Beschluss des Kantonsrates über die Festsetzung des Steuerfusses für die Jahre 2018 und 2019

Antrag des Regierungsrates vom 30. August 2017

Beschluss des Kantonsrates über die Festsetzung des Steuerfusses für die Jahre 2018 und 2019 (vom . . . . . . . . . . . .)

Der Kantonsrat, nach Einsichtnahme in den Antrag des Regierungsrates vom 30. Au- gust 2017, beschliesst: I. Der Steuerfuss für die Jahre 2018 und 2019 wird auf 100% der einfachen Staatssteuer festgesetzt. II. Veröffentlichung in der Gesetzessammlung. III. Mitteilung an den Regierungsrat.

W e isung

1. Auftrag

Der Kantonsrat beschliesst gemäss Art. 56 Abs. 1 lit. b der Verfas- sung des Kantons Zürich (KV, LS 101) mit einfachem Mehr über den Steuerfuss für die Staatssteuer. Dabei setzt er den Steuerfuss jeweils für zwei Kalenderjahre fest (§ 2 Steuergesetz, LS 631.1). Festzulegen ist der Steuerfuss für die Jahre 2018 und 2019. Die Steuerfussfestlegung erfolgt gemäss § 9 des Gesetzes über Con- trolling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) auf der Grundlage des Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplans (KEF). Dieser legt für die folgenden vier Jahre die zu erzielenden Wirkungen, die zu erbrin- genden Leistungen und deren Finanzierung fest.

Der KEF 2018–2021 [Vorlage 5384] wird dem Kantonsrat gleich- zeitig mit dem vorliegenden Antrag zur Festsetzung des Steuerfusses zur Kenntnis gebracht.

2. Steuerpolitisches Umfeld

Das steuerpolitische Umfeld wird zunehmend durch internationale Entwicklungen geprägt. Neben dem interkantonalen Steuerwettbewerb darf auch die Erhaltung der steuerlichen Attraktivität der Schweiz ge- genüber dem Ausland nicht aus den Augen gelassen werden.

Interkantonaler Steuerwettbewerb Die BAK Basel Economics AG (BAK) erstellt seit 2007 im Auftrag der Finanzdirektion jährlich ein Steuermonitoring zur steuerlichen Po- sition des Kantons Zürich. Der Zürcher Steuerbelastungsmonitor 2016, auf dem die folgenden Ausführungen beruhen, stützt sich vorwiegend auf die Analyse der Steuerbelastung im Jahr 2015. Bei der Steuerbelastung der Einkommen natürlicher Personen hat der Kanton Zürich im Steuermonitoring 2016 seinen zehnten Rang im interkantonalen Steuerwettbewerb behauptet. Diesen Platz hält der Kanton Zürich seit dem Steuermonitoring 2013, in dem er sich als Folge des Ausgleichs der kalten Progression im Jahr 2012 um sechs Ränge verbessert hat. 2013 wurde die Steuerbelastung von Familien mit der Erhöhung des Kinderabzugs zusätzlich vermindert. Mit einem Indexwert von 93,9 liegt die durchschnittliche Steuerbelastung der Einkommen natürlicher Personen unter dem nationalen Durchschnitt von 100. Dabei muss allerdings nach Einkommenskategorien differen- ziert werden. Mittlere bis hohe Einkommen (Fr. 60 000 bis Fr. 200 000) werden verhältnismässig moderat besteuert. Zürich liegt bei diesen Einkommen im vorderen Drittel der Kantone. Schlechter klassiert ist der Kanton Zürich bei tiefen und sehr hohen Einkommen, wo er im hinteren Mittelfeld liegt. Bei der Vermögensbesteuerung liegt der Kanton Zürich 2015 unver- ändert auf dem sechsten Rang mit einem Indexwert von 66,4 (nationaler Durchschnitt 100). Die Steuerbelastung ist insbesondere bei tiefen und mittleren Vermögen unterhalb der Millionen-Grenze gering. Hinge- gen ist die Steuerbelastung bei den sehr hohen Vermögen überdurch- schnittlich stark, dies wie bei den sehr hohen Einkommen vor allem auch im Vergleich zu den Nachbarkantonen. Bei der Besteuerung der juristischen Personen liegt der Kanton Zürich im nationalen Vergleich gemäss BAK Taxation Index im hinte- ren Drittel. Gemäss den Zahlen der Eidgenössischen Steuerverwal-

tung (ESTV), die von der BAK für das Steuermonitoring 2016 ebenfalls ausgewertet wurden, liegt die Stadt Zürich für Aktiengesellschaften mit einem steuerbaren Kapital von 2 Mio. Franken und einer Rendite von 20% im Vergleich der 26 Kantonshauptorte bei der Unternehmens- steuerbelastung im Jahr 2015 unverändert auf dem 21. Rang. Seit 2006 hat sich die Position des Kantons Zürich im nationalen Vergleich um acht Plätze verschlechtert. Jedoch liegen Stadt und Kanton Zürich wei- terhin vor den beiden anderen Schweizer Wirtschaftszentren Basel und Genf. Mit der Steuervorlage 17 (SV 17) wird voraussichtlich grosse Be- wegung in die Steuerlandschaft kommen, da die Kantone ihre Gewinn- und Kapitalsteuersätze in Abhängigkeit der neuen bundesrechtlichen Rahmenbedingungen überprüfen werden.

Steuerpolitisches Umfeld Der Steuerwettbewerb für Unternehmen spielt auf internationaler und interkantonaler Ebene. Ein immer grösserer Anteil der Unterneh- men bzw. von Unternehmensteilen ist mobil. Gemäss dem Steuermo- nitoring 2016 der BAK, das die Perspektive eines ansiedlungswilligen Unternehmens einnimmt, steht der Kanton Zürich dabei im internatio- nalen Vergleich gut da. Er weist verglichen mit den anderen westeuro- päischen Staaten (Ausnahme Irland) und den USA eine tiefe Steuer- belastung auf. Der relative Vorteil Zürichs gegenüber der internationalen Konkurrenz hat sich jedoch leicht vermindert, da verschiedene Länder in den letzten beiden Jahren Steuersenkungen vorgenommen haben, u.a. Finnland, Dänemark, Grossbritannien, Italien und Spanien. Aller- dings ist die Steuerbelastung auch in einigen Ländern gewachsen, am stärksten in den Niederlanden, Belgien und Frankreich. Auf der inter- kantonalen Ebene wird sich der Steuerwettbewerb in den nächsten Jahren verschärfen, da mehrere Kantone ihre Steuersätze für Unter- nehmen stark senken werden, Dabei handelt es sich vor allem um Kan- tone, bei denen die Statusgesellschaften eine sehr grosse Bedeutung haben. Darunter befinden sich auch jene starken Wirtschaftsstandorte, die heute im Steuernonitoring bei der Unternehmensbesteuerung noch hinter dem Kanton Zürich platziert sind. Nach dem Scheitern der Unternehmungssteuerreform III in der Volksabstimmung vom 12. Februar 2017 soll die Abschaffung der von der EU als wettbewerbsverzerrend betrachteten Steuerregimes mit einer neuen Vorlage, der SV 17, erreicht werden. Mit der Reform setzt die Schweiz die internationalen OECD-Standards um, die Ende 2014 im Rahmen des BEPS-Projekts (Base Erosion and Profit Shifting) fest- gelegt wurden. Diese sollen ungerechtfertigte Steuervermeidung und Gewinnverschiebung multinationaler Unternehmen vermeiden. Aus- serdem soll sichergestellt werden, dass die Wirtschaftsstandorte bezüg- lich Besteuerungsgrundlagen mit gleich langen Spiessen kämpfen.

Im EU-Rahmen sind laut Bund weitere Steuerprojekte mit mög- licherweise bedeutenden Auswirkungen auf die Schweiz in Diskussion. Anzuführen sind beispielsweise die geplante Finanztransaktionssteuer, die gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuer-Bemessungsgrund- lage, die Reform der Mehrwertsteuer oder die Arbeiten zur Defini- tion, was eine effektive Besteuerung darstellt. Der Regierungsrat hat sich in diesem Umfeld zum Ziel gesetzt, das Steuersubstrat durch Erhalt der Position im interkantonalen und inter- nationalen Steuerwettbewerb zu sichern (vgl. Richtlinien der Regie- rungspolitik 2015–2019, Legislaturziel 9.3). Um dies zu erreichen, soll u.a. die SV 17 so umgesetzt werden, dass die Konkurrenzfähigkeit des Kantons Zürich erhalten bleibt. Dazu muss rechtzeitig eine Steuerstra- tegie formuliert werden, welche die aufgezeigten Entwicklungen be- rücksichtigt. Das Steuerklima zwischen der Schweiz und der EU hat sich nach der Vereinbarung 2014 im Unternehmenssteuerstreit und dem Ab- schluss eines Abkommens über den Automatischen Informationsaus- tausch (AIA) 2015 deutlich entspannt.

3. Wirtschaftliches Umfeld

Dank der weltweit anziehenden Konjunktur erfährt auch die inter- national eng verflochtene Schweizer Wirtschaft positive Wachstums- impulse. Neben dem Aussenhandel dürfte auch der durch die grössere Beschäftigung und das anhaltende Bevölkerungswachstum angetrie- bene private Konsum die Konjunktur stützen. Nach einem realen BIP-Wachstum von 1,3% im Jahr 2016 wird mit einer Beschleunigung gerechnet. Die Prognosen für die Schweiz rech- nen mit einem realen Wachstum 2017 zwischen 1,3% und 1,6% und zwischen 1,5% und 2,1% für das Jahr 2018. Abzuwarten bleibt, ob die jüngste Abschwächung des Schweizer Frankens gegenüber dem Euro von Dauer ist. Falls sich der Trend be- stätigt, sind auch vom Wechselkurs positive Wachstumsimpulse für den Aussenhandel zu erwarten. Diese Entwicklungen widerspiegeln sich auf Ebene des Kantons Zürich, wo die Konjunktur gemäss dem «Zürcher Wirtschaftsmonito- ring» des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) im ersten Halbjahr 2017 ebenfalls angezogen hat. Mit Ausnahme der Industrie und des Detailhandels ist die Geschäftslage in allen Branchen gut und hat sich weiter verbessert. Auch der für Zürich besonders wichtige Bankensek- tor zeigt positive Anzeichen. Das AWA erwartet daher, dass die Kon-

junktur an Fahrt gewinnt und die Zürcher Volkswirtschaft im laufen- den Jahr mit gut 1,5% leicht stärker wächst als 2016. Es ist davon auszugehen, dass der leichte Rückgang der Arbeitslosigkeit anhält.

4. Steuererträge

Tabelle 1: Übersicht Entwicklung der Netto-Steuererträge (in Mio. Franken) Budget Budget- KEF KEF KEF Differenz 2017 entwurf 2019 2020 2021 2021 zu 2018 2017 Staatssteuern (inkl. 6157 6288 6418 6567 6714 +557 Quellensteuern), netto Erbschafts- und 239 244 244 244 244 +5 Schenkungssteuer, netto Direkte Bundessteuer 677 705 715 727 735 +58 Verrechnungssteuer und 103 105 105 105 105 +2 EU-Zinsbesteuerung Ertragsausfall SV 17 –50 –150 –150 Total Steuern 7176 7342 7482 7594 7648 +472 (LG Nr. 4910, netto)*

Veränderung in % Staatssteuern (inkl. +2,1 +2,1 +2,3 +2,2 +9,0 Quellensteuern), netto Erbschafts- und +2,2 +0,1 0,0 0,0 +2,3 Schenkungssteuer, netto Direkte Bundessteuer +4,1 +1,4 +1,7 +1,1 +8,6 Verrechnungssteuer und +1,8 0,0 0,0 0,0 +1,8 EU-Zinsbesteuerung Total Steuern +2,3 +1,9 +1,5 +0,7 +6,6 (LG Nr. 4910, netto)* + Verbesserungen, Mehrerträge / – Verschlechterungen, Mindererträge * ohne Verkehrsabgaben, Schiffsteuern sowie Spielbanken- und Spielautomatenabgabe Die in den Tabellen aufgeführten Beträge sind gerundet. Totalisierungen können deshalb von der Summe der einzelnen Werte abweichen.

Im KEF 2018–2021 ist eine Zunahme der Steuererträge von knapp einer halben Milliarde Franken oder 6,6% (Planjahr 2021 im Vergleich zum Budget 2017) eingestellt. Damit geht der KEF 2018–2021 gegenüber dem letztjährigen KEF von leicht tieferen Steuererträgen aus.

Staatssteuern (einschliesslich Quellensteuern) Eine wesentliche Grundlage für die Prognose der Staatssteuer- erträge ist das Hearing des kantonalen Steueramtes mit Fachleuten der BAK, der Konjunkturforschungsstelle ETH Zürich (KOF), der Credit Suisse, der Zürcher Kantonalbank (ZKB) und dem Steueramt der Stadt Zürich. Bei den Staatssteuererträgen wird während der Planperiode von 2017 bis 2021 mit einer Zunahme von 557 Mio. Franken oder 9% ge- rechnet. Dabei wird von einer regelmässigen jährlichen Zunahme von gut 2% ausgegangen.

Erbschafts- und Schenkungssteuer Die Erträge aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer können aufgrund weniger ertragsstarker Fälle stark schwanken. Unter Berück- sichtigung der bisherigen Entwicklung und der Annahme einer leich- ten Zunahme der übertragenen Vermögen wird im KEF 2018–2021 mit einer Ertragszunahme von 5 Mio. Franken oder 2% bis 2021 (im Ver- gleich zum Budget 2017) gerechnet.

Direkte Bundessteuer Nachdem die Erträge der direkten Bundessteuer 2016 über Erwar- ten ausgefallen sind und sogar die Prognose im Budget 2017 übertroffen haben, wird für 2018 mit einer starken Verbesserung von 4,1% gegen- über dem Vorjahr gerechnet. In den weiteren Jahren wird mit einem moderaten Wachstum gerechnet. Insgesamt nehmen die Erträge von 2017 bis 2021 um 58 Mio. Franken oder 8,6% zu.

Verrechnungssteuer Die Verrechnungssteuererträge sind sehr volatil und daher schwie- rig einzuschätzen. Nach einer leichten Zunahme im ersten Planjahr wird mit stagnierenden Erträgen gerechnet.

Steuervorlage 17 (SV 17) Die Eckwerte der SV 17 hat der Bundesrat im Juni 2017 verabschie- det. Bis im September wird eine Vernehmlassungsvorlage erarbeitet. Auf der Grundlage der Vernehmlassung wird der Bundesrat voraus- sichtlich im Frühjahr 2018 die Botschaft zur SV 17 verabschieden. Die finanziellen Auswirkungen für den Kanton Zürich sind noch schwierig zu beziffern. Aufgrund des heutigen Kenntnisstands werden die Er- tragsausfälle pauschal auf 50 Mio. Franken für 2020 und 150 Mio. Fran- ken für 2021 geschätzt.

5. KEF 2018–2021

Erfolgsrechnung Tabelle 2: Übersicht Erfolgsrechnung (in Mio. Franken) Budget Budget- KEF KEF KEF Differenz 2017 entwurf 2019 2020 2021 2021 zu 2027 2018 absolut in % Aufwand –15 173 –15 525 –15 551 –15 880 –16 104 –931 –6,1 Ertrag 15 236 15 601 15 813 16 002 16 183 +947 +6,2 Saldo +62 +76 +262 +122 +79 – – Eigenkapital 8 744 8 797 9 033 9 128 9 183 +439 +5,0 Mittelfristiger Ausgleich 2014–2021 –104 + Ertrag, Ertragsüberschüsse, Eigenkapital / – Aufwand, Aufwandüberschüsse Die in den Tabellen aufgeführten Beträge sind gerundet. Totalisierungen können deshalb von der Summe der einzelnen Werte abweichen.

Über die Planperiode hält die Ertragsentwicklung gut mit der Auf- wandzunahme Schritt. Von 2017 bis 2021 nimmt der Ertrag um insge- samt 947 Mio. Franken oder 6,2% zu und übertrifft das Aufwand- wachstum leicht, das in der gleichen Periode 931 Mio. Franken oder 6,1% ausmacht. Damit können sowohl im Budgetentwurf 2018 als auch in den wei- teren Planjahren Ertragsüberschüsse erzielt werden. Trotz der Ertrags- überschüsse wird der mittelfristige Haushaltsausgleich 2014–2021 mit einem kumulierten Aufwandüberschuss von 104 Mio. Franken leicht verfehlt. Das liegt nicht zuletzt an der verzögerten Anrechnung der BVK-Sanierung, die noch bis 2020 den mittelfristigen Ausgleich belas- tet.

Investitionsrechnung Tabelle 3: Übersicht Investitionsrechnung (in Mio. Franken) Budget Budget- KEF KEF KEF 2017 entwurf 2019 2020 2021 Ausgaben –1011 –1152 –1285 –1129 –1551 Einnahmen 105 96 96 87 94 Nettoinvestitionen –906 –1055 –1189 –1042 –1457 Selbstfinanzierungsgrad (in %) 65,3 59,3 70,4 78,2 51,2 Verschuldung 5084 5450 5748 5951 6646 + Investitionseinnahmen, Verschuldung / – Investitionsausgaben, Nettoinvestitionen Die in den Tabellen aufgeführten Beträge sind gerundet. Totalisierungen können deshalb von der Summe der einzelnen Werte abweichen.

Über die vier Planjahre bewegen sich die Nettoinvestitionen auf einem hohen Niveau von über 1 Mrd. Franken. Der Höchstwert 2021 ist dadurch begründet, dass in diesem Jahr eine Erhöhung des ZKB- Dotationskapitals von 575 Mio. Franken eingeplant ist. Die hohen Investitionen führen dazu, dass sich der Selbstfinanzie- rungsgrad in den Jahren 2018 bis 2021 trotz Ertragsüberschüssen in der Erfolgsrechnung lediglich zwischen 50% und 80% bewegt. Das führt zu einem Anstieg der Verschuldung von knapp 5,1 Mrd. Franken im Jahr 2017 auf über 6,6 Mrd. Franken im Jahr 2021. Damit ist das AAA-Ra- ting des Kantons Zürich allerdings nicht gefährdet. Nach der Beurtei- lung der Rating-Agentur Standard & Poor’s ist ein wichtiges Kriterium für das Höchstrating, dass die Schulden nicht mehr als 60% des Ertrags ausmachen. Dieses Verhältnis beträgt am Ende der KEF-Periode rund 41% und ist weiterhin erfüllt.

6. Festsetzung des Steuerfusses für die Jahre 2018 und 2019

Der Regierungsrat hält für die Jahre 2018 und 2019 aufgrund der vorerwähnten finanzpolitischen Eckpunkte sowie aus standort- und wirtschaftspolitischen Überlegungen am Steuerfuss von 100% fest, der seit 2003 gilt. Nachdem der Kanton Zürich im Steuermonitoring 2016 der BAK seinen zehnten Rang konsolidieren konnte, soll diese gute Position im interkantonalen Steuerwettbewerb ebenso wie die gute in- ternationale Positionierung gesichert werden (Legislaturziel 9.3). Auch im Rahmen der SV 17 ist es wichtig, den Unternehmen im Kanton Zürich Stabilität und Sicherheit zu signalisieren. Eine Senkung des Steuerfusses

kommt allein aufgrund der Situation des kantonalen Finanzhaushalts nicht infrage. Auch in den nächsten Jahren läuft das Programm der Leistungsüberprüfung 2016, das nach wie vor noch nicht in vollem Umfang beschlossen ist. Mit dessen bereits umgesetzten Massnahmen wird der mittelfristige Ausgleich 2014–2021 des Staatshaushalts zwar deutlich verbessert, aber noch immer knapp verfehlt. Zudem lasten er- hebliche Risiken zum Beispiel aus der noch nicht vollständig garantier- ten Umsetzung von Lü16 und aus Fragen der Kostenteilung mit den Gemeinden auf der Finanzplanung. Eine Steuerfusssenkung würde dazu führen, dass der mittelfristige Ausgleich deutlich verfehlt wird. Damit würde nicht nur ein Erfordernis von Gesetz und Verfassung ver- letzt. Zudem könnte eine solche Entwicklung die Verschuldung erhö- hen und letztlich das AAA in Gefahr bringen. Ist ein ausgeglichener Kantonshaushalt nicht mehr gegeben, hätte das auch Auswirkungen auf den Kanton Zürich als attraktiven Wirtschaftsstandort. Die Ent- wicklungen in verschiedenen EU-Ländern zeigen die Bedeutung eines gesunden Finanzhaushalts und einer tragbaren Verschuldung für das wirtschaftliche Wachstum und die Position im Standortwettbewerb deut- lich. Vor allem aber würde eine Senkung des Steuerfusses den Kanton Zürich auch jenes minimalen Spielraums berauben, den er im Hinblick auf die Umsetzung der SV 17 des Bundes benötigt. Deren Umsetzung stellt für den Kanton Zürich mit seinem grossen Anteil an Unterneh- menssteuern und mit dem anhaltenden Bevölkerungswachstum eine grosse Herausforderung dar. Die Abschaffung der speziellen Besteue- rung von Statusgesellschaften wird die Steuerbelastung für juristische Personen landesweit zum Sinken bringen sowie den nationalen Steuer- und Standortwettbewerb spürbar akzentuieren. Erklärtes Ziel des Re- gierungsrates ist es aber, die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit und all- gemein die Standortattraktivität des Kantons Zürich mit all seinen Ar- beitsplätzen zu erhalten. Da aufgrund der SV 17 mit vorübergehenden Steuerausfällen bei den juristischen Personen und in den kommenden Jahren gleichzeitig mit einem weiteren Bevölkerungswachstum zu rech- nen ist, wird die Umsetzung der Vorlage auf Bundes- und Kantonsebene die Haushalte von Kanton und Gemeinden erheblich belasten. Daher wird es wichtig sein, dass der Kanton für die Umsetzung der SV 17 über einen Spielraum und die nötige Flexibilität verfügt, um gezielte steuer- liche Massnahmen finanzieren und nicht zuletzt auch die Gemeinden wirkungsvoll unterstützen zu können.

Der Regierungsrat beantragt deshalb dem Kantonsrat, den Steuer- fuss für die Jahre 2018 und 2019 unverändert auf 100% der einfachen Staatssteuer festzusetzen.

Im Namen des Regierungsrates Der Präsident: Der Staatsschreiber: Markus Kägi Beat Husi