Beteiligung des Kantons an den BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutionen

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 5. September 2012

915. Beteiligung des Kantons an den BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutionen

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit der Vorlage 4851 hat der Kantonsrat am 2. April 2012 der Sanie- rung der BVK Personalvorsorge des Kantons Zürich zugestimmt. Gegen die Einmaleinlage von 2 Mrd. Franken ist kein Referendum ergriffen worden. Der entsprechende Beschluss tritt auf Anfang 2013 in Kraft. Das gilt auch für die Statutenrevision der BVK, die der Kantonsrat mit der Einmaleinlage verbunden hat. Diese Statutenrevision sieht ab 2013 Sanierungsbeiträge vor. Wie in den Richtlinien zum KEF 2013–2016 und Budget 2013 festgehalten, werden für 2013 und 2014 jährliche Arbeit- geberbeiträge von 3,75% und für 2015 und 2016 von 2,5% der versicher- ten Lohnsumme eingeplant. Da für die BVK-Sanierungsbeiträge be- reits in der Rechnung 2011 in der Leistungsgruppe Nr. 4950 – zusätzlich zur Rückstellung für die Einmaleinlage von 2 Mrd. Franken – zentral eine Rückstellung von insgesamt 617 Mio. Franken gebildet worden ist, sind die Sanierungsbeiträge für den Kanton grundsätzlich saldoneutral. Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie der Kanton Zürich mit mög- lichen zusätzlichen Belastungen aus BVK-Sanierungsbeiträgen staats- beitragsberechtigter Institutionen umgeht (ohne Universität, Fach- hochschulen, Universitätsspital und Kantonsspital Winterthur, deren Sanierungsbeiträge bereits in der auf Ende 2011 gebildeten Rückstel- lung enthalten sind).

2. Auslegeordnung In den Fällen, in denen die Staatsbeiträge bei den betroffenen Insti- tutionen ein Defizit abdecken, beteiligt sich der Kanton automatisch an den BVK-Sanierungsbeiträgen. Anders präsentiert sich wegen der neuen Spitalfinanzierung die Lage bei den staatsbeitragsberechtigten Spitälern. Ab 2012 erfolgt die Abgeltung der stationären Leistungen über Fallpau- schalen, die anteilig von den Krankenversicherern und dem Kanton übernommen werden. Der Kanton hat jedoch in der Vergangenheit von zu tiefen Arbeitgeberbeiträgen und damit tieferen Staatsbeiträgen pro- fitiert. Es ist deshalb folgerichtig, dass sich der Kanton auch in diesen Fällen an den BVK-Sanierungsbeiträgen beteiligt.

Die Beteiligung des Kantons wird durch verschiedene Präzedenzfälle gestützt. Bei der Verselbstständigung der Zentralwäscherei Zürich (ZWZ) hat sich der Kanton verpflichtet, während fünf Jahren die arbeitgeber- seitigen Kosten von Ausfinanzierungs- und Sanierungsmassnahmen der BVK zu übernehmen. Der Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) beteiligte sich an Arbeitgeberbeiträgen für die Pensionskasse der Stadt Zürich, nachdem sich Mitte der 90er-Jahre herausgestellt hatte, dass die Arbeit- geberbeiträge der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) und damit auch das Leistungsentgelt des ZVV an die VBZ in früheren Jahren zu tief waren. Nach Auskunft des ZVV haben zudem die Verkehrsbetriebe Zürcher Oberland (VZO) Sanierungsbeiträge an die Pensionskasse Symova Sammelstiftung BVG (Nachfolgerin der liquidierten Pensionskasse des öffentlichen Verkehrs ASCOOP) zulasten des Leistungsentgeltes des ZVV geleistet. Die finanzielle Mehrbelastung für den Kanton wird in etwa kompen- siert durch die Entlastung, weil Dritte in andern Fällen die Sanierungs- beiträge des Kantons mitfinanzieren (vgl. Tabelle 2).

3. Übersicht über erwartete Belastungen Als Entscheidungsgrundlage hat die Finanzdirektion bei den Direk- tionen detaillierte Informationen über die erwarteten zusätzlichen Be- lastungen eingeholt. Tabelle 1: Sanierungsbeiträge staatsbeitragsberechtigter Institutionen (in Mio. Franken) Leistungsgruppe Betroffene Dritte 2013/2014 2015–2019 2013–2019 jährlich jährlich Total 3500 Sozialamt Soziale Einrichtungen –0,8 –0,5 –4,2 6300 Somatische Staatsbeitragsberechtigte –18,2 –12,1 –97,1 Akutversorgung Spitäler* 6300 Somatische Zentralwäscherei Zürich –0,4 –0,3 –2,2 Akutversorgung 6400 Psychiatrische Staatsbeitragsberechtigte –0,3 –0,2 –1,6 Versorgung Spitäler* 7200 Volksschulen Kommunale und private –4,5 –3,3 –25,5 Sonderschulen** 7306 Berufsbildung Kaufmännische Berufsfach- –1,8 –1,2 –9,6 schulen und Careum (Bildungszentrum Gesundheit) Total –26,0 –17,6 –140,2 – Belastung * Die Belastung umfasst die Mitfinanzierung der BVK-Sanierungsbeiträge der staatsbeitragsberechtigten Spitäler für den stationären Bereich gemäss Staatsbeitragssatz. ** Von Bildungsdirektion zusätzlich gemeldete Belastung. Die in der Tabelle aufgeführten Beträge sind gerundet: Totalisierungen können deshalb von der Summe der einzelnen Werte abweichen.

Gemäss den Angaben der betroffenen Direktionen ist für 2013 und 2014 mit jährlichen Belastungen von 26 Mio. Franken, für 2015 bis 2019 von rund 18 Mio. Franken zu rechnen. Über die ganze Zeitperiode be- läuft sich die Belastung also auf rund 140 Mio. Franken, wenn die der Planung zugrunde liegenden Annahmen eintreffen, dass 2014 und 2015 BVK-Sanierungsbeiträge von je 3,75% und 2015 bis 2019 solche von 2,5% notwendig werden.

4. Informationen zu den betroffenen Institutionen Soziale Einrichtungen (Leistungsgruppe Nr. 3500) Bei verschiedenen staatsbeitragsberechtigten sozialen Einrichtungen lösen die BVK-Sanierungsbeiträge höhere Transferzahlungen des Kan- tons aus. Staatsbeitragsberechtigte Spitäler (Leistungsgruppen Nrn. 6300 und 6400) Die staatsbeitragsberechtigten Spitäler sind mehrheitlich bei der BVK versichert. Da der Sanierungsbedarf der BVK aus der Zeit vor Inkrafttreten des neuen Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes herrührt, sind bezüglich Staatsbeitragsberechtigung die bis Ende 2011 geltenden Bestimmungen massgebend. Es ist auf den damals geltenden § 40 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 und die zugehö- rige Ausführungsverordnung (Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege) abzustellen. Danach wurden vom Kanton nach Finanzkraft der Trägergemeinden abgestufte Staatsbeiträge an die nach Abzug der Krankenkassenleistungen verbleibenden Spitaldefizite ge- leistet. Ab 1998 wurden Beiträge für den stationären Bereich gestützt auf die Verordnung über die Pauschalierung von Staatsbeiträgen im Gesundheitswesen auf der Grundlage von Globalbudgets ausgerichtet. Dabei wurde in den Kontrakten jeweils festgehalten, dass Budgetunter- und Budgetüberschreitungen beidseitig abzugelten sind, wenn diese auf exogene Faktoren wie Gesetzesänderungen oder politische Entscheide zurückzuführen sind. Zentralwäscherei Zürich ZWZ (Leistungsgruppe Nr. 6300) Die ZWZ wurde Mitte 2010 verselbstständigt und in eine Aktien- gesellschaft umgewandelt. Bei der ZWZ hat sich der Kanton unter der Bedingung, dass die ZWZ während einer Dauer von mindestens fünf Jahren seit der Verselbstständigung (Mitte 2010) bei der BVK ange-

schlossen bleibt, verpflichtet, bei Ausfinanzierungs- und Sanierungs- massnahmen der BVK Zürich während fünf Jahren nach dem Vollzugs- tag die arbeitgeberseitigen Kosten zu übernehmen. Kommunale und private Sonderschulen (Leistungsgruppe Nr. 7200) Im Volksschulbereich sind die kommunalen und privaten Sonderschu- len und Sonderschulheime, deren Mitarbeitende bei der BVK versichert sind, von der Sanierung betroffen. Zwar bestünde die Möglichkeit, die BVK-Sanierungsbeiträge mit einer Erhöhung der Versorgertaxe ganz oder teilweise auf die Gemeinden abzuwälzen. Das wäre laut Bildungs- direktion jedoch systemfremd. Daher trägt der Kanton die Mehrbelas- tung über die Defizitabdeckung. Kaufmännische Berufsfachschulen und Careum (Leistungsgruppe Nr. 7306) Der Kanton trägt die Kosten für die Grundbildung in den nicht staat- lichen kaufmännischen Berufsfachschulen und für das Careum (Schulen im Bereich Grundbildung mit privater Trägerschaft) vollständig. Daher erhöhen sich die Transferzahlungen an diese Institutionen um die BVK- Sanierungsbeiträge.

5. Massgebender Staatsbeitragssatz Für die Berechnung des Kantonsanteils ist grundsätzlich der im Zeit- punkt der Zahlung der Sanierungsbeiträge geltende Staatsbeitragssatz anzuwenden. Bei den Spitälern wird wegen der Systemumstellung allgemein auf den letzten geltenden Staatsbeitragssatz 2011 vor Einführung der neuen Spitalfinanzierung abgestellt.

6. Verbuchung Die aus den Rückstellungen finanzierten Belastungen aus der Betei- ligung des Kantons an den BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitrags- berechtigter Institutionen werden im KEF 2013–2016 auf internen Ver- rechnungskonti eingestellt. Sie sind für die konsolidierte Rechnung des Kantons nicht erfolgswirksam, da sie zulasten der bereits 2011 gebilde- ten zentralen Rückstellungen bezahlt werden.

Im Hinblick auf die Rechnung 2013 müssen die betroffenen Direk- tionen die Vorkehrungen rechtzeitig treffen, damit die Anteile an Staats- beiträgen, die Abgeltungen von BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitrags- berechtigter Institutionen darstellen, erfolgsneutral als Rückstellungs- verwendung verbucht werden. Dabei erfolgt die Zahlung durch die zuständige Direktion an die betroffene Institution, nicht an die BVK. Gleichzeitig sind mit einer internen Buchung im gleichen Betrag die be- troffene Leistungsgruppe zu belasten und die Leistungsgruppe Nr. 4950, die seinerzeit durch die Bildung der Rückstellung belastet wurde, zu ent- lasten. Das kantonale Rechnungswesen klärt das zweckmässige admi- nistrative Vorgehen mit der BVK ab und wird die Direktionen darüber informieren.

7. Ausgabenbewilligungen Die Beteiligung an den BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsbe- rechtigter Institutionen führt in der Sicherheitsdirektion und Bildungs- direktion zu höheren Staatsbeiträgen (vgl. Tabelle 1). Die Rechtsgrund- lage für die Staatsbeiträge ändert sich durch die Beteiligung an den BVK-Sanierungsbeiträgen jedoch nicht. Für die Ausgabenbewilligun- gen sind die beiden Direktionen zuständig. Im Gegensatz dazu hat die gesetzliche Grundlage für Staatsbeiträge im Gesundheitswesen mit der Inkraftsetzung des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes auf Anfang 2012 geändert. Die Mitfinanzierung der BVK-Sanierungsbeiträge kann daher nicht über die zukünftigen Staatsbeiträge erfolgen, sondern muss gesondert ausgerichtet werden. Dazu ist ein Ausgabenbeschluss notwendig. Da es sich bei den Sanie- rungsmassnahmen um eine Verpflichtung aus der Vergangenheit han- delt, ist die bis 2011 gültige Bestimmung von § 40 des Gesundheitsgeset- zes vom 4. November 1962 anzuwenden, wonach der Staat Kostenanteile an den Betrieb der den Bedürfnissen der Bevölkerung dienenden Kran- kenhäuser leistet. Für die Mitfinanzierung der BVK-Sanierungsbei- träge der staatsbeitragsberechtigten Spitäler und der Zentralwäsche- rei Zürich in den Jahren 2013–2019 ist eine gebundene Ausgabe von Fr. 100 900 000 zulasten der Rückstellung für die BVK-Sanierungsbei- träge der Leistungsgruppe Nr. 4950, Verrechnete Zinsen und nicht zu- geordnete Sammelpositionen, zu bewilligen.

8. Auswirkungen auf den Staatshaushalt Tabelle 2: Finanzielle Auswirkungen der BVK-Sanierungsbeiträge (in Mio. Franken) Kantons- Entlastung Belastung durch Total 2013 interne durch Beteiligung bei Belastungen Beteiligung staatsbeitrags- 2013 Dritter 2013 berechtigten Institutionen Regierungsrat und Staatskanzlei –0,4 0 0 –0,4 Direktion der Justiz und des Innern –5,4 0 0 –5,4 Sicherheitsdirektion –11,9 +1,5 –0,8 –11,2 Finanzdirektion –3,1 0 0 –3,1 Volkswirtschaftsdirektion –2,2 +1,7 0 –0,5 Gesundheitsdirektion –23,0 0 –18,9 –41,9 Bildungsdirektion* –70,4 +25,7 –6,3 –51,0 Baudirektion –4,5 0 0 –4,5 Behörden –0,2 0 0 –0,2 Rechtspflege –5,0 0 0 –5,0 Anstalten** –0,5 +0,1 0 –0,4 Total 2013 –126,5 +29,0 –26,0 –123,5 Rückstellung im Jahr 2011 für 2013 –116 2013 durch Rückstellung nicht gedeckt –8 Rückstellung im Jahr 2011 für BVK-Sanierungsbeiträge 2013–2019 –617 2013–2019 durch Rückstellung nicht gedeckt –41 – Belastung Erfolgsrechnung / bilanzierte Rückstellungen, + Entlastung Erfolgsrechnung * Nachträglich gemeldete Änderungen bei der Bildungsdirektion: Verminderung der kantonsinternen Belastung um rund 4 Mio. Franken und Erhöhung der Belastung durch Beteiligung bei Dritten um 4,5 Mio. Franken; die Totalbelastung 2013 erhöht sich damit leicht von 123 auf 123,5 Mio. Franken. ** Die Auswirkungen der BVK-Sanierungsbeiträge von Universitätsspital und Kantonsspital Winterthur sind in der Gesund- heitsdirektion, jene von Universität und Fachhochschulen in der Bildungsdirektion ausgewiesen, weil die Beiträge der selbstständigen Anstalten den Leistungsgruppen belastet werden, die Staatsbeiträge an die selbstständigen Anstal- ten leisten. ZVV (zu 50% von Gemeinden finanziert) und Zentralbibliothek (zu 20% von Stadt Zürich finanziert). Gemäss den Planungen der Direktionen für den KEF 2013–2016 be- trägt die Belastung für die BVK-Sanierungsbeiträge 2013 knapp 127 Mio. Franken. Rund 29 Mio. Franken davon werden von Dritten getragen und bringen eine Entlastung. Die vorgesehene Beteiligung des Kantons an den BVK-Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutio- nen dürfte 2013 eine Belastung von rund 26 Mio. Franken auslösen. Ins- gesamt ist also 2013 eine Belastung von knapp 124 Mio. Franken zu erwarten. 116 Mio. Franken sind 2011 für 2013 zurückgestellt worden. Eine Belastung von 8 Mio. Franken ist durch die Rückstellung also nicht gedeckt. Für 2014 ist mit einer ähnlichen Grössenordnung zu rechnen,

da von unveränderten BVK-Sanierungsbeiträgen von 3,75% ausgegan- gen wird. Ab 2015 wird mit einem Drittel tieferen Sanierungsbeiträgen von 2,5% gerechnet. Geht man von jeweils 5 Mio. Franken für die Jahre 2015–2019 aus, ergibt sich für die Jahre 2013–2019 insgesamt eine Belas- tung von 41 Mio. Franken, die durch die Rückstellung nicht gedeckt ist. Diese Mehrbelastung im Vergleich zu den bereits gebildeten Rück- stellungen ist Folge des Lohnsummenwachstums im Jahr 2013, das wie- derum vor allem auf das geplante Stellenwachstum zurückzuführen ist. Hingegen halten sich die weiteren Änderungen gegenüber Ende 2011, als die Rückstellungen gebildet wurden, in etwa die Waage: Die Mehr- belastung durch die Beteiligung des Kantons an den BVK-Sanierungs- beiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutionen wird kompensiert durch die Entlastung aus der Mitfinanzierung von BVK-Sanierungsbei- trägen durch Dritte. Voraussetzung für eine Rückstellung bzw. eine Rück- stellungserhöhung ist eine gegenwärtige Verpflichtung, deren Ursprung in einem Ereignis der Vergangenheit liegt. Das Lohnsummenwachstum im Jahr 2013 jedoch ist kein solches Ereignis in der Vergangenheit und kann keine Erhöhung der Rückstellung begründen. Der zusätzliche Aufwand als Folge des Lohnsummenwachstums führt deshalb zu einer Mehrbelastung der Erfolgsrechnung. Sie ist im KEF 2013–2016 nicht eingestellt, weil bisher davon ausgegangen wurde, dass die Rückstellun- gen im Jahr 2012 entsprechend erhöht würden. Die zusätzliche Belas- tung von je 8 Mio. Franken 2013 und 2014 und je 5 Mio. Franken ab 2015 scheint jedoch verkraftbar.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Der Kanton beteiligt sich anteilsmässig im Sinne der Ziff. 2 bis 6 der Erwägungen an den BVK-Sanierungsbeiträgen der in Tabelle 1 er- wähnten staatsbeitragsberechtigten Institutionen.

II. Für die Mitfinanzierung der BVK-Sanierungsbeiträge der staats- beitragsberechtigten Spitäler und der Zentralwäscherei Zürich in den Jahren 2013–2019 wird eine gebundene Ausgabe von Fr. 100 900 000 zu- lasten der Rückstellung für die BVK-Sanierungsbeiträge der Leistungs- gruppe Nr. 4950, Verrechnete Zinsen und nicht zugeordnete Sammel- positionen, bewilligt.

III. Die zuständigen Direktionen werden beauftragt, die betroffenen Institutionen bis 19. September 2012 über diesen Beschluss zu informie- ren.

IV. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi