Kantonale Volksinitiative für eine Elternzeit (Elternzeit-Initiative), Gültigkeit, kein Gegenvorschlag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 29. April 2020

435. Kantonale Volksinitiative «für eine Elternzeit (Elternzeit-­ Initiative)» (Gültigkeit und Verzicht auf Gegenvorschlag)

Erwägungen

1. Ausgangslage Am 6. Januar 2020 wurden die ausgefüllten Unterschriftenlisten zu der im kantonalen Amtsblatt vom 13. September 2019 (ABl 2019-09-13) ver- öffentlichten kantonalen Volksinitiative für eine Elternzeit (Elternzeit-­ Initiative) bei der Direktion der Justiz und des Innern eingereicht. Mit Ver- fügung vom 25. Februar 2020 (ABl 2020-02-28) stellte die Direktion der Justiz und des Innern nach Prüfung der Unterschriften fest, dass die Volks- initiative zustande gekommen ist. Gemäss § 130 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. Septem- ber 2003 (GPR, LS 161) beschliesst der Regierungsrat innert sechs Mo- naten nach Einreichung der Initiative über deren Gültigkeit. Gleichzeitig beschliesst er, ob die Direktion einen Gegenvorschlag ausarbeiten soll (Abs. 1). Hält der Regierungsrat die Initiative für vollständig ungültig, stellt er dem Kantonsrat Antrag auf Ungültigerklärung (Abs. 2). Hält der Regierungsrat die Initiative wenigstens teilweise für gültig, erstattet er dem Kantonsrat innert neun Monaten nach ihrer Einreichung Bericht und An- trag über deren Gültigkeit und Inhalt (Abs. 3). Beantragt der Regierungs- rat einen Gegenvorschlag zur Initiative, legt er den Bericht und Antrag innert 16 Monaten nach Einreichung der Initiative vor (Abs. 4).

2. Gültigkeit Eine zustande gekommene Volksinitiative ist gültig, wenn sie die Ein- heit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Art. 28 Abs. 1 Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Erfüllt sie diese Voraussetzungen nicht, erklärt sie der Kantonsrat für ungültig. Er kann sie aber auch für teil- weise gültig erklären oder aufteilen (Art. 28 Abs. 2 KV).

Mit der Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs wird der Erlass des nachfolgenden Gesetzes verlangt:

«Gesetz über die Elternzeit (EZG) § 1. Zweck und Grundsätze Dieses Gesetz bezweckt, die Eltern durch die Gewährung von Urlaub (Elternzeit) bei der Entwicklung der Beziehung zu ihren Kindern zu unterstützen. § 2. Eltern Als Eltern gelten Personen: a. zu denen ein Kindesverhältnis im Zivilstandsregister eingetragen ist und die über die elterliche Sorge verfügen, b. die ein Kind zwecks Adoption bei sich aufnehmen, nach der Erteilung der Bewilligung zur Aufnahme des Kindes zur Adoption (Bewilli- gung). § 3. Anspruch auf Elternzeit 1 Jeder Elternteil hat Anspruch auf 18 Wochen Elternzeit. Diese ist ihm

von der Arbeitgeberin oder dem Arbeitgeber als Freizeit zu gewähren. 2 Der Anspruch entsteht am Tag der Geburt des Kindes oder bei des-

sen Aufnahme zwecks Adoption, wenn es im Zeitpunkt der Erteilung der Bewilligung das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. 3 Der Anspruch endet am 126. Tag nach seiner Entstehung, unter Vor-

behalt von § 4 Abs. 2. § 4. Aufschub des Anspruchs auf Elternzeit 1Bei längerem Spitalaufenthalt des neu geborenen Kindes kann jeder

Elternteil bei der zuständigen Stelle beantragen, dass der Anspruch erst nach der Entlassung des Kindes beginnt. 2 Der Elternteil, der das Kind nicht geboren hat, kann zudem beantra-

gen, dass er nach dem Bezug von mindestens zwei und höchstens vier Wo- chen Elternzeit den restlichen Anspruch im Anschluss an die Elternzeit des anderen Elternteils beziehen kann. In diesem Fall endet der Anspruch spätestens am 238. Tag nach seiner Entstehung. § 5. Erlöschen des Anspruchs auf Elternzeit 1 Der Anspruch eines Elternteils auf Elternzeit erlischt, wenn:

a. ihm die elterliche Sorge entzogen wird, b. sein Aufenthaltsbestimmungsrecht aufgehoben wird, c. die zuständige Behörde Beschränkungen in seinem persönlichen Ver- kehr mit dem Kind anordnet, d. er seine Erwerbstätigkeit wieder aufnimmt, e. er stirbt.

2 Er lebt in den Fällen von Abs. 1 lit. a–c wieder auf, wenn die Kindes-

schutzmassnahmen dahinfallen. § 6. Anspruch auf Entschädigung 1 Anspruch auf 14 Wochen entschädigte Elternzeit hat jeder Eltern-

teil, der: a. während neun Monaten unmittelbar vor der Geburt des Kindes im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) obligatorisch versichert war und während dieser Zeit mindestens fünf Monate lang eine Erwerbstätig- keit im Kanton Zürich ausgeübt hat, und b. im Zeitpunkt der Geburt des Kindes:

1. Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer im Sinne von Art. 10 des Bun- desgesetzes vom 6. Oktober 2006 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ist,

2. selbstständig erwerbstätig im Sinne von Art. 12 ATSG ist, oder

3. im Betrieb des anderen Elternteils mitarbeitet und einen Barlohn bezieht. 2 Anspruch auf vier zusätzliche Wochen entschädigte Elternzeit hat, wer:

a. die Voraussetzungen von Abs. 1 erfüllt, b. im Zeitpunkt der Geburt des Kindes oder der Erteilung der Bewilli- gung im Kanton Zürich seinen steuerrechtlichen Wohnsitz oder Auf- enthalt hat, und c. während der Dauer des Bezugs der Entschädigung im Kanton Zürich seinen zivilrechtlichen Wohnsitz oder Aufenthalt hat. § 7. Höhe und Bemessung der Entschädigung 1 Die Entschädigung wird als Taggeld ausgerichtet.

2 Höhe und Bemessung der Entschädigung richten sich nach den Be-

stimmungen des Bundesgesetzes vom 25. September 1952 über den Er- werbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft (Erwerbsersatz- gesetz, EOG). Massgebend ist das im Kanton Zürich beitragspflichtige Einkommen. § 8. Koordination mit Leistungen anderer Sozialversicherungen 1 An die Entschädigung werden Taggelder nach dem Erwerbsersatzge-

setz angerechnet. Ausgenommen sind die Taggelder nach Art. 1a EOG. 2 Im Übrigen regelt der Regierungsrat die Koordination mit Leistun-

gen anderer Sozialversicherungen.

§ 9. Finanzierung 1 Die Leistungen nach diesem Gesetz werden durch paritätische Bei-

träge der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie der Arbeitnehmerin- nen und Arbeitnehmer finanziert. 2 Beitragspflichtig sind die Versicherten sowie die Arbeitgeberinnen und

Arbeitgeber gemäss Art. 3 und 12 AHVG. Ausgenommen sind die Ver- sicherten gemäss Art. 2 AHVG. 3 Für die Erhebung der Beiträge und die Ausrichtung der Entschädi-

gung ist die kantonale Familienausgleichskasse zuständig. Sie kann diese Aufgaben den im Kanton tätigen Familienausgleichskassen übertragen. Diese dürfen für die Verwaltung höchstens die von der kantonalen Fa- milienausgleichskasse festgelegten Verwaltungskosten erheben. 4 Der Aufsichtsrat der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich

setzt kostendeckende Beitragssätze fest. 5 Können die Leistungen nach diesem Gesetz mit den festgesetzten Bei-

tragssätzen nicht finanziert werden, kommt der Kanton für die ungedeck- ten Leistungen auf, bis kostendeckende Beitragssätze festgelegt sind. § 10. Verfahrensrecht 1 Das Verfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über den Allge-

meinen Teil des Sozialversicherungsrechts. 2 Das Sozialversicherungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Einspra-

cheentscheide gemäss Art. 52 Abs. 2 ATSG. § 11. Strafbestimmungen 1 Die Strafbestimmungen gemäss Art. 87–91 AHVG sind anwendbar

auf Personen, die in einer in diesen Bestimmungen umschriebenen Weise die Vorschriften dieses Gesetzes verletzen. 2 Für die Beurteilung der Übertretungen sind die Statthalterämter zu-

ständig. § 12. Inkrafttreten 1 Dieses Gesetz tritt spätestens am 1. Januar des zweiten Jahres nach

Annahme durch die Stimmberechtigten in Kraft. 2 Leistungen nach diesem Gesetz können nur beansprucht werden,

wenn nach dessen Inkrafttreten: a. das Kind geboren wurde, oder b. die Bewilligung erteilt wurde. § 13. Änderung bisherigen Rechts Das Gesetz über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 wird wie folgt geändert:

§ 3. Kantonalrechtliche Streitigkeiten Das Sozialversicherungsgericht beurteilt endgültig Beschwerden und Klagen aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts, soweit dies die Gesetzgebung vorsieht, insbesondere: lit. a–c unverändert. d. Beschwerden nach § 10 Abs. 2 EZG.»

Die Volksinitiative hat nur einen Sachbereich zum Gegenstand, wes- halb die Einheit der Materie gewahrt ist. Die Mutterschaftsentschädigung wurde am 1. Juli 2005 aufgrund einer Änderung des Bundesgesetzes vom 25. September 1952 über den Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft (EOG, SR 834.1) eingeführt, nachdem die Stimmberech- tigten in der eidgenössischen Volksabstimmung vom 26. September 2004 diese Gesetzesänderung angenommen hatten. Demnach haben erwerbs- tätige Mütter für die ersten 14 Wochen nach der Geburt des Kindes An- spruch auf eine Mutterschaftsentschädigung. Gemäss Art. 16h EOG kön- nen die Kantone eine höhere oder länger dauernde Mutterschafts- oder eine Adoptionsentschädigung vorsehen und zu deren Finanzierung be- sondere Beiträge erheben. Die Volksinitiative, welche für Eltern und Ad- optiveltern die Einführung einer Entschädigung für 18 Wochen Eltern- zeit verlangt, verstösst mithin nicht gegen übergeordnetes Recht. Nachdem schliesslich das Begehren ohne Weiteres durchführbar ist, erweist sich die Volksinitiative als gültig.

3. Gegenvorschlag Entsprechend der bundesrechtlichen Regelung haben im Kanton Zü- rich erwerbstätige Frauen Anspruch auf 14 Wochen Mutterschaftsurlaub. Als Entschädigung für den Verdienstausfall erhalten sie 80% des frühe- ren Erwerbseinkommens. Einen weitergehenden Anspruch auf einen Eltern- und Adoptionsurlaub gibt es derzeit weder gestützt auf das Bun- desrecht noch auf die kantonalen Regelungen. Am 27. September 2019 haben die eidgenössischen Räte den indirekten Gegenvorschlag zur Volks- initiative für einen Vaterschaftsurlaub verabschiedet. Väter sollen nach der Geburt des Kindes zwei Wochen Urlaub beziehen können. Im Ja- nuar 2020 ist dagegen das Referendum zustande gekommen. Der Zeit- punkt der Volksabstimmung ist derzeit noch offen. An seiner Sitzung vom 30. Oktober 2019 hat der Bundesrat beschlossen, die parlamentarische Initiative für die Einführung einer Adoptionsentschädigung zu unter- stützen. Erwerbstätige Eltern, die ein bis zu vier Jahre altes Kind adop- tieren, sollen einen zweiwöchigen Adoptionsurlaub beziehen können. So- wohl der Vaterschafts- als auch der Adoptionsurlaub soll über die Er- werbsersatzordnung (EO) finanziert werden.

Die Volksinitiative verlangt, dass jeder erwerbstätige Elternteil einen Anspruch auf 18 Wochen Elternzeit hat, wenn alle Voraussetzungen er- füllt sind. Die Finanzierung soll ebenfalls über die EO erfolgen. Die Frage der Einführung einer Elternzeit ist seit einiger Zeit ein viel diskutiertes Thema. Eine von der Eidgenössischen Koordinationskommission für Fa- milienfragen in Auftrag gegebene Studie «Evidenzbasierte Erkenntnisse zu Wirkungen von Elternzeit sowie Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaub, 2018» (abrufbar unter: https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/ attachments/53293.pdf) kommt zum Schluss, dass sich eine Elternzeit positiv auf die Gesundheit von Mutter und Kind, auf die Gleichstellung von Frau und Mann und auf die Wirtschaft auswirkt. Trotz dieser Er- kenntnisse erscheint ein Alleingang des Kantons Zürich zur Einführung einer Elternzeit nicht angezeigt. Mit der Volksinitiative hätten arbeitneh- mende Eltern unabhängig davon, ob sie Wohnsitz im Kanton Zürich ha- ben, einen Anspruch auf je 14 Wochen Elternzeit. Diese Elternzeit wäre aber neben den Beiträgen der Arbeitnehmenden ausschliesslich durch Beiträge der Arbeitgebenden im Kanton Zürich sowie gegebenenfalls den Kanton Zürich zu finanzieren (vgl. § 9 EZG gemäss Initiative). Darü- ber hinaus bestünde die Möglichkeit, dass Eltern einzig für den Bezug einer ausgedehnteren Elternzeit ihren Wohnsitz in den Kanton Zürich verlegen. Vor diesem Hintergrund ist eine schweizweit einheitliche Lö- sung abzuwarten. Zudem geht die Forderung der Volksinitiative mit je 18 Wochen Eltern- zeit pro Elternteil im Vergleich zu den Vorschlägen auf Bundesebene zum Vaterschafts- und Adoptionsurlaub und zur heute geltenden Regelung sehr weit. Eine derartige zeitliche Ausdehnung des Urlaubs und damit verbunden der Entschädigung wäre insgesamt aus wirtschafts- und ge- sellschaftspolitischen Gründen nicht vertretbar. Sie würde erhebliche Mehrausgaben für die Arbeitgebenden im Kanton Zürich bedeuten. Aus diesen Gründen ist die Initiative abzulehnen und auf die Ausarbei- tung eines Gegenvorschlages zu verzichten. Die Sicherheitsdirektion ist demnach zu beauftragen, dem Regierungsrat zur Initiative Bericht und Antrag an den Kantonsrat im Sinne von § 130 Abs. 3 GPR vorzulegen.

4. Öffentlichkeit Vorliegend handelt es sich um einen Zwischenentscheid des Regie- rungsrates. Insbesondere der Entscheid, ob ein Gegenvorschlag ausge- arbeitet werden soll, enthält in der Regel auch politische Überlegungen, die bis zum Bericht und Antrag an den Kantonsrat vertraulich bleiben müssen, um die weitere Meinungsbildung des Regierungsrates nicht zu beeinträchtigen. Dieser Zwischenentscheid ist daher bis zur Veröffentli- chung des Beschlusses über Bericht und Antrag zur Volksinitiative nicht öffentlich (§ 23 Abs. 2 lit. b Gesetz über die Information und den Daten- schutz vom 12. Februar 2007 [LS 170.4]).

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Es wird festgestellt, dass die am 6. Januar 2020 eingereichte kanto- nale Volksinitiative «für eine Elternzeit (Elternzeit-Initiative)» gültig ist.

II. Die Sicherheitsdirektion wird beauftragt, dem Regierungsrat einen Bericht und Antrag zur Gültigkeit der Initiative und über deren Inhalt zu unterbreiten. Auf einen Gegenvorschlag zur Initiative wird verzichtet.

III. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung des Berichts und des Antrags zur Initiative nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli