Dringliches Postulat KR-Nr. 243/2016 betreffend Wasserkraftwerke für den Kanton Zürich, Bericht und Antrag an den Kantonsrat

Antrag des Regierungsrates vom 6. September 2017 KR-Nr. 243/2016 Beschluss des Kantonsrates zum dringlichen Postulat KR-Nr. 243/2016 betreffend Wasserkraftwerke für den Kanton Zürich (vom . . . . . . . . . . . .)

Der Kantonsrat, nach Einsichtnahme in den Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 6. September 2017, beschliesst: I. Das dringliche Postulat KR-Nr. 243/2016 betreffend Wasser- kraftwerke für den Kanton Zürich wird als erledigt abgeschrieben. II. Mitteilung an den Regierungsrat.

Der Kantonsrat hat dem Regierungsrat am 24. Oktober 2016 fol- gendes von den Kantonsräten Michael Welz, Oberembrach, Ruedi Lais, Wallisellen, und Hans Wiesner, Bonstetten, am 11. Juli 2016 ein- gereichte dringliche Postulat zur Berichterstattung und Antragstellung überwiesen: Der Regierungsrat wird eingeladen zu prüfen, wie der Kanton Zü- rich sich an den zum Verkauf stehenden Wasserkraftwerken direkte Mehrheitsbeteiligungen sichert. Dies kann auch in Zusammenarbeit mit der EKZ getätigt werden.

Bericht des Regierungsrates:

A. Einleitung

Zu Fragen betreffend das Eigentum an den schweizerischen Was- serkraftwerken und allfälligen Verkaufsbeschränkungen beschäftigen sich derzeit mehrere parlamentarische Vorstösse auf Bundes- und auf Kantonsebene. Die Motion «Kein Ausverkauf der Schweizer Wasserkraftwerke» (16.3257) von Nationalrätin Martina Munz beauftragte den Bundesrat, Massnahmen zu ergreifen, damit die Grosswasserkraftwerke und Stau- mauern, die heute im Besitz der grossen Kraftwerkbetreiber sind, in der Hand von Schweizer Unternehmen bleiben, an denen ausschliess- lich die öffentliche Hand beteiligt ist. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Der Nationalrat lehnte die Motion am 30. Mai 2017 ab. Die parlamentarische Initiative «Unterstellung der strategischen Infrastrukturen der Energiewirtschaft unter die Lex Koller» (16.498) von Nationalrätin Jacqueline Badran will strategische Infrastrukturen der Energiewirtschaft, namentlich Wasserkraftwerke sowie Strom- und Gasnetze, dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (SR 211.412.41) unter- stellen. Das Geschäft wurde im Parlament noch nicht behandelt. Der Kantonsrat hat die parlamentarische Initiative KR-Nr. 143/2016 betreffend Wasserkraftwerke müssen in Schweizer Hand bleiben am 24. Oktober 2016 vorläufig unterstützt. Ebenfalls hat er am 28. August 2017 die parlamentarischen Initiativen der Kommission für Energie, Verkehr und Umwelt KR-Nrn. 182/2017 betreffend Strategische Siche- rung der Stromversorgung (Produktion) und 183/2017 betreffend Ver- einbarungen im Zusammenhang mit Beteiligungen an Elektrizitäts- versorgungsunternehmen vorläufig unterstützt.

Erwägungen

B. Zuständigkeiten und Aufgaben für eine sichere, ausreichende und wirtschaftliche Stromversorgung

Die Zuständigkeiten und Aufgaben für eine sichere, ausreichende und wirtschaftliche Stromversorgung sind auf Bundesebene im Strom- versorgungsgesetz vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) und im Energiegesetz vom 26. Juni 1998 (EnG, SR 730.0) geregelt. Gemäss Art. 4 Abs. 2 EnG ist die Energieversorgung Sache der Energiewirt- schaft, während der Bund und die Kantone mit geeigneten staatlichen Rahmenbedingungen dafür sorgen, dass die Energiewirtschaft ihre

Aufgaben im Gesamtinteresse bestmöglich erfüllen kann. Diese Zu- ständigkeiten bleiben auch mit dem neuen Energiegesetz vom 30. Sep- tember 2016 (nEnG, BBl 2016, 7683), das die Stimmberechtigten am 21. Mai 2017 angenommen haben und das auf Anfang 2018 in Kraft tre- ten soll, bestehen. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) ist gemäss Art. 22 Abs. 3 und 4 StromVG für die Überwachung der Versorgungs- sicherheit zuständig. Im Bericht Stromversorgungssicherheit der Schweiz 2016 vom Juni 2016 listet die ElCom die zur Überwachung der Strom- versorgungssicherheit wesentlichen Beobachtungsdimensionen und -grössen auf. Für die Dimension «Kraftwerkskapazität» sind dies die Entwicklung der Produktionsleistung, die Leistungsreserven und die Elektrizitätsbilanz der Schweiz. Nicht als Beobachtungsgrösse aufge- nommen – d.h., offensichtlich von der ElCom nicht als wesentlich be- trachtet – ist der Anteil der Stromerzeugungsinfrastruktur, der sich in schweizerischem Eigentum befindet.

C. Rechte der Verleihungsbehörden von Wasserrechten und des Bundes

Das Energiegesetz und auch das Stromversorgungsgesetz enthal- ten – ausser bezüglich der nationalen Netzgesellschaft Swissgrid – keine Aussagen zum Eigentum von Energieinfrastrukturen. Insbeson- dere äussern sich die beiden Gesetze auch nicht dazu, ob Energieinfra- strukturen grundsätzlich im Eigentum der öffentlichen Hand oder der Privatwirtschaft sein sollen. Das Wasserrechtsgesetz vom 22. Dezember 1916 (WRG, SR 721.80) unterscheidet dementsprechend auch nicht zwischen inländischen und ausländischen Investoren. Den Verleihungs- behörden (den konzedierenden Gemeinwesen) stehen aber gewisse Rechte zu: Gemäss Art. 60 Abs. 3bis WRG können neue Konzessionen ohne Ausschreibung verliehen werden. Die Verleihung hat in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen. Ge- mäss Art. 42 WRG kann eine Konzession nur mit Zustimmung der Verleihungsbehörde übertragen werden, wobei die Zustimmung nicht verweigert werden soll, wenn der neue Erwerber allen Erfordernissen der Konzession genügt und keine Gründe des öffentlichen Wohls der Übertragung entgegenstehen. Hingegen regelt das Wasserrechtsgesetz nicht, ob die Änderung der Beteiligungsverhältnisse an einer Kraft- werksgesellschaft zustimmungsbedürftig ist. Hierzu gibt es noch keine Rechtspraxis. Bei Wasserrechtskonzessionen können die Verleihungs- behörden Vorgaben zur Betriebsweise machen. Es ist zum Beispiel üb- lich, dass der Kraftwerksbetreiber durch die Konzession verpflichtet wird, das zufliessende Wasser soweit als möglich zu verwerten sowie

den Ufer- und Strassenunterhalt im Bereich der Konzessionsstrecke sicherzustellen. Gestützt auf Art. 8 WRG kann das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation den Export von Wasserstrom einer Bewilligungspflicht unterstellen. Die Bewilligung kann verweigert werden, wenn das öffentliche Wohl durch die Ausfuhr beeinträchtigt wird.

D. Rahmenbedingungen im Strommarkt

Derzeit sind die Preise im geöffneten europäischen Strommarkt aus mehreren Gründen stark verzerrt. Gegenwärtig wie auch mittelfristig ist mit sehr tiefen Strompreisen zu rechnen. Die dem Markt ausge- setzte Stromerzeugung (vor allem Grosswasser- und Kernkraftwerke) in der Schweiz ist stark unter Druck. Bei den geltenden Rahmenbedin- gungen wird nicht in neue Kraftwerke, die nicht in gesicherte Absatz- märkte mit angemessenen Ertragsaussichten liefern können, inves- tiert. Bei bestehenden Kraftwerken werden die Instandhaltungs- und Erneuerungsmassnahmen auf das Notwendigste beschränkt. Inwieweit und mit welchen Massnahmen in diesen nicht funktionierenden Markt eingegriffen werden soll, wird derzeit auf Bundesebene diskutiert. Mit Art. 30 Abs. 5 nEnG wird der Bundesrat verpflichtet, der Bundesver- sammlung bis spätestens 2019 einen Erlassentwurf für die Einführung eines marktnahen Modells (Strommarktdesign) für die Zeit nach Aus- laufen des bestehenden Einspeisevergütungssystems vorzulegen. Der- zeit läuft zudem die Vernehmlassung für die Wasserzinsregelung ab 2020.

E. Axpo

Der Kanton hält zusammen mit den kantonseigenen Elektrizitäts- werken des Kantons Zürich (EKZ) an der Axpo Holding AG (Axpo Holding) eine Minderheitsbeteiligung von 36,75% der Aktien. Die rest- lichen Aktien befinden sich im Eigentum der anderen Vertragskan- tone oder deren Kantonswerke. Die Axpo Holding und ihre Tochter- gesellschaften bilden zusammen den Axpo-Konzern. Dieser besitzt oder hält Beteiligungen an zahlreichen Wasserkraftwerken in der Schweiz. Ein Grossteil dieser Kraftwerke kann – unabhängig von der Erzeu- gungstechnologie – bei den gegenwärtig tiefen Strompreisen von 3 bis 4 Rp./kWh nicht gewinnbringend betrieben werden. Der Axpo-Kon- zern bezog von seinen Beteiligungen an schweizerischen Wasserkraft- werken im Geschäftsjahr 2015/2016 insgesamt 8347 Mio. kWh Strom.

Dies entsprach rund 22% der Stromerzeugung aus Wasserkraft bzw. rund 13% der gesamten Stromerzeugung in der Schweiz. Die derzei- tige Lage auf dem europäischen Strommarkt mit tiefen Strompreisen dürfte sich bis mindestens 2020 nicht wesentlich verändern. Für den Axpo-Konzern als grossen Stromerzeuger sind deshalb Massnahmen zur Verbesserung des Unternehmensergebnisses auf der Kosten- und der Ertragsseite erforderlich. Die am 21. Dezember 2016 vorgestellte Strategie des Verwaltungs- rates der Axpo Holding sieht vor, neue Geschäftsfelder zu erschliessen und vom Strompreis unabhängiger zu werden. Die Kompetenzen in den Wachstumsfeldern erneuerbare Energien (einschliesslich der Was- serkraftwerke) und internationales Kundengeschäft sollen zusammen mit den Netzen und der Portfoliobewirtschaftung in einer neuen Ge- sellschaft gebündelt werden. Das Kapital für die Wachstumsstrategie soll nicht nur von Axpo, sondern ab 2019 auch von neuen Investoren kommen. Die Mehrheit an der neuen Gesellschaft soll bei der Axpo Holding bleiben. Neben dem neuen Unternehmen, zu dem als Toch- tergesellschaft auch die Axpo Trading AG gehören wird, werden die Axpo Power AG, die Centralschweizerische Kraftwerke AG und die Informatiktochter Avectris AG weiterhin die Axpo-Gruppe bilden. Die bestehenden Wasserkraftwerksbeteiligungen werden von der Axpo Holding als strategisch relevant betrachtet und sollen nicht an Dritte verkauft werden. Ausnahme bilden einige strategisch nicht rele- vante Anteile des Wasserkraft-Portfolios. In diesem Zusammenhang hat der Axpo-Konzern den 5%-Anteil am Rheinkraftwerk Albbruck- Dogern (an die AEW Energie AG), die 35%-Beteiligung am Kraft- werk Argessa im Wallis (an die Energie Service Biel) und den 50%- Anteil am Kraftwerk Lizerne et Morge im Wallis (an die Stadt Sion) verkauft. Der Regierungsrat setzte seine Eigentümerstrategie für die Axpo Holding mit Beschluss Nr. 1196/2016 fest. Die Axpo-Beteiligung ist in Bezug auf eine sichere und wirtschaftliche Stromversorgung im Sinne von Art. 106 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, LS 101) nicht mehr von strategischer Bedeutung für den Kanton. Die Axpo Holding soll nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen entscheiden und eine mög- lichst hohe Wertschöpfung anstreben, insbesondere auch im Inland. Vorrang hat die Aufrechterhaltung der Marktfähigkeit des Unterneh- mens. Im mehrjährigen Durchschnitt wird eine marktübliche Dividende erwartet. Die Axpo Holding soll ihre Tätigkeiten ohne neues Kapital der Eigentümer weiterführen. Aufgrund der unsicheren Entwicklung der politischen Rahmenbedingungen soll die Abhängigkeit des Axpo- Konzerns von den Strommarktpreisen verringert werden. Die Eigen- tümerstrategie würde den Verkauf von Wasserkraftwerken an private

oder öffentliche Körperschaften im In- oder Ausland grundsätzlich zu- lassen. Im Einklang mit der Eigentümerstrategie des Regierungsrates wurde anlässlich der Generalversammlung vom 10. März 2017 der Verwaltungs- rat der Axpo Holding neu besetzt und von 13 auf neun Mitglieder ver- kleinert. Im neu gewählten Verwaltungsrat sitzen keine Vertretungen des Regierungsrates bzw. der EKZ mehr ein. Auf gemeinsamen Vorschlag von Kanton und EKZ vertreten seither drei unabhängige Fachleute aus den Bereichen Finanzen, Risikomanagement und Innovationsma- nagement die Interessen der Zürcher Aktionäre im Verwaltungsrat. Die Mitglieder des Verwaltungsrates einer privatwirtschaftlichen Aktiengesellschaft sind in erster Linie verpflichtet, sich für das Wohl des Unternehmens einzusetzen (Art. 717 OR, SR 220). Falls der Ver- kauf von Wasserkraftwerken oder Teilen davon als wesentlich erachtet wird für die günstige langfristige wirtschaftliche Entwicklung des Axpo- Konzerns, muss der Verwaltungsrat diesen strategischen Entscheid fäl- len – es sei denn, es gibt verbindliche anderslautende Vorgaben der Mehrheit der Aktionäre.

F. EKZ

Die EKZ sind eine selbstständige Anstalt des kantonalen öffent- lichen Rechts (§ 1 EKZ-Gesetz vom 19. Juni 1983, LS 732.1), die unter der Oberaufsicht des Kantonsrates steht (§ 9 Abs. 1 EKZ-Gesetz). Die Festlegung der Geschäftsstrategie obliegt dem Verwaltungsrat der EKZ. Dieser besteht aus 15 Mitgliedern. Zwei werden vom Regie- rungsrat aus seiner Mitte und 13 vom Kantonsrat gewählt (§ 10 EKZ- Gesetz). Die EKZ besitzen drei Kleinwasserkraftwerke (Dietikon, Waldhalde, Pfungen) und sind über ihre Beteiligungen an der Axpo Holding und an der Repower AG indirekt an einem beträchtlichen Teil der schweizerischen Stromerzeugung aus Wasserkraft beteiligt. Seit 2017 sind die EKZ zusätzlich mit 6% an der Repartner Produktions AG und damit an vier Wasserkraftwerken in Graubünden beteiligt. Die EKZ prüfen in Anbetracht der gegenwärtigen Entwicklungen in der Energiebranche und im Rahmen ihrer strategischen Ausrichtung alle Möglichkeiten, ihre Marktposition im Interesse der Zürcher Strom- kundinnen und Stromkunden zu festigen. Weitere direkte bzw. indi- rekte Investitionen in Wasserkraftwerke wären nur unter sorgfältiger Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und der Risiken in Betracht zu zie- hen. Eine Beteiligung an nicht rentablen Wasserkraftwerken schlies- sen die EKZ aus.

G. Beteiligungen des Kantons an Wasserkraftwerken

Das Postulat lädt den Regierungsrat ein, zu prüfen, wie der Kanton sich an den zum Verkauf stehenden Wasserkraftwerken direkte Mehr- heitsbeteiligungen sichert. Dies könne auch in Zusammenarbeit mit den EKZ erfolgen. Der Kanton ist – im Einklang mit der heutigen Rollenverteilung in der schweizerischen Stromversorgung – nicht direkt an Wasserkraft- werken beteiligt. Über seine Anteile an der Axpo Holding und über die EKZ ist er aber indirekt an einem grossen Teil der schweizerischen Wasserkrafterzeugung beteiligt. Noch bis 2008 war das 1994 fertigge- stellte Kleinwasserkraftwerk Pfungen im Eigentum des Kantons. Der Betrieb wurde allerdings von Beginn weg den EKZ übertragen. 2008 verkaufte der Kanton das Kleinwasserkraftwerk an die EKZ, da die Verwaltung bzw. die Energieproduktion mittels Wasserkraft nicht Kern- geschäft des Kantons sei und sich eine effiziente Betriebsführung in dieser Organisationsform kaum erreichen lasse (vgl. RRB Nr. 2031/2008). An dieser Einschätzung hat sich seither nichts geändert. Aus finanzieller Sicht wären substanzielle Beteiligungen des Kan- tons an Wasserkraftwerken einerseits mit grossen Investitionen (in drei- stelliger Millionenhöhe) verbunden, welche die Möglichkeiten für an- dere wichtige und geplante Investitionen des Kantons einschränken würden. Anderseits müsste der Kanton als direkter Mehrheitseigen- tümer negative Betriebsergebnisse dieser Wasserkraftwerke ausglei- chen. Negative Betriebsergebnisse sind, wie sich derzeit zeigt, im libe- ralisierten Strommarkt jederzeit möglich. Dies würde die laufende Rechnung des Kantons belasten. Eine Beteiligung des Kantons an einem Wasserkraftwerk als stra- tegische Investition für die Versorgungssicherheit wäre gemäss § 49 Abs. 2 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Ja- nuar 2006 (CRG, LS 611) im Verwaltungsvermögen zu führen. Beim Erwerb von Verwaltungsvermögen handelt es sich gemäss § 34 CRG um eine Ausgabe, weshalb die entsprechenden Finanzkompetenzrege- lungen zur Anwendung kommen. Eine Ausgabe bedarf gemäss § 35 Abs. 1 CRG einer Rechtsgrundlage, eines Budgetkredits und einer Aus- gabenbewilligung. Über neue einmalige Ausgaben über 3 Mio. Fran- ken beschliesst gemäss Art. 56 Abs. 2 lit. a KV der Kantonsrat mit der Mehrheit aller Mitglieder. Gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d KV unterstehen Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als 6 Mio. Franken dem fakultativen Referendum.

Bei Verhandlungen über Wasserkraftbeteiligungen werden ver- trauliche Daten ausgetauscht. Die Verkäufer wollen das Geschäft in der Regel innert Wochen bis Monaten abschliessen. Aus diesen Grün- den müsste der Regierungsrat beauftragt werden, die Verhandlungen führen und abschliessen zu können. Hierzu müsste der Kantonsrat einen substanziellen Rahmenkredit für den Erwerb von Beteiligungen an Wasserkraftwerken zulasten der Investitionsrechnung der Baudirek- tion erteilen. Im Kantonsratsbeschluss wäre der Erwerb der einzelnen Beteiligungen und somit die konkrete Umsetzung des Beschlusses an den Regierungsrat zu delegieren.

H. Fazit

Der Regierungsrat begrüsst grundsätzlich, wenn die Stromerzeu- gung mehrheitlich in schweizerischer Hand bleibt. Dies ist aber aus Sicht der Versorgungssicherheit nicht zwingend erforderlich. Mit der gelten- den Gesetzgebung kann sichergestellt werden, dass ein Investor ein Wasserkraftwerk im Sinne der nationalen Interessen betreibt: Bei Was- serrechtskonzessionen können die Verleihungsbehörden Vorgaben zur Betriebsweise machen. Eine Konzession kann nur mit Zustimmung der Verleihungsbehörde übertragen werden. Der Bund kann die Be- willigung für den Export von Wasserstrom verweigern, wenn das öf- fentliche Wohl durch die Ausfuhr beeinträchtigt wird. Die heutige Aufgabenteilung in der Stromversorgung soll beibehal- ten werden. Eine direkte Investition des Kantons in Stromerzeugungs- anlagen widerspräche der heutigen Rollenverteilung in der schweize- rischen Stromversorgung sowie der Aufgabenteilung zwischen der Axpo Holding, den EKZ und dem Kanton und ist deshalb abzulehnen. Die Strategie des Axpo-Konzern sieht keinen Verkauf der grossen Wasserkraftwerke an Dritte vor. Die im Rahmen einer Portfolioberei- nigung veräusserten Anteile an drei strategisch nicht bedeutenden Wasserkraftwerken gingen alle an Schweizer Käufer (an eine Stadt, an ein Stadtwerk bzw. an ein Kantonswerk). Bei einer direkten Beteili- gung des Kantons an Wasserkraftwerken müsste deren Betrieb und Unterhalt sinnvollerweise Dritten übertragen werden, da der Kanton nicht über die notwendige Infrastruktur und die erforderlichen Fach- leute verfügt. Zudem würde die Finanzierung dieser Beteiligungen die Möglichkeiten für andere wichtige und geplante Investitionen des Kan- tons einschränken. Die Festlegung der Geschäftsstrategie der EKZ ob- liegt dem Verwaltungsrat. Eine Beteiligung an nicht rentablen Wasser- kraftwerken schliessen die EKZ aus.

I. Antrag

Gestützt auf diesen Bericht beantragt der Regierungsrat dem Kan- tonsrat, das dringliche Postulat KR-Nr. 243/2016 als erledigt abzuschrei- ben.

Im Namen des Regierungsrates Der Präsident: Der Staatsschreiber: Markus Kägi Beat Husi