Vorzeitige Auszahlung der Beiträge für Schallschutzfenster an Staatsstrassen, Zustimmung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. März 2022

396. Beiträge an die Kosten für Schallschutzfenster an Staatsstrassen (vorzeitige Auszahlung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Lärmsanierung Nach Art. 13 der Lärmschutzverordnung (LSV, SR 814.41) sind orts- feste Anlagen, namentlich Strassen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW) beitragen, zu sanieren. Die Anlagen müssen so weit saniert werden, als dies technisch und betrieblich mög- lich sowie wirtschaftlich tragbar ist, bzw. so weit, dass die IGW nicht über- schritten werden. Stehen keine überwiegenden Interessen entgegen, so gibt die Vollzugsbehörde den Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern oder verringern, den Vorzug gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung verhindern oder verringern (Art. 13 Abs. 3 LSV). Für Standorte und Gebäude, bei denen keine Massnahmen an der Quelle und auf dem Ausbreitungsweg möglich sind, werden Sanierungs- erleichterungen gewährt (Art. 14 LSV). Können die Alarmwerte (AW) für den Strassenlärm wegen gewährter Erleichterungen nicht eingehalten werden, verpflichten die Behörden ge- mäss Art. 15 Abs. 1 LSV die Eigentümerschaft der betroffenen Liegen- schaften, Ersatzmassnahmen zu ergreifen, insbesondere Schallschutzfens- ter einzubauen. Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden werden von Gesetzes wegen erst ab Überschreitung der AW angeordnet (Art. 20 Umweltschutzgesetz [USG, SR 814.01]). Betroffene Anwohne- rinnen und Anwohner im Bereich zwischen IGW und AW würden gemäss Gesetzeswortlaut ohne entsprechende Schallschutzmassnahmen den läs- tigen und schädlichen Immissionen ausgesetzt bleiben. Diese Praxis er- wies sich als unbefriedigend. Deshalb hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 1169/2008 entschieden, an Staatsstrassen den freiwilligen Einbau von Schallschutzfenstern bereits ab Lärmbelastungen über dem IGW mit Kos- tenbeiträgen zu fördern. Die Gebäudeeigentümerschaft kann im Bereich zwischen IGW und AW selber entscheiden, ob sie die bestehenden Fens- ter durch Schallschutzfenster ersetzen will. Wenn sie sich dazu entschliesst, wird ihr ein Anteil der Kosten durch den Kanton als Strasseneigentümer rückerstattet. Mit diesem Finanzierungsmodell trägt der Kanton zur Durchsetzung eines wirksamen Schutzes vor schädlichen und lästigen Einwirkungen bei (Art. 102 Kantonsverfassung [LS 101] sowie § 226 Pla- nungs- und Baugesetz [PBG, LS 700.1]) und fördert eine gerechtere An- wendung des Verursacherprinzips (Art. 2 USG). Die Pflicht des Kantons

zur Veranlassung von Schallschutzmassnahmen sowie zu deren Mitfinan- zierung bei IGW-Überschreitungen stützt sich gemäss RRB Nr. 1169/2008 auf Art. 20 USG und die entsprechenden Ausführungsbestimmungen der LSV. Das Finanzierungsmodell hat sich bewährt und wurde seit der Aus- zahlung der ersten Beiträge 2010 nicht beanstandet. Zuständig für die Lärmsanierung von Staatsstrassen im Kanton Zü- rich, mit Ausnahme der Städte Zürich und Winterthur, ist die Baudirek- tion, handelnd durch die Fachstelle Lärmschutz (FALS) beim Tiefbau- amt. Sie setzt Lärmsanierungsprojekte fest, behandelt Einsprachen, ge- währt nötigenfalls Sanierungserleichterungen und zahlt die geschulde- ten Beiträge an Schallschutzfenstern aus.

B. Stand der Lärmsanierung im Kanton Zürich Die Pflicht zur Lärmsanierung von Strassen besteht seit Inkraftset- zung der LSV am 1. April 1987. Die Sanierung hätte bis 2002 abgeschlos- sen werden müssen, die Frist wurde aber bis am 31. März 2018 verlängert. In 75% der zu sanierenden Gemeinden hat der Kanton die Erstsanierung abgeschlossen. Bei 25% der Landgemeinden ist die Lärmsanierung noch hängig, weil Untersuchungen zu Massnahmen an der Quelle (Tempo- reduktionen und lärmarme Beläge) durchzuführen sind. Es ist jedoch bereits absehbar, dass trotz Massnahmen an der Quelle die AW und IGW teilweise überschritten bleiben. Die betroffenen Anwohnerinnen und An- wohner haben folglich Anspruch auf Schallschutzfenster bei AW-Über- schreitungen bzw. die Gebäudeeigentümerschaft auf einen Beitrag für freiwillig eingebaute Schallschutzfenster bei Überschreitung der IGW. Bis die notwendigen Untersuchungen abgeschlossen, das ordentliche Lärmsanierungsprojekt festgesetzt und im Rahmen eines Strassenpro- jekts umgesetzt werden kann, vergehen noch etliche Jahre. So lange ver- bleiben die Anwohnerinnen und Anwohner ohne jeglichen Lärmschutz. Diese Situation ist unbefriedigend. Sie wird verbessert, indem die FALS die Kosten und Beiträge für Schallschutzfenster vorgängig und losge- löst vom ordentlichen Lärmsanierungsprojekt prüft, verfügt und aus- bezahlt.

C. Gründe für die vorzeitige Auszahlung Der Kanton konnte die vom Bundesrecht vorgegebene Frist zur Lärm- sanierung bei 25% der Zürcher Landgemeinden nicht einhalten. Schon aus diesem Grund ist es gerechtfertigt, den Betroffenen entgegenzukom- men und die Zahlungen für Schallschutzfenster in diesen Gebieten so schnell wie möglich zu leisten.

In der Vergangenheit erging eine umfassende Rechtsprechung zu den Lärmschutzmassnahmen. Wo vor einigen Jahren Erleichterungen nach Art. 14 LSV beinahe der Regelfall waren, hat sich bis heute die Situation stark verändert. Das Bundesgericht hat in den letzten Jahren mehrfach die Senkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf Strassen als mög- liche und daher vor dem Anordnen von Erleichterungen zu prüfende Schutzmassnahme beurteilt. Der Kanton setzt diese Rechtsprechung nun um und prüft Herabsetzungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit als Lärmschutzmassnahme. Auch die Entwicklung von lärmarmen Be- lägen ist vorangeschritten. Sowohl die akustische Wirkung als auch die Lebensdauer, die im Vergleich zu herkömmlichen Belägen geringer ist, hat sich in den letzten Jahren verbessert. Die Prüfung, welche Lärm- schutzmassnahmen im Einzelfall verhältnismässig sind, ist zeitintensiv, und es vergehen weitere Jahre bis zu deren Umsetzung im Rahmen eines Strassenprojekts. Mit der vorzeitigen Auszahlung von Beiträgen leistet der Kanton zeitnah immerhin einen minimalen Beitrag an den Lärm- schutz mittels Schallschutzfenster. Ausserdem verringert die vorzeitige Auszahlung von Beiträgen den Aufwand der FALS. Sie muss keine entsprechenden Gemeinde- und Bür- geranfragen mehr beantworten. Zudem kann mit einer vorzeitigen Aus- zahlung den Bedürfnissen der Betroffenen wenigstens in einem Punkt entsprochen werden. Dadurch können entsprechende Ombudsverfahren verhindert werden. Im Übrigen hat sogar der Ombudsmann anlässlich eines Verfahrens betreffend Schallschutzfenster die Frage aufgeworfen, ob eine Ausrichtung von Beiträgen unabhängig von der Projektfestset- zung denkbar wäre. Sodann werden die jährlich anfallenden Aufwendungen für Projekt- management und für das Erstellen von Berichten zuhanden des Bundes- amtes für Umwelt ebenfalls verringert. Finanziell am meisten ins Gewicht fallen die Kosten für die beauftragten Büros, welche die Lärmschutzpro- jekte begleiten. Sie sind zuständig für die Ausarbeitung des Projekts, die öffentliche Auf‌lage sowie die Berechnung der Beiträge für die Schall- schutzfenster sowie deren Einbau. Bei vorgezogener Auszahlung der Bei- träge können die Auftragsverhältnisse nach der öffentlichen Auf‌lage des ordentlichen Lärmsanierungsprojekts aufgelöst werden. Erfolgen die Auszahlung und der Einbau der Schallschutzfenster erst nach Rechts- kraft des ordentlichen Lärmsanierungsprojekts, müssen die Büros bis da- hin, rund drei Jahre länger, beauftragt bleiben. Die FALS geht von Ein- sparungen von etwa Fr. 100 000 pro Jahr aus. Die eingesparten Kosten belaufen sich somit auf insgesamt rund Fr. 300 000. Deshalb rechtfertigt sich die vorzeitige Auszahlung von Beiträgen auch aus Kosten- und Zeit- gründen.

Das Gleichbehandlungsgebot gebietet es ebenfalls, Schallschutzfens- terbeiträge so schnell wie möglich auszurichten. Die ersten Zahlungen für Schallschutzfenster bei AW-Überschreitungen leistete der Kanton vor rund 30 Jahren. Beiträge bei IGW-Überschreitungen werden gestützt auf RRB Nr. 1169/2008 seit 2010 ausgerichtet. Demgegenüber hat der Kan- ton in 25% der Gemeinden noch überhaupt keine Lärmschutzmassnah- men umgesetzt. Die betroffenen Anwohnerinnen und Anwohner verblei- ben noch etliche Jahre gegen Lärm ungeschützt. Diese ungleiche Situa- tion ist durch die vorzeitige Auszahlung zu verbessern. Ausserdem werden in Zukunft etliche Betroffene, bei denen Schallschutzfenster als Ersatz- massnahme eingebaut sind, zusätzlich von lärmarmen Belägen und/oder Temporeduktionen profitieren. Damit Gleichheit besteht, müssen auch in den noch nicht sanierten Gebieten Beiträge an Schallschutzfenster geleistet und Quellenlärmmassnahmen umgesetzt werden. Dadurch be- steht in der Lärmsanierung Gleichheit aller Gemeinden, unabhängig da- von, ob sie bereits vor längerer Zeit saniert wurden oder ob die Sanierung erst noch stattfindet. Schliesslich spricht auch das Recht auf ein gerichtliches Verfahren für die vorzeitige Auszahlung der Beiträge. Ist eine lärmbetroffene Person mit den verfügten Lärmsanierungsmassnahmen nicht zufrieden und er- greift dagegen ein Rechtsmittel, verzögert sich der Lärmschutz aufgrund des Verfahrens. Ein drohendes Gerichtsverfahren soll aber nicht dazu führen, dass Private auf ein Rechtsmittel verzichten, weil sich deswegen ihre Lärmschutzmassnahmen noch weiter verzögern. Aus den vorgenannten Gründen ist es angezeigt, die Schallschutzfens- terbeiträge in den noch nicht sanierten Gemeinden vorgängig zum ordent- lichen Lärmsanierungsprojekt zu prüfen, zu verfügen und auszuzahlen. Dieses Vorgehen könnte im Einzelfall zwar dazu führen, dass Bei- träge an Schallschutzfenster geleistet werden, obwohl wegen der später umgesetzten ordentlichen Lärmschutzmassnahmen die IGW oder AW nicht mehr überschritten sind. Die von der FALS geschätzten Kosten für Schallschutzfenster – ohne andere Lärmschutzmassnahmen – in den noch nicht sanierten Gemeinden betragen rund 10,35 Mio. Franken. Mit Mass- nahmen an der Quelle werden die Kosten für Schallschutzfenster auf rund 8,105 Mio. Franken geschätzt. Im schlechtesten Fall würde der Kanton demnach rund 2,245 Mio. Franken zu viel für Schallschutzfenster aus- geben, die nach der ordentlichen Lärmsanierung nicht notwendig wären. Werden die Kostenersparnisse der externen Unternehmen von rund Fr. 300 000 berücksichtigt, beläuft sich der Mehraufwand höchstens auf rund 1,945 Mio. Franken. Dieser Betrag ist jedoch richtig investiert, weil die Betroffenen zeitnah wenigstens minimal vor Lärmbelastungen ge-

schützt werden. Ausserdem relativiert er sich, ist doch davon auszuge- hen, dass die Gesundheitskosten in den noch nicht sanierten Gebieten mit vorzeitiger Auszahlung und raschem Einbau von Schallschutzfens- tern sinken.

D. Anspruchsgrundlage – Finanzierung Der Umweltschutz fordert, Menschen und Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu schützen (Art. 74 BV [SR 101], Art. 102 KV, § 226 PBG). Die vorzeitige Auszahlung von Kosten und Beiträgen an Schallschutzfenster – wie auch die Auszahlung ab IGW-Überschreitun- gen – beruht auf dieser Pflicht sowie dem Verursacherprinzip, wonach die Kosten für Schallschutzmassnahmen bei lärmigen ortsfesten Anlagen vom Verursacher zu tragen sind (Art. 2 USG). Die entsprechenden Aus- gaben können aus dem mit RRB Nr. 1048/2015 bewilligten Rahmenkre- dit von 59 Mio. Franken für die Programmvereinbarung Lärm- und Schall- schutz finanziert werden. Mit der revidierten LSV wurde die Programm- vereinbarung bestätigt. Die Befristung der Bundesbeiträge wurde aufge- hoben und die laufende Programmvereinbarung bis zum 31. Dezember 2024 verlängert.

E. Umsetzung Ziel ist es, in den noch nicht sanierten Gemeinden die Schallschutz- fenster bis Ende 2024 einzubauen und die entsprechenden Beiträge zu leisten. Als Grundlage dient ein akustisches Projekt, das eine Gebäude- liste mit den Lärmbelastungen, den anspruchsberechtigten Fenstern so- wie den Kosten für die einzubauenden Schallschutzfenster enthält. Den Berechtigten wird die Höhe des Beitrags mittels Verfügung mitgeteilt. Darin werden sie darauf hingewiesen, dass die Beiträge ohne präjudizie- rende Wirkung und unabhängig vom ordentlichen Lärmsanierungspro- jekt ausbezahlt werden, das zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt. Nach Erhalt der Verfügung läuft eine 30-tägige Frist zur Anmeldung von An- sprüchen. Hat sich die Eigentümerschaft eines Gebäudes für eine Sanie- rung entschieden, ist diese innert Jahresfrist ab Zustellung der Verfü- gung durchzuführen. Die Beiträge werden durch die FALS ausbezahlt. Die Schallschutzfenster haben den aktuellen Anforderungen des Kan- tons Zürich gemäss Formular «Besondere Bestimmungen für den Ein- bau von Schallschutzfenstern», das den Berechtigten zugestellt wird, zu genügen. Die vorgenannten Gründe rechtfertigen es, die Praxis der vorzeiti- gen Auszahlung der Kosten und Beiträge für Schallschutzfenster sofort umzusetzen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Der vorzeitigen Auszahlung der Beiträge an die Kosten für Schall- schutzfenster im Sinne der Erwägungen wird zugestimmt.

II. Die Baudirektion wird ermächtigt, die entsprechenden Zahlungen für den Einbau von Schallschutzfenstern zu leisten.

III. Mitteilung an die Finanzdirektion, die Volkswirtschaftsdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli