Bundesgesetz über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich, Schreiben an das EFD
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 18. März 2020
267. Bundesgesetz über die Durchführung von internationalen
Erwägungen
Abkommen im Steuerbereich (StADG) (Vernehmlassung) Mit der vorliegenden Totalrevision des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1951 über die Durchführung von zwischenstaatlichen Abkommen des Bundes zur Vermeidung der Doppelbesteuerung (SR 672.2; Titel neu: Bundes- gesetz über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuer- bereich; StADG) soll die Durchführung der Abkommen im Steuerbe- reich, insbesondere der Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteue- rung (DBA), auch zukünftig gewährleistet sein. Das bisherige Gesetz erfuhr seit der Inkraftsetzung im Jahr 1951 nur wenige Änderungen. Das internationale Steuerrecht ist jedoch einem ste- ten Wandel unterworfen. Beispielsweise hat sich der Bereich der Ver- ständigungsverfahren in den letzten Jahren stark verändert. Dies hat dazu geführt, dass die bestehende gesetzliche Grundlage den heutigen Anforderungen nur noch teilweise genügt. Mit der Revision des StADG soll dieser Mangel behoben werden. Der Schwerpunkt der Gesetzesrevision liegt dabei auf der Regelung des Verständigungsverfahrens. Verständigungsverfahren sind zwischen- staatliche Verfahren, mit welchen die zuständigen Behörden der Vertrags- staaten eines DBA auf Antrag einer steuerpflichtigen Person versuchen, eine abkommenswidrige Doppelbesteuerung einvernehmlich zu beseiti- gen. Zudem werden einige wesentliche Punkte zur Rückerstattung der Verrechnungssteuer aufgrund eines internationalen Abkommens sowie entsprechende Strafbestimmungen dazu neu in das Gesetz aufgenom- men. Bestehen bleibt schliesslich die bereits heute vorgesehene Kompe- tenz des Bundesrates zum Erlass von Ausführungsbestimmungen. Die Kantone betreffen insbesondere die Regeln zur innerstaatlichen Umsetzung der Verständigungsverfahren. Die DBA selbst regeln nur die Durchführung des Verständigungsverfahrens zwischen den Vertrags- staaten. Wichtige innerstaatliche Verfahrensfragen (Rechte und Pflich- ten der steuerpflichtigen Person, Fristen, Umsetzung einer Verständi- gungsvereinbarung usw.) sind in der Schweiz bis jetzt gesetzlich nicht geregelt. Zu vielen Anwendungsfragen hat sich im Laufe der Zeit zwar direkt gestützt auf die DBA eine Praxis entwickelt, und aufgrund der mehrheitlich gleichen Auffassung sämtlicher Verfahrensbeteiligter (kan- tonale Steuerverwaltungen, Eidgenössische Steuerverwaltung, steuer- pflichtige Personen und Staatssekretariat für internationale Finanzfra- gen [SIF] als zuständige Behörde) hat die fehlende gesetzliche Grund-
lage bisher auch keine erheblichen Anwendungsprobleme verursacht. Es gibt jedoch einige Bereiche, in welchen unterschiedliche Auffassungen, insbesondere zwischen den Steuerverwaltungen und dem SIF, bestehen (so zu den anwendbaren Verjährungsfristen und zum Verfahren bei der Umsetzung der Verständigungsvereinbarungen). Mit dieser Vorlage wer- den diese Fragen geklärt.
Dispositiv
Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellung auch als PDF- und Word-Dokument an vernehmlassungen@sif.admin.ch): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 13. Dezember 2019, mit dem Sie uns den Entwurf des Bundesgesetzes über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich (StADG) mit erläutern- dem Bericht zur Stellungnahme unterbreitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Heute werden Verständigungslösungen praxisgemäss auf dem Weg der Revision nach Art. 147 ff. des Bundesgesetzes über die direkte Bundes- steuer (DBG; SR 642.11) und §§ 155 ff. des Steuergesetzes (StG; LS 631.1) umgesetzt. Dabei gilt das Vorliegen einer Verständigungsvereinbarung nach ständiger Praxis als (ungeschriebener) Revisionsgrund. Obwohl sich die Vorschriften der Revision aus systematischer Sicht nicht ohne Weite- res für die Umsetzung der Verständigungsvereinbarungen eignen, hat sich dieses Vorgehen bisher bewährt. Nichtsdestotrotz ist die Einführung einer gesetzlichen Grundlage für die Umsetzung von Verständigungs- verfahren zu begrüssen, da sie die Rechtssicherheit für die steuerpflich- tigen Personen und die betroffenen Behörden verbessert. Damit verbes- sert sich auch die Qualität des Wirtschaftsstandortes Schweiz. Zu begrüssen ist, dass die zuständigen Steuerbehörden vom Staats- sekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) über die eingereichten Gesuche um Einleitung des Verständigungsverfahrens informiert wer- den und sie Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten (Art. 10 StADG). Oft verfügen die Steuerbehörden als veranlagende Behörden über de- tailliertere, dem SIF unter Umständen nicht bekannte Informationen über die gesuchstellende Person, welche für die Verständigungsverhandlungen (strategisch) nützlich sein können. Diese Verfahren können, insbesondere im Bereich der Verrechnungspreise zwischen internationalen Konzern- gesellschaften, enorme finanzielle Auswirkungen auf die Steuererträge der betroffenen Kantone und Gemeinden haben. Es ist deshalb sachge- recht, dass neben der gesuchstellenden Person auch die veranlagende Be- hörde ihre Sicht der Dinge darstellen kann.
In den folgenden Punkten sind Anpassungen der Vorlage angezeigt: – Nichteintretensgründe (Art. 7 StADG): Auf ein Gesuch um Einlei- tung eines Verständigungsverfahrens sollte nicht eingetreten werden, wenn die gesuchstellende Person die internationale Doppelbesteue- rung bei der ihr zumutbaren Sorgfalt bereits im ordentlichen Verfah- ren hätte erkennen können (analog zu Art. 147 Abs. 2 DBG und § 155 Abs. 2 StG) oder sie eine internationale Doppelbesteuerung sogar mut- willig in Kauf genommen hat. Ein entsprechender Nichteintretens- grund, welcher dem allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben ent- spricht, sollte deshalb in Art. 7 StADG aufgenommen werden. Ent- sprechend ist auch Art. 22 StADG (Verzinsung) anzupassen. – Rechtskräftige Verfügungen und Entscheide (Art. 20 StADG): Auf- grund von Art. 20 StADG wäre eine bereits rechtskräftige Veranla- gungsverfügung nicht vollstreckbar, soweit dies zur Umsetzung einer Verständigungsvereinbarung notwendig ist. Viele Kantone werden aufgrund ihrer teilweise automatisierten Veranlagungs- und Bezugs- systeme eine Verständigungslösung nur umsetzen können, indem sie eine neue Veranlagungsverfügung erlassen (mit den aufgrund der Verständigungsvereinbarung neu ermittelten Steuerfaktoren). Diese neue Verfügung wird die bisherige, allenfalls bereits rechtskräftige Ver- fügung ersetzen. Dass die ersetzte Verfügung dann nicht mehr voll- streckbar ist, ist eine Selbstverständlichkeit. Wird eine Verständigungs- vereinbarung hingegen durch eine neue Verfügung umgesetzt, in wel- cher nur berechnet wird, in welchem Umfang der steuerpflichtigen Per- son Steuern gutzuschreiben oder nachzubelasten sind, bleibt die ursprüngliche Verfügung bestehen. Letztere muss dann aber auch in vollem Umfang vollstreckbar bleiben, allenfalls kann eine Verrech- nung mit dem gemäss Umsetzungsverfügung gutzuschreibenden Be- trag erfolgen. Art. 20 StADG ist deshalb wegzulassen. Fraglich ist, ob eine Verständigungsvereinbarung auch dann umsetz- bar ist, wenn sie einem (höchst)richterlichen Urteil widerspricht. So- weit ersichtlich wurde in der bisherigen Rechtsprechung nicht geklärt, ob eine Verständigungsvereinbarung einem (höchst)richterlichen Urteil vorgeht. Mit Blick auf die Gewaltenteilung erscheint es sachgerecht, dass eine Verständigungsvereinbarung nicht zu einer Abweichung von einem Urteil des Bundesgerichts führen darf. Eine entsprechende Re- gelung sollte deshalb in das Gesetz aufgenommen werden. – Umsetzungspflicht (Art. 21 StADG): Die Verjährung der Pflicht zur Umsetzung einer Verständigungsvereinbarung sollte spätestens zehn Jahre nach Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids eintreten (analog zur zehnjährigen Revisionsfrist nach Art. 148 DBG und § 156 StG). Gemäss Art. 21 StADG müsste das Gesuch um Durchführung
eines Verständigungsverfahrens lediglich innert zehn Jahren seit Er- öffnung der Verfügung oder des Entscheids eingereicht werden. Die Umsetzung der Verständigungsvereinbarung würde dann gemäss Vor- lage keiner Verjährungsfrist mehr unterliegen. Wie die Erfahrung mehrfach gezeigt hat, kann es mehrere Jahre dauern, bis ein Verstän- digungsverfahren abgeschlossen ist. Mangels zeitlicher Begrenzung der Umsetzungspflicht entstehen Rechtsunsicherheiten für Steuer- pflichtige und Behörden. Eine fehlende zeitliche Begrenzung würde dazu führen, dass Bund, Kantone und Gemeinden bedeutende Steuer- erträge für mehr als zehn Jahre zurückliegende Steuerperioden zu- rückzahlen müssten. Dies erscheint nicht angemessen. Zudem ver- fügen die Steuerbehörden beim Abschluss von Verständigungsverfah- ren über mehr als zehn Jahre zurückliegende Steuerperioden häufig gar nicht mehr über die entscheidrelevanten Akten und könnten die ursprünglichen Verfügungen gar nicht mehr neu erlassen, weil die damaligen Veranlagungssysteme nicht mehr in Betrieb sind. Ausser- dem können sich Bezugsschwierigkeiten ergeben, wenn beispielsweise eine steuerpflichtige juristische Person unterdessen liquidiert worden ist. Art. 21 Abs. 1 StADG sollte deshalb wie folgt lauten: «Die zuständige Steuerbehörde setzt die Verständigungsvereinbarung nicht um, sofern sie mehr als zehn Jahre nach Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, die oder der den Gegenstand der Umsetzungs- verfügung betrifft, verbindlich geworden ist.» Ausserdem möchten wir folgende Anpassungen des Wortlauts von Be- stimmungen anregen: – Art. 6 StADG: Gemäss Art. 6 StADG hat die gesuchstellende Person «nach bestem Wissen und Gewissen» mitzuwirken. Dieser unbe- stimmte Rechtsbegriff ist in der Verfahrenspraxis nicht geläufig und dürfte sich zudem als ziemlich konturlos erweisen, ist er doch der All- tagssprache entlehnt. Die Mitwirkung «nach bestem Wissen und Ge- wissen» ergibt sich zudem bereits aus dem allgemein geltenden Rechts- grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben und muss nicht aus- drücklich erwähnt werden. Es wird deshalb angeregt, diesen Begriff wegzulassen. – Art. 18 StADG: Es dient der Klarheit, wenn Art. 18 Abs. 2 StADG wie folgt ergänzt wird: «Diese setzt die verbindliche Verständigungs- vereinbarung von Amtes wegen um.» – Art. 21 StADG: Konsequenterweise muss es in Art. 21 Abs. 2 StADG heissen: «… die Pflicht der zuständigen Steuerbehörde …» statt «… die Pflicht der Steuerbehörde …».
II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli