Sonderpädagogisches Konzept für den Kanton Zürich, Vernehmlassung, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 18. November 2009

1821. Sonderpädagogisches Konzept für den Kanton Zürich (Vernehmlassung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Die Entwicklung der Volksschule in den letzten Jahren ist unter an- derem dadurch gekennzeichnet, dass sich neben der Regelschule ver- schiedene Arten von Sonderklassen sowie zahlreiche Stütz- und Förder- massnahmen entwickelt haben. Insbesondere im Sonderschulbereich entwickelten sich gemäss den von der Invalidenversicherung (IV) vor- gegebenen Behinderungskategorien spezialisierte Sonderschulen. In der Praxis hat sich dieses separative System nur zum Teil bewährt. So haben sich die Kriterien bei der Zuweisung zu diesen Angeboten als ungenü- gend erwiesen. Zudem stiegen die Kosten für sonderpädagogische Mass- nahmen stetig an. Im Regel- und im Sonderschulbereich verstärkte sich die Tendenz, dass immer mehr Kinder und Jugendliche zu «Sonderfällen» wurden. Im Kanton Zürich erhielten bis zum Ende der Primarstufe mehr als 40% der Schülerinnen und Schüler eine sonderpädagogische Massnahme. Die Zuweisungen zur Sonderschulung haben seit 1999 um rund 40% zugenommen: 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2278 2302 2430 2463 2726 2766 2921 3006 3126 3174 Übersicht ohne Sprachheilkindergärten Die Prognose für 2009 rechnet mit 3400 Sonderschülerinnen und Sonderschülern. Bei der Gruppe der Kinder und Jugendlichen mit geistiger Behinde- rung hat sich die Anzahl der von den Schulpsychologischen Diensten diagnostizierten Fälle in den vergangenen zehn Jahren mehr als ver- doppelt. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 348 363 420 443 491 538 621 679 744 868

Die Prognose für 2009 rechnet mit rund 1000 Kindern mit geistiger Behinderung.

Mit dem Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (VSG) und der Ver- ordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 wurde auf diese Situation reagiert: Die sonderpädagogischen Angebote werden gebündelt und integrativer ausgerichtet. Diese Neuerungen erstrecken sich jedoch nicht auf den Sonderschulbereich. Obwohl die IV dem Prinzip folgte, Menschen mit einer Behinderung zu einer möglichst weit gehenden Eingliederung zu verhelfen, hat sie mit ihren Regelungen dazu beigetragen, dass sich im Sonderschulbereich fast ausschliesslich separative, von der Regelschule abgekoppelte Angebote entwickelt haben. In der Volksabstimmung vom 28. November 2004 haben die Stimm- bürgerinnen und Stimmbürger der «Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen» (NFA) zuge- stimmt. Die Verantwortung für den Sonderschulbereich ging damit voll- ständig auf die Kantone über. Die NFA bewirkt mehr als eine Neuregelung der Finanzierung. Der Rückzug der IV aus der Sonderschulung eröffnet die Möglichkeit, die Volksschule einschliesslich des Sonderschulbereiches zu verbessern. Das neue sonderpädagogische Konzept bezieht darüber hinaus auch Ange- bote für Kinder mit erhöhtem Entwicklungs- und Bildungsbedarf im Vorschulbereich sowie Angebote im Übergang zur Berufsbildung mit ein. Gemäss Art. 62 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) besteht ein Anspruch auf Sonderschulung bis zum vollendeten 20. Altersjahr. Die Bestimmungen des Bundes zur NFA sind am 1. Januar 2008 in Kraft getreten. In der mindestens dreijährigen Übergangsfrist sind die Kantone gemäss Art. 197 Ziff. 2 BV verpflichtet, die Leistungen im Sonderschulbereich, die bisher von der Invalidenversicherung finan- ziert wurden, in vergleichbarem Umfang und gleichwertiger Qualität sicherzustellen. Darüber hinaus besteht die Verpflichtung, ein Sonder- schulkonzept zu entwickeln

2. Ziele des sonderpädagogischen Konzepts 2006 hat der Bildungsrat zehn Leitsätze zur Entwicklung des sonder- pädagogischen Konzepts für den Kanton Zürich verabschiedet. Diese beruhen auf dem Leitbild für das sonderpädagogische Angebot für den Kanton Zürich von 1996. Dieses Leitbild bzw. ein Teil der Leitsätze wur- den bereits mit dem Volksschulgesetz und der Verordnung über die son- derpädagogischen Massnahmen umgesetzt. So wurde der Integrations- gedanke gemäss Art. 20 des Behindertengleichstellungsgesetzes in § 33 VSG verankert, hingegen ist die Umlagerung von Mitteln aus dem Sonderschulbereich zur Stärkung der Regelschule noch nicht umgesetzt.

Das Konzept legt dar, wie der Kanton Zürich die Verantwortung für den Sonderschulbereich wahrzunehmen gedenkt. Die Volksschule soll im Sinne einer Gesamtsicht koordiniert und eine durchlässige «Schule für alle» – bestehend aus dem Regel- und dem Sonderschulbereich – ver- wirklicht werden. Das neue sonderpädagogische Konzept baut auf his- torisch gewachsenen Errungenschaften und neuen Erkenntnissen auf und entwickelt die sonderpädagogischen Angebote gezielt weiter. Es will insbesondere die Regelschule stärken und es ihr ermöglichen, mit der vorhandenen Heterogenität besser umgehen zu können. Behinderungs- spezifische Angebote sollen weiterhin bestehen bleiben, teilweise jedoch neu ausgerichtet werden. Die im Sonderschulbereich vorhandene be- hinderungsspezifische Fachkompetenz soll vermehrt in die Regelschule einfliessen.

3. Wichtigste Eckpunkte des Konzepts – Orientierung am Bildungsauftrag der Regelschule Bisher gab es im Kanton «lernzielbefreite» und «lehrplanbefreite» Schulen. Neu sind die Lernziele aller sonderpädagogischen Angebote auf die Lernziele derjenigen Regelklasse auszurichten, welche die Schülerinnen und Schüler besuchen oder besuchen würden. Damit gilt der Zürcher Lehrplan grundsätzlich für alle Regelklassen, Besonderen Klassen und Sonderschulen. Es können jedoch individuelle Lernziele vereinbart werden. Insbesondere bei Schülerinnen und Schülern mit schweren Behinderungen können die individuellen Lernziele vom Lehr- plan abweichen und sich z. B. schwergewichtig auf das Erlernen von All- tagsfertigkeiten beschränken. – Beibehaltung des bisherigen sonderpädagogischen Angebots Die bisherigen sonderpädagogischen Angebote Integrative Förderung, Therapien, Deutsch als Zweitsprache und Sonderschulung werden bei- behalten, ebenso die Eingliederungsmassnahmen im Rahmen der Son- derschulung. Die IV bietet nach wie vor ebenfalls Eingliederungsmass- nahmen an. Die Gemeinden können weiterhin Besondere Klassen führen und Angebote im Bereich der Begabtenförderung anbieten. – Verankerung der sonderpädagogischen Angebote Zum Teil bereits vorhandene Angebote sind gesetzlich zu regeln. Im Vorschulbereich betrifft dies die Heilpädagogische Früherziehung und die logopädische Therapie. Im Schulbereich ist die behinderungsspezi- fische Beratung und Unterstützung zu verankern. Im Nachschulbereich wird der Übergang in die Berufsbildung geregelt. Volksschule, Berufs- und Studienberatung sowie IV-Berufsberatung bei Jugendlichen mit einem Bedarf an verstärkten sonderpädagogischen Massnahmen wer- den koordiniert.

– Kommunale Erweiterung der sonderpädagogischen Angebote der Regelschule Bisher konnten Gemeinden die vom Kanton zugeteilte Anzahl Lehrer- stellen in Vollzeiteinheiten (VZE) nicht überschreiten. So mussten Schü- lerinnen und Schüler entweder einer Sonderschule oder allenfalls einer Privatschule zugeteilt werden, wenn die Mittel der Regelschule nicht aus- reichten. Neu können Gemeinden zur Stärkung der Tragfähigkeit der eigenen Schule und zur Vermeidung der Trennung von Schülerinnen und Schülern ihre integrativen Ressourcen auf eigene Kosten bis zu einer festgelegten Höchstgrenze erweitern. Diese zusätzlichen Ressourcen können schul- und klassenbezogen eingesetzt werden, um die pädago- gische Situation gemäss den Bedürfnissen in der einzelnen Gemeinde tragfähiger zu gestalten. – Flexibilisierung der Angebote im Bereich der verstärkten Massnahmen (Sonderschulung) a. Sonderschulen mit kantonalem Versorgungsauftrag: Diese bieten ein spezialisiertes Angebot an und gewähren ein fachliches Wissen, das in der Regelschule nicht vorhanden ist. Beispielsweise betrifft dies den pädagogischen Umgang mit Schülerinnen und Schülern mit einer geisti- gen Behinderung, einer Hör- oder Sehbehinderung oder einer Körper- behinderung, aber auch Schülerinnen und Schüler mit einer schweren Verhaltensauffälligkeit, für deren Förderung in der Regel eine Internats- schulung erforderlich ist. Diese Institutionen werden in eine kantonale Bedarfsplanung einbezogen und erhalten entsprechende Leistungsauf- träge. Sie werden vom Kanton und von den Gemeinden finanziert. b. Sonderschulen für die ergänzende kommunale Versorgung: Diese richten sich auf Kinder und Jugendliche mit Schwierigkeiten in den Be- reichen Lernen, Verhalten oder Sprachentwicklung aus – und damit auf Schülerinnen und Schüler, mit denen auch jede Regelschule zu tun hat. Das Personal in diesen Sonderschulen ist vergleichbar ausgebildet wie das sonderpädagogisch tätige Personal in Regelschulen. Diese Sonder- schulen können von den Gemeinden im Sinne einer Möglichkeit genutzt werden, wenn ein Kind aufgrund seiner besonderen Bedürfnisse nicht im Rahmen der lokalen Schule unterrichtet werden kann. Entsprechend werden diese Sonderschulen von den Gemeinden finanziert. c. Schülerinnen und Schüler mit verstärkten Massnahmen in Regel- schulen: Bisher konnten Gemeinden, die behinderte Schülerinnen und Schüler in die Regelschule integrieren wollten, diese Aufgabe nicht selber übernehmen. Sie mussten die Integrationsaufgabe einer Sonderschule übertragen und die entsprechend hohen Kosten übernehmen. Neu kön- nen behinderte Schülerinnen und Schüler mit dem erweiterten kommu- nalen Angebot – ergänzt durch individuelle kantonale Leistungen – in

der Regelschule statt in einer Sonderschule unterrichtet werden. Für eine begrenzte Zeit können Schülerinnen und Schüler in begründeten Fällen weiterhin auch im Einzelunterricht gefördert werden. – Zuweisungsverfahren und Standardisiertes Abklärungsverfahren Die Zuweisungsverfahren zu den Angeboten der Regelschule mittels des Schulischen Standortgesprächs und der Bewilligungspflicht durch die Schulleitung und allenfalls die Schulpflege werden beibehalten. Für verstärkte Massnahmen (Sonderschulung) muss zusätzlich ein Stan- dardisiertes Abklärungsverfahren durch eine anerkannte Abklärungs- stelle durchgeführt werden. Im Schulbereich soll der Schulpsychologische Dienst das Verfahren durchführen und allenfalls den Schulärztlichen Dienst sowie Dienste aus dem Bereich der Jugendhilfe (z. B. Jugend- und Familienberatungsstellen), dem strafrechtlichen Bereich (z. B. Jugend- anwaltschaft) und dem medizinischen Bereich (z. B. Kinder- und Jugend- psychiatrischer Dienst) beiziehen. – Kantonale Fachstelle Verstärkte Massnahmen Bisher konnten die Gemeinden Schülerinnen und Schüler der Sonder- schulung zuweisen, ohne dass der Kanton eingreifen konnte oder infor- miert wurde, obwohl der Kanton seit Inkrafttreten der Bestimmungen der NFA ungefähr die Hälfte der Kosten der Sonderschulung trägt. Neu werden kommunale Entscheide für die Zuweisung zu Sonderschulen mit kantonalem Versorgungsauftrag von der Fachstelle Verstärkte Mass- nahmen überprüft und gegebenenfalls zur Neubeurteilung zurück- gewiesen. Zuweisungen zu Sonderschulen für die ergänzende kommu- nale Versorgung werden von der Fachstelle nicht einzeln überprüft. – Evaluation Die bestehende Fachstelle für Schulbeurteilung evaluiert neben den Regelschulen alle anerkannten und bewilligten Sonderschulen des Kantons Zürich.

4. Kosten Seit dem Rückzug der IV aus der Sonderschulfinanzierung werden die Kosten der Sonderschulung von insgesamt rund 279 Mio. Franken zwischen Kanton und Gemeinden aufgeteilt (Werte gemäss KEF 2010). Der Kanton zahlt daran rund 147 Mio. Franken (Staatsbeiträge an Sonderschulen und Gemeinden). Die Gemeinden finanzieren die kan- tonalen Sonderschulen mit insgesamt rund 132 Mio. Franken. Der Kanton richtet zusätzlich 9 Mio. Franken Investitionsbeiträge an die Sonder- schulen aus.

Aufgrund der Zunahme von Sonderschulzuweisungen sind die Kosten im Sonderschulbereich in den letzten Jahren stark angestiegen. Die Finanzlage des Kantons erfordert es, mittelfristig Einsparungen auch in diesem Bereich umzusetzen. Zudem sind Umlagerungen vom Sonder- schulbereich in den Regelschulbereich der Volksschule vorzunehmen. Das neue sonderpädagogische Konzept bezweckt deshalb eine Ver- ringerung von Sonderschulplätzen. Es wird angestrebt, diese Umlagerungen und Einsparungen 2012 um- zusetzen. Staatsbeiträge an Staatsbeiträge Staatsbeiträge 2012 Staatsbeitrag Aufwand Einsparungen Sonderschulen in 2012* an 2012 an an Gemeinden Kanton Kanton Mio. Franken (ohne Sonderschulen Sonderschulen (Umlagerungen (neues Investitionen) (nach bisherigem (nach sonderpäda- zugunsten Modell) Modell) gogischem Konzept) Regelschule) Gemeinden (auswärtige Sonderschulung) 18 0 18 18 0 Kommunale Sonderschulen 44 40 0 40 4 Private Tagessonder- schulen 33 23 0 23 10 Sonderschul- heime 43 40 0 40 3 Total 138 103 18 121 17 * Planungsjahr 2012 gemäss KEF 2010 Die Neuerungen im Bereich der Finanzierung umfassen im Wesent- lichen: – Kantonal beitragsberechtigt sind nur Sonderschulen mit kantonalem Versorgungsauftrag und kantonaler Leistungsvereinbarung. – Sonderschulen für die ergänzende kommunale Versorgung werden durch die Versorgertaxen der Gemeinden finanziert. – Der Kanton kann einer Sonderschule für die ergänzende kommunale Versorgung während eines Jahres einen Überbrückungsbeitrag ge- währen, sofern sie das Rechnungsjahr mit einem Verlust abschliesst und die Auslastung zwischen 75% und 90% liegt. – Der Kanton kann einer Gemeinde Beiträge ausrichten, wenn ein be- hindertes Kind in die Regelschule integriert wird und damit eine (teurere) Sonderschulung entfällt. – Der Kanton kann Beiträge an Gemeinden mit überdurchschnittlich hohen nicht selbst verursachten Belastungen im Sonderschulbereich ausrichten (z. B. an eine Kleinstgemeinde, in der mehrere schwer be- hinderte Schülerinnen und Schüler wohnhaft sind). – Der Kanton finanziert durch die Umlagerung von Ressourcen aus dem Sonderschulbereich zusätzliche VZE für die Stärkung der Regel- schulen.

Für die Gemeinden können die Umlagerungen aus separativen An- geboten in erweiterte sonderpädagogische Angebote der Regelschule kostenneutral vorgenommen werden. Zurzeit fallen vielerorts erheb- liche Kosten für nicht in jedem Fall zwingend notwendige Privat- und Sonderschulungen an. Diese Gelder werden sinnvoller in die eigene Regelschule investiert. Die Gemeinden erhalten grösseren Handlungs- spielraum bei der Finanzierung. Sie entscheiden, mit welchen Ange- boten sie Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Be- dürfnissen am besten schulen: – bisherigen sonderpädagogischen Angeboten der Regelschule (inner- halb der zugeteilten VZE), – erweiterten sonderpädagogischen Angeboten der Regelschule (über die zugeteilten VZE hinaus), – Angeboten der Sonderschulen für die ergänzende kommunale Ver- sorgung.

Dispositiv

Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Bildungsdirektion wird ermächtigt, eine Vernehmlassung zum sonderpädagogischen Konzept für den Kanton Zürich durchzuführen.

II. Mitteilung an die Bildungsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi