SIL-Prozess: Anhörung zur ersten Fassung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich, Schreiben an das UVEK
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 12. Juni 2013
690. SIL-Prozess: Anhörung zur ersten Fassung
Erwägungen
des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich; Stellungnahme Mit Schreiben vom 23. Mai 2013 haben das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) den Regie- rungsrat eingeladen, zur Frage Stellung zu nehmen, ob der Entwurf des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich Widersprüche zur kantonalen Richt- planung aufweise. Das SIL-Objektblatt soll in Kürze durch den Bundes- rat verabschiedet werden. Die vorliegende Anhörung stützt sich auf Art. 20 der Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1). Das dort vor- gesehene Verfahren dient dazu, Widersprüche zur kantonalen Richtpla- nung festzustellen und nach Möglichkeit kurzfristig zu bereinigen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700; Art. 13 RPV). Die vorliegende Fassung des SIL-Objektblatts beschränkt sich auf Fest- legungen, die unabhängig und damit schon vor der Ratifizierung des am 4. September 2012 unterzeichneten Staatsvertrags Schweiz – Deutsch- land «über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland» getroffen werden können. Vorbehalten bleiben künftige Anpassungen des SIL-Objektblatts, die für die Umsetzung des Staatsvertrags notwendig werden können. Sie werden in einer nächsten Etappe vorgenommen. Der Bund behält sich auch Anpassungen vor für den Fall, dass die laufenden Sicherheits- abklärungen zum Flughafen Zürich solche erfordern würden. Gemäss dem Schreiben des BAZL und des ARE sieht sich der Bund zu diesem schrittweisen Vorgehen veranlasst, weil sich der Ratifikations- prozess zum Staatsvertrag in die Länge zieht. Angesichts der bisherigen langen Verfahrensdauer will der Bund mit der Verabschiedung des SIL- Objektblatts in den zahlreichen Fragen Rechtssicherheit schaffen, die entscheidungsreif sind. Der Bundesrat wird die Öffentlichkeit nach seinem Entscheid, nach derzeitiger Planung am 26. Juni 2013, mit einer Medienmitteilung infor- mieren. Der Bund bittet die angehörten Kantone, mit der Kommunika- tion ebenfalls bis zu diesem Zeitpunkt zuzuwarten. Dieser Beschluss ist deshalb bis zum Entscheid des Bundesrates über das SIL-Objektblatt nicht öffentlich.
Dispositiv
Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), 3003 Bern: Mit Schreiben vom 23. Mai 2013 haben Sie, gestützt auf Art. 20 RPV, den Regierungsrat eingeladen, zur Frage Stellung zu nehmen, ob die zur Verabschiedung durch den Bundesrat vorgesehene erste Fassung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich Widersprüche zur kantonalen Richt- planung aufweise. Eine abschliessende Antwort auf diese Frage ist zum heutigen Zeit- punkt nicht möglich. Die geltenden Festlegungen im kantonalen Richt- plan (Stand vom 31. Januar 1995) können nicht als Massstab gelten. Der 2004 eingeleitete Koordinationsprozess für das SIL-Objektblatt Flug- hafen Zürich war von Anfang an darauf angelegt, das Verfahren zeitlich und inhaltlich eng mit einer Teilrevision des kantonalen Richtplans abzu- stimmen. Der Regierungsrat hat die Vorlage für die Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich», am 30. März 2011 zuhanden des Kantonsrates verabschiedet (Vorlage 4788). Die Be- ratungen in der zuständigen Kommission des Kantonsrates wurden im Dezember 2012 für sechs Monate ausgesetzt, um die weiteren Entwick- lungen im SIL-Verfahren abzuwarten. Der Grund lag darin, dass Ihr Departement im Herbst 2012, im Konsultationsverfahren zum Bericht «Anpassung des Objektblatt-Entwurfs aufgrund des Staatsvertrags mit Deutschland», für 2013 zusätzliche Lärmberechnungen und ein An- hörungsverfahren in Aussicht gestellt hatte – Umstände, die auch für die Richtplanung von wesentlicher Bedeutung sind. Der Regierungsrat wird den Kantonsrat über die neue Ausgangslage informieren und ihm beantragen, die Beratungen zur Richtplanvorlage unter diesen geänderten Umständen fortzusetzen. Als Folge der entstan- denen Verzögerungen wird ein Kantonsratsbeschluss zur Teilrevision des kantonalen Richtplans frühestens in der zweiten Hälfte des laufenden Jahres möglich sein. Erst nach dem Beschluss des Kantonsrates wird endgültig geprüft werden können, ob Differenzen zum SIL-Objektblatt bestehen. Unter dem Vorbehalt dieser abschliessenden Prüfung melden wir Ihnen vorliegend diejenigen Differenzen, die nach Massgabe der Vorlage des Regierungsrates festgestellt werden können. Aufgrund der Verzögerungen im Ratifikationsprozess für den Staats- vertrag haben wir Verständnis dafür und unterstützen es grundsätzlich, dass der Bund die entscheidungsreifen, vom Staatsvertrag unabhängi- gen Tatbestände im SIL festlegen will. Ein weiteres Zuwarten würde
auch die Revision des kantonalen Richtplans in Mitleidenschaft ziehen. Mit diesem schrittweisen Vorgehen lässt sich die bisher immer ange- strebte Planungs- und Rechtssicherheit zumindest teilweise herstellen. Der vorliegende Objektblatt-Entwurf legt neben zahlreichen Fest- setzungen auch noch nicht entscheidungsreife Tatbestände in Form von Vororientierungen und Zwischenergebnissen fest und erteilt Anweisun- gen zum weiteren Vorgehen. Wir legen sehr grossen Wert darauf, dass diese weiteren Verfahrensschritte nach den Regeln des Raumplanungs- rechts, sehr transparent, aufgrund von gut nachvollziehbaren Unterlagen und mit ausreichend langen Fristen erfolgen, zumal sie teilweise umstrit- tene Fragen betreffen, die einer vertieften politischen Meinungsbildung bedürfen. Wir nehmen deshalb die Gelegenheit wahr, über die enge Fragestellung des Anhörungsverfahrens nach Art. 20 RPV hinaus auch zu Festlegungen im Objektblatt-Entwurf Stellung zu nehmen, die im weiteren Vorgehen sehr grosse Sorgfalt erfordern.
Rahmenbedingungen zum Betrieb und zur Infrastruktur Der Entwurf zum SIL-Objektblatt legt fest, dass der Flugbetrieb auf dem bestehenden Pistensystem abgewickelt wird. Ausgehend vom gel- tenden Betriebsreglement, bildet die Betriebsvariante EDVO die Grund- lage für die Festlegungen zum Flugbetrieb. Der Entwurf zum SIL-Ob- jektblatt sieht weiter vor, dass im Hinblick auf die Umsetzung der mit Deutschland vereinbarten Bestimmungen zur Nutzung des süddeutschen Luftraums oder für die Umsetzung weitergehender Sicherheitsanforde- rungen die Rahmenbedingungen zum Betrieb – nach Anhörung der be- troffenen Kantone – anzupassen sind. Unter diesen Voraussetzungen kann – so die Vororientierungen im Entwurf zum SIL-Objektblatt – auch ein Betrieb auf einem System mit verlängerten Pisten 28 und 32 vorgesehen werden. Die Erarbeitung der für diesen Entscheid not- wendigen Unterlagen sei an die Hand zu nehmen. Unter den gleichen Voraussetzungen könne anstelle der Südanflüge auch ein auf Satelliten- technologie beruhender gekrümmter Nordanflug eingesetzt werden, wenn dieser bezüglich der Sicherheit, der Umweltauswirkungen und der Kapazität gleichwertig sei. Die für künftige Anpassungen an den Rahmenbedingungen zum Be- trieb vorgesehene Anhörung der Kantone ist von sehr grosser Bedeu- tung für den Kanton Zürich. Wir wiederholen unsere Forderung, die wir bereits in unserer Stellungnahme vom 7. November 2012 zum Bericht «Anpassung des Objektblatt-Entwurfs aufgrund des Staatsvertrags mit Deutschland» (RRB Nr. 1141/2012) erhoben haben: Wenn aufgrund des Staatsvertrags – oder neu auch von zusätzlichen Sicherheitsanforderun- gen – wesentliche Anpassungen an den Rahmenbedingungen zum Be-
trieb vorgesehen sind, muss zwingend die Möglichkeit zur vertieften politischen Meinungsbildung und Meinungsäusserung eingeräumt wer- den. Wir legen sehr grossen Wert darauf, dass wir die Meinungen der Gemeinden, der Bürgerorganisationen und der Interessenverbände in unsere Stellungnahme einfliessen lassen können. Dafür müssen aus- reichend lange Fristen eingeräumt werden. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 22. Dezember 2010 zum vorläufigen Betriebsreglement (BGE 137 II 58, E. 3.3) auf die wich- tige Funktion des SIL hingewiesen. Mit ihm soll sichergestellt werden, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde getroffen werden, die über die erforderliche Distanz verfügt und befähigt ist, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die betroffenen Interessen abzuwägen, ohne die Gefahr der Verengung des Blickwinkels auf be- stimmte fachspezifische Interessen. Durch das Erfordernis der Sachpla- nung, die auf einem umfassenden Koordinationsprozess beruht, wird zugleich sichergestellt, dass die nach Raumplanungsrecht gebotene Ab- stimmung mit der Richt- und Raumplanung der betroffenen Kantone erfolgt. Soweit die Ausführungen des Bundesgerichts. Wir weisen Sie darauf hin, dass im Verlauf des Koordinationsprozesses bereits umfas- sende Grundlagen bereitgestellt wurden. Die Betriebsvarianten wurden einem aufwendigen, auf Nachhaltigkeitskriterien aufgebauten Bewer- tungsverfahren unterzogen. Diese Grundlagen behalten grundsätzlich ihre Bedeutung, auch wenn bei künftigen Anpassungen des SIL-Objekt- blatts neue Umstände berücksichtigt werden müssen. Es geht auf jeden Fall nicht an, künftig Anpassungen in Festlegungen von grosser politi- scher Bedeutung vorzunehmen, ohne dass zuvor eine Gesamtschau der betroffenen Interessen erfolgt. Die bei Anpassungen am SIL-Objekt- blatt nötige Abstimmung mit dem kantonalen Richtplan erfordert es zudem, dass die raumplanungsrechtlichen Verfahrensvorschriften ein- gehalten werden. Es ist nichts dagegen einzuwenden, dass die Planungen für künftige Entwicklungsschritte des Flughafens an die Hand genommen werden. Entscheide zu solchen Massnahmen brauchen aufgrund ihrer Tragweite gut fundierte Grundlagen. Es ist jedoch mit aller Deutlichkeit festzuhal- ten, dass diese Planungsarbeiten künftige Entscheide nicht präjudizie- ren dürfen. Wir haben im Verlauf des SIL-Prozesses wiederholt darauf hingewiesen, dass gemäss § 19 des Flughafengesetzes für Beschlüsse des Verwaltungsrates der Flughafen Zürich AG, die Gesuche an den Bund über Änderungen der Lage und Länge der Pisten betreffen, ein Weisungs- recht des Regierungsrates besteht. Solche Weisungen genehmigt der Kantonsrat in der Form des referendumsfähigen Beschlusses. Dieses Verfahren muss zwingend angewendet werden, wenn Verlängerungen
der Pisten 28 und 32 ins Auge gefasst werden. Für einen derartigen Ent- scheid müssen die lärmmässigen Auswirkungen eines Flugbetriebs mit Pistenverlängerungen bekannt sein.
Flugplatz Dübendorf Der Entwurf des SIL-Objektblatts enthält unter dem Titel «Betriebs- reglement» folgende Festlegung: «Solange der militärische Flugbetrieb auf dem Flugplatz Dübendorf aufrecht erhalten bleibt, ist bei der Linien- führung der Abflugrouten auf diesen Betrieb Rücksicht zu nehmen.» Wir sprechen uns aufgrund der Ergebnisse der breit angelegten Test- planung und nach Anhörung aller massgeblichen Interessengruppen nach wie vor entschieden gegen eine weitere aviatische Nutzung des Flug- platzareals Dübendorf durch Flächenflugzeuge aus. Diese Haltung kommt auch in der Vorlage zur Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans zum Ausdruck. Wir halten daran und an den entsprechenden Richtplan- änderungen trotz des Vorbehalts im Vorprüfungsbericht des Bundes fest (siehe auch unsere Stellungnahme vom 7. Dezember 2011 betref- fend Koordination des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich mit dem Be- trieb der Luftwaffe in Dübendorf, RRB Nr. 1490/2011). Wir stellen des- halb den Antrag, die zitierte Festlegung zu streichen.
Abstimmung mit der Raumentwicklung Der Entwurf zum SIL-Objektblatt sieht vor, dass Bund und Kantone eine deckungsgleiche, auf dem Immissiongrenzwert ES II beruhende Abgrenzungslinie festlegen, jedoch erst dann, wenn die Rahmenbedin- gungen zum Betrieb an neue Bestimmungen zur Nutzung des süddeut- schen Luftraums oder für die Umsetzung weitergehender Sicherheits- anforderungen angepasst werden. Das SIL-Objektblatt definiert die Funktionen der Abgrenzungslinie entsprechend der Diskussion im bis- herigen Koordinationsprozess. Die Abgrenzungslinie ist das zentrale Bindeglied zwischen Sach- und Richtplanung. Die ursprüngliche Absicht bestand darin, dass die Ab- grenzungslinie alle Gebiete umfassen soll, die gemäss dem geltenden Betriebsreglement und allen im SIL-Objektblatt berücksichtigten Be- triebsvarianten von Immissionsgrenzwert-Überschreitungen betroffen sind. Auf diese Weise soll die für die Raumentwicklung unerlässliche Beständigkeit der Rahmenbedingungen hergestellt werden. Für den kantonalen Richtplan ist die gebietsmässige Bezeichnung des Gebiets, in dem die spezifischen Ziele und Massnahmen des Kapitels 4.7.1 «Flug- hafen Zürich» greifen sollen, von entscheidender Bedeutung und des- halb von Anfang an vorgesehen. Wir werden dem Kantonsrat empfeh- len, die umhüllenden Immissionsgrenzwertkurven ES II des vorläufigen
Betriebsreglements und der Betriebsvariante EDVO als Grundlage für die Definition der Abgrenzungslinie im kantonalen Richtplan zu nehmen, verbunden mit dem Auftrag, diese Linie aufgrund von künftigen Anpas- sungen im SIL-Objektblatt zu überprüfen und bei Bedarf anzupassen. Damit nach über acht Jahren Verfahrensdauer grösstmögliche Planungs- und Rechtssicherheit hergestellt werden kann, stellen wir den Antrag, dass die Abgrenzungslinie bereits in der ersten Fassung des SIL-Objekt- blatts festgelegt wird und dass das SIL-Objektblatt darauf hinweist, dass künftige Anpassungen daran in Koordination mit dem kantonalen Richtplan erfolgen werden.
Flughafenperimeter Innerhalb des Flughafenperimeters legt der Kanton gemäss dem Ent- wurf zum SIL-Objektblatt keine Fruchtfolgeflächen fest. Als Begrün- dung wird in den Erläuterungen zum SIL-Objektblatt ausgeführt, das landwirtschaftliche Kulturland innerhalb des Flughafenperimeters werde entweder durch den Ausbau der Flughafenanlagen oder die ökologische Aufwertung beansprucht. Eine intensive ackerbauliche Nutzung werde nicht mehr möglich sein, solange der Flughafen in Betrieb bleibe. In die- ser Hinsicht sei der Einbezug dieser Kulturlandflächen ins kantonale Kontingent der Fruchtfolgeflächen nicht zweckmässig. Innerhalb des Flughafenperimeters befänden sich auch Fruchtfolgeflächen, die der Kanton bisher seinem Kontingent zugerechnet habe. Die Modalitäten einer Kompensation dieser Flächen richteten sich nach den allgemeinen Vorgaben des Bundes, die noch zu treffen seien. Diese Argumentation überzeugt nicht. Mit der gleichen Begründung könnten die Bundessachpläne die Trassen etwa für neue Eisenbahn- linien oder Nationalstrassen von einer Kompensation für die Inanspruch- nahme von Fruchtfolgeflächen befreien. Um das landwirtschaftliche Produktionspotenzial langfristig zu sichern, sind die Fruchtfolgeflächen in ihrem Gesamtumfang dauernd zu erhalten (vgl. Art. 6 Abs. 2 RPG; Art. 26 RPV). Der Kanton Zürich erfüllt sein im Sachplan Fruchtfolge- flächen vorgegebenes Kontingent nur knapp. Das Kontingent müsste vermindert werden, wenn der Flughafen aus der Kompensationspflicht entlassen werden sollte. Wenn der Bund keine Verkleinerung des Kon- tingents vornimmt, muss der Kanton Zürich auf eine sachgemässe Kom- pensation bestehen. Wir sind der Auffassung, dass zuerst auf Bundesebene die Modalitä- ten einer Kompensation von Fruchtfolgeflächen durch die nationalen Verkehrsträger zu regeln sind, bevor ein Bereinigungsverfahren zwi- schen dem SIL und dem kantonalen Richtplan eingeleitet wird. Allen-
falls wird ein solches in der Folge nicht mehr nötig sein. Entsprechend beantragen wir, dass die Festlegung im SIL betreffend die Fruchtfolge- flächen vorderhand lediglich als Vororientierung getroffen wird.
Zusammenfassung Wir nehmen zur Kenntnis, dass Ihr Departement in Kürze dem Bun- desrat die Verabschiedung einer ersten Fassung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich beantragen wird. Aufgrund der Verzögerungen im Ratifikationsprozess für den Staatsvertrag haben wir Verständnis dafür und unterstützen es grundsätzlich, dass der Bund die entscheidungs- reifen, vom Staatsvertrag unabhängigen Tatbestände im SIL festlegen will. Mit diesem schrittweisen Vorgehen lässt sich die bisher immer angestrebte Planungs- und Rechtssicherheit zumindest teilweise her- stellen. Wir werden den Kantonsrat über die neue Ausgangslage informieren und ihm beantragen, die Beratungen zur Vorlage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans, Kapitel 4.7.1 «Flughafen Zürich», unter diesen geänderten Umständen fortzusetzen. Weil die Richtplanrevision noch nicht durch den Kantonsrat abgeschlossen worden ist, kann noch keine abschliessende Prüfung von Differenzen zwischen dem SIL und dem kantonalen Richtplan vorgenommen werden. Wir behalten uns eine sol- che für den Zeitpunkt vor, in dem der Kantonsrat die Teilrevision be- schlossen haben wird. Wir werden dem Kantonsrat empfehlen, die umhüllenden Immissions- grenzwertkurven ES II des geltenden Betriebsreglements und der Be- triebsvariante EDVO als Grundlage für die Definition der Abgrenzungs- linie im kantonalen Richtplan zu nehmen, verbunden mit dem Auftrag, diese Linie aufgrund von künftigen Anpassungen im SIL-Objektblatt zu überprüfen und bei Bedarf anzupassen. Damit nach über acht Jahren Verfahrensdauer grösstmögliche Planungs- und Rechtssicherheit her- gestellt werden kann, stellen wir den Antrag, dass die Abgrenzungslinie bereits in der ersten Fassung des SIL-Objektblatts festgelegt wird und dass das SIL-Objektblatt darauf hinweist, dass künftige Anpassungen daran in Koordination mit dem kantonalen Richtplan erfolgen werden. Wir legen sehr grossen Wert darauf, dass die weiteren Verfahrens- schritte zu den in Form von Vororientierungen und Zwischenergebnis- sen festgelegten Tatbeständen sehr transparent, aufgrund von gut nach- vollziehbaren Unterlagen und mit ausreichend langen Fristen erfolgen, zumal sie teilweise umstrittene Fragen betreffen, die einer vertieften politischen Meinungsbildung bedürfen. Wenn aufgrund des Staatsver- trags oder neu auch von zusätzlichen Sicherheitsanforderungen wesent- liche Anpassungen an den Rahmenbedingungen zum Betrieb vorgesehen
sind, muss zwingend die Möglichkeit zur vertieften Meinungsbildung und Meinungsäusserung eingeräumt werden. Wir legen sehr grossen Wert darauf, dass wir die Meinungen der Gemeinden, der Bürgerorga- nisationen und Interessenverbände in unsere Stellungnahme einflies- sen lassen können. Dafür müssen ausreichend lange Fristen eingeräumt werden. Wir haben im Verlauf des SIL-Prozesses wiederholt darauf hingewie- sen, dass gemäss § 19 des Flughafengesetzes für Beschlüsse des Verwal- tungsrates der Flughafen Zürich AG, die Gesuche an den Bund über Änderungen der Lage und Länge der Pisten betreffen, ein Weisungs- recht des Regierungsrates besteht. Solche Weisungen genehmigt der Kantonsrat in der Form des referendumsfähigen Beschlusses. Dieses Verfahren muss zwingend angewendet werden, wenn Verlängerungen der Pisten 28 und 32 ins Auge gefasst werden. Wir stellen den Antrag, die Festlegung betreffend Linienführung der Abflugrouten im Zusammenhang mit dem Flugbetrieb auf dem Flug- platz Dübendorf zu streichen. Wir beantragen, dass die Festlegung betreffend Fruchtfolgeflächen im SIL als Vororientierung festgelegt wird.
II. Dieser Beschluss ist bis zum Entscheid des Bundesrates über das SIL-Objektblatt nicht öffentlich.
III. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates, die Baudirek- tion und die Volkswirtschaftsdirektion.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi