Verhaltenskodex Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und fakultative Referenden, Konsultation
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 3. September 2025
902. Verhaltenskodex Unterschriftensammlungen für Volks- initiativen und fakultative Referenden (Konsultation)
Erwägungen
1. Ausgangslage Am 10. Juni 2025 eröffnete die Bundeskanzlei eine öffentliche Kon- sultation zum Verhaltenskodex Unterschriftensammlungen für Volks- initiativen und fakultative Referenden. Zur Stellungnahme eingeladen sind unter anderem die Kantone. Das Sammeln von Unterschriften für Volksbegehren verändert sich. Vermehrt bieten kommerzielle Dienstleistende ihre Unterstützung an. Dazu gehört insbesondere das Sammeln von Unterschriften im öffent- lichen Raum gegen Bezahlung. Im Zusammenhang mit dieser Sammel- form kam es in letzter Zeit vermehrt zu Unregelmässigkeiten. Um die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Re- ferenden zu schützen, ergriff die Bundeskanzlei verschiedene Massnah- men. Im Oktober 2024 berief sie einen Runden Tisch zur Integrität von Unterschriftensammlungen ein. Gestützt auf die dabei gemachten Ein- gaben und geführten Diskussionen entwarf die Bundeskanzlei in der Folge den vorliegenden Verhaltenskodex für zentrale Akteurinnen und Akteure von Unterschriftensammlungen. Der Verhaltenskodex ist rechtlich nicht bindend. Er richtet sich an alle Akteurinnen und Akteure, die an der Organisation und Durchfüh- rung von Unterschriftensammlungen für eidgenössische Volksbegehren beteiligt sind (Komitees, politische Organisationen und Verbände, kom- merzielle Anbietende und Behörden). Den Kantonen und Gemeinden überträgt der Kodex – soweit ersichtlich – keine zusätzlichen Aufgaben. Es ist daher davon auszugehen, dass ein allfälliger Betritt des Kantons Zürich und seiner Gemeinden zum Verhaltenskodex keine finanziellen Mehrbelastungen zur Folge hätte; zumal auch den vorliegenden Unter- lagen nichts dazu entnommen werden kann.
2. Stellungnahme der betroffenen Kreise Die Direktion der Justiz und des Innern lud mit Schreiben vom 28. Juni 2025 die im Kanton Zürich von Unterschriftensammlungen hauptsäch- lich betroffenen Kreise zur Stellungnahme ein. Hierzu gehören neben der kantonalen Verwaltung der Verband der Gemeindepräsidien des Kantons Zürich, der Verein Zürcher Gemeinde- und Verwaltungsfach-
leute, der Verband Zürcher Einwohnerkontrollen sowie die Städte Zü- rich (Stimmregisterzentrale der Stadtkanzlei) und Winterthur (Departe- ment Sicherheit und Umwelt, Melde- und Zivilstandswesen). Die zur Stellungnahme eingeladenen Kreise unterstützen die Ziel- setzung und Stossrichtung der Bundeskanzlei. Sie bemängeln jedoch in der Mehrheit, dass der Verhaltenskodex rechtlich unverbindlich ist, auf (freiwillige) Selbstregulierung setzt und weder Mittel zur Durchsetzung noch zur Sanktionierung vorsieht. Kritisiert wurde teilweise, dass sich der Verhaltenskodex zusätzlich auch an Behörden wendet. Die vorge- sehenen Regelungen (und Massnahmen) begrüssten die zur Stellung- nahme eingeladenen Kreise mehrheitlich. Sie erkannten aber auch Ver- besserungsbedarf, etwa bei den Regelungen zum Datenschutz, der Be- schränkung auf kommerzielle Anbieterinnen und Anbieter oder bei der Entschädigung (Bonus) der Sammelnden. Die Stadtkanzlei Zürich regte zudem an, eine verbindliche Zertifizierung von kommerziellen Sammelorganisationen auf der Basis eines qualifizierten Prüfverfahrens zu schaffen.
3. Haltung des Kantons Zürich Der Regierungsrat begrüsst, dass die Bundeskanzlei Massnahmen er- greifen will, um die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volks- initiativen und Referenden zu schützen. Er ist jedoch der Auffassung, dass der vorliegende Verhaltenskodex wenig geeignet ist, die beabsich- tigten Ziele zu erreichen. Der Regierungsrat hält dafür – anstelle des vorliegenden Verhaltenskodexes –, die bestehende Rechtsordnung mit allgemeinverbindlichen Regeln zu ergänzen. Des Weiteren erachtet der Regierungsrat den Kreis der Adressatinnen und Adressaten des Kode- xes als zu weit gefasst. Es erschliesst sich ihm nicht, weshalb sich der Kodex auch an Behörden richten soll. Die im Kodex vorgeschlagenen Regelungen (und Massnahmen) begrüsst der Regierungsrat zwar grund- sätzlich, sieht punktuell aber Bedarf für Verbesserungen.
Dispositiv
Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an die Bundeskanzlei, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an info@bk.admin.ch): Mit E-Mail vom 10. Juni 2025 haben Sie uns den Entwurf eines Ver- haltenskodexes Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und fakultative Referenden vom Juni 2025 zur Stellungnahme unterbreitet. Wir danken für die Gelegenheit und äussern uns wie folgt:
1. Grundsätzliche Bemerkungen Die Bundeskanzlei will die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Referenden schützen und die direktdemokra- tischen Prozesse stärken. Gleichzeitig soll der Zugang zur Sammlung von Unterschriften niederschwellig bleiben. Wir begrüssen die Zielset- zung und Stossrichtung. Missbräuche müssen bekämpft, das Vertrauen der Bevölkerung in die direkte Demokratie muss gestärkt und der Zu- gang zu den «Bürgerrechten» unkompliziert bleiben. Wir sind jedoch der Auffassung, dass der vorliegende Verhaltensko- dex wenig geeignet ist, die beabsichtigten Ziele zu erreichen. Darüber hinaus stellen wir grundsätzlich in Frage, ob ein solcher Kodex das rich- tige Mittel ist, um die politischen Rechte zu regeln. Der Verhaltenskodex ist rechtlich nicht bindend. Er entfaltet verpflichtende Wirkungen nur für diejenigen Akteurinnen und Akteure, die ihm «freiwillig» beitreten – der Austritt aus dem Verhaltenskodex kann jederzeit (gegenüber der Bundeskanzlei) erklärt werden. Der Kodex setzt auf Selbstregulierung und freiwillige Massnahmen. Er sieht weder Aufsichts- noch Kontroll- funktionen vor. Zwar könnte die Effektivität des Kodexes möglicher- weise dadurch erhöht werden, dass Aufsichts- und Kontrollfunktionen eingeführt würden. Unserer Ansicht nach wirken Aufsicht und Kont- rolle aber vor allem dann präventiv und disziplinierend, wenn verbind- liche Regelungen bestehen, die Mittel zur Durchsetzung vorsehen. Wir halten dafür, die bestehende Rechtsordnung (im Sinn des vorlie- genden Kodexes) mit allgemeinverbindlichen Regeln zu ergänzen. Wir sind der Auffassung, dass mit gesetzlichen Regelungen die Glaubwür- digkeit und Transparenz der Sammlung von Unterschriften langfristig sichergestellt werden kann. Daneben könnte der Bund gute Praktiken und Standards für den Vollzug der gesetzlichen Regelungen mithilfe von Weisungen oder Merkblättern schaffen. Denkbar wäre unserer An- sicht nach auch die Einführung einer verbindlichen Zertifizierung von kommerziellen Sammelorganisationen auf Grundlage des vorliegenden Kodexes und eines qualifizierten Prüfverfahrens. Unterschriftenbögen von zertifizierten Organisationen müssten in der Folge konsequenter- weise eine entsprechende Deklaration enthalten (idealerweise in Form eines eingängigen Gütesiegels, vergleichbar mit jenem der «Zewo»-zer- tifizierten Spendenorganisationen), aus der die Qualifizierung der Or- ganisation gerade auch für die unterzeichnenden Stimmberechtigten sogleich offensichtlich würde. Ferner fällt auf, dass der Kodex vereinzelt Selbstverständlichkeiten enthält (z. B. «Akteurinnen und Akteure der Unterschriftensammlung beachten die datenschutzrechtlichen Bestimmungen» in Ziff. 3.1.1). Zu- dem sind die Regelungen unserer Ansicht nach vereinzelt etwas zu all-
gemein gehalten (z. B. die Pflicht zur aktiven Zusammenarbeit und Kommunikation in Ziff. 3.1.3) oder lückenhaft (z. B. fachliche und per- sönliche Anforderungen der Sammlerinnen und Sammler in Ziff. 3.3.1). Des Weiteren erachten wir den Kreis der Adressatinnen und Adres- saten des Kodexes als zu weit gefasst. Es erschliesst sich uns nicht, wes- halb sich der Kodex auch an Behörden richten soll. Fraglich ist auch, ob den Behörden überhaupt eine Wahl zukäme oder ob sie ohnehin von Amtes wegen dem Kodex beizutreten hätten: Was die Kontrolle und Bescheinigung der Unterschriften betrifft, erfüllen die zuständigen kommunalen Stellen bereits heute ihre gesetz- lichen Aufgaben mit der notwendigen Sorgfalt und befolgen dabei die Weisungen der Bundeskanzlei. Sie sind verpflichtet, die eingereichten Unterschriften zu kontrollieren und – sofern die Voraussetzungen hier- für erfüllt sind – zu bescheinigen. Die Gemeinden melden schliesslich dem Bund und den zuständigen kantonalen Stellen die festgestellten Auffälligkeiten. Das Meldeverfahren ist mit dem von der Bundeskanz- lei neu eingeführten «Meldungsmonitoring» mittlerweile institutiona- lisiert worden. Ergänzend sei angemerkt, dass die Komitees durch eine vorausschauende Planung und die fortlaufende Einreichung der Unter- schriften zu mehr Qualität und gesteigerter Effizienz der Kontrollen beitragen können. Will der Bund zur Sicherstellung der Integrität von Unterschriftensammlungen den Gemeinden in Zukunft weitere Aufga- ben übertragen, müssten diese unserer Ansicht nach zwingend gesetzlich geregelt werden. Was die Kantone betrifft, unterstützen diese die Bun- deskanzlei beim «Meldungsmonitoring» (etwa in der Kommunikation, bei der Sensibilisierung und, wenn nötig, der Einschätzung und Über- prüfung von gemeldeten Verdachtsfällen). Weitergehende Aufgaben kommen dem Kanton Zürich aber nicht zu, wenn es um die Sammlung von Unterschriften für eidgenössische Volksbegehren geht. Mit Blick auf den Schutz der Integrität von Unterschriftensammlun- gen für Volksinitiativen und Referenden sei der Vollständigkeit halber schliesslich auf das Folgende hingewiesen: Im Kanton Zürich ist zurzeit eine Motion hängig, die den Regierungsrat auffordert, die gesetzlichen Grundlagen für ein kantonales Verbot der bezahlten Unterschriften- sammlung zu schaffen. Das Verbot soll nach dem Willen der Motionä- rinnen und Motionäre das kommerzielle Unterschriftensammeln für kantonale Volksbegehren auf der Strasse für Dritte ebenso wie das Sammeln von Unterschriften auf der Strasse im Rahmen einer Anstel- lung regeln (KR-Nr. 288/2024). Der Regierungsrat ist bereit, die Motion entgegenzunehmen und die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, um das bezahlte Sammeln von Unterschriften kantonal zu verbieten. Der Beschluss des Kantonsrates zur Überweisung der Motion steht noch aus. Zudem ist im Kanton Zürich ein Postulat hängig, das den Regierungs-
rat zum Bericht auffordert, wie im Kanton Zürich ein Pilotprojekt zur Einführung von «E-Collecting» umgesetzt werden kann. In Koordina- tion mit anderen kantonalen Stellen, dem Bund und weiteren interessier- ten Kantonen soll ein technisches Vorprojekt sowie ein Rechtsetzungs- projekt initiiert werden, um die rechtlichen und technischen Grundlagen für eine sichere und transparente Durchführung zu schaffen (KR-Nr. 160/ 2025). Der Regierungsrat ist bereit, das Postulat zur Prüfung entgegen- zunehmen. Auch hier steht der Beschluss des Kantonsrates zur Über- weisung noch aus.
2. Zu den einzelnen Bestimmungen Kapitel 2, Grundlegende Prinzipien der Unterschriftensammlung Unserer Ansicht nach ist der Absatz zu den «besonders schützens- werten Daten» unklar formuliert. Wir nehmen an, dass der Absatz unter anderem Bezug nimmt auf Art. 5 des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über den Datenschutz (SR 235.1) und auf Art. 64 Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). Kapitel 3, Integrität von Unterschriftensammlungen sicherstellen Ziff. 3.1.1 bis 3.1.4, Gemeinsame Massnahmen Wir sind der Auffassung, dass sich sämtliche gemeinsamen Massnah- men an die Komitees, politischen Organisationen und Verbände sowie an kommerzielle Anbieterinnen und Anbieter richten sollten, nicht aber an Behörden (vgl. die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen zum Adressatenkreis des Kodexes). Mit Blick auf den Datenschutz (Ziff. 3.1.1) halten wir grundsätzlich dafür, die bestehenden Lücken gesetzlich zu schliessen. Unregelmässig- keiten im Zusammenhang mit Unterschriftensammlungen haben in der Vergangenheit gezeigt, dass Regelungsbedarf besteht. Was die vorgeschlagene Regelung betrifft, erachten wir es als prob- lematisch, wenn Akteurinnen und Akteure Unterschriftenlisten und die darin eingetragenen Daten kopieren oder speichern können – selbst mit ausdrücklicher Zustimmung der unterzeichnenden Personen. Die Ge- meinden prüfen, ob die Personen stimmberechtigt sind. Nicht gewähr- leisten können sie jedoch die Kontrolle der eigentlichen Unterschriften – und damit die Prüfung, ob eine Unterschrift sowie die handschriftliche Angabe des Namens und des Vornamens auch tatsächlich von der ver- merkten Person angebracht worden sind. Dies ist im Übrigen auch nicht Teil des gesetzlichen Auftrags der Gemeinden. Damit bleibt die Gefahr bestehen, dass Akteurinnen und Akteure gespeicherte oder kopierte Unterschriften anbringen, die aus einer früheren Unterschriftensamm-
lung «bekannt» sind. Wir erinnern in diesem Zusammenhang an die be- reits seit Anfang 2024 erfolgten Verdachtsmeldungen der Stimmregis- terzentrale der Stadtkanzlei Zürich an die Bundeskanzlei. Ferner schützt das Gesetz die Daten nach der Einreichung bei der Bundeskanzlei. Art. 64 Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 BPR bestimmen, dass eingereichte Unterschriftenlisten nicht zurückgegeben und eingesehen werden können. Ein «Einsichtsverbot» gilt für kantonale Vorlagen auch in den meisten Kantonen. Die Bundeskanzlei vernichtet die eingereich- ten Unterschriftenlisten praxisgemäss, sobald das Ergebnis der Volks- abstimmung erwahrt oder das Begehren nicht zustande gekommen ist. Wir geben sodann zu bedenken, dass die praktische Umsetzung nicht einfach wäre, weil nicht alle Personen der Bearbeitung ihrer Daten zu- stimmen dürften. Im Ergebnis müssten deshalb wohl separate Unter- schriftenlisten («mit» und «ohne Einwilligung») geführt werden. Fraglich ist schliesslich, wie die Einwilligung der Betroffenen in der Praxis ein- geholt werden soll. Sofern die Einwilligung als verpflichtende Angabe auf dem Unterschriftenbogen vorgesehen wäre, müssten hierfür die ein- schlägigen Bestimmungen im BPR angepasst werden. Ziff. 3.2.1 bis 3.2.4, Massnahmen für Komitees und Organisationen Wir erachten die aufgeführten Massnahmen grundsätzlich als sinn- voll und geeignet, um die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Referenden zu schützen sowie die Transparenz zu verbessern. Was die Beschränkung auf kommerzielle Anbieterinnen und die bezahlte Sammeltätigkeit betrifft, geben wir zu bedenken, dass auch ehrenamtlich Sammelnde unter Druck stehen können, möglichst viele Unterschriften abzuliefern. Mit Verweis auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen regen wir daher an, die Massnahmen mithilfe von Rechtsnormen allgemeinverbindlich zu regeln und sie – wo angezeigt – auf die unterschiedlichen Akteurinnen und Akteure anzu- passen. Ziff. 3.3.1 bis 3.3.9, Massnahmen für kommerzielle Anbieterinnen Wir erachten die beabsichtigten Massnahmen für angezeigt, regen jedoch mit Verweis auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkun- gen an, sie mithilfe von Rechtsnormen allgemeinverbindlich zu regeln. Was die Schulung (Ziff. 3.3.4) betrifft, wäre es wünschenswert, wenn der Bund die entsprechenden Inhalte z. B. mithilfe von Leitfäden und Merkblättern auf seiner Webseite zugänglich machen würde. Wir regen an, dass die Bundeskanzlei im Rahmen der Beratung und Information (vgl. Ziff. 3.4.4) Material für die allgemeine Schulung bereitstellt. Denk- bar wäre aus unserer Sicht auch, dass bezahlte Sammlerinnen und Samm- ler ihre Teilnahme an der Schulung schriftlich bestätigen, bevor sie mit dem Sammeln der Unterschriften beginnen.
Zu Entschädigung und sonstige Anstellungsbedingungen (Ziff. 3.3.5) geben wir zu bedenken, dass Provisionen bzw. «Boni» missbräuchliche Praktiken bei Sammlungen begünstigen können. Sie sollten unserer An- sicht nach unzulässig sein. Ziff. 3.4.1 bis 3.4.8, Massnahmen für Behörden Mit Blick auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen sind wir der Auffassung, dass Behörden nicht Adressatinnen des Ver- haltenskodexes sein sollten. Die Schaffung einer zentralen Meldeplattform (Ziff. 3.4.3) begrüssen wir grundsätzlich, zumal dadurch Meldungen über mögliche Unregel- mässigkeiten – in Ergänzung zum bestehenden Meldungsmonitoring – auch von Komitees, Organisationen und der Bevölkerung gemacht wer- den könnten. Unserer Ansicht nach braucht es hierfür allerdings keinen Verhaltenskodex, sondern die zentrale Meldeplattform könnte von der Bundeskanzlei als weitere Massnahme zum Schutz der Integrität von Unterschriftensammlungen geschaffen werden.
II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli