Gemeindewesen, Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Limmattal, neue Statuten, teilweise Genehmigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. Februar 2011

119. Gemeindewesen (Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Limmattal)

Erwägungen

1. Nach Art. 92 der Kantonsverfassung (KV) und § 7 des Gemeinde- gesetzes können sich Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben zu Zweckverbänden zusammenschliessen. Gemäss Art. 92 Abs. 4 KV bedürfen die Statuten der Zweckverbände der Genehmigung des Regierungsrates (Satz 1); dieser prüft sie auf ihre Rechtmässigkeit (Satz 2). Die Genehmigung durch den Regierungsrat ist als nachträgliche Überprüfung zu verstehen und deshalb in ihrer Wirkung nicht konstitutiv. Allfällige Mängel der Zweckverbandsstatu- ten werden durch die Genehmigung nicht geheilt.

2. Die Politischen Gemeinden des Bezirks Dietikon bilden zusam- men seit 1978 einen regionalen Planungszweckverband (RRB Nr. 2597/ 1978). Aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgabe, Zweckverbände demokratisch zu organisieren, sind die Gemeinden übereingekommen, die Zweckverbandsstatuten einer Totalrevision zu unterziehen. Zwi- schen dem 1. und dem 16. Juni 2010 haben die Stimmberechtigten von acht Verbandsgemeinden den neuen Statuten zugestimmt. Die Politische Gemeinde Birmensdorf lehnte die Vorlage mit Beschluss vom 11. Juni 2010 ab; die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinden Untereng- stringen und Weiningen wiesen an ihren Gemeindeversammlungen vom 9. und 10. Juni 2010 jeweils den Antrag des Gemeinderates auf Genehmigung der neuen Statuten zurück und beschlossen in der Folge nicht über diese. Der Bezirksrat Dietikon hat bestätigt, dass gegen die Gemeindebeschlüsse keine Rechtsmittel ergriffen wurden.

3. a) Gemäss Ziff. 72 der geltenden Statuten des Zweckverbands Zürcher Planungsgruppe Limmattal (ZPL) kann die Verbandsordnung jederzeit durch die Zustimmung von acht Gemeinden geändert oder er- gänzt werden. Änderungen des Verbandszwecks bedürfen der Geneh- migung aller Gemeinden. Vorbehalten bleibt die Genehmigung durch den Regierungsrat. Fehlt – wie dies für die zürcherischen Zweckverbände der Fall ist – eine entsprechende kantonale gesetzliche Regelung, gehen die herr- schende Lehre und Rechtsprechung davon aus, dass wesentliche Ände- rungen der Statuten, welche die Stellung der Gemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, der Zustimmung aller Verbandsgemeinden bedürfen. Zu den wesentlichen Änderungen gehören neben Zweck-

änderungen und Übernahme neuer Aufgaben beispielsweise Änderun- gen der Finanzierung (Kostenteiler), der Vertretungsverhältnisse, der Austrittsmodalitäten und der Haftung (vgl. BGE 113 Ia 200, 113 Ia 341; Barbara Schellenberg, Die Organisation der Zweckverbände, Diss., Zürich 1975, S. 90 ff.; Vittorio Jenni, Kommentar zur Zürcher Kantons- verfassung, Zürich 2007, Art. 93 N. 20; H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcherischen Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 2000, § 7 N. 4.8.2). Aufgrund der sich entwickelnden Praxis kann auf die Einstimmigkeit der Gemeinden betreffend die verfassungsrechtliche Vorgabe der Demo- kratisierung der Verbandsstatuten verzichtet werden (vgl. RRB Nr. 177/ 2010; VerwGer ZH VB.2009.351), bei wesentlichen Änderungen der genannten Art ist jedoch Einstimmigkeit vorauszusetzen. b) In den geltenden Statuten des Zweckverbands ZPL werden die Ausgaben für die Führung des Verbands und die allgemeinen dem Ver- band vom Gesetz übertragenen regionalen Planungsaufgaben nach einem Verteilschlüssel auf die Verbandsgemeinden verteilt, der je zur Hälfte die bereinigte Steuerkraft und die Anzahl Einwohnerinnen und Einwohner berücksichtigt (Ziff. 32). Die revidierten Statuten legen dem Kostenteiler dagegen je zu einem Drittel die Parameter Einwoh- nerzahl, Beschäftigungszahl sowie Gemeindefläche zugrunde (Art. 47). Damit wird ein neuer Kostenteiler festgelegt, der für die Verbands- gemeinden wesentliche Änderungen mit sich bringt. Während die Gemeinden Dietikon, Geroldswil, Oberengstringen, Oetwil an der Lim- mat, Uitikon und Unterengstringen durch den neuen Kostenteiler finanziell weniger stark belastet werden, bedeutet dieser für die Ge- meinden Aesch, Birmensdorf, Schlieren, Urdorf und Weiningen im Ver- gleich mit der geltenden Regelung eine grössere finanzielle Belastung. Für die ablehnende Gemeinde Birmensdorf, die gestützt auf den gel- tenden Kostenteiler bis anhin 7,34% der anfallenden Verbandskosten tragen musste (2008 entsprach dies einem Beitrag von Fr. 18 123.25), entsteht neu ein Kostenanteil von 9,55%, was in der gleichen Rech- nungsperiode einen Beitrag von Fr. 23 579.41 und eine um Fr. 5456.16 höhere finanzielle Belastung für die Gemeinde bedeutet hätte. Damit ist die Gemeinde Birmensdorf durch die vorgesehene Statutenrevision in ihrer Stellung grundsätzlich und unmittelbar betroffen. Der Kosten- teiler wird in grundlegender und sie belastender Weise verändert, was einer wesentlichen Statutenänderung gleich kommt, die der ablehnen- den Gemeinde nicht durch einen Mehrheitsentscheid des Zweckver- bandes aufgezwungen werden kann. Ein solcher Mehrheitsentscheid würde in unzulässiger Weise in die Autonomie der Gemeinde eingrei- fen. In der Folge kann unbeachtlich bleiben, dass die Stimmberechtig- ten der Gemeinden Unterengstringen und Weiningen nicht über die

revidierten Statuten beschlossen haben (Rückweisung der Statuten), da bereits die Ablehnung durch die Gemeinde Birmensdorf genügt, um die verlangte Einstimmigkeit scheitern zu lassen. Festzuhalten ist demnach, dass die vorliegende Revision des Kosten- teilers nicht zustande gekommen ist, da es an der erforderlichen Ein- stimmigkeit der Verbandsgemeinden mangelt. c) Die übrigen Änderungen in den revidierten Statuten sind – mit Ausnahme der Demokratisierung, die wie bereits erwähnt nicht der Einstimmigkeit bedarf – nicht als wesentlich im dargelegten Sinne zu qualifizieren und geben zu keinen rechtlichen Beanstandungen Anlass. Eine umfassende Genehmigungsverweigerung der revidierten Statuten wäre nur verhältnismässig und damit gerechtfertigt, wenn die Statuten bei Wegfall des genannten Kostenteilers kein sinnvolles Ganzes mehr darstellen würden. Dies ist vorliegend zu verneinen. Einerseits zeitigt der Kostenteiler keine direkten Auswirkungen auf die übrigen Statu- tenbestimmungen und erscheint insofern als unabhängige Bestimmung, anderseits kann – da es um eine Statutenrevision und nicht um eine Ver- bandsgründung geht – ohne Weiteres auf den bestehenden Kostenteiler (Ziff. 32 der geltenden Statuten), auf den sich die Gemeinden bei der Verbandsbildung geeinigt haben, zurückgegriffen werden, womit keine Rechtsunsicherheit entsteht. Die Statutenänderungen sind deshalb – unter Vorbehalt von Art. 47 (Kostenteiler) – zu genehmigen. Der bisherige Kostenteiler (Ziff. 32 der bisher geltenden Verbandsordnung) bleibt bestehen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern und der Baudirektion

Dispositiv

beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Statuten des Zweckverbands Zürcher Planungsgruppe Limmat- tal werden unter Vorbehalt von Dispositiv II genehmigt.

II. Art. 47 wird von der Genehmigung ausgenommen. Der bisherige Kostenteiler (Ziff. 32 der bisher geltenden Verbandsordnung) bleibt bestehen.

III. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Mitteilung an gerechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwer- de erhoben werden. Die Beschwerdeschrift muss einen Antrag und des- sen Begründung enthalten. Der angefochtene Beschluss ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeichnen und soweit möglich beizulegen.

IV. Mitteilung an den Vorstand des Zweckverbands Zürcher Planungs- gruppe Limmattal, c/o Ing. Büro SWR, Wagistrasse 6, 8952 Schlieren (E), die Gemeinde- bzw. Stadträte der Politischen Gemeinden Aesch, Dorfstrasse 3, 8904 Aesch, Birmensdorf, Stallikonerstrasse 9, 8903 Bir- mensdorf, Dietikon, Bremgartnerstrasse 22, 8953 Dietikon, Geroldswil, Huebwiesenstrasse 34, 8954 Geroldswil, Oberengstringen, Zürcher- strasse 125, 8102 Oberengstringen, Oetwil an der Limmat, Alte Land- strasse 7, 8955 Oetwil an der Limmat, Schlieren, Freiestrasse 6, 8952 Schlieren, Uitikon, Zürcherstrasse 59, 8142 Uitikon, Unterengstringen, Weiningerstrasse 50, 8103 Unterengstringen, Urdorf, Bahnhofstrasse 46, 8902 Urdorf, und Weiningen, Badenerstrasse 15, 8104 Weiningen, den Bezirksrat Dietikon, Bahnhofplatz 10, 8953 Dietikon, sowie an die Baudirektion und die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli