Anfrage Ralf Margeiter, Zürich, betreffend Grundlagen für eine Nachlasssteuer, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 299/2009

Sitzung vom 18. November 2009

1808. Anfrage (Grundlagen für eine Nachlasssteuer) Kantonsrat Ralf Margreiter, Zürich, hat am 21. September 2009 folgende Anfrage eingereicht: Heute werden im Kanton Zürich Erbschafts- und Schenkungssteuern vom Empfänger des übergehenden Vermögens erhoben. Von der Steuer- pflicht befreit sind der Ehegatte, der eingetragene Partner und die Nach- kommen des Erblassers. Für die übrigen Personen besteht ein einiger- massen komplexes System von Freibeträgen und zur Steuerberechnung. Im Sanierungsprogramm 04 hatte der Regierungsrat in Aussicht ge- stellt, die heutige Erbschaftssteuer durch eine sog. Nachlasssteuer zu er- setzen, bei der der materielle Nachlass die Grundlage für die Besteue- rung bietet – und nicht mehr die Erben bzw. deren Erbteil gemäss Zahl und Verwandtschaftsgrad (Massnahme San04.154). Im Schlussbericht zum Sanierungsprogramm San.04 hält der Regierungsrat lapidar fest «Auf Ersatz der Erbschafts- und Schenkungssteuer durch eine Nachlass- steuer nach nochmaliger Überprüfung der Machbarkeit verzichtet.» In diesem Zusammenhang bitten wir den Regierungsrat um Beant- wortung der folgenden Fragen:

Erwägungen

1. In RRB 491/2009 führt der Regierungsrat zur ehemaligen Sanierungs- massnahme San04.154 summarisch aus, die Einführung einer Nach- lasssteuer sei sowohl aus gesetzgeberischer Sicht wie auch aufgrund der Beurteilung der Chancen eines solchen Gesetzesvorhabens abzu- lehnen. Was sind in der heutigen Ausgangslage konkreter die Gründe, die gemäss nochmaliger Überprüfung gegen die «Machbarkeit» einer Nachlasssteuer im Kanton Zürich sprechen? Sieht der Regierungsrat neben den genannten gesetzgeberischen und politischen Gründen (direkte Nachkommen) konkrete Umsetzungsprobleme? Wenn ja, welche?

2. Die Erträge aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer haben sich aufgrund der Teilabschaffung (Befreiung der direkten Nachkommen) über ein Jahrzehnt mehr als halbiert (1998: 405,3 Mio. Franken; 2008: 192 Mio. Franken). Welche Entwicklung erwartet der Regierungsrat künftig bei unveränderter Gesetzeslage?

3. Im gleichen Zeitraum sind die Einnahmen aus leistungsabhängigen Steuern von natürlichen und juristischen Personen (v. a. Einkom- mens- und Ertragssteuern) deutlich angestiegen. Wie stellt sich der Regierungsrat zu dieser (im Verhältnis zu leistungsunabhängigen Steuern) zunehmenden Belastung der Leistung von Einzelpersonen und Unternehmen?

4. Welches Volumen in Mrd. Franken hatte die Gesamtheit aller im Kanton Zürich anfallenden Nachlässe im Verlauf der vergangenen Jahre, und wie wird sich dieses entwickeln (bitte notfalls per Schät- zung der Entwicklung z. B. auf Basis der BASS-Studie «Erben in der Schweiz» analog der KEF-Annahmen über die Steuererträge)?

5. Wie verteilen sich diese Nachlässe in der Vergangenheit (Anzahl und jeweiliges Gesamtvolumen; notfalls begründete Schätzung) im Schnitt der vergangenen Jahre auf die folgenden Nachlassumfänge: – 0 bis 200 000 Franken – 200 000 bis 500 000 Franken – 500 000 bis 1 Mio. Franken – 1 bis 5 Mio. Franken – über 5 Mio. Franken

6. Welche Erträge wären bei der Ersetzung der heutigen Gesetzgebung durch eine Nachlasssteuer mit linearem Steuersatz von 10 Prozent und Freibetragsgrenzen von 200 000 / 500 000 / 1 Mio. Franken in der kommenden KEF-Periode 2010–2013 zu erwarten? Welche Differenz bestünde jeweils zu den Ertragserwartungen unter den heute gültigen Gesetzesbestimmungen?

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Ralf Margreiter, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Zu Frage 1: Eine Nachlasssteuer zeichnet sich dadurch aus, dass sie auf dem un- verteilten Nachlass, Wert per Todestag, erhoben wird. Steuerobjekt ist der unverteilte Nachlass per Todestag; steuerpflichtige Personen sind die Erbinnen oder Erben in ihrer Gesamtheit als die unmittelbaren Rechts- nachfolger der Erblasserin oder des Erblassers. Vorbehältlich ander- weitiger testamentarischer Bestimmungen oder Abmachungen der Er- binnen oder Erben ist die Nachlasssteuer, als Nachlasspassivum, vorab aus dem unverteilten Nachlass zu entrichten. Die Höhe der Nachlass- steuer hängt ausschliesslich von der Höhe des unverteilten Nachlasses

ab. Für die Höhe der Nachlasssteuer ist unerheblich, welchen Erbinnen oder Erben bzw. Vermächtnisnehmerinnen oder Vermächtnisnehmern der Nachlass zukommt; ebenso wenig hat die Höhe des einzelnen Erb- teils oder Vermächtnisses Einfluss auf die Höhe der Nachlasssteuer. Demgegenüber wird bei einer Erbschaftssteuer, wie sie auch aufgrund des zürcherischen Erbschafts- und Schenkungssteuergesetzes vom 28. September 1986 (ESchG, LS 632.1) erhoben wird, die Steuer auf dem einzelnen Erbteil oder Vermächtnis erhoben, und steuerpflichtige Person ist die einzelne Erbin oder Vermächtnisnehmerin bzw. der einzelne Erbe oder Vermächtnisnehmer. Folglich richtet sich die Erbschaftssteuer, die zutreffend auch als Erbanfallsteuer bezeichnet wird, nach der Höhe des einzelnen Erbteils oder Vermächtnisses; zudem kann die Höhe der Erbschaftssteuer, so auch gemäss dem ESchG, in Abhängigkeit des Ver- wandtschaftsverhältnisses der Erbin oder Vermächtnisnehmerin bzw. des Erben oder Vermächtnehmers zur Erblasserin oder zum Erblasser festgelegt werden. Neben dem Kanton Solothurn, der sowohl eine Erbschaftssteuer als auch eine zusätzliche Nachlasssteuer erhebt, die jedoch von unterge- ordneter Bedeutung ist und im Grunde eine Nachlassgebühr darstellt, erhebt nur gerade der Kanton Graubünden eine Nachlasssteuer, wobei die politischen Gemeinden teilweise noch zusätzlich eine Erbschafts- steuer erheben. Zudem darf nicht übersehen werden, dass sich die Nachlasssteuer des Kantons Graubünden in Richtung einer Erbschafts- steuer entwickelt hat, indem, neben dem Anteil des überlebenden Ehe- gatten, neuerdings auch der auf die Nachkommen entfallende Teil des Nachlasses von der Nachlasssteuer befreit wird. Gegen die Einführung einer kantonalen Nachlasssteuer spricht der Umstand, dass sie – jedenfalls bei konsequenter Ausgestaltung – zur Folge hätte, dass neben der Ehefrau auch die Nachkommen von der Nachlasssteuer betroffen wären. Im Ergebnis würde damit auch die seit dem Jahr 2000 bestehende Befreiung der Nachkommen von der Erb- schaftssteuer wieder rückgängig gemacht. Heute würde sich eine solche Wiedereinführung der Besteuerung der Nachkommen im interkanto- nalen Steuerwettbewerb nachteilig auswirken, nachdem inzwischen in praktisch allen Kantonen die Erbschaftssteuer für Nachkommen abge- schafft wurde; von diesen wird nur noch in den Kantonen Appenzell- Innerrhoden, Neuenburg und Waadt eine Erbschaftssteuer erhoben. Weiter besteht bei einer Nachlasssteuer die Gefahr, dass die Erbin- nen oder Erben gegenüber den Vermächtnisnehmerinnen oder Ver- mächtnisnehmern benachteiligt werden, indem die Nachlasssteuer, wie erwähnt, vorab aus dem Nachlass zu entrichten ist und nur dann an die

Vermächtnisnehmerinnen und Vermächtnisnehmer weiterbelastet wer- den könnte, wenn dies im Testament so vorgesehen wäre. Wie ebenfalls erwähnt, wird bei einer Nachlasssteuer zudem keine Rücksicht darauf genommen, in welchem Verwandtschaftsverhältnis die Erbinnen oder Erben zur Erblasserin oder zum Erblasser stehen. Eine Nachlasssteuer wäre konsequenterweise selbst dann zu erheben, wenn als Erbin oder Erben bzw. Vermächtnisnehmerin oder Vermächtnisnehmer juristische Personen in Betracht fielen, die, wie solche, die öffentliche oder gemein- nützige Zwecke verfolgen, von den direkten Steuern befreit sind. Sodann wäre bei einer Nachlasssteuer sicherzustellen, dass sie nicht umgangen werden könnte, indem die Vermögenswerte schon zu Leb- zeiten übertragen werden. Dies bedeutete, dass auf jeden Fall auch für Nachkommen wieder eine Schenkungssteuer einzuführen wäre; nach dem geltenden ESchG sind diese ebenfalls von der Schenkungssteuer befreit. Da das Verwandtschaftsverhältnis bei der Nachlasssteuer keine Rolle spielt, müsste auch für die Schenkungssteuer, unabhängig von der Person der Schenknehmerin oder des Schenknehmers, grundsätzlich der gleiche Tarif wie für die Nachlasssteuer vorgesehen werden. Im Umstand, dass bei einer Nachlasssteuer ausschliesslich auf die Höhe des unverteilten Nachlasses abgestellt wird und es grundsätzlich keine Rolle spielt, welche Personen die einzelnen Erbteile oder Ver- mächtnisse erhalten und wie hoch dieselben ausfallen, dürfte auch der hauptsächliche Grund dafür zu sehen sein, dass in der Schweiz keine Nachlasssteuern erhoben werden, wenn von der besonderen Ausgestal- tung der Nachlasssteuer im Kanton Graubünden und der erwähnten Nachlassgebühr im Kanton Solothurn abgesehen wird. Zu Frage 2: Im Budget 2009 werden die Einnahmen aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer mit 186,5 Mio. Franken ausgewiesen. Gemäss dem Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2010–2013 vom September 2009 (S. 234) betragen die geschätzten Einnahmen aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer in den Planungsjahren 2010–2013: 2010: 170,4 Mio. Franken 2011: 160,4 Mio. Franken 2012: 170,4 Mio. Franken 2013: 180,4 Mio. Franken. Zu Frage 3: Die kantonalen und kommunalen Steuern werden in allen Kantonen im weit überwiegenden Masse als direkte Steuern, in erster Linie als Einkommens- und Vermögenssteuern von den natürlichen und als Ge-

winn- und Kapitalsteuern von den juristischen Personen, erhoben. Auch in den anderen Kantonen, in denen, wie im Kanton Zürich, Erbschafts- und Schenkungssteuern erhoben werden, kommt diesen, im Vergleich zu den erwähnten direkten Steuern, nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Im Weiteren trifft es zu, dass im Kanton Zürich die Einnahmen aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer zurückgegangen sind, nachdem auf den 1. Januar 2000 hin die Nachkommen von dieser Steuer befreit wurden. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass die Nachkommen wie erwähnt inzwischen nur noch in den Kantonen Appenzell Inner- rhoden, Neuenburg und Waadt einer Erbschafts- und Schenkungssteuer unterliegen. Zu Fragen 4 bis 6: Das kantonale Steueramt hat keine Möglichkeit, aufgrund von abruf- baren Daten die Summe aller Nachlässe zu ermitteln, die aktuell in einem Jahr hinterlassen bzw. vererbt werden, geschweige denn Aus- sagen zu machen, wie sich diese auf die einzelnen Nachlassstufen vertei- len. In den einzelnen Fällen, in denen keine Erbschaftssteuern anfallen, erfolgen zudem auch keine weiteren Berechnungen zur Höhe des Nach- lasses. Es kann jedoch auf den im Jahr 2007 in Buchform erschienenen Bericht zu einer vom Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Stu- die des «Büro Bass» in Bern hingewiesen werden (Heidi Stutz, Tobias Bauer, Susanne Schmugge, Erben in der Schweiz, Eine Familiensache mit volkswirtschaftlichen Folgen, Zürich/Chur 2007). In diesem Bericht werden auch Angaben über die im Kanton Zürich anfallenden Ver- erbungs- bzw. Nachlasssummen gemacht. Diese Angaben beruhen wesentlich auf Daten, die – unter grossem Aufwand – aus Akten der frü- heren Abteilung Erbschafts- und Schenkungssteuer gewonnen wurden. Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass diese Angaben die Jahre 1997 bis 1999 bzw. die in diesen Jahren stattgefundenen Erbgänge be- treffen und somit weit in die Vergangenheit zurückgehen. Um zu neue- ren Aussagen oder gar zu solchen zu gelangen, welche die künftige Ent- wicklung betreffen, wäre der erneute Beizug von Experten bzw. eine weitere Studie notwendig. Gemäss abschliessendem Bericht zur Studie des «Büro Bass» beträgt die jährliche Summe aller im Kanton Zürich vererbten Nachlässe – bzw. die gesamte Vererbungssumme – in den Jahren 1997 bis 1999 im Durch- schnitt schätzungsweise 6,68 Mrd. Franken; nach einer anderen Berech- nungsmethode wurde sie, ebenfalls für die Jahre 1997 bis 1999, im jähr- lichen Durchschnitt auf 7,3 Mrd. Franken geschätzt (abschliessender Bericht in Buchform, S. 128).

Wenn von einer durchschnittlichen jährlichen Vererbungs- bzw. Nachlasssumme in den Jahren 1997 bis 1999 von 6,68 Mrd. Franken aus- gegangen und zudem für die Beträge sowie die Erblasserinnen oder Erblasser, die auf die einzelnen Nachlassstufen entfallen, auf weitere Angaben abgestellt wird, die den «Materialien zum NFP-Projekt‚ ‹Erben in der Schweiz›», März 2007 (S. 13; www.buerobass.ch), entnom- men werden können, so ergäben sich, bei einer Nachlasssteuer von 10%, im jährlichen Durchschnitt schätzungsweise folgende Steuereinnahmen: – bei einem Freibetrag von 0,2 Mio. Franken: 439,3 Mio. Franken – bei einem Freibetrag von 0,5 Mio. Franken: 356,4 Mio. Franken – und bei einem Freibetrag von 1 Mio. Franken: 283,8 Mio. Franken. Dazu kann auf die nachstehende Tabelle verwiesen werden: Geschätzte Einnahmen aus einer Nachlasssteuer von 10% Nachlass- Beträge Beträge Zahl der Einnahmen aus einer Nachlasssteuer stufen in pro pro Erblassenden von 10% pro Nachlassstufe in Tausend Fr. Tausend Nachlass- Nachlass- pro Nachlass- Bei einem Bei einem Bei einem Fr. stufe in % stufe in stufe Freibetrag Freibetrag Freibetrag geschätzt Tausend Fr. geschätzt von von von geschätzt Fr. 200 000 Fr. 500 000 1 Mio. Franken 0–199 4,30 287 000 6 210 0 0 0 200–499 10,15 678 000 1 988 22 400 0 0 500–999 14,01 936 000 1 289 54 300 23 300 0 1000–4999 31,66 2 115 000 1 058 152 300 126 900 84 600 5000+ 39,88 2 664 000 174 210 300 206 200 199 200 Summen 100,00 6 680 000 10 719 439 300 356 400 283 800

Bei der Schätzung der Einnahmen aus einer Nachlasssteuer von 10% wurde versucht, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Nachlass- steuer wegen des Verbotes der interkantonalen Doppelbesteuerung nicht auf ausserhalb des Kantons liegende Liegenschaften oder Betriebs- stätten erhoben werden kann. Zu diesem Zwecke wurden die Einnahmen pauschal um 20% gekürzt. Im Übrigen beruhen die Zahlen der vorstehenden Tabelle auf Daten aus der erwähnten Studie des «Büro Bass» und betreffen die Jahre 1997 und 1999. Angaben zu den nachfolgenden oder künftigen Jahren sind mangels entsprechender Grundlagen nicht möglich.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regie- rungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi