Beschaffung von Antigen-Schnelltests als kantonaler Pandemievorrat, gebundene Ausgabe

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 28. Oktober 2020

1034. Beschaffung von Antigen-Schnelltests als kantonaler Pandemievorrat (gebundene Ausgabe)

Erwägungen

A. Ausgangslage Eine Infektion mit dem Coronavirus (SARS-CoV-2) lässt sich anhand der Krankheitssymptome nicht von einer herkömmlichen Erkältung oder Grippe unterscheiden. Für eine sichere Diagnose wird stets eine diagnostische Analyse, d. h. ein Test, benötigt. Der Nachweis einer Infek- tion ist nicht nur mit Blick auf eine allfällige medizinische Behandlung relevant, sondern bildet auch die Grundlage einer wirkungsvollen Ein- dämmung und Kontrolle der durch SARS-CoV-2 ausgelösten Pande- mie. Denn nur wenn bekannt ist, wie und wo sich das Virus ausbreitet, kann es auch wirksam bekämpft werden. Dabei ist von zentraler Bedeu- tung, möglichst viele Personen mit Verdacht auf eine Infektion möglichst rasch zu testen. Dies setzt wiederum voraus, dass jederzeit ausreichend Testkapazitäten vorhanden sind. Die Sicherstellung ausreichender Testkapazitäten stellt insbesondere mit Blick auf die kältere Jahreszeit eine grosse Herausforderung dar: Herkömmliche Erkältungs- und Grippeviren zirkulieren vor allem wäh- rend der Wintermonate. Wie jedes Jahr treten mit grosser Wahrschein- lichkeit auch in diesem Jahr während dieser Zeit neben SARS-CoV-2 wieder vermehrt andere Erreger von Atemwegserkrankungen in Erschei- nung. Es ist daher mit einer Zunahme der Anzahl Personen mit Sympto- men einer akuten Atemwegserkrankung zu rechnen, die getestet werden müssen. Die Testkapazitäten dürften daher während der Wintermonate deutlich stärker beansprucht werden als sonst. Im Kanton Zürich sorgt eine Vielzahl an Leistungserbringern für eine umfassende und zeitgerechte Diagnostik. Die Versorgung der Leistungs- erbringer mit den erforderlichen Tests erfolgt in erster Linie über den freien Markt. Versagt der Markt, können nicht mehr alle Personen mit Verdacht auf eine Infektion mit SARS-CoV-2 getestet werden. Dadurch würden die Bestrebungen zur Bewältigung der Pandemie massiv beein- trächtigt. In Anbetracht der Tatsache, dass die Testkapazitäten bereits während der Sommermonate gut ausgelastet waren, kann ein solches Szenario nicht ausgeschlossen werden. Um dies zu verhindern, soll der

Kanton neu bei Engpässen gezielt mit Tests aus einem kantonalen Pan- demielager aushelfen, um so die Versorgung der Bevölkerung weitest- gehend sicherstellen zu können. Die Durchführung der Analysen erfolgt weiterhin in den dafür vorgesehenen Institutionen. Die hierfür erforder- lichen Vorräte an Testmaterialien sind schnellstmöglich zu beschaffen.

B. Methoden zur diagnostischen Analyse auf SARS-CoV-2 Personen mit Verdacht auf eine Infektion mit SARS-CoV-2 werden zurzeit mittels der Polymerase-Kettenreaktion-Diagnostik (englisch poly- merase chain reaction [PCR]) getestet. Das Verfahren weist eine hohe Sensitivität auf und gilt deshalb als Goldstandard. Allerdings sind die Kapazitäten wegen der erforderlichen personellen Mittel bei der Probe- entnahme und Laboranalyse begrenzt. Darüber hinaus dauert es zwangs- läufig mehrere Stunden, bis ein Resultat vorliegt. Mit sogenannten Antigen-Schnelltests kommt nun ein neues Testver- fahren auf den Markt, das eine deutlich einfachere und raschere Diag- nostik ermöglicht. Anders als bei der PCR-Diagnostik kann der Antigen-­ Schnelltest direkt vor Ort bei der Probeentnahme und somit ohne Be- anspruchung eines Labors durchgeführt werden. Zudem liegt das Test- ergebnis bereits nach spätestens 30 Minuten vor. Nachteilig ist jedoch, dass der Test eine tiefere Sensitivität aufweist als die PCR-Diagnostik, was bedeutet, dass nicht jede tatsächlich infizierte Person bei einem Antigen-­ Schnelltest ein positives Ergebnis erhält. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Eigenschaften eignen sich die be- schriebenen Testverfahren nicht gleichermassen für die Diagnostik von SARS-CoV-2. Bei Personen mit Symptomen einer akuten Atemwegs- erkrankung ist es wesentlich, dass mit grosser Sicherheit erkannt wird, ob sie mit SARS-CoV-2 oder einem anderen Erreger infiziert ist. Ein falsches Ergebnis könnte schwere Folgen haben, insbesondere dann, wenn diese Person deswegen weiterhin Kontakt zu anderen Menschen hat und das Coronavirus so weiterverbreitet. Dies setzt eine hohe Sensitivität bei der Diagnostik voraus. Aus diesem Grund ist bei solchen Personen grundsätzlich eine PCR-Analyse sinnvoll. Wie bereits erwähnt, kann es insbesondere mit Blick auf die Winter- monate und einer möglichen Grippewelle jedoch zu Engpässen in der PCR-Diagnostik kommen. In diesem Fall könnten nicht mehr alle Per- sonen mit Symptomen einer akuten Atemwegserkrankung auf SARS- CoV-2 getestet werden, was aus epidemiologischer Sicht verhängnisvoll wäre. Um stets den Überblick über das Infektionsgeschehen zu behalten, ist unter solchen Umständen der subsidiäre Einsatz von Antigen-Schnell-

tests unerlässlich. Die tiefere Sensitivität wäre hinnehmbar, zumal der Test in erster Linie bei denjenigen Personen positiv ausfällt, die auch eine hohe Viruslast aufweisen und somit eine Gefahr darstellen. Des Weiteren besteht die Möglichkeit, asymptomatische Personen zum Schutz vulnerabler Personengruppen zu testen. Solche Screenings sind unter anderem bei Besucherinnen und Besuchern von Alters- und Pflege- heimen denkbar. Auch hier ist die Sensitivität wiederum von unterge- ordneter Bedeutung. Wichtig ist vor allem, dass eine Grosszahl an Perso- nen rasch getestet werden kann. Folglich bietet sich auch hier der Ein- satz von Antigen-Schnelltests an. Wann welcher Test zum Einsatz kommt, wird in erster Linie durch die nationale Teststrategie des Bundesamtes für Gesundheit vorgegeben. Die neuste Version sieht vor, dass symptomatische Personen mittels PCR-­ Verfahren getestet werden. Unter gewissen Umständen wird zudem emp- fohlen, auch asymptomatische Personen mit dem Verfahren zu testen. Der Einbezug von Antigen-Schnelltests in die Teststrategie ist zum ge- gebenen Zeitpunkt noch ausstehend.

C. Kantonales Pandemielager zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit Wie eingangs erläutert, soll ein kantonales Pandemielager geschaffen werden, um einer Unterversorgung in der Diagnostik von SARS-CoV-2 bei erhöhter Nachfrage in der Bevölkerung vorzubeugen. Auf das La- ger zurückgegriffen werden soll dann, wenn der Markt für Testmaterial nicht mehr oder nicht mehr genügend spielt – beispielsweise zu Spitzen- zeiten einer möglichen Grippewelle. Es wird demnach davon ausgegan- gen, dass der freie Markt mehrheitlich funktioniert und lediglich Be- lastungsspitzen durch den Kanton überbrückt werden müssen. Die oben genannten Tests eignen sich nicht gleichermassen für die Schaffung eines kantonalen Pandemielagers. PCR-Tests bestehen aus verschiedenen Einzelteilen, deren Kompatibilität teilweise vom jewei- ligen Analysegerät im Labor abhängig ist. Die zur Anwendung kom- menden Produkte variieren demnach je nach Leistungserbringer. Entspre- chend komplex würde sich auch die Beschaffung von Tests bzw. deren Auslieferung im Bedarfsfall gestalten. Antigen-Schnelltests hingegen können ohne Labor durchgeführt werden; die Frage nach der Kompa- tibilität stellt sich somit nicht. Dies ist insbesondere auch dann von Vor- teil, wenn Engpässe in der Laboranalyse bestehen. Darüber hinaus sind sie trotz ihrer tieferen Sensitivität wie beschrieben sowohl für das Testen von symptomatischen als auch asymptomatischen Personen anwendbar. Ausserdem sind sie deutlich günstiger als PCR-Tests. Für die Schaffung eines kantonalen Pandemielagers eignen sich daher Antigen-Schnelltests am besten.

Das kantonale Lager soll vorerst einen Bestand von 250 000 Antigen-­ Schnelltests umfassen. Diese Zahl wurde unter Berücksichtigung ver- schiedener Faktoren wie unter anderem der geschätzten Anzahl Atem- wegserkrankungen und der üblichen Dauer der jährlichen Grippewelle berechnet.

D. Beschaffung von Antigen-Schnelltests Für die Beschaffung von Antigen-Schnelltests wurden bei marktfüh- renden Unternehmen verschiedene Offerten eingeholt. Die am besten auf die Bedürfnisse des Kantons zugeschnittenen Angebote unterbrei- teten das amerikanische Medizinprodukteunternehmen Abbott und das Schweizer Pharmaunternehmen Roche. Aufgrund der unterschiedli- chen Spezifikationen der beiden Produkte hinsichtlich der Haltbarkeit (12 bzw. 24 Monate) und des Preises (Fr. 5.15 bzw. Fr. 7.00 pro Test ohne MWSt) sowie der unklaren Verfügbarkeit und der fehlenden Erfahrun- gen in der Anwendung wird die Beschaffung von je 125 000 Tests pro An- bieter als sinnvoll erachtet. Zuzüglich Mehrwertsteuer sowie Transport- und Lagerkosten belaufen sich die Kosten für den Kauf von insgesamt 250 000 Tests auf 1,8 Mio. Franken. Die Beschaffung wie auch die Lagerung der Antigen-Schnelltests er- folgen durch die Kantonsapotheke Zürich. Ist der Bezug von Tests aus dem kantonalen Pandemielager angezeigt, werden diese zu den marktüblichen Preisen an ausgewählte Institutionen verkauft. Dies erfolgt ebenfalls über die Kantonsapotheke. Gegebenenfalls entscheidet sie über eine Priorisie- rung und Rationierung der Bezüge. Die für die Beschaffung der Antigen-­ Schnelltests zu tätigenden Ausgaben sind gegen die bei einer allfälligen Veräusserung getätigten Einnahmen aufzurechnen.

E. Finanzielle Auswirkungen Wie erwähnt, belaufen sich die Kosten für die Beschaffung von 250 000 Antigen-Schnelltests auf insgesamt 1,8 Mio. Franken. Für den Kauf der Antigen-Schnelltests ist zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungs- gruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung, eine Ausgabe von 1,8 Mio. Franken (einschliesslich MWSt) zu bewilligen. Rechtliche Grund- lage ist § 54 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes (GesG, LS 810.1), der den Vollzug des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämp- fung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, SR 818. 101) regelt. Die Sicherstellung einer ausreichenden Menge an Schnell- tests ist für den Vollzug des Epidemiengesetzes unerlässlich.

Die Beschaffung erfolgt durch die Kantonsapotheke. Die nach dem Erlös aus dem Verkauf an die Gesundheitsinstitutionen verbleibenden Kosten werden der Kantonsapotheke mittels interner Verrechnung als Vorhalteleistungen zulasten der Leistungsgruppe Nr. 6200 abgegolten. Betriebliche oder personelle Folgekosten sind nicht zu erwarten. Die für die Abgeltung der Vorhalteleistungen erforderlichen Mittel sind im Budgetentwurf 2021 und im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2021–2024 nicht enthalten. Da es sich beim Kauf der Antigen-Schnelltests um Aufwand für unerlässliche Massnahmen zur Krisenbewältigung handelt, ist die finanzielle Mehrbelastung unvermeid- bar. Aufgrund der bereits starken Beanspruchung des Budgets in der Leis- tungsgruppe Nr. 6200 ist eine Kompensation innerhalb der Leistungs- gruppe nicht möglich. Für die erforderlichen Mittel ist somit eine Kredit- überschreitung nach § 22 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) in Kauf zu nehmen. Ein Verzicht auf den Kauf der Antigen-Schnelltests würde die Pandemiebewältigung bezüglich der Sicherstellung von Testkapazitäten erheblich beeinträch- tigen, und auch ein Aufschub ist aufgrund der Dringlichkeit der Aufga- ben nicht möglich. Die Kreditüberschreitung wird allenfalls nicht in vol- lem Umfang der Bruttokosten anfallen, weil, wie erwähnt, im Bedarfs- fall die Schnelltests an die Gesundheitsinstitutionen verkauft werden. Bei den Kosten für die Massnahmen von 1,8 Mio. Franken handelt es sich um eine gebundene Ausgabe (§ 37 Abs. 2 lit. a CRG): Die Bekämp- fung von Covid-19 erfordert unmittelbare Massnahmen zur Eindäm- mung der Krankheit im Kanton Zürich. Dazu gehört im Hinblick auf mög- liche Engpässe auch die Sicherstellung ausreichender Testkapazitäten durch die Lagerung von Antigen-Schnelltests. Alternative Handlungs- optionen bestehen nicht.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Für den Kauf von 250 000 Antigen-Schnelltests wird eine gebundene Ausgabe von Fr. 1 800 000 zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungs- gruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung, bewilligt.

II. Der Auftrag für die Beschaffung der Antigen-Schnelltests wird zu höchstens Fr. 1 040 000 an die Roche Diagnostics (Schweiz) AG, Rotkreuz, vergeben.

III. Der Auftrag für die Beschaffung der Antigen-Schnelltests wird zu höchstens Fr. 760 000 an die Abbott Rapid Diagnostics Schweiz GmbH, Wädenswil, vergeben.

IV. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung des Zuschlags auf simap.ch nicht öffentlich.

V. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli