Publikationsgesetz, Ergebnis der Beratungen der Kommission für Staat und Gemeinden, Stellungnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. August 2015

790. Publikationsgesetz (Ergebnis der Beratungen der Kommission für Staat und Gemeinden; Stellungnahme)

Erwägungen

1. Am 22. Oktober 2014 unterbreitete der Regierungsrat dem Kantons- rat einen Antrag auf Totalrevision des Publikationsgesetzes (Vorlage 5134). Die Kommission für Staat und Gemeinden stimmte der Vorlage am 8. Mai 2015 mit 11 : 4 Stimmen zu; erst in der Schlussabstimmung wurde aus den Reihen der SVP-Fraktion ein Antrag auf Nichteintreten gestellt, der auf Rückfrage des Kommissionspräsidenten damit begrün- det wurde, dass es sich um ein weiteres unnötiges Gesetz handle.

2. Mit Ausnahme der in diesem Zusammenhang vorgeschlagenen Er- gänzung von § 25 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) mit einer zusätzlichen lit. c (vgl. nachfolgend, 3.) folgte die Kommission dem Antrag des Regierungsrates vollumfänglich. Zu vier Bestimmungen des Publikationsgesetzes wurden Minderheitsanträge gestellt: a) § 8 Abs. 2: Verweist ein kantonaler Erlass auf von Dritten erlassene Normen, kann der Regierungsrat gemäss § 8 Abs. 2 der Gesetzesvorlage den Dritten verpflichten, diese Normen zur öffentlichen Einsichtnahme aufzulegen oder öffentlich zugänglich zu machen. Der Regierungsrat re- gelt in diesem Fall die Entschädigung. Eine Minderheit der Kommission möchte auf diesen zweiten Satz verzichten: Private, deren Regelwerke durch Verweisung im kantonalen Recht als anwendbar erklärt werden, sollten nicht auch noch eine Entschädigung erhalten. Von Dritten erstellte Regelwerke sind in der Regel urheberrechtlich geschützt. Steht dieses Regelwerk nicht ohnehin zur Einsichtnahme offen und ist der Dritte nicht bereit, unentgeltlich Einsicht darin zu gewähren, soll er im Sinne einer «ultimo ratio» dazu verpflichtet werden können. Nur so lässt sich der wesentliche Grundsatz verwirklichen, dass die Regeln, die für die Rechtsunterworfenen gelten, für diese kostenlos zugänglich sind. Die Verpflichtung eines Dritten, sein urheberrechtlich geschütztes Werk in bestimmter Weise zugänglich zu machen, kann eine materielle Enteignung der Urheberrechte bedeuten. Dies müsste entschädigt wer- den, auch wenn die entsprechende Vorschrift in § 8 Abs. 2 des Publika- tionsgesetzes fehlen würde. Das Fehlen einer Vorschrift über die Ent- schädigung von Urheberrechten würde nicht dazu führen, dass keine Entschädigung auszurichten wäre. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist deshalb am Antrag des Regierungsrates festzuhalten.

b) § 12: Gemäss dieser Bestimmung kann der Regierungsrat für be- stimmte Sachgebiete sowie für interkantonale Vereinbarungen und Er- lasse interkantonaler Organe ein anderes amtliches Publikationsorgan bezeichnen. Eine Minderheit der Kommission möchte diese Bestimmung mit dem Passus «für den Bereich Schule» ergänzen. Bei der Regelung, wonach für bestimmte Sachgebiete ein anderes amt- liches Publikationsorgan soll bezeichnet werden können, wurde nament- lich ans Schulblatt gedacht. Dieses enthält schon heute amtliche Ver- öffentlichungen insbesondere des Bildungsrates und betrifft damit den Schulbereich. Diesen Bereich aus diesem Grund im Gesetz selbst her- vorzuheben, ist unnötig, weshalb diese Ergänzung abzulehnen ist. c) § 14 Abs. 1: Je nach Zweck, der zu erfüllen ist, soll eine Veröffent- lichung ausschliesslich in der OS oder im Amtsblatt erfolgen. Ein vom Kantonsrat verabschiedetes Gesetz beispielsweise wird im Amtsblatt ver- öffentlicht, damit der Beginn der Referendumsfrist ausgelöst wird. Ist das Gesetz rechtskräftig, erfolgt die Veröffentlichung in der OS. Eine Minderheit der Kommission möchte das Wort «oder» durch «und» er- setzen. Dies wäre indessen nicht sinnvoll. Es hätte z. B. zur Folge, dass ein Antrag einer vorberatenden Kommission, der heute nur im Amts- blatt veröffentlicht wird, auch in die OS aufzunehmen wäre. Damit würde ein Widerspruch zu § 6 geschaffen, wonach die OS nur geltendes Recht enthält, das in Kraft ist. Der Minderheitsantrag ist deshalb abzulehnen. d) § 21 Abs. 2: Gemäss dieser Bestimmung bezeichnet der Regierungs- rat die Stelle, bei der in die Veröffentlichungen in gedruckter Form Ein- sicht genommen werden kann. Eine Minderheit der Kommission möchte diese Bestimmung dahingehend ergänzen, wonach «Auszüge kostenlos bezogen werden können». Die Regelung der kostenlosen und der gebührenpflichtigen Leistun- gen finden sich in §§ 23 ff. Gemäss § 23 Abs. 1 sind die Einsichtnahme in die im Internet veröffentlichten amtlichen Publikationsorgane und das Behördenverzeichnis sowie deren Herunterladen für die individuelle Be- arbeitung unentgeltlich. Zusätzliche Dienstleistungen sind kostenpflich- tig (§ 23 Abs. 2). § 24 bestimmt, dass der Bezug der amtlichen Publikations- organe in gedruckter Form, von Separatdrucken und des gedruckten Staatskalenders kostenpflichtig ist. Eine Regelung in § 21 Abs. 2, wonach Auszüge aus den veröffentlichten Publikationsorganen kostenlos bezo- gen werden können, steht damit in einem gewissen Widerspruch zu dieser Regelung der gebührenpflichtigen Leistungen. Sie wäre auch systema- tisch am falschen Ort eingegliedert (im 4. Abschnitt: Datenschutz und Einsichtnahme statt im 5. Abschnitt: Gebühren). Ausserdem gewähr- leistet bereits § 29 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) die Kostenfreiheit von Informationszugangsver-

fahren, die nur einen geringen Aufwand erfordern. § 35 Abs. 3 der Ver- ordnung über die Information und den Datenschutz (IDV) konkretisiert diese Bestimmung dahingehend, dass für die Gewährung des Informa- tionszugangs keine Gebühren erhoben werden, wenn die Kosten der Gebührenerhebung den Gebührenertrag übersteigen würden, wobei Ge- bühren unter Fr. 50 allgemein nicht erhoben werden. Damit ist ohne Weiteres gewährleistet, dass einfache Ausdrucke aus den Publikations- organen für die gesuchstellende Person kostenlos sind. Insofern erweist sich die von der Kommissionsminderheit beantragte Ergänzung als un- nötig. Aus diesen Gründen ist auch dieser Minderheitsantrag abzulehnen.

3. Nicht gefolgt ist die Kommission dem Antrag des Regierungsrates betreffend Änderung von § 25 VRG. § 25 Abs. 2 VRG sollte mit einer Bestimmung ergänzt werden, wonach einem Rechtsmittel gegen Erlasse allgemein keine aufschiebende Wirkung zukommt. Damit würde auf kantonaler Ebene dieselbe Lösung geschaffen, wie sie auch auf Bundes- ebene bei der Anfechtung eines kantonalen Gesetzes beim Bundesge- richt gilt (Art. 103 Bundesgerichtsgesetz). Da die wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts, namentlich auch Bestimmungen über die Ein- schränkung verfassungsmässiger Rechte der Bürgerinnen und Bürger, in der Form des Gesetzes und weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, in der Form der Verordnung erlas- sen werden, erscheint es sachgerecht und aus rechtsstaatlicher Sicht un- bedenklich, wenn Rechtsmittel gegen Verordnungen in gleicher Weise wie Rechtsmittel gegen Gesetze keine aufschiebende Wirkung haben. Ausserdem führt die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels dazu, dass mit der Publikation des Erlasses in der Gesetzessammlung und damit mit dessen Anwendbarkeit zugewartet werden muss, bis die Rechtsmit- telfrist unbenutzt abgelaufen ist, was oft zu unerwünschten Verzögerun- gen führt. Dies gilt namentlich auch für Beschlüsse des Regierungsrates über die Inkraftsetzung eines Gesetzes, die als Akte der Rechtsetzung gelten und daher ebenfalls mit einer Rechtsmittelbelehrung zu veröffent- lichen sind. Im Übrigen kann auf die in der Weisung zur Änderung von § 25 VRG dargelegten Gründe verwiesen werden. Die Mehrheit der Kommission erachtete eine Verzögerung bei der In- kraftsetzung von Erlassen als nicht besonders schwerwiegend, weshalb sie die beantragte Ergänzung von § 25 Abs. 2 VRG ablehnte. Da es für einen allgemeinen Entzug der aufschiebenden Wirkung bei Rechtsmit- teln gegen Erlasse gute Gründe gibt und da sich dadurch die Verfahrens- abläufe bei der Inkraftsetzung von Erlassen deutlich vereinfachen lassen, ist am Antrag des Regierungsrates festzuhalten.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Der Regierungspräsident wird ermächtigt, bei der Beratung der Vor- lage 5134 (Publikationsgesetz) im Kantonsrat im Sinne der Erwägungen Stellung zu nehmen.

II. Dieser Beschluss ist bis zur Beratung der Vorlage 5134 im Kantons- rat nicht öffentlich.

III. Mitteilung an Regierungspräsident Ernst Stocker sowie an die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi