Weisung über die Aufgabenteilung in der präventiven allgemeinen Aufsicht über die gemeinderechtlichen Organisationen, Genehmigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 27. November 2019

1110. Weisung über die Aufgabenteilung in der präventiven allgemeinen Aufsicht über die gemeinderechtlichen Organisationen; Genehmigung

Erwägungen

1. Ausgangslage Der Regierungsrat beschloss am 13. Dezember 2017, die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwal- tung vom 18. Juli 2007 (VOG RR, LS 172.11) zu ändern und um einen neuen vierten Teil mit dem Titel «Aufsicht über die Bezirksverwaltung und die Gemeinden» mit den §§ 76a und 76b zu ergänzen (vgl. RRB Nr. 1202/ 2017). Am 31. Januar 2018 wurde gegen die Verordnungsänderung Be- schwerde beim Verwaltungsgericht erhoben. Mit Beschluss AN.2018. 00001 vom 19. September 2018 trat das Verwaltungsgericht auf die Be- schwerde nicht ein. Nachdem der Nichteintretensbeschluss unangefoch- ten in Rechtskraft erwachsen war, setzte der Regierungsrat die Verord- nungsänderung auf den 1. Januar 2019 in Kraft (RRB Nr. 1140/2018). Nach § 76b Abs. 1 VOG RR übt die Direktion der Justiz und des In- nern die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden aus, soweit diese dem Regierungsrat zusteht. Dazu legt sie in einer Verwaltungsverordnung, die der Genehmigung des Regierungsrates bedarf, die Mittel der allge- meinen Aufsicht, die Aufgabenteilung und den Informationsaustausch zwischen den Bezirksräten und dem Gemeindeamt fest (vgl. § 76b Abs. 2 und 3 VOG RR). Der Regierungsrat begründete § 76b VOG RR im We- sentlichen mit der Notwendigkeit, im Bereich der präventiven allgemei- nen Aufsicht über die Gemeinden positive und negative Kompetenzkon- flikte zwischen den dezentralen und den zentralen Aufsichtsbehörden zu vermeiden und dadurch eine wirksame Aufgabenteilung in der präven- tiven allgemeinen Verbandsaufsicht zu ermöglichen (vgl. RRB Nr. 1202/ 2017, E. A.2, B.3). Die Direktion der Justiz und des Innern beschloss Ende 2018, die (nach § 76b VOG RR geforderte) Verwaltungsverordnung gestützt auf einen Projektauftrag unter Einbezug der betroffenen Kreise zu erarbeiten. Sie setzte zu diesem Zweck eine Resonanzgruppe ein, in welche die Bezirks- räte, das Gemeindeamt und die (von der Verwaltungsverordnung aller- dings nur mittelbar betroffenen) Gemeinden ein bis zwei Vertreterinnen bzw. Vertreter entsandten. Für die eher prozess- und ablaufbezogenen Aspekte der kantonalen Verbandsaufsicht wurde überdies eine Gruppe von kantonalen Fachverantwortlichen eingesetzt, in der die Bezirksbe-

hörden, das Gemeindeamt, das Statistische Amt und das Staatsarchiv mit ein bis zwei Personen vertreten waren. Im Projektauftrag wurde ferner festgelegt, dass die betroffenen Organisationen vor Verabschiedung der Verwaltungsverordnung schriftlich anzuhören sind.

2. Konsultation Vom 11. Juni bis 11. Oktober 2019 führte die Direktion der Justiz und des Innern eine Konsultation bei der Statthalterkonferenz, der Vereini- gung der Bezirksräte des Kantons Zürich, dem Kollegium der Bezirks- ratsschreiberinnen und Bezirksratsschreiber und dem (durch die Ver- waltungsverordnung allerdings nur mittelbar betroffenen) Verband der Gemeindepräsidenten des Kantons Zürich (GPV) durch. Die Bezirksbehörden bezeichneten den vorgeschlagenen Weisungs- entwurf in ihrer konsolidierten Stellungnahme vom 8. Oktober 2019 als «gelungenes Resultat einer gemischten Arbeitsgruppe» und schlugen ver- einzelte Änderungen vor, um die Aufsichtstätigkeit aus ihrer Sicht noch effizienter zu gestalten. Zum einen regten sie an, dass das Gemeindeamt, wenn es die Rechnungen der Gemeinden anstelle des Bezirksrates ver- tieft prüfe, diese Prüfung mit einer Verfügung abschliessen solle (Ziff. 9) und dass das Staatsarchiv, wenn es bei Gemeinden Visitationen durch- führe, dem zuständigen Bezirksrat die Visitationstermine im Vorfeld mit- teilen solle (Ziff. 14). Zum anderen schlugen sie vor, zur Vermeidung un- nötigen Aufwands auf folgende Verpflichtungen zu verzichten: Verzicht auf die Pflicht der Bezirksräte, den konsolidierten Aufsichtsplan oder die ihren Bezirk betreffenden Teile davon zu veröffentlichen (Ziff. 8), sowie die Pflicht der Aufsichtsorgane, sich die Rechnungsdokumente der ge- meinderechtlichen Organisationen (Ziff. 12) und die Jahresberichte der Aufsichtsorgane (Ziff. 18) gegenseitig elektronisch zur Verfügung zu stel- len. Diesen Anregungen wurde mit Ausnahme der Anregung in Bezug auf Ziff. 12 entsprochen. Bei der in Ziff. 12 enthaltenen Pflicht der Auf- sichtsorgane, sich die Rechnungsdokumente der gemeinderechtlichen Organisationen gegenseitig elektronisch zur Verfügung zu stellen, han- delt es sich um einen unverzichtbaren Bestandteil einer verbesserten Zu- sammenarbeit zwischen den Aufsichtsorganen und einer effizienteren und koordinierten Aufsichtstätigkeit über die gemeinderechtlichen Or- ganisationen. Diese Pflicht ist deshalb beizubehalten. Der GPV hielt in seiner Stellungnahme vom 26. August 2019 im We- sentlichen fest, dass mit der Einführung der neuen Weisung für die Ge- meinden keine Mehrbelastung resultieren und eine alternierende Aufsicht durch Bezirksrat und Gemeindeamt nicht zu unterschiedlichen Haltun- gen gegenüber den Gemeinden führen dürfe. Zudem schlug er zwei Än- derungen vor: Aus Sicht des GPV gehören die Einholung von Auskünften

von Behördenmitgliedern und Mitarbeitenden sowie die Einsichtnahme in Unterlagen grundsätzlich zu den Mitteln der repressiven und nicht der präventiven Aufsicht, weshalb diese beiden Aufsichtsmittel entweder aus der Liste der präventiven Aufsichtsmittel zu streichen oder mit einer prä- zisierenden Ergänzung zu versehen seien (Ziff. 2). Sodann dürfe vom Gemeindevorstand nicht verlangt werden, je nach Jahr entweder dem Be- zirksrat oder dem Gemeindeamt seine Rechnungsdokumente einreichen zu müssen (Ziff. 12). § 128 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) verpflichte den Gemeindevorstand nur, dem Bezirks- rat Rechnungsdokumente einzureichen. Diese Regelung sei als abschlies- send zu verstehen. Eine entsprechende Abweichung vom Standardpro- zess sei zudem gar nicht nötig, weil die Weisung die Aufsichtsorgane ohne- hin verpflichte, sich die Rechnungsdokumente gegenseitig elektronisch zur Verfügung zu stellen (vgl. Ziff. 12). Der Anregung in Bezug auf Ziff. 12 wird entsprochen. Der Anregung in Bezug auf Ziff. 2 wird insofern ent- sprochen, als Folgendes festgehalten wird: Informationelle Aufsichtsmit- tel, wie Auskünfte einholen oder Unterlagen einsehen, können je nach Auslöser sowohl der repressiven als auch der präventiven Aufsichtstätig- keit zugeordnet werden. Die vorliegend zu genehmigende Verwaltungs- verordnung beschränkt sich auf die präventive Aufsichtstätigkeit. Davon erfasst werden demnach nur diejenigen Fälle, in denen Auskünfte ein- geholt oder Unterlagen eingesehen werden, ohne dass ein konkreter Hin- weis auf einen Missstand vorliegt. Dies dürfte – wie der GPV zurecht fest- hält – abgesehen von den gesetzlich geregelten Fällen (vgl. §§ 128 Abs. 3, 147 Abs. 1 und 180 Abs. 4 GG) eher die Ausnahme sein. Eine (nicht gesondert zur Konsultation eingeladene) politische Ge- meinde hielt in ihrer Stellungnahme vom 17. September 2019 im Wesent- lichen fest, sie sei anders als der GPV der Ansicht, als Gemeinde von der Weisung direkt betroffen zu sein und es sei auf eine vertiefte Rechnungs- prüfung durch das Gemeindeamt zu verzichten. Dieser Anregung wird aus den in den Erwägungen zu Ziff. 9 der Verwaltungsverordnung aus- geführten Gründen nicht entsprochen.

3. Inhalt der Verwaltungsverordnung Titel Für Verwaltungsverordnungen haben sich in der Praxis unterschied- liche Begriffe eingebürgert (z. B. Weisung, Kreisschreiben usw.). Verwal- tungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an die ihr untergeordneten Behörden mit vollzugslenkendem oder orga- nisatorischem Charakter. Im Gegensatz zu einem Rechtserlass (wie einer Rechtsverordnung) ist eine Verwaltungsverordnung nur ein verwaltungs- internes Führungs- und Aufsichtsinstrument, das keine Wirkung für

ausserhalb der kantonalen Verwaltung stehende natürliche oder juristi- sche Personen entfaltet. Entsprechend werden mit der Verwaltungsver- ordnung auch keine neuen Rechte oder Pflichten für Private oder Ge- meinden begründet, die sich nicht bereits aus dem übergeordneten Recht ergeben. Die Verwaltungsverordnung richtet sich einzig an die darin er- wähnten weisungsgebundenen kantonalen Verwaltungseinheiten. Auf- grund der terminologischen Nähe zum Begriff der «Verordnung» (bzw. der «Rechtsverordnung») kann der Ausdruck «Verwaltungsverordnung» missverständlich sein. Um Verwechslungen mit einem Rechtserlass vor- zubeugen, wird die nach § 76b VOG RR zu erarbeitende Verwaltungs- verordnung vorliegend deshalb als «Weisung» bezeichnet. Hauptgegenstand der vorliegenden Weisung ist die Aufgabenteilung in der präventiven allgemeinen Aufsicht über die gemeinderechtlichen Organisationen. Mit dem Ausdruck der «gemeinderechtlichen Organi- sationen» (vgl. dazu auch Ziff. 2 der Weisung) wird bereits im Titel der Weisung zum Ausdruck gebracht, dass nicht nur «Gemeinden» (bzw. poli- tische Gemeinden oder Schulgemeinden) der kantonalen Aufsicht unter- stehen, sondern alle Träger kommunaler Aufgaben nach Art. 94 der Ver- fassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101).

A. Allgemeines Ziff. 1: Die nach § 76b VOG RR zu erarbeitende Weisung beschränkt sich im Wesentlichen auf die Aufgabenteilung im Bereich der präventiven allge- meinen Aufsicht über die gemeinderechtlichen Organisationen. Zu der in § 164 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Aufsicht über die Gemeinden gehört die Aufsicht über alle im Gemeindegesetz geregel- ten Bereiche, namentlich über die Organisation, die damit verbundenen Verfahren und die Finanzen der Gemeinden (vgl. Mischa Morgenbesser / Lorenzo Marazzotta, in: Tobias Jaag / Markus Rüssli / Vittorio Jenni [Hrsg.], GG Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den poli- tischen Rechten in den Gemeinden, Zürich/Basel/Genf 2017 [Kommen- tar GG], § 163 N. 5). Die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden ist ab- zugrenzen von der Fachaufsicht, die sich nach spezialgesetzlichen Re- gelungen richtet (vgl. § 164 Abs. 2 GG). Von der Beschränkung der Wei- sung auf die allgemeine Aufsicht nach dem Gemeindegesetz gibt es eine Ausnahme: Die (in der Archivgesetzgebung und der Gesetzgebung über die Information und den Datenschutz geregelte) Aufsicht über die Ge- meindearchive und die kommunale Informationsverwaltung weist einen engen Bezug zur Aufsicht über die Gemeindeorganisation auf, weshalb sie in dem (am 1. Januar 2018 ausser Kraft getretenen) alten Gemeinde- gesetz vom 6. Juni 1926 (aGG) noch ausdrücklich geregelt war (vgl. § 143

aGG) und dementsprechend noch zur allgemeinen Aufsicht zählte. Die bewährte Aufgabenteilung zwischen den Bezirksräten und dem Staats- archiv in diesem – weiterhin eng mit der allgemeinen Aufsicht zusammen- hängenden – (Fach-)Aufsichtsbereich soll in der vorliegenden Weisung deshalb ebenfalls abgebildet werden. Von der Archivaufsicht abgesehen beschränkt sich die vorliegende Weisung aber auf die allgemeine Aufsicht nach dem Gemeindegesetz. Die allgemeine Aufsicht wird – wie jede Aufsichtstätigkeit – sowohl präventiv als auch repressiv ausgeübt. Die präventive Aufsicht bezweckt die vorausschauende Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und Missstän- den. Sie erfolgt routinemässig und unabhängig von einem besonderen Ereignis. Die repressive Aufsicht knüpft demgegenüber an einen bereits eingetretenen aufsichtsrechtlichen Sachverhalt an und bezweckt die Be- seitigung und Sanktionierung eines rechts- oder ordnungswidrigen Zu- stands. Je verbindlicher, verpflichtender und einschneidender sich auf- sichtsrechtliche Massnahmen erweisen, desto eher ist dafür eine beson- dere gesetzliche Grundlage erforderlich. Repressive aufsichtsrechtliche Massnahmen der Verbandsaufsicht sind daher grundsätzlich gesetzlich zu regeln, während Mittel der präventiven Aufsicht oftmals auch ohne be- sondere gesetzliche Grundlage zulässig sind (vgl. Beschluss des Verwal- tungsgerichts AN.2018.00001 vom 19. September 2018, E. 3.1, 3.3). Die re- pressiven Massnahmen der Gemeindeaufsicht sind deshalb im Gemein- degesetz geregelt (vgl. § 168 GG). Auch ergibt sich für den Bereich der repressiven Aufsicht aus dem Gemeindegesetz (zumindest sinngemäss), dass der Bezirksrat erste aufsichtsrechtliche Instanz ist, während dem Re- gierungsrat die Funktion als übergeordnete Aufsichtsbehörde zukommt (vgl. §§ 166 Abs. 3 und 168 Abs. 2 GG; Beschluss des Verwaltungsgerichts AN.2018.00001, E. 3.3; Mischa Morgenbesser / Lorenzo Marazotta: in: Kommentar GG, § 164 N. 8 ff.; vgl. auch § 10 Abs. 1 Bezirksverwaltungs- gesetz [LS 173.1]). Im Gegensatz zu den repressiven Aufsichtsmassnah- men sind die präventiven Aufsichtsmittel – abgesehen von wenigen Aus- nahmen wie z. B. den Genehmigungspflichten (nach §§ 4 Abs. 1, 70 Abs. 1 und 80 Abs. 1 GG) – im Gemeindegesetz nicht geregelt. Vielmehr fehlt im Bereich der präventiven Aufsicht über die Gemeinden eine allge- meine Grundordnung zur Aufgabenteilung zwischen den dezentralen und den zentralen kantonalen Aufsichtsbehörden im kantonalen Recht. Deshalb besteht in diesem Bereich nicht nur die Gefahr von positiven oder negativen Kompetenzkonflikten zwischen den zentralen und den dezentralen kantonalen Aufsichtsbehörden, sondern auch die Gefahr von widersprüchlichem staatlichem Handeln. Aus diesen Gründen bezieht (und beschränkt) sich die vorliegende Weisung auf die Aufgabenteilung im Bereich der präventiven Gemeindeaufsicht.

Ziff. 2–4: In diesen Ziffern werden die wichtigsten Begriffe, präventiven Auf- sichtsmittel, Abkürzungen und Aufsichtsgrundsätze erläutert. Ziff. 5: Grundsätzlich können alle Aufsichtsbehörden alle ihnen sinnvoll er- scheinenden präventiven Aufsichtsmittel einsetzen. Bestimmte Aufsichts- mittel, wie z. B. die Prüfung der Jahresrechnungen, sind aber zu koordi- nieren, damit ihr Einsatz effizient erfolgt und nicht zu einer übermässi- gen Belastung der beaufsichtigten gemeinderechtlichen Organisationen führt.

B. Wichtigste Aufsichtsbereiche und verwendete Aufsichtsmittel Ziff. 6 und 7: Diese Ziffern sollen den beaufsichtigten Organisationen und der in- teressierten Öffentlichkeit einerseits einen Überblick über die von den kantonalen Aufsichtsorganen hauptsächlich zur Anwendung gebrachten Aufsichtsmittel und der von ihnen verwendeten Hilfsmittel verschaffen. Anderseits wird in diesen Ziffern auch eine gewisse Aufgabenverteilung zwischen den kantonalen Aufsichtsorganen vorgenommen. Ziff. 8: Visitationen und Rechnungsprüfungen gehören zu den (nicht nur für die Aufsichtsorgane, sondern auch für die beaufsichtigten Organisatio- nen) aufwendigeren präventiven Aufsichtsmittel und bedürfen einer sorg- fältigen Vorbereitung. Damit die beaufsichtigten Organisationen, die in- teressierte Öffentlichkeit und vor allem auch die kantonalen Aufsichts- organe (voneinander) wissen, wer zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Schwerpunkt bei welcher gemeinderechtlichen Organisation eine Visita- tion oder eine Rechnungsprüfung durchführen wird, ist über diese bei- den Aufsichtsmittel jährlich ein konsolidierter Aufsichtsplan zu erstellen, der elektronisch veröffentlicht wird. Der frühzeitige Informationsfluss zwischen den kantonalen Aufsichtsorganen in Bezug auf vorgesehene Visitationen und Rechnungsprüfungen verhindert positive und negative Kompetenzkonflikte.

C. Finanzaufsicht im Besonderen Der kantonale Verfassungsgeber verpflichtet die Gemeinden, für einen gesunden Finanzhaushalt zu sorgen, ihren Finanzhaushalt nach den Grund- sätzen der Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlich- keit zu führen, ihn auszugleichen sowie Finanzen und Aufgaben umsich-

tig zu planen (vgl. Art. 122–124 KV; vgl. auch Art. 129 Abs. 4 KV). Zur Umsetzung und Konkretisierung dieser verfassungsrechtlichen Vorga- ben enthalten das Gemeindegesetz und die Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 (VGG, LS 131.11) zahlreiche detaillierte Vorschriften zum kommunalen Finanzhaushaltsrecht, namentlich zur Steuerung des Fi- nanzhaushalts, zur Bewilligung von Ausgaben, zur Vornahme von Anla- gen, zur Rechnungslegung, Berichterstattung sowie Rechnungs- und Buch- prüfung der gemeinderechtlichen Organisationen (vgl. §§ 84–150 GG, §§ 5–40 VGG; vgl. auch August Mächler, in: Kommentar GG, Vorbemer- kungen zu §§ 84–150, N. 1 ff.). Die kantonalen Aufsichtsorgane über die Gemeinden haben im Rahmen ihrer Verbandsaufsicht insbesondere auch über die Einhaltung dieser Bestimmungen zu wachen. Die Bezirksräte, das Gemeindeamt und das Statistische Amt nehmen deshalb bereits heute verschiedenste Aufgaben im Bereich der präventiven allgemeinen Aufsicht über die Gemeindefinanzen wahr. Die Bezirksräte führen jähr- lich eine Prüfung der Jahresrechnungen der gemeinderechtlichen Orga- nisationen durch (vgl. §§ 128 Abs. 3 und 147 Abs. 1 GG). Das Gemein- deamt schult und berät die Gemeinden bei der Einführung des – durch das neue Gemeindegesetz zu wesentlichen Teilen übernommenen – Har- monisierten Rechnungslegungsmodells für die Kantone und Gemein- den (HRM2). Auch stellt das Gemeindeamt Handbücher, Leitfäden und Vorlagen zum Umgang der Gemeinden mit den haushaltsrechtlichen Vor- schriften zur Verfügung. Die Bezirksräte und das Gemeindeamt über- prüfen den von den Gemeinden erstellten Bilanzanpassungsbericht (vgl. § 180 Abs. 4 GG). Das Statistische Amt und das Gemeindeamt erheben und veröffentlichen jährlich statistische Daten zur Finanzlage der Gemein- den (vgl. § 141 Abs. 1 GG). Um eine wirksame, fachkundige und wirtschaftliche Aufsicht über den Finanzhaushalt der gemeinderechtlichen Organisationen sicherzustellen sowie negative oder positive Kompetenzkonflikte, widersprüchliche Aus- künfte durch die Aufsichtsorgane und eine übermässige Belastung der beaufsichtigten gemeinderechtlichen Organisationen durch die kantona- len Aufsichtsorgane zu verhindern, ist die Tätigkeit der kantonalen Auf- sichtsorgane besser aufeinander abzustimmen. Dieser Abstimmung der Aufsichtstätigkeit ist der Abschnitt «C. Finanzaufsicht im Besonderen» gewidmet. Ziff. 9: Die Bezirksräte führen jährlich eine Prüfung der Jahresrechnungen der gemeinderechtlichen Organisationen durch (vgl. §§ 128 Abs. 3 und 147 Abs. 1 GG). Die Bezirksräte sind aber nur für die gemeinderechtlichen

Organisationen in ihrem Bezirk zuständig und verfügen deshalb nicht über einen Gesamtüberblick über die Rechnungslegungsqualität und die finan- zielle Situation aller gemeinderechtlichen Organisationen im Kanton. Dies begünstigt die Entstehung von uneinheitlichen kommunalen Rechnungs- legungspraktiken und unterschiedlichen Qualitätsanforderungen, was nicht nur die Vergleichbarkeit der Gemeinderechnungen und die Aussage- kraft der kantonalen Finanzstatistik beeinträchtigt, sondern auch für die Wahrnehmung anderer kantonaler Aufgaben, wie z. B. den rechtskon- formen Vollzug des Finanzausgleichs, problematisch ist. Zur Sicherstel- lung einer kantonsweit einheitlichen Rechnungslegungspraxis ist in der Weisung deshalb neu vorgesehen, dass alle vier bis sechs Jahre anstelle der bezirksrätlichen Prüfung der Jahresrechnung eine vertiefte Rech- nungsprüfung durch das Gemeindeamt vorgenommen wird. Im Jahr, in dem das Gemeindeamt die Jahresrechnung einer gemeinderechtlichen Organisation prüft, findet bei derselben Gemeinde keine Prüfung durch den Bezirksrat statt. Dadurch wird sichergestellt, dass die gemeinderecht- lichen Organisationen durch die Prüftätigkeit der kantonalen Aufsichts- organe nicht übermässig belastet werden. Die Koordination der Rech- nungsprüfungen zwischen den Bezirksräten und dem Gemeindeamt erfolgt über einen Prüfplan, den das Gemeindeamt unter Einbezug der Bezirksräte erstellt und der den gemeinderechtlichen Organisationen frühzeitig zur Kenntnis gebracht wird (vgl. Ziff. 11 der Weisung). Sowohl die Bezirksräte als auch das Gemeindeamt sind gemäss Weisung gehal- ten, sich gegenseitig über ihre Prüfergebnisse auf dem Laufenden zu hal- ten, was zur gezielteren Vorbereitung und Wahrnehmung der eigenen Aufsichtstätigkeit beiträgt. Das Statistische Amt erhebt die Daten für die Gemeindefinanzstatis- tik (vgl. § 141 GG sowie Ziff. 13 der Weisung). Für die Plausibilisierung dieser Daten ist das Statistische Amt auf die Fachkunde des Gemeinde- amtes angewiesen. Durch die Plausibilisierung der Gemeindefinanzsta- tistikdaten erkennt das Gemeindeamt frühzeitig Unregelmässigkeiten in der Rechnungslegung einer gemeinderechtlichen Organisation sowie mög- liche Risiken für den kommunalen Finanzhaushalt. Sollte das Gemeinde- amt bei der Plausibilisierung der Daten für die Gemeindefinanzstatistik wiederholt kleinere Auffälligkeiten (wie z. B. fehlende Funktionsbezeich- nungen bei der funktionalen Gliederung oder falsche Sachkonten im Kon- tenrahmen) feststellen, teilt es diese dem zuständigen Bezirksrat für des- sen Aufsichtstätigkeit mit. Bei Verdacht auf grössere Unregelmässigkei- ten (wie z. B. auf eine nicht korrekte Verbuchung des Jahresergebnisses, einen fehlenden Ausgleich der Bilanz, der Erfolgsrechnung oder der In- vestitionsrechnungen des Verwaltungs- und Finanzvermögens oder der

Eigenwirtschaftsbetriebe gemäss § 88 Abs. 3 GG) nimmt das Gemeinde- amt selbst eine Überprüfung der Jahresrechnungen der betroffenen ge- meinderechtlichen Organisation vor. In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass es in Ausnahmefällen aus aktuellem Anlass notwendig war, die Einhaltung bestimmter (für alle Ge- meinden zwingend einheitlich anzuwendender) finanzrechtlicher Bestim- mungen innerhalb einer (verhältnismässig) kurzen Zeitspanne gesamt- kantonal einheitlich zu prüfen. Beispiele waren etwa die Prüfung der Ein- haltung der Vorschriften zu den Grundstückgewinnsteuerveranlagungen, den BVK-Rückstellungen oder der Abgrenzung des Ressourcenausgleichs nach § 119 GG (in der Fassung vom 20. April 2015). Solche (gesamtkan- tonal einheitlich durchzuführenden und in der Regel keinen Aufschub duldenden) themenbezogenen Sonderprüfungen, die alle oder zumindest einen Grossteil der gemeinderechtlichen Organisationen betreffen, sol- len künftig durch das Gemeindeamt durchgeführt werden. Aufgrund ihrer Tragweite werden solche Sonderprüfungen in der Regel durch einen Be- schluss der Direktionsvorsteherin oder des Direktionsvorstehers aus- gelöst. Ziff. 10–12: Durch die Koordination der Rechnungsprüfungen zwischen den Be- zirksräten und dem Gemeindeamt über eine rollende Planung und einen jährlichen Prüfplan wird sichergestellt, dass die kantonale Aufsichtstätig- keit für die zu prüfende gemeinderechtliche Organisation nicht zu einem übermässigen administrativen Aufwand führt. Die Erstellung des Prüf- plans durch das Gemeindeamt erfolgt unter Einbezug der Bezirksbe- hörden. Der Prüfplan ist im Rahmen des konsolidierten Aufsichtsplans (nach Ziff. 8) zu veröffentlichen. Die Aufsichtsorgane stellen sich die Rechnungsdokumente gegenseitig elektronisch zur Verfügung. Ziff. 13: Diese Ziffer bildet das Zusammenwirken des Statistischen Amtes und des Gemeindeamtes bei der Erstellung der Gemeindefinanzstatistik ab.

D. Aufsicht über die Gemeindearchive im Besonderen Ziff. 14: Diese Ziffer bildet das Zusammenwirken der Bezirksräte und des Staatsarchivs bei der Aufsicht über die Archivierung und die Informa- tionsverwaltung der gemeinderechtlichen Organisationen ab.

E. Berichterstattung Ziff. 15–17: Diese Ziffern konkretisieren die Rechenschaftsablage der kantona- len Aufsichtsorgane über die Ausübung der Gemeindeaufsicht. Die Wei- sung legt für alle kantonalen Aufsichtsorgane die Schwerpunkte ihrer Berichterstattung fest. Die Berichterstattung der Bezirksräte in Bezug auf die Ausübung der Aufsicht richtet sich nach § 165 GG. Die Bezirks- räte legen gegenüber dem Regierungsrat künftig nach einem einheitlich aufgebauten Raster Rechenschaft über ihre Aufsichtstätigkeit ab. Die Vereinheitlichung der Berichterstattung vereinfacht die Erstellung eines konsolidierten Tätigkeitsberichts und verbessert die Vergleichbarkeit zwischen den zwölf Bezirken. Das Gemeindeamt, das Statistische Amt und das Staatsarchiv legen gegenüber der Direktion der Justiz und des Innern Rechenschaft über ihre Aufsichtstätigkeit ab, während die Direk- tionsvorsteherin oder der Direktionsvorsteher dem Regierungsrat Be- richt erstattet (vgl. §§ 8 und 32 Gesetz über die Organisation des Regie- rungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]).

F. Verabschiedung und Genehmigung Im Bereich der präventiven allgemeinen Aufsicht über die gemeinde- rechtlichen Organisationen hat der Regierungsrat seine Kompetenz zum Erlass einer an die kantonalen Aufsichtsbehörden gerichteten Verwal- tungsverordnung an die Direktion der Justiz und des Innern delegiert, sich die Genehmigung der Verwaltungsverordnung aber vorbehalten (vgl.

4. Finanzielle Auswirkungen Die Verwaltungsverordnung dient der Klärung der Aufgabenvertei- lung zwischen den kantonalen Aufsichtsorganen und der Vermeidung von Doppelspurigkeiten. Dieser Zielsetzung entsprechend wird sie kosten- neutral umgesetzt. Im Kanton Zürich gibt es rund 430 gemeinderecht- liche Organisationen (politische Gemeinden, Schulgemeinden, Zweckver- bände und Anstalten). Wenn alle politischen Gemeinden und Schulge- meinden (rund 250 Organisationen) rund einmal alle vier Jahre und die Zweckverbände und Anstalten rund einmal alle sechs Jahre (rund 180 Organisationen) durch das Gemeindeamt geprüft werden, wird dies für das Gemeindeamt jährlich rund 90 Rechnungsprüfungen ergeben. Die- se kann das Gemeindeamt mit den gegenwärtig zur Verfügung stehen- den personellen Mitteln bewältigen.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Weisung über die Aufgabenteilung in der präventiven allgemei- nen Aufsicht über die gemeinderechtlichen Organisationen vom 18. No- vember 2019 wird genehmigt.

II. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli