Anfrage Kaspar Bütikofer und Erika Ziltener, Zürich, Transparenz bei den Krankenversicherern, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 318/2010

Sitzung vom 12. Januar 2011

16. Anfrage (Transparenz bei den Krankenversicherern) Kantonsrat Kaspar Bütikofer und Kantonsrätin Erika Ziltener, Zürich, haben am 25. Oktober folgende Anfrage eingereicht Die Krankenkassenprämien für die grundversicherten Erwachsenen steigen 2011 durchschnittlich um 6,8 Prozent gegenüber 6,5 Prozent in der Schweiz. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich schätzte den Anstieg der Prämien in einer Medienmitteilung vom 1. Oktober als überhöht ein. Dieser überdurchschnittliche Anstieg geschieht, obwohl Zürich zusammen mit Genf und Waadt zu den Kantonen zählt, die eine Reservedeckung von über 30 Prozent aufweisen, und ein kontinuier- licher Reserveabbau zugunsten der Prämienzahler/innen in den ent- sprechenden Kantonen vereinbart wurde. Im Vergleich zu Zürich fällt jedoch in den Kantonen Genf und Waadt der durchschnittliche Prä- mienanstieg moderat aus: VD +4,4 Prozent und GE +3,2 Prozent. Bereits im 2010 stiegen die Prämien in Zürich schneller als in Genf und im Waadtland: Kanton Zürich: +8,7 Prozent (= schweizerischer Durchschnitt), Genf 4,1 Pro- zent und Waadt 5,5 Prozent. Den Kantonen kommt gemäss Krankenversicherungsgesetz vom 18. März 1994 (KVG; SR 832.10) ein Mitwirkungsrecht bei der Fest- setzung der Prämien zu. Dazu erhalten die Kantone gemäss Art. 21a Abs. 1 KVG und Art. 92 KW dieselben Informationen wie das Bundes- amt für Gesundheit (BAG). Es stellt sich ganz allgemein die Frage, ob die Transparenz bei den obligatorischen Krankenpflegeversicherungen (OKP) ausreichend ist, damit die Kantone ihr Mitwirkungsrecht aus- üben können. Wir bitten den Regierungsrat um Beantwortung folgender Fragen:

Erwägungen

1. Erhält der Regierungsrat die notwendigen Informationen seitens der OKP und des BAG, damit er seinem Mitwirkungsrecht bei der Fest- legung der Prämientarife (gem. Art. 61 Abs. 5 KVG) sowie weiteren Aufgaben in der Umsetzung des KVG nachkommen kann?

2. Wo sieht der Regierungsrat allenfalls einen Verbesserungsbedarf?

3. Wie erklärt der Regierungsrat die grosse Differenz zwischen dem Kanton Zürich und den Kantonen Genf und Waadt bezüglich der Prämienentwicklung im 2010 und 2011, obwohl alle drei Kantone eine sehr hohe Reservebildung aufweisen und diese gemäss BAG zugunsten der Versicherten abgebaut werden soll?

4. Hat der Kanton Zürich Kenntnis über den aktuellen Stand der Re- servebildung der OKP aufgeteilt nach Kantonen? Wie präsentiert sich die Lage?

5. Sind die Daten seitens der OKP soweit transparent, dass eine Quer- subventionierung zwischen den Kantonen bzw. Regionen oder zwi- schen den Kategorien der Versicherten (Kinder, junge Erwachsene, Erwachsene) ausgeschlossen werden kann?

6. Gibt es aus der Sicht des Regierungsrates weitere Felder, in denen allenfalls eine verbesserte Transparenz wünschenswert wäre, wie beispielsweise bei der Abgrenzung von Leistungskosten zwischen Grund- und Zusatzversicherung oder zwischen KVG und UVG, wenn eine Person bei demselben Versicherer versichert ist? Oder be- steht beispielsweise eine ausreichende Transparenz bei der Zuord- nung der Verwaltungskosten auf verschiedene Kassen und Versiche- rungszweige innerhalb eines Versicherungskonzerns? Oder besteht beispielsweise bei der Zuordnung der Anlagegewinne bzw. -verluste auf Reserven in der Grund- und Zusatzversicherung eine ausreichen- de Transparenz? Und sind die Buchhaltungsvorschriften für die Reserven in Form von Aktien und Immobilien hinreichend trans- parent?

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Kaspar Bütikofer und Erika Ziltener, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Nach Art. 61 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) werden die Prämien der Ver- sicherten durch die Versicherer festgelegt. Die Prämientarife der obli- gatorischen Krankenversicherung bedürfen gemäss Art. 61 Abs. 5 KVG der Genehmigung durch den Bundesrat. Vor der Genehmigung können die Kantone zu den für ihre Bevölkerung vorgesehenen Prämientarifen Stellung nehmen. Sie können hingegen nicht direkt auf die Reserven- und Prämiengestaltung der Krankenversicherer Einfluss nehmen. Damit steht ihnen lediglich die Möglichkeit offen, sich im Rahmen von

Vernehmlassungen zu den Prämiengenehmigungen für die Interessen der Prämienzahlerinnen und -zahler ihres Kantons einzusetzen; darüber hinausgehende Kompetenz haben sie nicht. Entsprechend können die Kantone auch keine Vorschriften zur Verbesserung der Transparenz in der OKP erlassen. Zu Frage 1: Die Versicherer reichen dem BAG die Prämientarife für das Folge- jahr spätestens fünf Monate, bevor sie angewendet werden, zur Geneh- migung ein. Beigelegt werden jeweils Informationen über Budget und Betriebsrechnung für das vergangene, das laufende und das kommende Jahr. Das BAG bestimmt das Datenlieferungsformat. Gemäss Art. 21a Abs. 1 KVG können die Kantone von den Versicherern die gleichen Informationen einfordern, die auch von der Bundesbehörde für die Prämientarife für die Genehmigung benötigt werden. Um seine Mitwir- kungsrechte bei der Genehmigung der Prämientarife gemäss Art. 61 Abs. 5 KVG wahrnehmen zu können, sind die Informationen für den Regierungsrat ausreichend. Zu Frage 2: Das BAG ist im Rahmen der Prämiengenehmigungstarife 2011 wie- der davon abgekommen, auf den Ausgleich der kantonalen Reserven hinzuwirken. Stattdessen wurde bei der Genehmigung darauf geachtet, dass die Prämien kostendeckend sind. Dies entspricht dem Grundsatz der kostendeckenden Prämien gemäss KVG. Der Kanton Zürich stimmt zwar mit dem BAG überein, dass die Prämien den prognostizier- ten Kosten entsprechen sollten. In der Vergangenheit wurde diesem Grundsatz aber nicht konsequent genug nachgelebt, was die erheb- lichen Unterschiede in den kantonalen Reserven erklärt. Das BAG hat mit der Genehmigung von Prämien, die viel höher lagen als zur Kos- tendeckung notwendig, das KVG zuungunsten der Zürcher Prämien- zahlerinnen und Prämienzahler missachtet. Damit ist der Regierungsrat nicht einverstanden: Die Gesundheitsdirektion hat im August 2010 gegenüber dem BAG zu den Prämienanträgen der Versicherer für die Zürcher Versicherten Stellung genommen. Dabei wurde darauf hin- gewiesen, dass die Reserven aller Versicherer im Kanton Zürich Ende 2010 voraussichtlich knapp 870 Mio. Franken betragen werden. Die ge- setzlichen Mindestvorgaben im Kanton Zürich wegen überhöhten Prä- mien in den Vorjahren würden um mehr als 400 Mio. Franken über- schritten. Das BAG wurde daher aufgefordert, bei allen Versicherern mit überhöhten Reserven für 2011 keine Prämienerhöhungen über 5% zuzulassen.

Die definitiven Prämien 2011 zeigen, dass die Stellungnahme des Kantons beim Bund kein Gehör gefunden hat. Das BAG hat die über- höhten Prämienanträge der Versicherer ausnahmslos bewilligt. Durch diese Praxis werden den Zürcher Prämienzahlenden die in den vergan- genen Jahren aufgebauten Reserven weiterhin vorenthalten. Unter dem Einruck einer im Bundesparlament anhängigen Standesinitiative 09.319, die eine separate Bildung und Bewirtschaftung der Reserven der Krankenversicherer für jeden Kanton verlangt, hat der Bundesrat allerdings für das kommende Jahr den Entwurf für eine Änderung des KVG zur risikobasierten Reservenbildung in Aussicht gestellt, die in letzter Konsequenz auch dazu führen würde, dass die Zürcher Prämien- zahlenden von den zuviel bezahlten Prämien der vergangenen Jahre profitieren können. Zu Frage 3: Das Prämienniveau in den Kantonen Waadt und Genf liegt deutlich über dem Niveau der Zürcher Prämien. Zudem liegt die prozentuale Reserveüberdeckung in diesen Kantonen noch höher als im Kanton Zürich. Vor diesem Hintergrund sind die im Verhältnis kleineren Prä- mienerhöhungen in den besagten Kantonen nachvollziehbar. Zu Frage 4: Im Rahmen der jährlichen Datenlieferung des BAG an die Kantone zur Erarbeitung der kantonalen Stellungnahmen zu den Prämienan- trägen sind auch Daten zur Reservesituation pro Kanton enthalten. Im Kanton Zürich sind die Reserven 2008 erstmals seit vielen Jahren wie- der gesunken. Der Reserveabbau wurde 2009 fortgesetzt. 2010 ist mit einem weiteren Rückgang der Reserven zu rechnen. 2011 wird sich der Reservebestand voraussichtlich nur unbedeutend verändern. Insgesamt kann seit 2008 in geringem Umfang eine Angleichung der kantonalen Reserven festgestellt werden. Anlässlich der Sendung «Kassensturz» vom 5. Oktober 2010 wurden die kumulierten Guthaben pro ver- sicherte Person pro Kanton veröffentlicht. Untenstehende Grafik ver- deutlicht die Situation per Ende 2009 (Quelle: www.kassensturz.sf.tv/ Nachrichten/Archiv/2010/10/05/Themen/Gesundheit). Sie stellt sich im Kanton Zürich deutlich besser dar als in den Kantonen Waadt und Genf. Dies verdeutlicht, dass der beharrliche Einsatz der Gesundheits- direktion und des Regierungsrates auf Bundesebene in den letzten drei Jahren Früchte getragen hat.

Kumulierte Guthaben (1996–2009) pro versicherte Person

549 530 304 288

GE VD NE TI ZH BS TG JU SH FR AG GR BL AI SG VS SZ LU SO ZG GL NW AR BE UR OW

–19 –43 –102 –106 –133 –234 –253 –254 –262 –275 –312 –343 –406 –408 –408

–575 –717 –767

Zu Frage 5: Quersubventionierungen können aufgrund der vorliegenden Daten nicht ausgeschlossen werden. Durch Vergleiche über die Jahre hinweg und zwischen den einzelnen Versicherern können allerdings Auffällig- keiten entdeckt und im Rahmen der jährlichen Stellungnahme an das BAG gemeldet werden. Zu Frage 6: Dem Regierungsrat liegen nur Daten der OKP vor. Der Kanton Zü- rich hat keinen Einblick in Daten der Zusatzversicherung oder Daten gemäss UVG. Der Vergleich KVG/UVG und das Ziehen der richtigen Schlüsse obliegen dem BAG. Die strikte Trennung der Versicherungs- zweige ist aber sicher im Interesse des Kantons. Soweit die Anlagevorschriften der Kassen angesprochen sind, ist auf die Krankenversicherungsverordnung (KVV, SR 832.102) und die Ver- ordnung zum Risikoausgleich (VORA, SR 832.112.1) hinzuweisen: Der Bundesrat hat beschlossen, diese Verordnungen auf den 1. Januar 2011 anzupassen. Die Änderungen sehen eine Beschränkung der Risiken vor, was im Interesse der Zürcher Prämienzahlerinnen und Prämien- zahler liegt. Im Rahmen ihrer Stellungnahme zu den Prämienanträgen der Versicherer hat die Gesundheitsdirektion zudem wiederholt gefor- dert, griffigere Vorschriften zur Verteilung von Verwaltungskosten und

Anlagegewinnen/-verlusten auf die einzelnen Kantone zu erlassen. Im Rahmen seiner Weisungen zur Prämiengenehmigung ist das BAG dieser Forderung nachgekommen (vgl. Faktenblatt des BAG zur Fest- legung der Krankenversicherungsprämien und deren Genehmigung durch das BAG vom 1. Oktober 2010; publ. in www.bag.admin.ch/

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi