Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt, Anpassung Objektblatt Flughafen Zürich, Stellungnahme
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 2. April 2025
362. Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt, Anpassung
Erwägungen
Objektblatt Flughafen Zürich, Stellungnahme Mit Schreiben vom 4. Dezember 2024 hat das Bundesamt für Zivilluft- fahrt (BAZL) den Regierungsrat eingeladen, im Rahmen des Verfah- rens zur Anhörung der Behörden und zur Mitwirkung der Bevölkerung im Sinne von Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) zum Entwurf über eine Anpassung des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt, Objektblatt Flughafen Zürich (SIL-Objektblatt), der in der Folge am 10. Dezember 2024 veröffentlicht wurde, Stellung zu neh- men. Grundlage für die Anpassungen des SIL-Objektblatts bilden der «Bericht zur Überarbeitung des SIL-Objektblatts und des Betriebsre- glements» vom 27. November 2024 sowie die beiden Berichte der Empa «Flughafen Zürich, Fluglärmberechnungen SIL gemäss Auftrag BVGer, Teilbericht 1, Lärmauswirkung verschiedener Massnahmen» vom 21. Fe- bruar 2024 und «Flughafen Zürich, Fluglärmberechnungen SIL gemäss Auftrag BVGer, Teilbericht 2, SIL-Berechnungen für die erste und zweite Nachtstunde», aktualisierte Version 2 vom 25. November 2024. Auslöser der vorliegenden Anpassung des SIL-Objektblatts ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) vom 7. September 2021, in dem die Teilgenehmigung des Betriebsreglements 2014 durch das BAZL beurteilt wurde. Das BVGer hat die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen (Art. 37a Lärmschutz-Verordnung [SR 814.41]) und die gestützt darauf gewährten Erleichterungen in Gutheissung verschie- dener Beschwerden aufgehoben. Im Weiteren stellte das Gericht im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung des SIL-Objektblatts fest, dass die Sachplanbehörde die Lärmauswirkungen der Abend- und Nacht- stunden nicht korrekt abgebildet habe und das sogenannte Gebiet mit Lärmauswirkungen im SIL-Objektblatt neu festgesetzt werden müsse. Da insbesondere die Lärmauswirkungen der verspäteten Flugbewegun- gen über die beiden Nachtstunden räumlich nicht gleich verteilt seien, seien die Lärmkurven für die beiden Nachtstunden separat auszuweisen. Zudem würde sich das Gebiet mit Lärmauswirkungen gemäss Objekt- blatt ausschliesslich auf den Immissionsgrenzwert für die erste Nacht- stunde abstützen. Nach Auffassung des BVGer ist es deshalb erforder- lich, dass im Gebiet mit Lärmauswirkungen im SIL-Objektblatt die beiden Nachtstunden separat ausgewiesen werden. Ausserdem hat das BVGer in seinem Urteil betont, dass es sich beim Flughafen Zürich um
eine sanierungsbedürftige Anlage im Sinne von Art. 16–18 des Umwelt- schutzgesetzes (USG; SR 814.01) bzw. Art. 13f. USG handle. Daher seien in jedem Verfahren, das mit einer wesentlichen Änderung einhergehe, sämtliche Massnahmen zu prüfen, die zu einer Reduktion der Fluglärm- belastung beitragen können. Dabei müsse bereits auf Stufe Sachplan eine Ermittlung und Abwägung der Interessen erfolgen. Der «Bericht zur Überarbeitung des SIL-Objektblatts und des Be- triebsreglements» vom 27. November 2024 zur vorliegenden Anpassung des SIL-Objektblatts untersucht daher zunächst Massnahmen, mit denen die Lärmsituation – insbesondere in der zweiten Nachtstunde – verbes- sert werden könnte. Ein erheblicher Teil der untersuchten Massnahmen verfügt bereits heute über eine entsprechende Grundlage im bestehenden SIL-Objekt- blatt. Es handelt sich hierbei hauptsächlich um Massnahmen zur Stabi- lisierung des Betriebs, namentlich: Südabflüge geradeaus bei Bise und Nebel, Verlängerung der Pisten 28 und 32, Routenentflechtung im Ost- konzept, Schnellabrollwege Piste 34 sowie Öffnung der Piste 28 als Start- piste am Abend und Massnahmen bei Nebel. Sie werden im SIL-Bericht vom 27. November 2024 zur Umsetzung empfohlen. Der Kanton Zürich hat hat sich zu diesen Massnahmen im Rahmen vorangehender Stellung- nahmen bereits geäussert (vgl. insbesondere RRB Nr. 88/2017). Auch wurde die Verlängerung der Pisten 28 und 32 am 3. März 2024 von den Zürcher Stimmberechtigten mit klarer Mehrheit angenommen. Zu den Südstarts geradeaus ab Piste 16 hat sich der Regierungsrat im Rahmen seiner Stellungnahme zum SIL-Objektblattentwurf von 2016 ausführ- lich geäussert (RRB Nr. 88/2017). Dabei verlangte der Regierungsrat, dass das Bisenkonzept zur Stabilisierung des Betriebs auf klar definierte, messbare und nachvollziehbare Wettersituationen beschränkt bleibt und in einem Monitoring ausgewiesen wird. Diese Beurteilung gilt nach wie vor. Die Begründung von Südstarts geradeaus bei Nebel erachtete der Regierungsrat hingegen als nicht nachvollziehbar und forderte, die Süd- starts geradeaus bei Nebel im SIL-Objektblatt auszuschliessen. Das- selbe forderte er für Südstarts geradeaus zur Kapazitätssteigerung in Hauptverkehrszeiten. Weitere Massnahmen, wie der Ausschluss von Landungen schwerer Flugzeuge auf Piste 34 am Abend im Ostkonzept, die Ausdünnung der letzten Langstreckenwelle, die Vorverlegung der letzten Slots am Abend oder das Verbot besonders lauter Flugzeugen in der zweiten Nachtstunde und die Erhöhung der Anflugwinkel im Endanflug, werden vom Bund aus Gründen der «Unverhältnismässigkeit, der mangelnden Wirksam- keit oder der Gefährdung des Drehkreuzbetriebs» verworfen (Entwurf SIL-Objektblatt vom 10. Dezember 2024, S. 24). Bei der Prüfung dieser
Massnahmen hat der Bund dem 2018 in Kraft getretenen Art. 37u des Bundesgesetzes über die Luftfahrt (SR 748.0), der den Bestand der An- lage in baulicher wie auch in funktionaler Hinsicht schützt, grosses Ge- wicht beigemessen. Neu ausdrücklich festgelegt werden sollen die sogenannte Auffäche- rung der Starts ab Piste 28 und eine langgezogene Linkskurve nach Starts ab Piste 16 im Nordkonzept. Diese Massnahmen waren inhaltlich bereits im SIL-Objektblatt vom 16. August 2017 enthalten, wurden aber nicht ausdrücklich erwähnt. Der Regierungsrat hat sich bereits in seiner da- maligen Stellungnahme positiv zu diesen Massnahmen geäussert (RRB Nr. 88/2017). Neu soll im SIL-Objektblatt hingegen die Erhöhung der Lärmzuschläge für laute Flugzeuge nach 23.00 Uhr um einen Drittel für die anstehende Gebührenperiode (2025) und um Faktor drei langfristig (2033) festgelegt werden. Ausserdem soll im Objektblatt festgelegt wer- den, dass die durch bauliche oder betriebliche Massnahmen gewonnenen Kapazitäten erst für eine Erhöhung der Höchstzahl planbarer Starts und Landungen pro Stunde (deklarierte Kapazität) eingesetzt werden dürfen, wenn der Nachweis erbracht ist, dass die zulässigen Lärmimmis- sionen eingehalten sind bzw. wenn nachgewiesen ist, dass die Erhöhung keine Auswirkungen auf die Verspätungssituation am Abend hat (Ent- wurf SIL-Objektblatt vom 10. Dezember 2024, S. 12). Unter Berücksichtigung der erwähnten und vom BAZL zur Umset- zung empfohlenen Massnahmen, die mittelfristig zu einer Stabilisierung des Betriebs und damit zu einer Verbesserung der Verspätungssituation am Abend führen sollen, wurde sodann die Lärmbelastung für die erste und die zweite Nachtstunde neu berechnet und ausgewiesen. Die den Lärmbelastungskurven zugrunde liegende Betriebsvariante, der Einsatz der entsprechenden tageszeitlichen und wetterbedingten Flugbetriebs- konzepte sowie die für die Fluglärmberechnung massgebende Belegung der Flugrouten bleiben unverändert. Somit bleibt das «Gebiet mit Lärm- auswirkung» für den Tagbetrieb unverändert. Für die Berechnung der ersten Nachtstunde wurde das bereits im Hinblick auf die Sachplan anpassung von 2017 erweiterte Mengengerüst von jährlich 10 300 auf 12 800 Flugbewegungen übernommen. Allerdings mussten die Lärmkur- ven aufgrund bestimmter Anpassungen in den Routenbelegungen neu berechnet werden, woraus sich beim Gebiet mit Lärmauswirkungen für die erste Nachtstunde im Bachsertal an der Grenze zum Kanton Aargau eine untergeordnete Abweichung ausserhalb des Siedlungsgebiets ergibt. Für den Betrieb in der zweiten Nachtstunde, der hauptsächlich dem bewilligungsfreien Verspätungsabbau zwischen 23.00 und 23.30 Uhr dient, wurde eine Schätzung zu den auch nach der Umsetzung der erwähnten Massnahmen voraussichtlich verbleibenden Verspätungen getroffen. Da-
bei geht der Bund für die zweite Nachtstunde von bis zu 3200 zusätzlichen Bewegungen (rund 1200 Landungen und 2000 Starts) aus. Damit liegt das neu ausgewiesene Gebiet mit Lärmauswirkungen für die zweite Nachtstunde genau innerhalb des Gebiets mit Lärmauswirkungen für die erste Nachtstunde bzw. innerhalb der am 23. August 2017 vom Bun- desrat festgesetzten Abgrenzungslinie. Diese bleibt – abgesehen von einer untergeordneten Abweichung ausserhalb des Siedlungsgebiets im Bachsertal – unverändert. Im Weiteren hat das Amt für Mobilität bei der Überprüfung der dem SIL-Objektblatt beiliegenden Lärmberech- nungen der Empa festgestellt, dass dem Auftrag des BVGer, die unglei- che räumliche Verteilung der verspäteten Flugbewegungen über die bei- den Nachtstunden separat auszuweisen, nur ungenügend nachgekommen wurde.
Dispositiv
Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Zivilluft- fahrt, 3003 Bern): Mit Schreiben vom 4. Dezember 2024 haben Sie uns eingeladen, im Rahmen des Verfahrens zur Anhörung der Behörden und zur Mitwir- kung der Bevölkerung zur Anpassung des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt, Objektblatt Flughafen Zürich (SIL-Objektblatt), Stellung zu nehmen. Wir danken für diese Einladung und äussern uns wie folgt: Der Flughafen Zürich stellt als grösster vom Bund konzessionierter Landesflughafen die internationale Verkehrsanbindung der Schweiz und des Kantons Zürich an die Welt sicher. Als einziges Interkontinental- drehkreuz der Schweiz bildet er zusammen mit einem leistungsfähigen Schienen- und Strassennetz eine gut abgestimmte und leistungsfähige Verkehrsdrehscheibe. Dies ist nicht nur für einen attraktiven und gut vernetzten Wirtschaftsstandort von grosser Bedeutung, sondern auch für das Mobilitätsbedürfnis der Zürcher und Schweizer Bevölkerung. Wir setzen uns daher, wie auch in § 1 des Flughafengesetzes (LS 748.1) vorgegeben, zur Sicherstellung der volks- und verkehrswirtschaftlichen Interessen für einen zuverlässigen, qualitativ hochstehenden und wett- bewerbsfähigen Flughafen mit einem Drehkreuzbetrieb ein. Gleichzei- tig ist im Sinne von § 1 des Flughafengesetzes die Bevölkerung vor schäd- lichen oder lästigen Auswirkungen des Flughafenbetriebs zu schützen. Gemäss § 3 Abs. 3 des Flughafengesetzes wirkt der Staat darauf hin, dass eine Nachtflugsperre von sieben Stunden eingehalten wird. Es ist daher von grosser Bedeutung, dass es in der Zeit zwischen 23.00 und
23.30 Uhr zu möglichst wenig Verspätungen kommt, auch wenn der Ver- spätungsabbau in dieser halben Stunde ohne formelle Ausnahmebewil- ligung erfolgt und das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 25. Oktober 2016 bestätigt hat, dass ein Verspätungsabbau von Flügen, die vor 23 Uhr geplant sind, nicht gegen Art. 12 des Betriebsreglements verstösst und rechtmässig ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016). Wir erwarten deshalb, dass die Planung und Vergabe von Start- und Landerechten für die erste Nacht- stunde darauf ausgerichtet werden, dass der Verkehr im Regelfall vor 23.00 Uhr bewältigt werden kann. Das vorliegende SIL-Objektblatt vom 10. Dezember 2024 bildet eine wichtige Grundlage, um den Flughafen Zürich zukunftssicher zu gestal- ten. Es nimmt zentrale Herausforderungen und Ansätze auf, wie der für den Kanton Zürich und die Schweiz wichtige Drehkreuzbetrieb lang- fristig gesichert werden kann. Die darin vorgeschlagenen Massnahmen dienen der Stabilisierung der betrieblichen Abläufe und werden dadurch zu einer Verbesserung der Verspätungssituation am Abend führen. Einem Grossteil dieser Massnahmen haben wir bereits in früheren Stel- lungnahmen zu Anpassungen des SIL-Objektblatts oder im Rahmen von Weisungen an die Staatsvertretung zu Anpassungen des Betriebsregle- ments zugestimmt (RRB Nrn. 88/2017 und 1133/2013). Es handelt sich hierbei vor allem um betriebliche und bauliche Massnahmen zur Ver- besserung der Robustheit des Betriebs und der Pünktlichkeit im Nord-, Bisen-, Ost- und Südkonzept sowie lärmoptimierte Abflugrouten ab den Pisten 28, 32 und 34. Auch die Verlängerung der Pisten 28 und 32, die von den Zürcher Stimmberechtigten am 3. März 2024 mit klarer Mehr- heit angenommen wurde, wird als wichtige Massnahme zu einer Verbes- serung der Situation beim Verspätungsabbau beitragen. Wir erwarten deshalb, dass diese Massnahme ebenso wie die anderen dargelegten Massnahmen im Hinblick auf eine Verbesserung der Verspätungssitu- ation und zur Sicherstellung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Flughafens Zürich rasch umgesetzt werden. Auch die Südstarts ab Piste 16 geradeaus haben wir in den erwähnten früheren Stellungnah- men bereits ausführlich beurteilt (vgl. RRB Nr. 88/2017). Bezüglich Süd- starts geradeaus bei Bise haben wir bereits 2017 vom Bund verlangt, dass das Bisenkonzept zur Stabilisierung des Betriebs auf klar definierte, messbare und nachvollziehbare Wettersituationen beschränkt bleibt und ein Monitoring ausgewiesen wird. Diese Beurteilung gilt nach wie vor. Die Begründung von Südstarts geradeaus bei Nebel erachteten wir hin- gegen als nicht nachvollziehbar und forderten, die Südstarts geradeaus bei Nebel im SIL-Objektblatt auszuschliessen. Die Notwendigkeit dafür ist nach wie vor weder ausreichend begründet noch nachvollziehbar.
Auch die im vorliegenden Entwurf zum SIL-Objektblatt vorgesehene Erhöhung der Lärmgebühren wird begrüsst. Durch diese Massnahme kann ein Anreiz geschaffen werden, Flüge so zu planen und abzuwickeln, dass die Anzahl Verspätungen und dadurch die Lärmbelastung nach 23.00 Uhr verringert werden kann. Damit stellt diese Massnahme ein wichtiges Instrument dar, um das im Flughafengesetz und in der Flug- hafenpolitik verankerte Gleichgewicht zwischen Sicherstellung der Dreh- kreuzfunktion und Schutz der Bevölkerung vor Lärm – insbesondere in den sensiblen Nachtstunden – zu erreichen. Die Umsetzungsfrist dieser Gebührenerhöhung in zwei Etappen bis 2025 und 2033 (Grundlagen- bericht, S. 64) erscheint im Hinblick auf die langfristigen Investitions- zyklen der Fluggesellschaften und die voraussichtliche Verfügbarkeit lärmgünstiger Flugzeugtypen für die Flottenerneuerung als nachvoll- ziehbar. Das der Berechnung des Gebiets mit Lärmauswirkungen für die zweite Nachtstunde zugrunde liegende Mengengerüst ist hingegen nicht nachvollziehbar. Für diese Berechnung geht der Bund selbst nach der Umsetzung sämtlicher im SIL-Objektblatt empfohlenen Massnahmen (Gebührenerhöhung, Pistenverlängerung usw.) von jährlich insgesamt 3200 Bewegungen aus. Das sind nur unwesentlich weniger Bewegungen, als 2023 im selben Zeitraum mit 3479 tatsächlich abgewickelt wurden. Auch wenn der Verspätungsabbau in der halben Stunde von 23.00 bis 23.30 Uhr ohne formelle Ausnahmebewilligung erfolgt und gerichtlich bestätigt wurde, erwarten wir, dass alle zur Verfügung stehenden Mittel ergriffen werden, damit in der Zeit nach 23.00 Uhr die Flugbewegungen verringert werden. Das vom Bund nun vorgeschlagene Mengengerüst von 3200 Bewegungen für die zweite Nachtstunde widerspricht sowohl der Flughafenpolitik des Regierungsrates, wonach stets eine Balance zwischen der Sicherstellung des Drehkreuzbetriebs am Flughafen Zü- rich und dem Bedürfnis der Bevölkerung nach einer ungestörten Nacht- ruhe angestrebt wird, als auch Art. 39 Abs. 3 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (SR 748.131.1), der besagt, dass die Flugbe- triebsunternehmen bei der Planung von Flügen zwischen 22 und 6 Uhr grösste Zurückhaltung zu üben haben. Antrag 1: Aus Sicht des Kantons Zürich hat sich das Mengengerüst für die Be- rechnungsgrundlage für das Gebiet mit Lärmauswirkungen in der zwei- ten Nachtstunde auf die massgebende Anzahl Flugbewegungen an Be- triebsjahren mit weniger Verspätungen und funktionierendem Drehkreuz- betrieb auszurichten. Das Mengengerüst für die Berechnung des Gebiets mit Lärmauswirkungen für die zweite Nachtstunde ist deutlich zu redu- zieren.
Im Zusammenhang mit den im SIL-Objektblatt zur Umsetzung emp- fohlenen Massnahmen zur Stabilisierung des Flugbetriebs wird im Grund- lagenbericht vom 27. November 2024 (S. 9 und 74) festgehalten, dass die dadurch gewonnene Kapazität nicht zu einer Erhöhung der planbaren Landungen und Starts genutzt («deklarierte Kapazität») werden dürfe. Die hierfür vorgesehene Festlegung im SIL-Objektblatt ist jedoch un- genau und missverständlich formuliert (vgl. Entwurf SIL-Objektblatt, S.12) sodass unklar bleibt, wie der Nachweis zur Verspätungssituation ausgestaltet werden soll. Antrag 2: Die Bestimmung auf Seite 12 des SIL-Objektblatts, wonach die durch bauliche oder betriebliche Massnahmen gewonnenen Kapazitäten erst für eine Erhöhung der deklarierten Kapazität eingesetzt werden dürfen, wenn der Nachweis erbracht sei, dass die zulässigen Lärmimmissionen eingehalten sind, ist dahingehend zu präzisieren, dass sichergestellt ist, dass eine punktuelle Erhöhung der Kapazität im Tagesverlauf nicht zu einer Verschlechterungssituation am Abend führt.
II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volks- wirtschaftsdirektion.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli