Kantonsratsgesetz, Geschäftsreglement des Kantonsrates, Teilrevision, Schreiben an die Geschäftsleitung des Kantonsrates

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 15. Dezember 2010

1827. Kantonsratsgesetz; Geschäftsreglement des Kantonsrates (Teilrevision; Vernehmlassung) Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an die Geschäftsleitung des Kantonsrates: Mit Schreiben vom 20. September 2010 haben Sie uns eingeladen, zur Teilrevision des Kantonsratsgesetzes und des Geschäftsreglements des Kantonsrates Stellung zu nehmen. Sodann haben Sie uns am 4. Novem- ber 2010 einen Nachtrag betreffend gesetzliche Regelung für die Ein- sichtnahme der Fraktionssekretariate in die Kommissionsunterlagen zukommen lassen, verbunden mit der Einladung, uns auch dazu verneh- men zu lassen. Wir bedanken uns für die Gelegenheit zur Stellung- nahme und äussern uns zu den Vorlagen wie folgt:

A. Allgemeine Bemerkungen Gemäss Ihrem ersten Schreiben besteht das Ziel der vorliegenden Re- vision im Wesentlichen darin, das Kantonsratsgesetz (KRG; LS 171.1) und das Geschäftsreglement des Kantonsrates (GR-KR; LS 171.11) formal zu bereinigen. Ferner sollen rechtliche Vorkehrungen getroffen werden, um den Ratsbetrieb effizienter zu gestalten und die Behand- lung von Geschäften zu beschleunigen. Sodann sollen das KRG und das GR-KR an die neue Kantonsverfassung angepasst werden. Wir begrüs- sen diese Zielsetzungen. Auch die den Kantonsrat ganz direkt betref- fenden Erlasse sollten von Zeit zu Zeit einer solchen «Rechtspflege» unterzogen werden. Allerdings zeigt die Vernehmlassungsvorlage mit aller Deutlichkeit die Grenzen einer Teilrevision auf: Wird in so um- fangreicher Weise in einen Erlass eingegriffen, sollte er totalrevidiert werden. Mit einem neuen Kantonsratsgesetz samt entsprechender Aus- führungserlasse liessen sich zudem strukturelle Mängel beseitigen, die bisher von Revision zu Revision weitergereicht worden sind. Diese bestehen beispielsweise darin, dass das Kantonsratsgesetz recht aus- führlich die parlamentarischen Instrumente (Anfrage, Motion, Postulat usw.) wie auch die Organisation des Parlaments regelt, jedoch nur we- nige Vorgaben zum Verfahren der Geschäftsbehandlung macht. Die Totalrevision des Kantonsratsgesetzes gäbe zudem Gelegenheit, grund-

sätzliche Fragen beispielsweise über die konkrete Ausgestaltung der Gewaltentrennung im Kanton Zürich und über das Zusammenwirken der obersten kantonalen Organe zu erörtern und den aktuellen Verhält- nissen, die auch durch den Neuerlass unserer Verfassung geprägt sind, anzupassen.

B. Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen §§ 15 und 16 KRG Nach § 15 Abs. 1 soll die Frist, innert der sich der Regierungsrat über die Bereitschaft zur Entgegennahme einer Motion äussern muss, von vier auf drei Monate verkürzt werden. Gemäss § 16 Abs. 1 soll die Re- gelfrist zur Berichterstattung und Antragstellung bei Motionen zudem von drei Jahren auf 18 Monate verkürzt werden. Zwar ist auch uns daran gelegen, die Motion attraktiv zu halten. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die oft gewählte Alternative zur Motion ‒ die parlamentarische Initiative ‒ ein Milizparlament mit grossen Schwierigkeiten konfron- tiert. Gleichwohl lehnen wir die von Ihnen beabsichtigten Fristverkürzun- gen bei Motionen entschieden ab. Was die Frist nach § 15 Abs. 1 betrifft (Stellungnahme zur Frage der Überweisung), ist nicht nachvollziehbar, weshalb hier eine kürzere Frist vorgesehen werden soll als bei Postula- ten (vgl. § 23 Abs. 1). Hinsichtlich der Frist für die Berichterstattung und Antragstellung zu Motionen (§ 16 Abs. 1) verkennen wir nicht, dass sich einzelne Vorlagen zu kleineren Gesetzesrevisionen auch in weniger als drei Jahren erarbeiten lassen. Erfordert eine Motion jedoch umfang- reiche Abklärungen zum Tatsächlichen oder die Prüfung komplexer rechtlicher Fragen, so reicht unter Umständen sogar die heutige Frist von drei Jahren nicht aus. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn ein neues Gesetz oder eine umfangreiche Teilrevision eines bestehenden Gesetzes erforderlich ist, um die Motion umzusetzen. Das Rechtsetzungs- verfahren lässt sich nicht beliebig verkürzen; es unterliegt tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen wie beispielsweise der Pflicht zur Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens. Auch der Kantonsrat konnte jüngst entsprechende Erfahrungen machen. So wurden die par- lamentarischen Initiativen KR-Nrn. 192/2007 und 100/2008 betreffend Schaffung eines Integrationsgesetzes im August 2008 der Spezialkommis- sion Integration zur Berichterstattung und Antragstellung zugewiesen. Obwohl der Kommission zwei ausformulierte Gesetzesentwürfe vor- lagen, hat sie ihren Gegenentwurf heute, rund zweieinhalb Jahre später, noch nicht verabschiedet. Ferner zeigt die Behandlung von Gesetzes- vorlagen des Regierungsrates in den vorberatenden Sachkommissionen, dass kleine, politisch unproblematische Vorlagen manchmal in wenigen

Wochen erledigt werden können, wogegen politisch umstrittene Ent- würfe wie beispielsweise das neue Finanzausgleichsgesetz allein für die Vorberatung in der Kommission oft mehr als ein Jahr in Anspruch nehmen. Schliesslich erinnern wir daran, dass bis vor wenigen Jahren Motionen nach ihrer Überweisung in einem zweistufigen Verfahren zu behandeln waren (Erheblicherklärung und Umsetzung), wofür dem Regierungsrat grundsätzlich sechs Jahre, verlängerbar um zwei Jahre, zur Verfügung standen. Die nun im Raum stehende allgemeine Verkür- zung von drei Jahren auf 18 Monate ist auch vor diesem Hintergrund nicht tragbar. Wir regen eine Regelung an, die differenzierte Behandlungsfristen für Motionen zulässt: Für komplexe Gesetzesvorlagen und Beschlüsse soll dem Regierungsrat mehr Zeit zur Verfügung stehen als für ein- fachere Geschäfte. Allgemeine Kriterien zur Festlegung angemessener Bearbeitungsfristen lassen sich jedoch kaum finden. Deshalb sollen die Fristen mit Blick auf die Besonderheiten des Einzelfalls festgesetzt wer- den. In diesem Sinne regen wir an, grundsätzlich an der geltenden Drei- jahresfrist von § 16 Abs. 1 KRG festzuhalten, jedoch der Motionärin oder dem Motionär die Möglichkeit einzuräumen, bei der Einreichung des Vorstosses eine Verkürzung der Frist um höchstens ein Jahr zu be- antragen. Zu einem solchen Begehren würde der Regierungsrat im Rahmen seines Antrags betreffend Überweisung Stellung nehmen. Der Entscheid über eine beantragte Fristverkürzung hätte der Kantonrat zu treffen. Die vorgeschlagene Mindestbehandlungsfrist von zwei Jahren hätte zudem den Vorteil, dass sie mit der entsprechenden Frist bei über- wiesenen Postulaten übereinstimmt; auch dort stehen dem Regierungsrat für die Berichterstattung zwei Jahre zur Verfügung (§ 24 Abs. 1 KRG). Es wäre inkonsequent, für die in der Regel mit grösserem Arbeits- aufwand verbundenen Motionen weniger Zeit einzuräumen als für Postulate. Die skizzierte Regelungsidee liesse sich mit folgender Formulierung verwirklichen (Neuerungen kursiv):

2. Motion «Gegenstand § 14. 1 Die Mitglieder des Kantonsrates sind berechtigt, zu Ge- genständen, die in die Zuständigkeit des Rates fallen, an den Ratssit- zungen schriftlich begründete Motionen einzureichen. Sie können dabei eine Verkürzung der Frist zur Berichterstattung und Antrag- stellung beantragen. 2 Durch das Mittel der Motion wird der Regierungsrat verpflichtet,

eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage oder den Entwurf für einen Beschluss, insbesondere über einen Kredit, vorzulegen.

3 Bezieht sich eine Motion auf den Erlass oder die Änderung des

Geschäftsreglementes des Kantonsrates oder auf die Organisation der Ratsarbeit, wird die Geschäftsleitung verpflichtet, eine entsprechende Vorlage vorzulegen. Überweisung § 15. 1 Innert vier Monaten nach Einreichung teilt der Regie- rungsrat der Geschäftsleitung die Bereitschaft zur Entgegennahme der Motion mit oder lehnt sie mit schriftlichem Bericht an die Mit- glieder des Kantonsrates ab. Er nimmt zu einem Fristverkürzungs- begehren Stellung. 2 Der Kantonsrat beschliesst hierauf, ob die Motion dem Regie-

rungsrat zu überweisen oder abzulehnen sei. Hat er Überweisung beschlossen, entscheidet er über ein Fristverkürzungsbegehren. 3 Enthält eine Motion verschiedene Forderungen, kann bei der

Überweisung über jeden Punkt einzeln abgestimmt werden. Berichterstattung und Antrag § 16. 1 Der Regierungsrat unterbreitet dem Kantonsrat innert drei Jahren die mit der überwiesenen Motion verlangte Vorlage zu- sammen mit seinem Bericht und Antrag. Der Kantonsrat kann die Frist verkürzen. Die Mindestfrist beträgt zwei Jahre. 2 Eine Erstreckung dieser Frist um höchstens ein Jahr ist auf Ersu-

chen des Regierungsrates möglich und durch den Kantonsrat aus- drücklich zu beschliessen. Das Gesuch ist drei Monate vor Ablauf der Frist einzureichen.» Nach geltendem Recht wird ein Postulat dringlich erklärt, wenn in der der Einreichung folgenden Sitzungswoche 60 Ratsmitglieder ein entsprechendes Begehren unterstützen (Abs. 1). Die Vernehmlassungs- vorlage sieht demgegenüber vor, dass ein Postulat dann dringlich be- handelt wird, wenn es von 60 anwesenden Ratsmitgliedern unterzeich- net wird. Dies bedeutet, dass über die Frage der Dringlicherklärung keine Debatte geführt und keine Abstimmung durchgeführt wird. Mit dieser Änderung beabsichtigen Sie offenbar eine Beschleunigung des Verfahrens (vgl. Erläuterung zu § 24a). Wir lehnen diese Änderung ab. Die von Ihnen beabsichtigte Rege- lung führt in der Tat zur Entlastung der Traktandenliste des Kantonrates. Jedoch halten wir es für wichtig, dass über die Frage der Dringlichkeit eines Postulats zunächst in den Fraktionen und dann im Rat diskutiert wird. Diese Debatte schafft Transparenz in der Öffentlichkeit und legi- timiert die für den Regierungsrat recht einschneidenden Folgen einer Dringlicherklärung.

Sollten Sie am Verzicht auf eine Debatte und Abstimmung über die Dringlicherklärung festhalten, wäre immerhin die Frist, innert der sich der Regierungsrat zur Frage der Überweisung äussern soll, von vier auf fünf Wochen zu verlängern. Schon heute bereitet die Einhaltung dieser Frist manchmal grosse Probleme. Sollen die Debatte und die Abstim- mung über die Dringlicherklärung entfallen, führt dies faktisch zu einer Fristverkürzung um eine Woche. § 26 KRG Gemäss der Meinung der Mehrheit soll zur Frage, ob eine parlamen- tarische Initiative vorläufig unterstützt wird, bloss noch eine reduzierte Debatte stattfinden. Dies dürfte in der Tat zu einer gewissen Verfah- rensbeschleunigung beitragen. Entgegen der «Minderheitsmeinung 2» sollte die Diskussion über die Frage der vorläufigen Unterstützung jedoch nicht vollständig abgeschafft werden, denn die Berechtigung einer parlamentarischen Initiative erweist sich oft erst in der mündlichen Debatte. Ferner lehnen wir die «Minderheitsmeinung 1» ab, wonach das Quorum für die vorläufige Unterstützung auf die Mehrheit der Rats- mitglieder erhöht werden soll. Bei allen Schwierigkeiten, vor welche die parlamentarische Initiative ein Milizparlament stellt (Grundlagen- beschaffung für einen Erlass, einwandfreie Formulierung von Rechts- sätzen, Durchführung von Vernehmlassungsverfahren usw.), konnte dieses Instrument das kantonale Recht doch immer wieder mit wert- vollen Impulsen bereichern. § 43 KRG Wir begrüssen es, die Redaktionskommission des Kantonsrates auch auf Gesetzesstufe zu verankern (vgl. Abs. 7). Dies entspricht der wichti- gen Funktion dieser Kommission, die Klarheit, Eindeutigkeit und Ver- ständlichkeit der kantonalen Gesetze sicherzustellen. In Abs. 2 dieser Bestimmung werden die bisher in Abs. 1 Satz 2 als Fliesstext aufgeführten Prüfungsgegenstände der Finanzkommission in eine mit literae gegliederte Aufzählung übergeführt. Inhaltlich ergänzt wird die Aufzählung einzig mit neu lit. g, wonach die Finanzkommission in Absprache mit der zuständigen Sachkommission auch «den Lotterie- fonds» prüft. Diese Regelung wurde offenbar von § 58 Abs. 2 lit. h GR-KR übernommen. Wir sprechen uns gegen diese Ergänzung aus. Auf der Stufe des for- mellen Gesetzes sollten nur die Kernaufgaben der einzelnen Aufsichts- kommissionen geregelt und im Übrigen eine Klausel verankert werden, wonach den Kommissionen noch weitere Aufgaben zugewiesen werden können (vgl. z. B. § 49a alt Abs. 1 und neu Abs. 2 lit. h KRG). Die Prü-

fung der den Lotteriefonds betreffenden Geschäftsführung halten wir nicht für eine Kernaufgabe der Finanzkommission. Denn man könnte mit guten Gründen die Federführung solcher Geschäfte auch der Sach- kommission zuweisen, die mit dem mittels Lotteriegeldern zu finanzie- renden Vorhaben thematisch am stärksten verbunden ist – eine Lösung, die wir bevorzugen würden. Auf jeden Fall sollte die Zuständigkeit für die Behandlung von Lotteriefondsgeschäften nur auf Verordnungsstufe geregelt werden, um so die erforderliche Anpassungsfähigkeit der Auf- gabenkataloge zu gewährleisten. Auch bei dieser Bestimmung ist beabsichtigt, die bisherige Fliesstext- aufzählung durch eine mit literae strukturierte Aufzählung zu ersetzen. In diesem Sinne soll die Geschäftsprüfungskommission insbesondere «für die Prüfung a. der Geschäftsführung des Regierungsrates und der Verwaltung, b. der vom Regierungsrat beschlossenen Geschäfte» zu- ständig sein. Bei näherer Betrachtung erscheinen die Formulierungen zu allgemein: Hinsichtlich lit. a ist der Kantonsrat nicht schlechthin für die Prüfung der Geschäftsführung von Regierungsrat und Verwaltung zuständig; seine Prüfung beschränkt sich auf die parlamentarische Kont- rolle im Sinne von Art. 57 Abs. 1 KV (Oberaufsicht). Diese Kontrolle beschränkt sich auf grundsätzliche Fragen und umfasst kein Weisungs- recht; sie will die politische Verantwortlichkeit sicherstellen; sie erfolgt in erster Linie nachträglich, schliesst eine Begleitung jedoch nicht aus (Matthias Hauser, Kommentar KV, Art. 57 N. 2‒7). Statt einer Aufzäh- lung der Prüfungsbereiche sollte in allgemeiner Weise die Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung verankert werden. Diese Regelungsidee liesse sich beispielsweise mit folgender Formulierung umsetzen: «Geschäftsprüfungskommission § 49 b. 1 Die Geschäftsprüfungskommission übt die parla-

mentarische Kontrolle (Oberaufsicht) über die Geschäftsführung von Regierung und Verwaltung aus. Sie prüft insbesondere die Geschäftsberichte des Regierungsrates. 2 (…)»

Nach Abs. 2 soll die Justizkommission die Geschäftsführung «der Strafverfolgungsbehörden, ausgenommen Polizei und Statthalterämter» prüfen. Gemäss § 86 Abs. 1 GOG zählen zu den Strafverfolgungsbehör- den im Kanton Zürich:

a. die Polizei, b. im Verfahren gegen Erwachsene:

1. die Statthalterämter und die vom Regierungsrat bezeichneten Gemeinden, 2. die Staatsanwaltschaften,

3. die Oberstaatsanwaltschaft, c. im Verfahren gegen Jugendliche: 1. die Jugendanwaltschaften,

2. die Oberjugendanwaltschaft. Die Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden (im Verfahren gegen Erwachsene und gegen Jugendliche) ist mit der Polizei viel enger als mit den Gerichten. Wir regen daher an, diese Aufgabe der Geschäfts- prüfungskommission zu übertragen, sodass die GPK für die gesamte Verwaltung zuständig ist. Im Sinne der Gewaltenteilung soll sich die Zuständigkeit der Justizkommission auf ihre Kernaufgabe ‒ Über- prüfung des Geschäftsgangs und der Justizverwaltung der Gerichte (vgl. Abs. 1) ‒ beschränken. § 54 KRG Gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung in Verbindung mit neu § 75a GR- KR sollen die Mitarbeitenden der Fraktionssekretariate Einblick in die «Kommissionsunterlagen und -protokolle zu rechtsetzenden Erlassen und zu Finanzbeschlüssen sowie zu parlamentarischen Initiativen und Vorstössen» erhalten, wobei für sie «die Bestimmungen über das Amts- geheimnis für die Mitarbeitenden der Parlamentsdienste (…) sinn- gemäss» gelten sollen. Wir lehnen die Erweiterung des Kreises der Per- sonen, die Einblick in die Kommissionsunterlagen und -protokolle er- halten, ab. Auch weiterhin ist es von zentraler Bedeutung, dass sich die Kommissionsmitglieder wie auch die Vertreterinnen und Vertreter des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung in den Kommissionen verhältnismässig frei äussern können. Dies fördert die Sachlichkeit der Diskussion und markiert in gewisser Weise einen Gegenpunkt zur auf die Öffentlichkeit ausgerichteten Debatte im Rat. Soll entgegen unserer Anregung an der Regelung festgehalten wer- den, wären die konkreten Formulierungen zu verbessern. So enthält § 54 neu Abs. 3 Satz 2 eine unkorrekte Kausalbeziehung: Das Geschäfts- reglement hat unabhängig davon, ob die Mitarbeitenden sich zur Wah- rung der Vertraulichkeit verpflichten, zu bestimmen, welche Kommis- sionsunterlagen die Fraktionssekretariate erhalten sollen. Sodann ist nicht klar, wem gegenüber sich die Mitarbeitenden zur Wahrung der Vertraulichkeit verpflichten sollen. Wird hier an ein Gelübde gegen- über der Geschäftsleitung des Kantonsrates gedacht? Das Geschäfts-

reglement nimmt diesen Punkt nicht mehr auf, sondern erklärt die Bestimmungen über das Amtsgeheimnis für die Mitarbeitenden der Parlamentsdienste als analog anwendbar (§ 75a Abs. 4 GR-KR). § 30 IDG Gemäss dem neuen Abs. 1 von § 30 des Informations- und Daten- schutzgesetzes (IDG; LS 170.4) soll die oder der Beauftragte für den Datenschutz nicht mehr vom Regierungsrat, sondern vom Kantonsrat gewählt werden. Den Erläuterungen zufolge wird damit beabsichtigt, die Zuständigkeit für die Wahl der oder des Beauftragten für den Daten- schutz den entsprechenden Regelungen für die Leiterin oder den Leiter der Finanzkontrolle und für die Ombudsperson anzugleichen; auch bei diesen selbstständigen Behörden obliegt die Wahl dem Kantonsrat. Wir lehnen die beabsichtigte Änderung ab. Bei der oder dem Datenschutz- beauftragten steht die Frage der fachlichen Qualifikation stark im Vor- dergrund; politische Kriterien sollen hier noch weniger eine Rolle spie- len als bei der Wahl der Leiterin oder des Leiters der Finanzkontrolle oder der Ombudsperson. Die Erfahrung zeigt, dass bei einer Wahl durch den Regierungsrat die Frage der fachlichen Eignung einer Kan- didatin oder eines Kandidaten besser berücksichtigt werden kann als bei einer Wahl durch den Kantonsrat. Sollte der Kantonsrat unserer Anregung nicht folgen und sich auch für die Wahl der oder des Beauftragten für den Datenschutz zuständig erklären, so sollte immerhin darauf geachtet werden, dass auch bei der Vorbereitung der Wahl der drei selbstständigen Behörden dieselben Regeln gelten. Während der Kantonsrat die Leiterin oder den Leiter der Finanzkontrolle und die Beauftragte oder den Beauftragten für den Datenschutz auf Antrag des Regierungsrates wählt (vgl. § 5 Abs. 1 Finanzkontrollgesetz [LS 614] und § 30 neu Abs. 1 IDG), kommt dem Regierungsrat bei der Wahl der Ombudsperson kein Vorschlagsrecht zu (vgl. § 87 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG; LS 175.2]). Im Eventualpunkt regen wir deshalb an, § 87 Abs. 1 VRG wie folgt zu fassen: «Der Kantonsrat wählt die kantonale Ombudsperson und ihre Ersatz- leute auf Antrag des Regierungsrates für eine Amtsdauer von vier Jahren. Er bestimmt (…)» § 18 GR-KR Wir begrüssen die in Abs. 2 dieser Bestimmung vorgesehene Klar- stellung, wonach im Rat gestellte materielle Anträge nicht nur «in der Regel», sondern in jedem Fall schriftlich einzureichen sind. Dies unter- stützt die Effizienz der Beratungen, indem Klarheit darüber geschaffen wird, was das antragstellende Mitglied des Rats eigentlich will.

§ 34 GR-KR Nach dieser Bestimmung erfolgt die Schlussabstimmung über Verfas- sungs- und Gesetzesvorlagen nach der redaktionellen Bereinigung der Vorlage (Abs. 1). Die Redaktionslesung findet in der Regel vier Wochen nach Beendigung der Beratung statt (Abs. 2). Neu soll es eine zweite Redaktionslesung geben, wenn der Rat in der ersten Redaktionslesung Änderungen beschliesst, die «ausserhalb der redaktionellen Bereinigung» gestellt worden sind. In dieser zweiten Redaktionslesung sollen «mate- rielle Änderungsanträge ausgeschlossen» sein. Wir begrüssen diese Neuerung ausdrücklich, auch wenn sie zu einer Verlängerung des Ver- fahrens führen kann. Damit kann sichergestellt werden, dass alle vom Rat beschlossenen Änderungen auch redaktionell bereinigt werden. Denn wir gehen davon aus, dass die Redaktionskommission Ihres Rates auch solche, erst in der ersten Redaktionslesung beschlossenen mate- riellen Änderungen prüfen wird, bevor sie vom Rat in der zweiten Redaktionslesung verabschiedet werden. Dass in dieser zweiten Re- daktionslesung keine weiteren materiellen Änderungsanträge gestellt werden können, stellt die Beendigung jedes Gesetzgebungsverfahrens sicher. Allenfalls liesse sich die von Ihnen vorgeschlagene Formulierung wie folgt klarer fassen: «Stimmt der Rat in der Redaktionslesung einem aus der Ratsmitte gestellten Änderungsantrag zu, der nicht ausschliesslich der redaktio- nellen Verbesserung dient, findet über diese Änderung eine zweite Redaktionslesung statt. In dieser Lesung sind materielle Änderungs- anträge ausgeschlossen.»

C. Weitere Anregungen

1. Das Kantonsratsgesetz enthält zahlreiche Fristen für Verfahrens- schritte des Regierungsrates bei der Behandlung parlamentarischer Vorstösse. Insbesondere bei kurzen Fristen (vier Monate für die Stel- lungnahme betreffend Überweisung von Motionen und Postulaten; fünf Wochen für die Beantwortung dringlich erklärter Anfragen) bereitet deren Einhaltung dann Schwierigkeiten, wenn wegen Festtagen oder Sommerferien auch die Verwaltung nur knapp besetzt ist. Dass die Fristen hier nicht unterbrochen werden, erscheint auch deshalb als stos- send, weil der Kantonsrat und seine Organe während der genannten Zeiträume keine Sitzungen abhalten. Wir regen deshalb eine Regelung an, wonach Fristen von höchstens einem halben Jahr während der Zeit, in welcher der Kantonsrat seine Sitzungen für mehr als eine Woche aussetzt, sistiert werden. Diese Bestimmung könnte beispielsweise wie folgt ins KRG aufgenommen werden:

«Stillstand des Fristenlaufs § 40 c. Der Lauf höchstens halbjähriger Fristen zur Behandlung parlamentarischer Vorstösse steht solange still, als der Kantonsrat seine Sitzungen um mehr als eine Woche aussetzt.»

2. Nach wie vor ungelöst ist das Problem der zu knappen Materialien- lage bei den von den Kommissionen vorgenommenen Änderungen an Gesetzesentwürfen. Während zu den Entwürfen des Regierungsrates die dazu erstellten Weisungen lückenlos Aufschluss über die Motive und Ziele eines Gesetzes wie auch seiner einzelnen Bestimmungen geben, liegen entsprechende Zusatzinformationen nur unvollständig über die von den Kommissionen beantragten Änderungen vor. Zwar erläutert die Kommissionssprecherin oder der Kommissionssprecher die bean- tragten Änderungen mündlich im Rat. Die spezifische Funktion des Ratsplenums als Ort der öffentlichen Diskussion und Ausmarchung politischer Fragen führt jedoch oft dazu, dass Änderungen von unterge- ordneter politischer Bedeutung im Rat überhaupt nicht oder nur knapp erwähnt werden, auch wenn sie für die spätere Rechtsanwendungs- praxis sehr wichtig sein mögen. Wenn dem Rat daran gelegen ist, dass seine Gesetze später in seinem Sinn und Geist angewendet werden, müsste er dafür sorgen, dass die Gründe und Zielsetzungen der von ihm vorgenommenen Änderungen lückenlos nachvollzogen werden können. Die Möglichkeit, Einsicht in die Kommissionsprotokolle zu verlangen, deckt den Informationsbedarf der Praxis nicht ab, denn der Aufwand und Zeitbedarf zur Stellung entsprechender Gesuche sind in der Regel zu gross. Eine Verbesserungsmöglichkeit bestünde darin, dass die Kom- missionen Zusatzweisung erstellen, die in Ergänzung zur Weisung des Regierungsrates jene Änderungen erläutern, welche die Kommission beantragen. Solche Weisungsergänzungen wären zugleich Grundlage für die mündlichen Ausführungen der Kommissionssprecherin oder des Kommissionssprechers im Rat. Die Weisungsergänzungen wären jeden- falls auf der Homepage des Kantonsrates unter der betreffenden Ge- schäftsnummer zu veröffentlichen und stünden so der Allgemeinheit zur Verfügung. Wir verkennen nicht, dass damit ein Mehraufwand ver- bunden ist. Anderseits bewirkt die Erstellung einer Weisung in der Regel auch eine Qualitätssteigerung des Erlasses, denn die Begründung einer Gesetzesbestimmung geht einher mit ihrer intensiven Prüfung.

3. Wir unterstützen die mit der Revision des Kantonsratsgesetzes und des Geschäftsreglements angestrebte Beschleunigung bei der Behand- lung von Vorlagen. Eine weitere wirksame Massnahme bestünde darin, eine Höchstfrist für die Behandlung von Vorlagen durch die vorberaten- den Kommissionen einzuführen, wobei uns eine Frist von einem Jahr angemessen erscheint. Wir regen folgende Ergänzung des Kantonsrats- gesetzes an:

«Behandlung von Vorstössen § 53 a. Die Kommissionen behandeln die ihnen zugewiesenen Vorlagen des Regierungsrates ohne Verzug. Sie stellen dem Kantons- rat spätestens innert eines Jahres Antrag.»

4. Gemäss § 19 GR-KR kann der Rat eine Vorlage, auf die er einge- treten ist, an den Regierungsrat oder die Kommission zur Überprüfung und Änderung zurückweisen (Abs. 1). In der Begründung eines solchen Antrags kann die verlangte Überprüfung oder Änderung kurz dargestellt werden (Abs. 2) ‒ zwingend ist eine solche Darstellung indessen nicht. Wir regen an, diese Bestimmung in dem Sinne zu ändern, dass Anträge auf Rückweisung einer Vorlage stets darzulegen haben, unter welchem Gesichtspunkt die Vorlage erneut oder vertieft zu überprüfen bzw. in welchem Sinn sie abzuändern sei. Nahe dem bisherigen Wortlaut folgend, liesse sich das mit folgender Formulierung erreichen (Ände- rungen kursiv): «Rückweisung § 19. 1 Ist der Rat auf eine Vorlage eingetreten, kann er sie ganz oder teilweise dem Regierungsrat oder der Kommission zur Über- prüfung und Änderung zurückweisen. 2 Rückweisungsanträge enthalten in der Begründung eine kurze

Darstellung der verlangten Überprüfung und Änderung.»

D. Redaktionelle Verbesserungen Die Vorlage kann an vielen Stellen redaktionell verbessert werden. Wir verweisen diesbezüglich auf die Beilage zu unserem Schreiben. II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi