Abklärung des Regelungsbedarfs für die insbesondere elektronisch gestützte Schriftgutverwaltung, Records Management, Auftrag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. November 2012

1189. Regelungen für die insbesondere elektronisch gestützte Schriftgutverwaltung (Records Management; Bedarfsabklärung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Informationen sind ein wertvolles Gut einer öffentlichen Verwaltung, unabhängig davon, ob sie schriftlich in Papierform vorliegen oder ob sie mit zunehmender Digitalisierung nur noch in elektronischer Form be- stehen. Verwaltungshandeln hat den Grundsätzen der Nachvollziehbar- keit und Rechenschaft zu genügen. Daher ist ein kompetenter und pro- fessioneller Umgang mit aktenwürdigem Schriftgut und elektronischen Aufzeichnungen zwingend geboten. Eine Akte wird dabei als Samm- lung von Schriftgut und Aufzeichnungen (englisch Records) zu einem Sachverhalt in einem Verwaltungsvorgang verstanden. Die Baudirektion hat bereits vor einiger Zeit ein Projekt zur Ein- führung eines umfassenden elektronischen Dokumentenmanagement- systems (DMS, System zur Verwaltung und Aufbewahrung von Doku- menten) eingeleitet. Im Rahmen der Projektarbeit wurden auch die organisatorischen und rechtlichen Vorgaben abgeklärt. Es zeigte sich, dass zur vorarchivischen Aktenführung (Aufbewahrung) kaum konkrete Vorgaben bestehen, auf die sich ein solches Projekt abstützen könnte.

B. Zielsetzung und Umfang des Projekts Mit dem vorliegenden Projekt soll geklärt werden, ob allgemeine Re- gelungen und allenfalls welche Regelungen für das Records Manage- ment erforderlich sind und wer für deren Erlass zuständig wäre. Erforderliche Regelungsinhalte oder Delegationsnormen für Records Management, d. h. für Bearbeitung, ordnungsgemässe Verwaltung und Aufbewahrung geschäftsrelevanter Informationen oder Dokumente in Papier- oder elektronischer Form, sollen in präziser und prägnanter Form herausgeschafft werden. Dabei sind sämtliche Tätigkeiten bei Anlage und Verwaltung von Unterlagen eingehend zu untersuchen. Konkret geht es um das Ordnen, Verzeichnen, Bereitstellen, Aufbewahren und schliesslich Aussondern von Aktenstücken, die im Laufe einer Amts- oder Geschäftstätigkeit entstehen. Themen sind namentlich Vorschrif- ten über Aktenführung, Ordnungssystem, Dossierbildung, Zugriffs- und Berechtigungsrechte, Metadaten (d. h. die beschreibenden Merkmale

zu den gespeicherten Dokumenten als Grundlage der Nachvollziehbar- keit der Geschäftstätigkeit wie Dateiname und Datum der letzten Än- derung), Aufbewahrung und Verwendung der Unterlagen und schliess- lich deren Schutz und Sicherheit. Dabei sind die bereits in anderen Bereichen bestehenden Regelungen (z. B. Datenschutzrecht) in die konkrete Regulierung der Schriftgutverwaltung einzubeziehen. Gleich- zeitig ist zu berücksichtigen, dass für einzelne Fachbereiche konkrete, beispielsweise bundesrechtliche Vorgaben vorbestehen. Regelungen in Bezug auf die Schriftgutverwaltung sind – in unter- schiedlichem Detaillierungsgrad – in anderen Kantonen bereits vorhan- den, beispielsweise (Reihenfolge gemäss Erlasszeitpunkt) in Basel-Stadt in der «Verordnung über die Registraturen und das Archivieren», in Basel-Landschaft in der «Verordnung über die Aktenführung», in Luzern in der «Verordnung zum Archivgesetz», in Solothurn in der «Archivver- ordnung», in Glarus in den «Richtlinien für die Aktenführung» sowie in Zug in der «Verordnung über die Aktenführung». Bevor geprüft werden kann, in welcher Form die Regelungen zu er- stellen sind, muss geklärt werden, ob es möglich und sinnvoll ist, einen verwaltungsübergreifenden Erlass in einer genügend konkreten Form zu schaffen, dabei aber doch ausreichend Spielraum zu lassen für die be- sonderen Bedürfnisse der betroffenen Stellen oder den Einzelfall. Auf- zuzeigen sind über Wünschbarkeit und Machbarkeit hinaus auch der damit verbundene Aufwand und die Kostenfolgen. In einem zweiten Schritt wäre dann die angemessene Normstufe (Gesetz, Verordnung, Weisung, Richtlinie) für die jeweiligen Regelungsbereiche zu ermitteln. Sollte eine zentrale Lösung nicht sinnvoll sein, ist je Regelungsbereich zumindest festzulegen, wer dezentral für den Erlass entsprechender Vorgaben zuständig bzw. verpflichtet und auch hierfür verantwortlich ist und welche Rahmenbedingungen dabei zu beachten sind. Ausserdem ist zu untersuchen, ob und gegebenenfalls wo Stellen für zentrale Aufgaben und gegebenenfalls auch mit Weisungsrechten einzurichten sind. Mit allgemeinen Regelungen der Schriftgutverwaltung werden Vorga- ben für infrastrukturelle Voraussetzungen geschaffen, um die elektroni- sche Aktenführung zu ermöglichen und somit auf physische Unterlagen weitgehend verzichten zu können, was zudem eine wichtige Vorbedin- gung für erfolgreiches E-Government ist. Ziel des Projekts soll indessen nicht die grundsätzliche Legitimität und Einführung des elektronischen Verkehrs mit Zürcher Behörden und Ämtern sein. Ebenfalls nicht im Projekt enthalten sind technische Aspekte und insbesondere nicht der Aufbau einer direktionsübergreifenden IT-Infra- struktur für die Umsetzung von elektronischer Informationsverwaltung.

Vielmehr sollen ausschliesslich die rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen zum Records Management herausgearbeitet und die hierfür notwendigen Regelungen zusammengestellt und erarbeitet werden.

C. Notwendigkeit verwaltungsübergreifender Regelungen Die Notwendigkeit für Abklärungen bezüglich verwaltungsübergrei- fender Regelungen ergibt sich aus verschiedenen Fragestellungen, die im Rahmen der Projektarbeit angegangen werden sollen. a) Zunehmende Nutzung elektronischer Unterlagen Obwohl elektronische Behördenkontakte nach Zürcher Recht noch nicht allgemein als verbindlich betrachtet werden, ist elektronisches Handeln innerhalb der Verwaltung je länger, je mehr eine Selbstver- ständlichkeit. So ist das E-Mail das gebräuchliche Mittel des Informa- tionsaustausches, sei es innerhalb der Verwaltung, sei es mit externen Gesprächspartnerinnen und -partnern. Als Folge davon genügt die be- stehende IT-Infrastruktur immer weniger; der Bedarf nach leistungs- fähigeren und funktionsreicheren Systemen steigt. Im Hinblick auf die Beschaffung neuer IT-Produkte ist vielfach nicht klar, welchen systemtechnischen und rechtlichen Anforderungen (die sich teilweise gegenseitig bedingen) ein neues, ausgebautes IT-System genügen muss. Dies gilt bereits heute, umso mehr aber mit Blick auf teilweise absehbare und wohl auch nicht aufhaltbare Entwicklungen in naher Zukunft. Konkret ist an eine allgemeine Zulassung des elektroni- schen Behördenverkehrs oder an eine erweiterte Auslegung des Öffent- lichkeitsprinzips im Sinne von Open Government Data zu denken. Zudem wirft die Nutzung elektronischer Unterlagen zunehmend neue inhaltliche Fragen auf: Beispielsweise lässt sich die Authentizität von elektronischen Unterlagen nicht mehr ohne Weiteres feststellen. Als Folge der beliebigen Kopierbarkeit und Verfügbarkeit des gleichen Aktenstücks an mehreren Orten stellen sich Fragen nach Gültigkeit und Zugriffsrechten. Für die Les- und Bearbeitbarkeit von elektronisch gespeicherten Dokumenten sind geeignete IT-Systeme notwendig; sind die Lese- oder Trägersysteme nicht mehr verfügbar, gehen die Unter- lagen unter Umständen unwiederbringlich verloren. Hier müssen um- setzbare Regelungen für zweckmässige Vorgehensweisen sorgen, die den gesamten Lebenszyklus von Unterlagen, von der Erzeugung bis zur Archivierung, abdecken.

b) Umsetzung des Transparenzgebots Angemessen ausführliche Regelungen zum Umgang mit Schriftgut, insbesondere elektronischen Aufzeichnungen, sind wesentliche Voraus- setzung, um der ebenfalls auf Verfassungsstufe angeordneten Trans- parenzpflicht nachzukommen: Die Verwaltung kann der Öffentlichkeit gegenüber aufzeigen, dass ihre Dokumente und damit ihre Informatio- nen lückenlos erfasst und sicher abgelegt und im Bedarfsfall auch innert nützlicher Frist greifbar sind, dass sie also die gesetzlichen Anforderun- gen von Nachvollziehbarkeit und Rechenschaftsfähigkeit erfüllt. c) Voraussetzung für einen direktionsübergreifenden Informationsaustausch Verwaltungsübergreifende Regelungen sind schliesslich unabdingbar, wenn kantonsintern eine gewisse Standardisierung erfolgen soll, wo- durch ein direktionsübergreifender Informationsaustausch ermöglicht und erleichtert wird. Hierzu braucht es in erster Linie eine gemeinsame Terminologie und geeignete Rahmenfestlegungen. d) Mögliche Konsequenzen bei fehlender Regulierung Wird im heutigen Zeitpunkt auf die Erarbeitung von verwaltungs- übergreifenden Regelungen verzichtet, werden sich erfahrungsgemäss unterschiedliche Lösungen entwickeln und es wird immer schwieriger, auf ein einheitliches Ziel hin zu steuern sowie eine Standardisierung und hierdurch auch Vergleichbarkeit innerhalb der Verwaltung zu ermög- lichen. Ohne verwaltungsübergreifende Festlegungen kann zudem der Öffent- lichkeit gegenüber immer schwerer vermittelt werden, nach welchen Grundsätzen die kantonale Verwaltung mit elektronischem Schriftgut umgeht. Dieses Problem verschärft sich mit der Umstellung auf eine vollständig elektronische Geschäftsabwicklung. Dem könnte zwar ent- gegengehalten werden, dass sich mit dem Erlass von Bestimmungen über die allgemeine Zulässigkeit des elektronischen Verkehrs auch Anordnungen zum korrekten Umgang mit Informationen in elektroni- scher Form treffen liessen, weshalb eine Regelung im heutigen Zeit- punkt nicht erforderlich sei. Die Verschiebung der Regelung auf den Zeitpunkt der Einführung der elektronischen Geschäftsabwicklung ist jedoch wegen der in der Regel langen Übergangsphasen nicht sinnvoll. Vielmehr ist ein schrittweises Vorgehen vorzuziehen, in dem die Rege- lung der technischen Umsetzung zeitlich vorangeht. Fehlende oder uneinheitliche Regelungen innerhalb der Verwaltung können im schlimmsten Fall dazu führen, dass Akten eines öffentlichen Organs nicht oder nicht rechtzeitig beigebracht werden können und Ver- trauen und Ansehen der kantonalen Verwaltung beeinträchtigt werden.

D. Vorgehen a) Projektorganisation Das Projekt betrifft sämtliche Direktionen und die Staatskanzlei. Wegen des direktionsübergreifenden Charakters der Aufgabenstellung obliegt die Federführung für die Vorabklärungen und Projektkoordina- tion der Staatskanzlei. Dabei sollen aber alle Direktionen einbezogen werden, und insbesondere das Staatsarchiv mit seinem besonderen Wissen um Aktenverwaltung soll aktiv mitwirken. Für die Durchführung des Projekts wird deshalb eine direktionsüber- greifende Arbeitsgruppe aus je einer Vertreterin oder einem Vertreter der Direktionen und der Staatskanzlei gebildet. Die Mitglieder dieser Arbeitsgruppe sollten die konkreten Bedürfnisse der Verwaltungsein- heiten ihrer Direktion im Bereich Aktenführung in sachlicher und recht- licher Hinsicht kennen oder in der Lage sein, sich diese Kenntnisse zu verschaffen. Zudem soll das Staatsarchiv allenfalls zusätzlich zur ent- sprechenden Direktionsvertretung in der Arbeitsgruppe vertreten sein. Die Generalsekretärenkonferenz soll über die Arbeiten laufend infor- miert und in geeigneter Weise einbezogen werden. Das anspruchsvolle und komplexe Projekt soll durch eine externe Fachperson fachlich und methodisch unterstützt werden. Diese muss über die notwendige Erfahrung sowie qualifiziertes Wissen zum Records Management und der damit verbundenen Fragestellungen verfügen. b) Terminierung Es soll ein Bericht bezüglich Normierungsbedarf und -möglichkeit so- wie angemessener Normierungsstufe von Regelungen über die Schrift- gutverwaltung, verbunden mit einem entsprechenden Antrag in Bezug auf das weitere Vorgehen, ausgearbeitet werden. Sollte sich dabei die Schaffung von Rechtsgrundlagen aufdrängen, wird für diesen Zeitpunkt dem Regierungsrat ein Rechtsetzungskonzept vorgelegt. Inwiefern weitere Erlasse auf Direktionsstufe vorzusehen sind, sollen die Bedarfs- abklärungen zeigen. Geplant ist, dass die Bedarfsabklärungen bis zum zweiten Quartal 2013 abgeschlossen werden. In einem Folgeprojekt wird gegebenenfalls bis zum ersten Quartal 2014 ein Entwurf des betreffenden Erlasses erstellt. Die Inkraftsetzung soll auf den 1. Januar 2015 erfolgen können.

E. Kosten Die Kosten für externe Unterstützungsleistungen betragen gemäss Schätzungen je nach Verlauf der Abklärungen zwischen Fr. 40 000 und Fr. 76 000. Die Mittel für diese Ausgaben sind im Entwurf zum Budget 2013 der Leistungsgruppe Nr. 1000, Regierungsrat und Staatskanzlei, ein- gestellt.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Staatskanzlei wird beauftragt, im Rahmen eines direktions- übergreifenden Projekts in Zusammenarbeit mit den Direktionen und insbesondere mit dem Staatsarchiv abzuklären, ob und in welcher Form Regelungen für die Schriftgutverwaltung und insbesondere für elektro- nisch geführte Akten im Sinne der Erwägungen geschaffen werden sollen.

II. Über die Ergebnisse der Vorabklärung ist dem Regierungsrat Be- richt zu erstatten und es sind ihm gegebenenfalls Anträge zur Schaffung entsprechender Erlasse zu stellen.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi