 964b Abs. 2 Ziff. 4 OR). Dabei ist festzuhalten, dass mit dieser Berichterstattungspflicht keine zu- sätzliche Pflicht zur Einführung eines Risikomanagements16 eingeführt wird (diese Aussage gilt selbstredend auch für die anderen der in Abs. 1 Bst. a – d genannten Themenbereiche). Werden in Bezug auf im Absatz 1 genannte Punkte keine Angaben gemacht, so ist dies im Bericht klar und begründet zu erläutern. Gemäss Artikel 964b, Absatz 5 OR muss also ein Unternehmen nicht zwingend über ein Konzept zu Klimabelangen verfügen. In diesem Fall muss es dies aber im Bericht über die nichtfinanziellen Belange begründen («comply or ex- plain»-Ansatz). Absatz 3 Ebenfalls zur Steigerung der Aussagekraft und Vergleichbarkeit soll die Berichterstattung zur Umsetzung der Empfehlungen der Kategorie «Strategie» nach Absatz 1 Buchstabe b – ins- besondere im Hinblick auf die Verminderung der CO2-Emissionen – einen mit den Schweizer Klimazielen vergleichbaren Transitionsplan umfassen (Bst. a; vgl. Empfehlung «b», die Aus- wirkungen klimabedingter Risiken und Chancen auf das Geschäft, die Strategie und die Fi- nanzplanung des Unternehmens darzulegen, im Rahmen der drei im Themenbereich «Stra- tegie» genannten TCFD-«Unter»-Empfehlungen). Transitionspläne adressieren und reduzieren die Transitionsrisiken, welche für viele Unter- nehmen die primären Klimarisiken darstellen. Sie sind damit zwingender Bestandteil eines Klimaberichts und beschreiben den geplanten Weg zum Übergang zu einer kohlenstoffar- men Wirtschaft17. Die Transitionspläne beinhalten Ziele für Treibhausgasemissionen und um- fassen spezifische Aktivitäten zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Betrieb und in der Wertschöpfungskette, sowie konkrete, anderweitige Ansätze für den Übergang zu ei- ner kohlenstoffarmen Wirtschaft. Zur Steigerung der Aussagekraft und Vergleichbarkeit soll die Berichterstattung zur Umset- zung der Empfehlungen der Kategorie «Strategie» (Abs. 1 Bst. b) möglichst auch in quantita- tiver Form erfolgen. Dabei sind die für die Vergleichbarkeit wesentlichen Grundannahmen
16 Bei Finanzinstituten sind wesentliche klimabezogene Finanzrisiken bereits unter geltendem Finanzmarktrecht
im Rahmen des ordentlichen Risikomanagements adäquat zu berücksichtigen und fallen bei gewissen Instituten unter spezifische Offenlegungspflichten der FINMA zu Klimarisiken. 17 Am 28. Januar hat der Bundesrat seine langfristige Klimastrategie verabschiedet: Sie zeigt für die Sektoren Ge-
bäude, Industrie, Verkehr, Landwirtschaft und Ernährung, den Finanzmarkt, die Luftfahrt sowie die Abfallindust- rie mögliche Entwicklungen bis zum Jahr 2050 (vgl. Medienmitteilung vom 28. Januar 2021 - Klimaschutz: Bun- desrat verabschiedet die langfristige Klimastrategie der Schweiz [admin.ch]).
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und verwendete Methoden, beziehungsweise Standards soweit möglich und sachgerecht of- fenzulegen (Bst. b). Absatz 4 Die Umsetzung der Empfehlungen der Kategorie «Kennzahlen und Ziele» (Abs. 1 Bst. d) soll sich zudem möglichst auch auf quantitative CO2-Ziele für die relevanten Geschäftsbereiche erstrecken und gegebenenfalls Ziele für weitere Treibhausgase erfassen (Bst. a). Diese Ziele beziehen sich idealerweise auf eine kurze (5 Jahre), mittlere (15 Jahre) und lange Zeit- spanne (30 Jahre). Soweit möglich und sachgerecht, sind im Weiteren sämtliche Treibhaus- gasemissionen, inklusive der relevanten Kategorien von sogenannten «Scope-3-Emissio- nen», auszuweisen (Bst. b). Zur Steigerung der Aussagekraft und Vergleichbarkeit soll die Berichterstattung zur Umset- zung der Empfehlungen der Kategorie «Kennzahlen und Ziele» (Abs. 1 Bst. d) möglichst auch in quantitativer Form erfolgen. Dabei sind die für die Vergleichbarkeit wesentlichen Grundannahmen und verwendete Methoden, beziehungsweise Standards soweit möglich und sachgerecht offenzulegen (Bst. c). Schliesslich sind bei der Umsetzung der sektorenspezifischen Orientierungshilfe für Finan- zinstitute zur Empfehlung der Kategorie «Kennzahlen und Ziele» (Abs. 1 Bst. d), vorwärts- schauende, szenarienbasierte Analysen (sogenannte Klimaverträglichkeitsmethoden) anzu- wenden (Abs. 5). Diese Orientierungshilfe findet sich in den TCFD-Empfehlungen lediglich für Finanzinstitute. Absatz 6 Die berichterstattenden Unternehmungen können den nach Artikel 964b Absatz 2 Ziffer 3 OR geforderte Nachweis der Wirksamkeit der im Zusammenhang mit den zur Umsetzung der TCFD-Empfehlungen ergriffenen Massnahmen im Rahmen einer sowohl qualitativen als auch quantitativen Gesamtbeurteilung erbringen. In diesem Fall kann von einer «Einzelfall- prüfung» der Massnahmen abgesehen werden.
Artikel 4 Veröffentlichung Absatz 1 konkretisiert, dass die Berichterstattung über Klimabelange in den Bericht über nichtfinanzielle Belange nach den Artikeln 964a-c OR zu integrieren und in diesem zu veröf- fentlichen ist. Absatz 2 konkretisiert mit Bezug auf die Berichterstattung über Klimabelange die im Arti- kel 964c Absatz 2 Ziffer 1 OR vorgeschriebene elektronische Veröffentlichung des Berichts. Sie hat mindestens in einem international verbreiteten, sowohl für Mensch als auch für Ma- schinen lesbaren elektronischen Format (bspw. «pdf» und «XBRL») zu erfolgen. Im Weiteren ist der Bericht auf der Website des Unternehmens leicht zugänglich zu machen. Artikel 5 Inkrafttreten Diese Verordnung soll am 1. Januar 2023 in Kraft treten.
4 Auswirkungen
4.1 Auswirkungen auf den Bund, die Kantone und Gemeinden
sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die vorliegende Verordnung hat keine personellen und finanziellen Auswirkungen auf den Bund, die Kantone und Gemeinden oder auf urbane Zentren, Agglomerationen und Bergge- biete. Insbesondere wird durch die Verordnung keine neue (Aufsichts- oder Kontroll-) Be- hörde geschaffen. Die Pflichten gelten ausschliesslich für die betroffenen Unternehmen, die Behörden erhalten keine neuen Kompetenzen oder Verpflichtungen.
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4.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Die zusätzlichen Kosten für die Wirtschaft ergeben sich primär aus den neuen gesetzlichen Pflichten im OR sowie der Anzahl der betroffenen Unternehmen. Die vorliegende Verordnung präzisiert lediglich die Offenlegungspflichten über nichtfinanzielle Belange nach dem sechsten Abschnitt des zweiunddreissigsten Titels des OR. Es entstehen auf Verordnungsebene des- halb keine regulatorisch bedingten Mehrkosten im Vergleich zum Stand nach dem Inkrafttreten des Gegenvorschlags zur KVI. Auch die Anzahl der betroffenen Unternehmen bleibt unverän- dert; sie ergibt sich ebenfalls bereits aus dem OR. Der zusätzliche Nutzen besteht insbesondere darin, dass aussagekräftige und vergleichbare Daten zu Klimabelange und Klimazielen vorliegen (vgl. Kapitel 4.3). Damit kann einerseits die Berücksichtigung der Klimarisiken in der Anlageberatung, den Bilanzen von Investorinnen und Investoren, sowie im Finanzsystem als Ganzes verbessert werden. Andererseits können die Verfügbarkeit solcher Daten die Transaktionskosten für Investitionen reduzieren. Idealerweise führt eine Umsetzung für ein Unternehmen zu einer Ausweitung der Investorenbasis und po- tenziell niedrigeren Kapitalkosten. Zudem wird die Rechtssicherheit bei der Umsetzung der neuen gesetzlichen Pflichten im OR erhöht. Es sind keine Verpflichtungen für KMU vorgesehen, diese können die TCFD-Empfehlungen jedoch freiwillig umsetzen. Es ist anzumerken, dass bereits über 50 insbesondere international tätige Schweizer Unternehmen aus Finanz- und Realwirtschaft, die Berichtserstattung gemäss den TCFD-Empfehlungen freiwillig anwenden.
4.3 Auswirkungen auf die Umwelt
Die durch diese Vollzugsverordnung gewünschte positive Wirkung auf die Umwelt geschieht auf indirektem Wege durch die Präzisierung der Berichterstattungspflicht gemäss indirektem Gegenvorschlag zur KVI. Je aussagekräftiger und vergleichbarer die Risiken und Auswirkun- gen auf das Klima aus den Geschäftstätigkeiten von grossen Schweizer Unternehmen offen- gelegt werden, desto besser informierte Entscheide können Investoren, Kundinnen und Kun- den, Versicherte sowie Politik und Aufsicht fällen. Dies kann dazu beitragen, die Finanzflüsse klimaverträglicher auszurichten gemäss den internationalen Verpflichtungen der Schweiz aus dem Übereinkommen von Paris, und so Treibhausgasemissionen zu reduzieren.
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