Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapitel 4.7.1, Flughafen Zürich, öffentliche Auflage, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 7. Juli 2010

1055. Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich»; Ermächtigung zur Durchführung der öffentlichen Auflage

Erwägungen

A. Ausgangslage für die Teilrevision von Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich» Grundlagen Der kantonale Richtplan ist das behördenverbindliche Steuerungs- instrument der Kantone, um die räumliche Entwicklung langfristig zu lenken und die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle Politik- und Sachbereiche hinweg zu gewährleisten (Art. 6 Bundesge- setz über die Raumplanung, RPG, SR 700). Gemäss Art. 6 Abs. 4 RPG berücksichtigen die Kantone in ihren Richtplänen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regio- nale Entwicklungskonzepte und Pläne. Der kantonale Richtplan vom 31. Januar 1995 befasst sich im Kapitel 4.6.1 «Flughafen Zürich-Kloten» mit der Siedlungsentwicklung in der Flughafenregion. Zum Zeitpunkt der Festsetzung des Richtplans durch den Kantonsrat fehlten jedoch noch wichtige Grundlagen. Der Kon- zeptteil des Sachplans Infrastruktur Luftfahrt des Bundes (SIL) war erst im Entstehen begriffen und das SIL-Objektblatt Flughafen Zürich war ebenfalls noch ausstehend. Aussagen über die künftige Fluglärm- belastung waren nicht verfügbar, da die entsprechenden Grenzwerte im Anhang der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) noch nicht vor- lagen. Daher beschränkte sich das Kapitel 4.6.1 im Wesentlichen auf die Darstellung von sogenannten «Luftstrassen» im Nahbereich des Flug- hafens Zürich-Kloten. Diese bildeten das bis 2001 mehrheitlich geflo- gene Betriebskonzept «Nord» ab und gaben keinen Aufschluss über Verkehrsaufkommen, Lärm oder Streubereich der tatsächlich gefloge- nen Flugwege. Räumliche Leitplanken, wie eine geordnete Besiedlung und wie die haushälterische Bodennutzung in Gebieten mit Fluglärm- belastung langfristig erfolgen sollte, fehlten. Das Kapitel 4.6.1 vermoch- te daher dem Anspruch nach langfristiger Rechtssicherheit nicht zu genügen. Aus diesem Grund genehmigte der Bundesrat den kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 am 15. Mai 1996 nur mit dem Vorbehalt, die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen direkten und indirekten Auswirkungen im kantonalen Richtplan – in Abstimmung

mit dem SIL – noch zu behandeln. Aufgrund einer Anpassung der Struk- tur des kantonalen Richtplans im Zuge der laufenden Gesamtüberprü- fung wird die vorliegende Revision zum Thema «Flughafen Zürich» neu im Kapitel 4.7.1 behandelt. Die Luftfahrt fällt nach Art. 87 der Bundesverfassung (BV, SR 101) in den Kompetenzbereich des Bundes. Der SIL ist das Instrument des Bundes zur Planung und Erfüllung der Aufgaben im Bereich der Zivil- luftfahrt (Art. 13 RPG). Er bestimmt gemäss Art. 3a der Verordnung über die Infrastruktur Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen, insbesondere deren Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung und die Rahmenbedingungen zum Betrieb. Das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich bildet die verbindliche Grundlage für zukünftige Betriebsreglemente und Ausbauten an der Flughafeninfrastruktur und ist wie der kantonale Richtplan behörden- verbindlich (Art. 37 Abs. 5 Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0). Gemäss Art. 13 Abs. 2 RPG ist der Bund bei der Ausarbeitung der Sachpläne verpflichtet, mit den Kantonen zusammenzuarbeiten; er hat ihnen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben rechtzeitig bekannt zu geben. Die Zusammenarbeit zwischen den Planungsträgern ist in Art. 18 der Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) geregelt. Um die Grundlagen für das SIL-Objektblatt Flughafen Zürich und das Richtplankapitel «Flughafen Zürich» aufeinander abzustimmen, fand von November 2004 bis Februar 2010 unter der Leitung des Bundesam- tes für Zivilluftfahrt (BAZL) ein SIL-Koordinationsprozess statt. Im Rahmen dieses fünfjährigen Prozesses wurden sämtliche technisch machbaren Betriebsformen für den Flughafen Zürich umfassend geprüft, aufgrund von Nachhaltigkeitskriterien bewertet und die bevorzugten Betriebsvarianten schliesslich entsprechend optimiert. Die Ergebnisse dieses intensiven Abstimmungsprozesses sind im Schlussbericht vom 2. Februar 2010 (SIL-Schlussbericht) dokumentiert. Das SIL-Objekt- blatt für den Flughafen Zürich wird einerseits auf den allgemeinen Zie- len und Vorgaben aus dem Konzeptteil des SIL vom 18. Oktober 2000 beruhen und anderseits auf den Ergebnissen des Koordinationspro- zesses, insbesondere auf den in der Planung verbliebenen Betriebs- varianten Eopt., Jopt. und EDVO, aufbauen. Damit liegen nun die bisher fehlenden flugbetrieblichen Grundlagen für die Revision des Richt- plankapitels «Flughafen Zürich» vor. Neben den Grundlagen aus dem SIL-Prozess sind insbesondere die Vorschriften des Umweltschutzrechts von grundlegender Bedeutung für die kantonale Richtplanung. Das Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) und die LSV bilden die gesetzliche Grundlage zur Beurteilung von Pla-

nungs- und Baubewilligungsverfahren in Gebieten mit Fluglärm. Ihre Rechtsfolgen beziehen sich auf das von der zuständigen Bundesstelle genehmigte Betriebsreglement und die damit verbundenen «zulässigen Lärmimmissionen» (Art. 37a Abs. 1 LSV). Im Gegensatz zum kanto- nalen Richtplan und zum SIL-Objektblatt sind sie grundeigentümer- verbindlich. Im Rahmen der Ortsplanung dürfen keine neuen Bauzo- nen ausgeschieden oder erschlossen werden, wenn die Planungswerte (PW) überschritten sind (Art. 29 und 30 LSV). Bei Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte (IGW) – der gesetzlich definierten Schäd- lichkeits- und Lästigkeitsgrenze – dürfen keine Baubewilligungen für Neu- und Umbauten von Gebäuden mit lärmempfindlichen Nutzungen erteilt werden (Art. 31 LSV), ausser es besteht an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse und die kantonale Behörde stimmt zu (Art. 31 Abs. 2 LSV). Insbesondere das Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung bzw. an der Schliessung von Baulücken im bereits überbauten Gebiet kann das Interesse am Lärmschutz über- wiegen. Wird eine Ausnahmebewilligung erteilt, hat die Vollzugsbehör- de die Anforderungen an die Schalldämmung der Aussenbauteile zu verschärfen (Art. 32 LSV). Die Überschreitung der Alarmwerte (AW) hat faktisch ein Bauverbot für unbebaute Grundstücke zur Folge. Baugesuche und Gesuche betreffend Bau- und Zonenordnungen sowie Quartierpläne werden heute von der Baudirektion anhand der Lärmkurven des vorläufigen Betriebsreglements (vBR) sowie aufgrund der Lärmkurven des Jahres 2000 beurteilt. Diese Übergangsregelung soll verhindern, dass in der Zeit bis zur Genehmigung des definitiven Betriebsreglements an Orten Wohnungen gebaut werden, an denen in Zukunft mit IGW- oder sogar AW-Überschreitungen gerechnet werden muss. Diese Übergangsregelung wird spätestens nach der Verabschie- dung des SIL-Objektblatts durch den Bundesrat zu überprüfen und anzupassen sein. Auftrag zur Revision des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» Mit Beschluss vom 15. Dezember 2004 (RRB Nr. 1930/2004) bean- tragte der Regierungsrat die Volkswirtschaftsdirektion, das Verfahren zur Erarbeitung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich seitens des Kantons federführend zu begleiten. Gleichzeitig beauftragte der Regierungsrat die Baudirektion mit der Ausarbeitung des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich». Mit den Beschlüssen RRB Nrn. 253/2006 und 403/2006 beauftragte der Regierungsrat die Volkswirtschaftsdirektion, die beiden Planungsprozesse inhaltlich und bezüglich des politischen Prozesses (einschliesslich Kommunikation) bis zu deren Abschluss zu

führen. Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) ist auf Fachebene mit der Leitung der Revision des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» betraut. Im Raumplanungsbericht 2005 (RRB Nr. 968/2006) legte der Regie- rungsrat dar, wie mit der Revision des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» die siedlungspolitischen und flugbetrieblichen Handlungsspielräume in Abstimmung mit dem SIL für einen Zeithorizont von mindestens 25 Jahren verlässlich bezeichnet werden sollen. Mit seinem Legislaturziel Nr. 11.2 für die Periode 2007 bis 2011 be- kräftigte der Regierungsrat das Ziel, in den laufenden Prozessen zur Festlegung des SIL-Objektblatts und der Teilrevision des Richtplans, Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich» nach Lösungen zu suchen, mit denen die Lärmschutzziele erreicht werden, ohne die Drehkreuzfunktion oder die Verkehrsentwicklung des Flughafens unverhältnismässig einzu- schränken. Dieser Auftrag soll mit dem Konzept der raumplanerischen Vorsorge erfüllt werden. Konzept der raumplanerischen Vorsorge Das Konzept der raumplanerischen Vorsorge orientiert sich an den Zielen der Raumordnungspolitik des Bundes und des Kantons Zürich. Gemäss Art. 75 BV dient die Raumplanung der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes. Gemäss Art. 3 RPG sind Landschaften zu schonen und Siedlungsgebiete in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sowie durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend zu erschliessen. Wohngebiete sind zudem vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmut- zung, Lärm und Erschütterungen möglichst zu verschonen (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Gemäss diesen Vorgaben muss es das Ziel der raumplanerischen Vor- sorge sein, die Handlungsspielräume sowohl für die Siedlungs- als auch für die Flughafenentwicklung für einen langfristigen Zeithorizont ver- lässlich zu bezeichnen, die Chancen für die Siedlungsentwicklung in gut durch den öffentlichen Verkehr erschlossenen Räumen zu wahren, die Attraktivität für Wohnen in weiten Teilen der Region zu erhalten und sie vor schädlichen und lästigen Lärmeinwirkungen zu schützen. Mit dem Raumplanungsbericht 2009 (RRB Nr. 1233/2009) hat der Regierungsrat das Raumordnungskonzept für den Kanton Zürich (ROK-ZH) vorgelegt und die für die Bewältigung der räumlichen Herausforderungen massgebenden Stossrichtungen bezeichnet. Das ROK-ZH bezweckt die Stärkung der komplementären Qualitäten von urbanen und ländlichen Räumen. Es ist sowohl für die Gesamtüber- prüfung des kantonalen Richtplans als auch für die raumplanerische Vorsorge in der Flughafenregion von grundlegender Bedeutung.

Die Wirkung der raumplanerischen Vorsorge auf kommunaler und regionaler Ebene wurde parallel zum SIL-Prozess bereits ein erstes Mal geprüft. So führten die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion von Anfang 2007 bis Mitte 2008 zusammen mit den betroffenen Bun- desstellen, der Flughafenhalterin und den Nachbargemeinden des Flughafens sogenannte Perimetergespräche durch. Im Zentrum dieser Perimetergespräche stand die Frage, wie den Flughafengemeinden im Sinne der raumplanerischen Vorsorge eine angemessene bauliche Ent- wicklung ermöglicht werden kann, um dem gesteigerten Wohnflächen- bedarf in Folge höherer Komfortansprüche zu begegnen. Einig waren sich die Beteiligten darin, dass die zeitgemässe Erneuerung der beste- henden Gebäude ein ausserordentlich wichtiges Element der Siedlungs- politik bilden muss. Bei Neubauten und bei der Erneuerung des beste- henden Gebäudebestandes ist ein hohes Qualitätsniveau anzustreben, das zeitgemässe Ansprüche an die Wohnqualität mit einem hochwer- tigen Lärmschutz und mit Energieeffizienz verbindet. Zum Festlegen projektbezogener, zielgerichteter Handlungsoptionen für Ersatzneu- bauten oder für Sanierungsprojekte von Wohnüberbauungen könnten sich die Instrumente Gestaltungsplan oder Gebietssanierung eignen (§§ 83 ff. und 168 ff. Planungs- und Baugesetz, PBG, LS 700.1).

B. Inhalte der Teilrevision Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich» Die Revision des Richtplankapitels 4.7.1 umfasst sowohl den Richt- plantext als auch die Richtplankarte. Im Richtplantext werden die Ziele einer raumplanerischen Vorsorge in der Flughafenregion, die Karten- einträge sowie die Massnahmen festgelegt. In der Richtplankarte wer- den auf der Grundlage des SIL-Objektblatts die Abgrenzungslinie sowie im Sinne von Koordinationshinweisen mögliche Änderungen am Pistensystem festgelegt. Der Flughafenperimeter wird in Abstimmung mit dem SIL-Objektblatt dargestellt. Ziele Die übergeordneten Ziele des Kapitels 4.7.1 bestehen darin, die gute internationale Erreichbarkeit der Schweiz und des Metropolitanraums Zürich durch den Luft- und Bahnverkehr zu gewährleisten, die Chan- cen für die Siedlungsentwicklung in gut durch den öffentlichen Verkehr erschlossenen Räumen zu wahren und die Bevölkerung möglichst vor schädlichen und lästigen Lärmeinwirkungen zu schützen (Raum- planungsbericht 2009, RRB Nr. 1233/2009 und Bericht «Der Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) im Jahr 2008» und «Massnahmenkonzept [ZFI]», RRB Nr. 1690/2009).

Abgrenzungslinie Kernstück des Konzepts der raumplanerischen Vorsorge und damit der vorliegenden Teilrevision bildet die sogenannte Abgrenzungslinie. Mit ihr soll das Gebiet für die Flughafen- und für die Siedlungsentwick- lung im SIL-Objektblatt und im kantonalen Richtplan deckungsgleich und langfristig abgegrenzt werden. Die räumliche Konkretisierung der Abgrenzungslinie beruht auf dem gemäss LSV für Wohnnutzungen geltenden IGW ES II des vBR sowie der gemäss SIL-Schlussbericht weiter verfolgten SIL-Betriebsvarianten (Eopt. / Jopt. / EDVO). Der IGW ES II eignet sich deshalb als Mass für eine langfristige Vorsorge, weil er die Schädlichkeits- und Lästigkeitsgrenze (Art. 15 USG) für lärmemp- findliche Nutzungen bezeichnet: Die IGW sind gemäss dieser Bestim- mung so festgelegt, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Er- fahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Die Abgrenzungslinie ersetzt das bestehende Umweltschutzrecht nicht, sondern legt im kantonalen Richtplan und im SIL-Objektblatt für einen langfristigen Zeithorizont ergänzende Vorgaben für die Siedlungs- und die Flughafenentwicklung fest. Im SIL-Objektblatt bildet sie eine zentrale Vorgabe für die weitere Flughafenentwicklung: Ausserhalb der Abgrenzungslinie darf der im vBR bzw. in künftigen Betriebsreglemen- ten festgelegte Flugbetrieb keine Lärmbelastung verursachen, die den IGW ES II überschreitet. Im kantonalen Richtplan definiert die Abgrenzungslinie die Gebiete, in denen in Zukunft kein neues Siedlungsgebiet für Wohnnutzungen ausgeschieden und insgesamt keine zusätzlichen Potenziale für Wohn- nutzungen geschaffen werden sollen. So sind Aufzonungen von Wohn- zonen sowie Umzonungen von Gewerbe- in Wohn- oder Mischzonen unter diesem Gesichtspunkt grundsätzlich unzulässig. Die Erneuerung bestehender Wohnbauten wird dadurch nicht eingeschränkt, im Gegen- teil: Die Siedlungsqualität und der Komfort des Wohnungsbestandes sind durch zeitgemässe Erneuerung und qualitative Aufwertung zu erhöhen. Langfristig sind alle Wohnungen im Gebiet innerhalb der Abgrenzungslinie mit hochwertigen Lärmschutzmassnahmen auszu- statten. Die Auflagen, die im Baubewilligungsverfahren gestützt auf Art. 31 Abs. 2 und Art. 32 LSV an Wohnbauprojekte gestellt werden können, bilden eine wichtige Voraussetzung, um diese raumordnungs- politischen Ziele umzusetzen. Auch Gestaltungspläne können ein ge- eignetes Instrument sein, um situationsgerechte Lösungen zu finden und eine hohe Siedlungsqualität trotz Fluglärm zu erreichen. Im Rah- men von Gestaltungsplänen darf zu diesem Zweck von den Bestim- mungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindest- abständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG).

Der Kanton fördert Gesamtsanierungen von Wohngebäuden nach Minergie- oder vergleichbarem Standard im Rahmen seiner gesetz- lichen und finanziellen Möglichkeiten (§16 Energiegesetz [LS 730.1], § 5 Abs. 2 und 3 Verordnung über den Zürcher Fluglärm-Index, ZFI- VO, LS 748.15). Gestützt auf die ZFI-VO kann der Kanton wegweisen- de Erneuerungsprojekte finanziell unterstützen, die in vorbildlicher Weise die Wohnqualität fördern und zur Quartier- und Ortsentwicklung beitragen. Die Volkswirtschaftsdirektion und die Baudirektion prüfen Massnahmen, um solche Modellvorhaben zu fördern. Flughafenperimeter Der Flughafenperimeter, dessen Ausdehnung im Verlauf des Koor- dinationsprozesses intensiv mit den hauptsächlich betroffenen Gemein- den diskutiert worden ist, wird im SIL-Objektblatt festgelegt und darauf abgestimmt in der Richtplankarte dargestellt. Der Flughafenperimeter begrenzt das Areal für Flughafenanlagen, also für Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb des Flughafens dienen. Flughafenanlagen unterstehen grundsätzlich dem Luftfahrtrecht und den entsprechenden Bewilligungsverfahren. Soweit im SIL-Objektblatt Raum für neue Flughafenanlagen, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, gesichert wird, werden im kantonalen Richtplan entsprechende Koordinationshinweise festgelegt (§ 24 PBG). Die Pisten bestimmen weitgehend die Lage der Hindernisbegren- zungsflächen und die Führung der An- und Abflugrouten. Im SIL- Objektblatt wird die Option von Verlängerungen der Piste 28 nach Westen und der Piste 32 nach Norden offengehalten, weil damit Lärm- optimierungen im Flugbetrieb ermöglicht werden könnten. In seinen bisherigen Stellungnahmen zum SIL-Prozess hat sich der Regierungsrat damit einverstanden erklärt, dass im weiteren SIL-Prozess Pisten- verlängerungen als Option weiterverfolgt werden, soweit der Varian- tenfächer auf die Betriebsvariante Jopt. beschränkt bleibt. Diese Aussa- ge verband der Regierungsrat mit dem Vorbehalt, dass eine allfällige künftige Einlösung dieser Option die Zusage des Kantonsrates und des Volkes im Sinne von § 19 des Flughafengesetzes (LS 748.1) benötigt. Ausserdem besteht für die Weiterverfolgung dieser Option der ebenso klare Vorbehalt, dass mit Deutschland eine langfristig tragfähige, auch für die Zürcher Bevölkerung befriedigende Regelung sowohl auf dem bestehenden Pistensystem als auch bei Weiterentwicklungen verbind- lich vereinbart wird. Gemäss § 19 des Flughafengesetzes besitzt der Kanton Zürich ein Vetorecht u. a. mit Bezug auf Gesuche der Flughafen Zürich AG an den Bund über Änderungen an der Lage und Länge der Pisten. Weisungen

betreffend die Zustimmung zu Gesuchen an den Bund über die Ände- rung der Lage und Länge der Pisten genehmigt der Kantonsrat in der Form des referendumsfähigen Beschlusses. Mit der Festlegung mög- licher Pistenverlängerungen im SIL-Objektblatt werden die sachplane- rischen Voraussetzungen geschaffen, damit zum gegebenen Zeitpunkt ein entsprechendes Plangenehmigungsgesuch ausgearbeitet werden kann. In einem solchen Fall wird jedoch der Entscheid darüber, ob das Gesuch dem Bund zur Genehmigung vorgelegt werden soll, dem Kan- tonsrat und den Stimmberechtigten des Kantons Zürich vorbehalten sein. Voraussichtlich in der ersten Hälfte 2011 wird die Volksabstimmung zur Behördeninitiative betreffend Änderung des Gesetzes über den Flug- hafen («Keine Neu- und Ausbauten von Pisten») sowie zum eingereich- ten Gegenvorschlag stattfinden. Die Behördeninitiative will Neu- und Ausbauten von Pisten, der Gegenvorschlag zusätzlich auch neue Flug- routen (gegenüber dem Zustand 2000) über dicht besiedelten Gebieten und Schnellabrollwege verhindern. Wenn die Stimmberechtigten ent- weder die Behördeninitiative oder den Gegenvorschlag annehmen, muss zum gegebenen Zeitpunkt bei der Revision des Richtplankapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» der geänderten Rechtslage Rechnung getra- gen werden. Innerhalb des Flughafenperimeters können auch Nebenanlagen, d. h. Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugbetrieb dienen, erstellt werden. Sie unterstehen grundsätzlich dem kantonalen Planungs- und Baurecht. Nebenanlagen mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt sollen im kantonalen Richtplan festgelegt werden. Massnahmen Das revidierte Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich» enthält schliesslich die Massnahmen zur Umsetzung, die Kanton, Regionen und Gemein- den treffen sollen, um die Ziele der raumplanerischen Vorsorge zu er- reichen. Eine zentrale Massnahme ist dabei, dass sich der Kanton beim Bund dafür einsetzt, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen bezüglich der Anforderungen an Bauzonen in Gebieten mit Planungswertüberschrei- tungen überprüft und angepasst werden. Die Planungswerte liegen ge- mäss Art. 23 USG unterhalb der IGW und damit in einem Bereich der Lärmbelastung, der nicht als schädlich oder lästig qualifiziert ist. Ihre Funktion liegt darin, im Sinne eines vorbeugenden Immissionsschutzes sicherzustellen, dass dort, wo Bauten für den längeren Aufenthalt von Personen erstellt werden dürfen, auch bei einer späteren Zunahme der Lärmbelastung nicht der Zustand der Schädlichkeit oder Lästigkeit

(also ein Überschreiten des IGW) eintritt. Mit dem Erschliessungs- und Bauverbot gemäss Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV (vgl. Bst. A) wird also nicht eine konkrete Gefahr für die Gesundheit oder das Wohl- befinden abgewehrt, sondern die abstrakte Gefahr einer zukünftigen Überschreitung des IGW. Eine langfristige Vorsorge kann im Fall des Flughafens Zürich durch die Anwendung der Planungswerte nicht erreicht werden, weil diese nach dem Konzept des Umweltschutzrechts lediglich für das jeweils gültige Betriebsreglement Rechtswirkung ent- falten. Planungssicherheit wird mit diesem Konzept nicht geschaffen, weil lärmrelevante Änderungen des Betriebsreglements unter Umstän- den einen grossen Einfluss auf den Verlauf der Lärmkurven haben kön- nen. Diese mangelhafte Verlässlichkeit ist sowohl aus Sicht der Be- hörden auf kantonaler, regionaler und kommunaler Stufe als auch des Immobiliensektors mit seinen langfristigen Investitionszyklen unbe- friedigend. Die Abgrenzungslinie umfasst, wie erwähnt, das Gebiet mit Über- schreitungen der IGW ES II aller langfristig möglichen Betriebs- reglemente und schafft damit die nötige Beständigkeit. Ausserhalb der Abgrenzungslinie können unter diesen Voraussetzungen keine Überschreitungen der IGW ES II entstehen. Die mit den PW-Über- schreitungen verbundenen Rechtsfolgen – absolutes Einzonungs- und Erschliessungsverbot für lärmempfindliche Nutzungen – sind unter die- sen Umständen unverhältnismässig. Dies gilt zumindest dann, wenn überwiegende raumplanerische Gründe für eine Überbauung sprechen. Dies dürfte gemäss ROK-ZH insbesondere in den Handlungsräumen «Stadtlandschaft» und «urbane Wohnlandschaft» der Fall sein, in denen die für den Kanton Zürich erwartete Entwicklungsdynamik zu wesent- lichen Teilen ermöglicht werden soll. Das Bundesrecht sollte deshalb bezüglich der Anforderungen an Bauzonen in Gebieten mit Planungswertüberschreitungen durch Flug- lärm überprüft und angepasst werden. Der Entscheid über die Ein- zonung oder Erschliessung von Gebieten, die zwar innerhalb des Pla- nungswerts des jeweiligen Betriebsreglements, jedoch ausserhalb der Abgrenzungslinie liegen, soll aufgrund einer Interessenabwägung nach raumplanerischen Kriterien getroffen werden können. Der Kantonsrat hat am 31. August 2009 ein Postulat überwiesen, mit dem der Regierungs- rat ersucht wird, beim Bundesrat auf eine entsprechende Anpassung von Kapitel 5 (Art. 29–31) der LSV hinzuwirken (KR-Nr. 90/2007). Die Baudirektion wird sich weiterhin beim Bund dafür einsetzen, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen bezüglich der Anforderun- gen an Bauzonen in Gebieten mit Planungswertüberschreitungen gleichzeitig mit der Genehmigung des SIL-Objektblatts und der Revi- sion des Kapitels 4.7.1 des kantonalen Richtplans angepasst werden.

C. Ergebnisse des Anhörungsverfahrens zur Teilrevision des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» Die Volkswirtschaftsdirektion führte in Zusammenarbeit mit der Baudirektion vom 16. Dezember 2009 bis 31. März 2010 die Anhörung der nach- und nebengeordneten Planungsträger sowie des Bundes und des Flughafens Zürich durch (§ 7 Abs. 1 PBG, Art. 7 RPG). 123 Einwen- dende reichten insgesamt 244 Anträge ein, wobei sich 19 Gemeinden aus der Flughafenregion und der Bund mit je einer koordinierten Stel- lungnahme, 10 Planungsgruppen, 83 Zürcher Gemeinden, alle Nachbar- kantone und der Regionalverband Hochrhein-Bodensee zur Vorlage geäussert haben. Abgrenzungslinie Ein Grossteil der eingegangenen Einwendungen betraf die Defini- tion der Abgrenzungslinie. Während die Gemeinden ausserhalb der Abgrenzungslinie das Konzept grundsätzlich unterstützen, setzen sich Gemeinden mit Gebieten innerhalb der Abgrenzungslinie überwiegend für eine Verkleinerung der Abgrenzungslinie ein, die ihrer Ansicht nach auf der umhüllenden Kurve der IGW ES II des Tagesbetriebs der SIL-Betriebsvarianten und des vBR beruhen soll. Sie begründen ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass die nächtliche Belastung lediglich durch eine einzige Betriebsstunde (plus Verspätungsabbau) verursacht werde, und dass die damit einhergehenden grossräumigen Einschrän- kungen für die Raumplanung unverhältnismässig seien. Dazu ist festzuhalten, dass die umweltrechtlichen Grenzwerte für Tag und Nacht auf wissenschaftlichen Grundlagen beruhen und aus rechtli- cher Sicht gleichwertig sind. Ein Ausblenden des durch den Nachtbe- trieb verursachten Fluglärms stünde im klaren Widerspruch zu diesen Grundlagen und ist deshalb abzulehnen. Die Revision des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» steht demnach im Spannungsfeld zwischen den Anliegen der Flughafengemeinden, die auch in Gebieten mit IGW- Überschreitungen in der Nacht mehr Spielraum für die Siedlungsent- wicklung fordern, und den geltenden Vorschriften des Bundesrechts, die selbst in Gebieten mit Planungswertüberschreitungen eine Siedlungs- entwicklung über die erschlossenen Bauzonen hinaus verunmöglichen. Der Regierungsrat zielt auf einen Ausgleich zwischen diesen beiden Positionen hin. Massgebend für die Definition der Abgrenzungslinie muss aus den genannten Gründen weiterhin die Tages- und die Nacht- belastung über dem IGW ES II sein. Ausserhalb dieser Abgrenzungs- linie muss die Siedlungsentwicklung aufgrund einer umfassenden raumplanerischen Interessenabwägung auch dann möglich sein, wenn der Planungswert durch Fluglärm überschritten ist. Soweit der im Um-

weltrecht verankerte Planungswert diesen Bestrebungen zuwiderläuft, setzt sich der Regierungsrat beim Bund dafür ein, dass die Bestimmun- gen bezüglich der Anforderungen an Bauzonen in Gebieten mit Pla- nungswertüberschreitungen überprüft und angepasst werden. Abstimmung mit dem SIL Zahlreiche im Anhörungsverfahren gestellte Anträge zielen sodann darauf ab, im Richtplan flugbetriebliche Rahmenbedingungen festzu- legen: Priorisierung bestimmter Betriebsvarianten, Vorschriften für An- und Abflugverfahren, Beschränkung der Flugbewegungen, Verzicht auf Pistenausbauten usw. Wie bereits unter Bst. A dargelegt, ist die Luft- fahrt Sache des Bundes und die Festlegung betrieblicher und infrastruk- tureller Rahmenbedingungen ausschliesslich dem SIL-Objektblatt vor- behalten. Der Bund stützt sich bei der Formulierung des SIL-Objekt- blatts auf die Ergebnisse des durchgeführten Koordinationsprozesses. Der kantonale Richtplan bietet keinen Raum für flugbetriebliche Vor- gaben, vor allem nicht für solche, die im kantonalen Flughafengesetz keine Grundlage haben. Es bleibt den Antragstellenden jedoch unbe- nommen, ihre Forderungen im öffentlichen Mitwirkungsverfahren zum SIL-Objektblatt erneut einzubringen. Abstimmung mit der Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans Verschiedene Einwendungen betreffen Themen, die in die laufende Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans einfliessen werden. Zu erwähnen sind insbesondere Anpassungen an der landseitigen Verkehrs- infrastruktur und der Umgang mit Fruchtfolgeflächen (FFF) innerhalb des Flughafenperimeters, der in Abstimmung mit den entsprechenden Bundesstellen noch zu klären ist. Eine erhebliche Anzahl Anträge rich- tet sich insbesondere gegen die Festlegung neuer Parkplätze am Flug- hafen Zürich. Grundsätzlich fallen Flughafenanlagen und damit auch betriebsnotwendige Parkplatzanlagen des Flughafens in die Zustän- digkeit des Bundes. Die dafür notwendigen Flächen sind deshalb aus- schliesslich im SIL-Objektblatt festzulegen. Die Abstimmung von im SIL-Objektblatt festgelegten Flughafen- und Nebenanlagen mit erheb- lichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt, namentlich Parkierungs- anlagen, mit dem kantonalen Richtplan ist jedoch unerlässlich. Entspre- chende Festlegungen zur landseitigen Erschliessung des Flughafens, d. h. zum Modalsplit, zu einer höchstens zulässigen Fahrtenzahl und/ oder Anzahl Parkplätze sind im Rahmen der Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans in Pt. 4.5 «Parkierung und verkehrsintensive Einrichtungen» zu treffen.

Einige Einwender haben ausserdem Anträge auf Erweiterung des Siedlungsgebiets gestellt und dies mit den bestehenden oder zu erwar- tenden Einschränkungen der Siedlungsentwicklung durch Fluglärm begründet. In der Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans wer- den diese Anträge sowie die Ergebnisse der Perimetergespräche (vgl. Bst. A) im Rahmen der raumplanerischen Interessenabwägung beur- teilt. Allfällige Kompensationen von Siedlungsgebiet, die in direktem Zusammenhang mit Ausbauten am Pistensystem stehen, werden paral- lel zum entsprechenden Plangenehmigungsverfahren bzw. dem damit verbundenen politischen Entscheidungsprozess vorzunehmen sein. Erläuterungsbericht Im Rahmen der öffentlichen Auflage wird ein Erläuterungsbericht veröffentlicht, der weiterführende Aussagen zum Umgang mit den Ein- wendungen enthalten wird. Damit ist für die Planungsträger nachvoll- ziehbar, aus welchen Gründen im Rahmen der Anhörung gestellte Än- derungsanträge berücksichtigt worden sind oder nicht.

D. Öffentliche Auflage und weiteres Vorgehen Die gesetzlich geregelten Mitwirkungsverfahren zur Revision des Richtplankapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» sowie zum SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich sind koordiniert abzuwickeln. Der Beginn der öffentlichen Auflage der Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapi- tel 4.7.1 «Flughafen Zürich» (Mitwirkungsverfahren gemäss § 7 Abs. 2 PBG) erfolgt gleichzeitig mit dem Beginn der öffentlichen Mitwirkung zum SIL-Objektblatt (Mitwirkungsverfahren gemäss Art. 19 RPV). Im Rahmen der öffentlichen Auflage kann sich jedermann schriftlich zu den Inhalten der Teilrevision äussern. Erläuterungen zu den Einwen- dungen sind sodann in einem entsprechenden Bericht festzuhalten (§ 7 Abs. 3 PBG). In Analogie zum Gesetzgebungsverfahren wird die öffentliche Auf- lage des Richtplanentwurfs bereits vor der Überweisung der Vorlage an den Kantonsrat durchgeführt. Dieses Vorgehen ermöglicht es dem Re- gierungsrat, in seiner Vorlage zuhanden des Kantonsrates Einwendun- gen aus der Bevölkerung zu berücksichtigen. Den Kommissionen des Kantonsrates steht bei Aufnahme der Beratungen neben dem Richt- plantext und der Richtplankarte auch ein umfassender Erläuterungsbe- richt zu den Einwendungen zur Verfügung. Dieser Ablauf hat sich bei den jüngsten Richtplanrevisionen bewährt. Im Anschluss an die öffentliche Auflage wird die Richtplanvorlage überarbeitet und kann voraussichtlich in der ersten Hälfte 2011 an den Kantonsrat überwiesen werden. Bei einem günstigen Verlauf kann 2011

mit der Festsetzung des Kapitels 4.7.1 «Flughafen Zürich» durch den Kantonsrat gerechnet werden; es soll gleichzeitig mit dem SIL-Objekt- blatt für den Flughafen Zürich durch den Bundesrat genehmigt werden. Dessen Entscheid ist im Verlauf 2012 zu erwarten. Wie unter Bst. A ausgeführt wurde, steht die vorliegende Revision des kantonalen Richtplans politisch unter der Führung der Volkswirt- schaftsdirektion, fachlich unter der Leitung des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV). Aufgrund des Zusammenhangs mit anderen Regelungsbereichen des kantonalen Richtplans ist das Verfahren mit der Baudirektion abzustimmen. Die Volkswirtschaftsdirektion ist zu er- mächtigen, die öffentliche Auflage zum Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zü- rich» in Abstimmung mit dem Mitwirkungsverfahren zum SIL-Objekt- blatt einzuleiten. Sie ist zudem zu beauftragen, dem Regierungsrat unter Würdigung der Ergebnisse der öffentlichen Auflage eine entspre- chende Richtplanvorlage zur Antragstellung an den Kantonsrat zu un- terbreiten. Dieser Beschluss ist erst zu Beginn der öffentlichen Auflage der Richtplanvorlage zu veröffentlichen. Er hat im Auflageverfahren eine wichtige Erläuterungsfunktion. Die Adressaten des Auflageverfahrens und die Medien werden nach der Beschlussfassung durch den Regie- rungsrat brieflich über den Gegenstand und die Fristen des Auflagever- fahrens vorinformiert, damit sie sich darauf vorbereiten können.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Volkswirtschaftsdirektion wird ermächtigt, die öffentliche Auf- lage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapitel 4.7.1 «Flugha- fen Zürich» im Sinne der Erwägungen durchzuführen.

II. Die Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, dem Regierungsrat unter Würdigung der Ergebnisse der öffentlichen Auflage eine entspre- chende Richtplanvorlage zur Antragstellung an den Kantonsrat zu un- terbreiten.

III. Die Volkswirtschaftsdirektion und die Baudirektion werden be- auftragt, Massnahmen zur Förderung von Modellvorhaben in der Flug- hafenregion prüfen, die in vorbildlicher Weise zur Verbesserung der Wohnqualität beitragen.

IV. Die Baudirektion wird beauftragt, sich beim Bund dafür einzuset- zen, dass gleichzeitig mit der Genehmigung der Teilrevision des Kapi- tels 4.7.1 «Flughafen Zürich» eine Anpassung des Bundesrechts bezüg- lich der Rechtsfolgen der Planungswerte erfolgt.

V. Dieser Beschluss ist bis zur öffentlichen Auflage der Richtplanvor- lage nicht öffentlich.

VI. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, an die Kom- mission für Planung und Bau des Kantonsrates, an die Kommission für Energie, Verkehr und Umwelt des Kantonsrates und an die Direktionen des Regierungsrates.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi