Umsetzung Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Zürisee für alli", Änderung Strassengesetz, Konzept

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 29. Februar 2012

185. Umsetzung Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Zürisee für alli»; Änderung Strassengesetz (Konzept)

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Beschluss vom 29. August 2011 entschied der Kantonsrat über den Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Zürisee für alli» und beauf- tragte den Regierungsrat, bei Rückzug der Volksinitiative eine Vorlage auszuarbeiten, die dem Begehren des Gegenvorschlags entspricht. Die Direktion der Justiz und des Innern stellte mit Verfügung vom 30. No- vember 2011 den Rückzug der Volksinitiative fest. Gemäss § 138c Abs. 3 in Verbindung mit § 138 des Gesetzes über die politischen Rechte arbei- tet der Regierungsrat innert eines Jahres nach dem Rückzug der Initia- tive eine dem Gegenvorschlag entsprechende Vorlage aus. Der Gegen- vorschlag in der Form der allgemeinen Anregung lautet wie folgt: «Das Strassengesetz (StrG) vom 27. September 1981 ist entsprechend der Be- stimmung für die Verwirklichung des Radwegnetzes (§ 28 Abs. 2 StrG) dahingehend zu ergänzen, dass bis zur Fertigstellung des Uferwegnetzes auf der Grundlage des kantonalen Richtplans und der regionalen Richt- pläne jährlich der Betrag von mindestens 6 Mio. Franken für den Bau von Uferwegen entlang der Zürcher Seen und Flüsse im Budget vorzu- sehen ist. Mindestens zwei Drittel dieses Betrages sind für den Bau der Zürichsee-Uferwege einzusetzen. Dieser Betrag verändert sich gemäss der Entwicklung des zürcherischen Baukostenindexes. Die Standort- gemeinden sollen sich im Verhältnis zum Mehrwert an den Kosten be- teiligen.» Der Gegenvorschlag sieht somit eine Gesetzesänderung vor. Für Rechtsetzungsvorhaben von besonderer Tragweite ist gemäss § 10 Abs. 1 der Verordnung über das Rechtsetzungsverfahren in der kantonalen Verwaltung (Rechtsetzungsverordnung, LS 172.16) ein Konzept zu er- arbeiten.

B. Umsetzungskonzept 1. Grundsatz Der Gegenvorschlag verlangt, dass sich die Standortgemeinden im Verhältnis zum Mehrwert, den ihnen ein Uferweg auf ihrem Gemeinde- gebiet bringt, an den Kosten beteiligen sollen. Diese Vorgabe steht in einem gewissen Widerspruch zu den Finanzierungsgrundsätzen des Strassengesetzes, denn der Kanton ist gestützt auf § 6 in Verbindung mit

§§ 1, 5 und 28 Abs. 1 StrG Träger der Uferwege und damit verpflichtet, diese zu erstellen und zu finanzieren. Für die Umsetzung des Gegenvor- schlags bedeutet diese teilweise Abweichung vom geltenden Recht zweierlei. Zunächst ist sicherzustellen, dass der Grundsatz der kommu- nalen Mitfinanzierung die Erfüllung der kantonalen Baupflicht nicht vereitelt; dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn ein zur Finanzierung des Weges erforderlicher Beitrag von der Standortgemeinde nicht be- willigt wird. Sodann darf der Beitrag der Gemeinden nur einen unter- geordneten Teil der Gesamtkosten ausmachen, ansonsten die Bau- und Finanzierungspflicht des Kantons ausgehöhlt würde. 2. Sicherstellung der Mitfinanzierung durch die Gemeinden Wird im Gesetz eine Mitfinanzierung durch die Gemeinden verbind- lich festgelegt, kann der Bau des Uferweges blockiert werden, wenn sich Kanton und Gemeinde nicht über die Mitfinanzierung einigen. Wird der Entscheid über die Mitfinanzierung ganz der Gemeinde überlassen (Entscheid des Gemeinderates oder Volksabstimmung), besteht sogar die Möglichkeit, dass die betroffene Gemeinde den Bau des Uferweges verhindern kann. Eine solche Situation kann durch eine geeignete Aus- gestaltung des Verfahrens oder durch eine Begrenzung der kantonalen Baupflicht auf den Seeuferweg im engeren Sinn vermieden werden. Variante 1A: Wird der Beitrag einer Gemeinde für ein bestimmtes Projekt durch eine kantonale Behörde in einem geeigneten Verfahren verbindlich festgelegt, wird die Kostenbeteiligung der Gemeinde zu einer gebunde- nen Ausgabe und somit dem politischen Entscheidungsprozess in der Gemeinde entzogen. Damit die Interessen der Gemeinden dennoch ge- wahrt werden können, müsste den betroffenen Gemeinden in jedem Fall ein ordentliches Rechtsmittel gegen die Festlegung der Kostenbe- teiligung zustehen. Als geeignetes Verfahren erscheint das Projektfest- setzungsverfahren. Mit der Festlegung des kommunalen Kostenanteils im Rahmen der Projektfestsetzung (§ 15 Abs. 1 StrG) findet die Bestim- mung des Mehrwertes in einem bekannten und bewährten Verfahren statt. Zudem können alle sich mit dem Wegbau stellenden Fragen in einem Verfahren behandelt werden. Variante 1B: Alternativ könnte vorgesehen werden, dass die betriebsnotwendigen Anlagen in jedem Fall vom Kanton finanziert werden und sich die kom- munale Mitfinanzierung nur auf darüber hinausgehende Elemente (über die Normen hinausgehende Ausgestaltung des Weges, wie beispiels- weise Sitzbänke, Aussichtsplattformen usw.) bezieht. Diese Regelung würde im Grundsatz der Mitfinanzierung von Strassenprojekten durch andere Bauträger nach § 33 StrG entsprechen. Mit einer solchen Rege-

lung bleibt es den Gemeinden überlassen, ob sie einen selbst finanzierten «kommunalen Mehrwert» wollen. Eine allgemeine Beitragspflicht seitens der Gemeinden wäre nicht sichergestellt. Allerdings ist davon auszuge- hen, dass dem Wegbau ablehnend gegenüberstehende Gemeinden auf eine solche Beteiligung verzichten würden, wodurch der im Gegen- vorschlag zum Ausdruck gebrachte Grundsatz der kommunalen Mitfi- nanzierung unterlaufen würde. Auch dürfte die Finanzierung lediglich nicht betriebsnotwendiger Anlageteile durch die Gemeinden nicht der im Gegenvorschlag vorgesehenen mehrwertabhängigen Mitfinanzierungs- pflicht der Gemeinden entsprechen. Werden die beiden Varianten gegenübergestellt, so ist die Variante 1A zu bevorzugen. Sie lehnt sich näher an den Gegenvorschlag an und erscheint in der Praxis einfacher umsetzbar, weil sie auf das bestehende und bewährte Projektfestsetzungsverfahren Bezug nimmt. Dies steigert die Akzeptanz. Die Variante 1A ist daher weiterzuverfolgen. 3. Bestimmung des kommunalen Beitrags Der Gegenvorschlag sieht weder eine klare Umschreibung des Mehr- wertes noch eine Begrenzung der Kostenbeteiligung durch die Gemein- den vor. Die Kostenbeteiligung ist nach Massgabe des Mehrwertes fest- zulegen, den die Gemeinde durch den Wegbau erfährt. Der Mehrwert besteht dabei nicht in einem direkten finanziellen Nutzen für die Ge- meinde, sondern in einem abstrakten Attraktivitätsgewinn, der durch einen Beitrag an den Seeuferweg abgegolten wird. Es gilt daher, den Attraktivitätsgewinn in eine geldwerte Kostenbeteiligung umzusetzen. Der Attraktivitätsgewinn des öffentlichen Raums muss sich dabei auf einen Bereich beziehen, der in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt, ansonsten die Gemeinden zur Finanzierung von Kantonsaufgaben ver- pflichtet würden. Im Vordergrund stehen dabei die Verbesserung der Siedlungsgestaltung (z. B. durch eine Aufwertung der Uferpromenade im Zusammenhang mit dem Seeuferwegbau), eine Steigerung des Erholungsnutzens für die örtliche Bevölkerung oder eine Verbesserung der Erschliessung öffentlicher Betriebe und Anlagen wie etwa Bade- anstalten, anderer Freizeitanlagen und Schiffsstege. Ein Attraktivitäts- gewinn dürfte insbesondere dort entstehen, wo im Siedlungsgebiet oder in dessen Nähe ansprechende Zugänge zu einem Gewässer geschaffen werden. Es versteht sich von selbst, dass die Bestimmung eines solchen Mehr- wertes erhebliche Ermessensspielräume offenlässt. Die Festlegung des Mehrwertes bedarf daher einer näheren Konkretisierung, sei es durch eine Begrenzung der Beitragshöhe oder sei es durch eine Konkretisie- rung bzw. Pauschalierung der Berechnungsmethode. Daraus ergeben sich die folgenden beiden Varianten:

Variante 2A: Im Sinne einer Mindestlösung ist der Kostenanteil der Gemeinden gesetzlich zu begrenzen, indem dessen Obergrenze gesetzlich verankert wird. Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Erstellung des Weges grundsätzlich eine Aufgabe des Kantons und – entsprechend der richtplanerischen Festlegungen – von überkommunaler Bedeutung ist. Damit ein gewisser Spielraum zur Berücksichtigung der unter- schiedlichen Verhältnisse bestehen bleibt, ist die Obergrenze allerdings nicht allzu tief anzusetzen. Insgesamt erscheint es angemessen, die Obergrenze bei einem Drittel der Kosten anzusetzen. Innerhalb dieser Bandbreite wäre der Anteil der Gemeinde nach Massgabe der oben be- schriebenen Gesichtspunkte festzulegen. Variante 2B: Die vom Uferwegbau berührten, erwähnten kommunalen Aufgaben betreffen schwergewichtig das Siedlungsgebiet. Somit stehen bei der Konkretisierung des Mehrwertes die im Siedlungsgebiet oder in dessen Nähe verlaufenden Uferwegabschnitte im Vordergrund. Bei einer solchen Betrachtung führen nach allgemeiner Erfahrung solche Ufer- wegabschnitte zu einem Attraktivitätsgewinn und damit zu einem Mehrwert für die Gemeinde, die im Siedlungsgebiet oder in dessen Nähe verlaufen, soweit sie die öffentliche Zugänglichkeit des Gewäs- sers sicherstellen oder verbessern oder die Erschliessung öffentlicher Betriebe und Anlagen verbessern. Es ist davon auszugehen, dass sich ein solchermassen bestimmter Mehrwert eines Uferweges für alle Gemeinden in einem vergleichbaren Rahmen bewegt. Dieser Mehrwert lässt sich somit pauschal durch Fest- legung eines gesetzlichen Regelbeteiligungssatzes bemessen. Damit die untergeordnete Beteiligung der Gemeinden gewahrt wird, ist der Regel- beteiligungssatz auf einen Fünftel der Gesamtkosten zu begrenzen. Der Beteiligungspflicht würden Wegabschnitte unterstehen, die nach den obigen Überlegungen zu einem Mehrwert für die Gemeinden führen. Da die Beteiligungspflicht grundsätzlich einen Attraktivitätsgewinn voraussetzt, wären Wegbauten, die zwar den genannten Kriterien ent- sprechen, aber entlang stark befahrener Strassen verlaufen (z. B. Trot- toirausbau), von der Beitragspflicht auszunehmen. Dieser Regelbeteiligungssatz gilt für den eigentlichen Wegbau, der Gegenstand der kantonalen Baupflicht gemäss Strassengesetz ist. Die Verbesserung der Zugänglichkeit der Gewässer sowie der Aufenthalts- qualität ist indes grundsätzlich keine durch den Strassenfonds zu finan- zierende Aufgabe. Die Finanzierung weiterer, der Aufenthaltsqualität und der Zugänglichkeit des Gewässers dienenden Anlagen wie Aus- sichtsplattformen, Plätze, Blocksteinmauern, Treppen, Sitzbänke usw.

ist nicht Gegenstand der auszuarbeitenden Regelung, da diese Anlagen nicht zum Weg bzw. zur Strasse im Sinne des Strassengesetzes gehören (§ 3 StrG). Die Finanzierung dieser Anlagen ist im Rahmen der konkre- ten Projekte zu prüfen. In beiden Varianten können die Gemeinden über das Projekt hinaus- gehende Begehren stellen, wobei die daraus entstehenden Mehrkosten von den Gemeinden zu übernehmen wären (§ 33 StrG). Eine Gegenüberstellung der beiden Varianten zeigt Vorteile für die Variante 2B. Die Begrenzung des Beitragssatzes (Variante 2A) ändert nichts am Umstand, dass für die Festlegung des Beitrags weiterhin ein grosser Ermessensspielraum bestünde und damit zumindest bis zum Vorliegen einer entsprechenden Praxis erheblichen Rechtsunsicher- heiten unterworfen wäre. Der dadurch verursachte Aufwand in der kan- tonalen und kommunalen Verwaltung wäre zudem erheblich. Ein ge- setzlicher Regelbeitragssatz (Variante 2B) würde demgegenüber mehr Rechtssicherheit bringen und wäre verhältnismässig einfach umzuset- zen. Deshalb soll die Variante 2B weiterverfolgt werden. 4. Begriff des Uferweges In der Debatte betreffend die beiden Uferweginitiativen traten wiederholt unterschiedliche Auffassungen des Begriffs des Uferweges zutage. Es ging dabei im Wesentlichen um die Frage, ob der Uferweg zwingend unmittelbar am Seeufer oder aufgrund überwiegender entge- genstehender Interessen auch rückwärtig geführt werden kann. Eine Fortsetzung dieser Diskussionen anlässlich der Beratung der zu erarbei- tenden Umsetzungsvorlage bzw. von Kreditanträgen für den Bau von Uferwegen ist nicht auszuschliessen. Der Kanton Bern hat den Begriff des Uferweges gesetzlich geregelt. In Art. 4 des See- und Flussufer- gesetzes des Kantons Bern vom 6. Juni 1982 (SFG; BSG-Nr. 704.1) wird festgehalten, dass ein Uferweg, wo besondere Verhältnisse wie die Mög- lichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung, andere wichtige öffent- liche Interessen oder überwiegende private Interessen es rechtfertigen, ufernah geführt werden kann (Abs. 3). Die Schaffung einer vergleich- baren Bestimmung im Zürcher Recht ist nicht erforderlich. Zwar ist unbestritten, dass Uferwege vom Begriff her grundsätzlich am Ufer erstellt werden sollen. Gleichzeitig ergibt sich aus den Projektierungs- grundsätzen im Strassengesetz (§ 14 StrG) jedoch, dass die Wege mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umge- bung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektie- ren sind. Demgemäss ist auch beim Bau von Uferwegen eine Interes- senabwägung gemäss § 14 StrG vorzunehmen, was dazu führen kann, dass ein Uferweg z. B. aus Rücksicht auf die gute Einordnung, den

Landschafts- oder Umweltschutz stellenweise nicht dem Ufer entlang geführt wird. Dass dies auch zur Vermeidung von unverhältnismässigen Eingriffen in das Grundeigentum erforderlich sein wird, ergibt sich aus dem grundrechtlichen Schutz des Eigentums sowie den Voraussetzungen für einen Eingriff in die Grundrechte (Art. 26 und 36 BV). In der Weisung zur Umsetzungsvorlage wird indessen auf diese Rahmen- bedingungen und das daraus abzuleitende Verständnis des Begriffs des Uferweges hinzuweisen sein. 5. Formelles Der Gegenvorschlag des Kantonsrates sieht vor, dass das Strassen- gesetz in Anlehnung an die dortige Bestimmung zum Radwegnetz für die Fertigstellung des Uferwegnetzes angepasst wird. Aufgrund der Ähnlichkeit der Bestimmung des heutigen § 28 Abs. 2 StrG über den Bau des Radwegnetzes mit der neu zu schaffenden Bestimmung über die Fertigstellung des Uferwegnetzes sind die Bestimmungen in geson- derten Paragrafen überzuführen. Der bisherige § 28 Abs. 2 StrG wird zum § 28a StrG, der neu zu schaffende Paragraf über den Bau von Ufer- wegen wird § 28b StrG.

C. Zeitplan Aufgrund der Betroffenheit zahlreicher Gemeinden ist eine Ver- nehmlassung durchzuführen. Diese soll gemäss § 15 Abs. 2 der Recht- setzungsverordnung bei den Gemeinden des Kantons, den regionalen Zürcher Planungsgruppen, den Umweltverbänden, den im Kantonsrat vertretenen Parteien sowie bei den Direktionen und der Staatskanzlei durchgeführt werden. Es ist anzustreben, dass der Regierungsrat im April 2012 die Vorlage in die Vernehmlassung geben kann. § 14 der Rechtsetzungsverordnung sieht eine grundsätzliche Vernehmlassungs- frist von drei Monaten und kürzere Fristen bei Dringlichkeit vor. Aufgrund des beschränkten Umfangs der Vernehmlassungsvorlage und der knappen zur Verfügung stehenden Zeit scheint vorliegend eine Verkürzung der Vernehmlassungsfrist angezeigt. Im Zusammenhang mit der Freigabe des Entwurfs zur Vernehmlassung wird darüber zu befinden sein.

D. Öffentlichkeit des Beschlusses Eine Veröffentlichung dieses Beschlusses beeinträchtigt die freie Meinungsbildung des Regierungsrates, weshalb der Beschluss gestützt auf § 23 Abs. 2 lit. b des Gesetzes über die Information und den Daten- schutz nicht zu veröffentlichen ist.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Konzept zur Änderung des Strassengesetzes bezüglich der Uferwege wird genehmigt. Es werden die Varianten 1A und 2B weiter- verfolgt.

II. Die Volkswirtschaftsdirektion wird in Zusammenarbeit mit der Baudirektion mit der Umsetzung des Konzepts beauftragt.

III. Dieser Beschluss ist nicht öffentlich.*

IV. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi

* Aufgehoben durch RRB Nr. 605/2012