Bundesgesetz zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. Juni 2019

592. Bundesgesetz zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen

Erwägungen

der Technik verteilter elektronischer Register (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 22. März 2019 hat das Eidgenössische Finanzdeparte- ment das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf eines Bundesge- setzes zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register eröffnet. Beim vorgeschlagenen Bun- desgesetz handelt es sich um einen Mantelerlass, mit dem gezielte Anpas- sungen in verschiedenen bestehenden Bundesgesetzen umgesetzt werden sollen. Mit den Anpassungen sollen die Voraussetzungen weiter verbessert werden, damit sich die Schweiz als führender, innovativer und nachhal- tiger Standort für Unternehmen im Bereich Distributed-Ledger-Techno- logie (DLT) weiterentwickeln kann. Die DLT und insbesondere die Block- chain-Technologie zählen zu den potenziell vielversprechenden Entwick- lungen der Digitalisierung. Im Wesentlichen geht es dabei um folgende Anpassungen: – Um den Handel von Rechten mittels verteilter elektronischer Register auf eine sichere rechtliche Grundlage zu stellen, wird eine Anpassung des Wertpapierrechts vorgeschlagen. – Die Aussonderung kryptobasierter Vermögenswerte im Fall eines Konkurses aus der Konkursmasse wird gesetzlich geklärt. Die bank- insolvenzrechtlichen Bestimmungen im Bankenrecht werden dabei mit den Anpassungen im allgemeinen Insolvenzrecht abgestimmt. – Im Finanzmarktinfrastrukturrecht wird eine neue Bewilligungskate- gorie für DLT-Handelssysteme geschaffen. Damit soll ein angemesse- ner und flexibler Rechtsrahmen für die aufgrund der technologischen Entwicklungen neu möglichen Formen von Finanzmarktinfrastruk- turen geschaffen werden. – Ergänzend soll über eine gezielte Anpassung des Finanzinstitutsgeset- zes, das Anfang 2020 in Kraft treten wird, eine komplementäre Flexi- bilisierung für Wertpapierhäuser (heute: Effektenhändler) erreicht werden. – Mit Blick auf die Integrität und Reputation des Finanz- und Wirt- schaftsstandorts Schweiz sollen die neu im Finanzmarktinfrastruktur- recht geschaffenen DLT-Handelssysteme dem Geldwäschereigesetz unterstellt werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement, 3003 Bern (Zu- stellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an vernehmlassun- [e-mail]): Mit Schreiben vom 22. März 2019 haben Sie uns den Vorentwurf für ein Bundesgesetz zur Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register zur Vernehmlassung unterbrei- tet. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

1. Allgemeine Bemerkungen Wir begrüssen die Regelung dieses Rechtsbereichs und stimmen dem Vorentwurf weitgehend zu. Die Vorlage soll zu einem Abbau der regu- latorischen Hürden bei sogenannten Distributed-Ledger-Technologien (DLT) wie der Blockchain-Technologie sowie zu mehr Rechtssicherheit führen, indem die festgestellten Rechtslücken geschlossen werden. Dies stärkt die Integrität und Reputation des Finanz- und Wirtschaftsstand- orts Schweiz. In Zürich hat sich in den letzten Jahren ein dynamischer und schnell wachsender Fintech- und DLT-Branchencluster entwickelt. Mit dem Trust Square an der Bahnhofstrasse, an dessen Aufbau die Volkswirtschafts- direktion massgeblich beteiligt war, beheimatet Zürich den weltweit gröss- ten Blockchain-Hub. Weiter können seit einigen Jahren zunehmend mehr Anwendungen im Finanzbereich beobachtet werden, die auf der Block- chain-Technologie beruhen. Für den Kanton Zürich ist es wichtig, dass für Unternehmen im Bereich DLT und auch für alle anderen innovativen Unternehmen optimale Rah- menbedingungen geschaffen werden, um nachhaltig wettbewerbsfähig zu bleiben und die gute Reputation des Zürcher Finanzplatzes nicht zu gefährden. Verbesserte Rahmenbedingungen für Anbieter von Finanzmarktin- frastrukturen können längerfristig zu höheren Steuererträgen führen, ins- besondere in den Kantonen mit einem grossen Anteil innovativer Anbie- ter. Der Kanton Zürich weist gegenwärtig einen bedeutenden Anteil an Startups auf, die im Bereich der Finanzmarktinfrastruktur tätig sind (Fin- tech- und DLT-Unternehmen), und könnte dadurch mittel- bis langfristig von entsprechenden Steuereinnahmen profitieren.

Die Anpassung des Bundesrechts an Entwicklungen der Technik ver- teilter elektronischer Register ist wichtig und geht mit dem Manteler- lass in die richtige Richtung. Als Standort für Unternehmen im Bereich der DLT befindet sich die Schweiz in einem ausgeprägten internationa- len Wettbewerb. Um die Standortattraktivität der Schweiz in diesem Be- reich zu erhalten und für die Zukunft weiterzuentwickeln, erachten wir eine möglichst rasche Umsetzung der Anpassungen als erforderlich. Nachfolgend finden Sie unsere Bemerkungen zu einzelnen Gesetzes- bestimmungen.

2. Anforderungen an die DLT-Wertrechte Als problematisch erachten wir die Umschreibung des sachlichen An- wendungsbereichs von Art. 973d ff. VE OR. Dieser wird einerseits durch den Systembegriff des «verteilten elektronischen Registers» bzw. «Dis- tributed-Ledger-Technologie» umschrieben (Art. 973d Abs. 1 Ziff. 1 VE OR) und anderseits durch die detaillierten und weitreichenden Anforde- rungen nach Art. 973d Abs. 2 Ziff. 1–3 VE OR. Da ein Wertrecht nur dann die Wirkungen nach Art. 973e ff. VE OR aufweist, wenn es in einem DLT-Register eingetragen ist, das den Anfor- derungen nach Art. 973d Abs. 1 Ziff. 1–3 VE OR genügt, ist dieser Re- gelungsansatz im Ergebnis zu restriktiv. Zudem würde er in der Praxis zu Unsicherheit darüber führen, ob ein Wertrecht ein DLT-Wertrecht ist oder nicht. Das Wertrechteregister muss bestimmten minimalen Anforderungen genügen, damit es als Grundlage für die Schaffung von Wertrechten mit öffentlichem Glauben dienen kann. Diese Anforderungen sollten sich auf das beschränken, was zwingend notwendig ist, um die Funktion des Wertrechteregisters als Informationsträger für Wertrechte mit öffentli- chem Glauben und Verfügungen über solche Wertrechte zu ermöglichen. Zu diesen Anforderungen gehören der Schutz von Registereinträgen vor einseitiger Veränderung durch die Parteien, insbesondere durch die Schuldnerin oder den Schuldner, und die Publizität der Zuordnung am Wertrecht zu einem bestimmten Subjekt oder die Belastung des Wert- rechts mit einem beschränkten dinglichen Recht. Weitergehende funk- tionale bzw. systemimmanente Anforderungen an die Organisation des Wertrechtsregisters lassen sich damit aus einer wertpapier- bzw. sachen- rechtlichen Sicht nicht begründen.

Weitere Anforderungen an ein Wertrechteregister wie z. B. Funktions- sicherheit sind als Pflichten des Emittenten zu formulieren, deren Verlet- zung zur Haftung nach Art. 973h VE OR führt, deren Erfüllung aber nicht Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 973e f. VE OR ist. Das heisst, die Anforderungen an einen Token sind von den Pflichten eines Emittenten klarer abzugrenzen. Verletzt ein Emittent seine Pflichten, führt dies zur Haftung des Emittenten. Dies hat aber nichts mit den An- forderungen an den eigentlichen Token zu tun. Mit Bezug auf die vorgesehene Haftung der Emittenten von Forde- rungsrechten oder Aktien in Form von DLT-Wertrechten weisen wir da- rauf hin, dass diese derart weitreichend ist, dass fraglich ist, ob Emitten- ten tatsächlich Aktien in Form von DLT-Wertrechten schaffen werden. Insbesondere der Nachweis, dass das Register dem neusten Stand der Technik entsprach (Art. 973h VE OR in Verbindung mit Art. 973d VE OR), dürfte nur schwer zu erbringen sein, da keine allgemeinen Stan- dards bestehen und die Entwicklungen in diesem Bereich noch im Fluss sind. Die rückblickende Beurteilung der Erfüllung der Sorgfaltspflicht im Falle einer Streitigkeit birgt deshalb grosse Prozessrisiken. Die Klar- stellung der technologischen Anforderungen durch die Verordnung des Bundesrates gemäss Art. 973d Abs. 3 VE OR erscheint uns deshalb un- abdingbar zu sein.

3. Schuldbetreibungs- und Konkursrecht Die konkursfeste Sammelverwahrung sollte für die kryptobasierten Vermögenswerte entgegen dem Vernehmlassungsentwurf auch in der Schweiz ermöglicht werden. Andernfalls wäre mit einem Ausweichen von Schweizer Kundinnen und Kunden auf ausländische Aufbewahrer zu rechnen, was nicht nur mit Rechtsunsicherheit für die Kundinnen und Kunden verbunden wäre, sondern auch mit einer schlechteren Greifbar- keit der verwahrten Vermögenswerte für Schweizer Behörden in einem Rechtsfall. Dies würde einen erheblichen Standortnachteil bedeuten.

4. Finanzmarktinfrastrukturgesetz Im Finanzmarktinfrastrukturgesetz (SR 958.1) soll eine neue Börsen- kategorie für sogenannte DLT-Handelssysteme geschaffen werden. Dies ist im Ansatz richtig und zu begrüssen. Die Finanzmarktbranche äussert jedoch die Befürchtung, dass die vorgeschlagene Regelung zu schwer- fällig sei, um Innovationen zu ermöglichen. Wir beantragen deshalb, die Wirksamkeit dieser neuen Börsenkategorie und die entsprechenden An- forderungen drei Jahre nach Inkraftsetzung einer eingehenden Prüfung zu unterziehen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli