Bundesgesetz über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, Schreiben an das EJPD
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 30. September 2015
934. Bundesgesetz über die Aufarbeitung der fürsorgerischen
Erwägungen
Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 (Vernehmlassung) Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) hat am 24. Juni 2015 das Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf eines Bundes- gesetzes über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnah- men und Fremdplatzierungen vor 1981 eröffnet und unter anderem die Kantonsregierungen zur Stellungnahme eingeladen. Während das am 1. August 2014 in Kraft getretene Bundesgesetz über die Rehabilitierung administrativ versorgter Menschen (SR 211.223.12) finanzielle Ansprü- che der Opfer ausdrücklich ausschliesst, sieht der vorliegende Gesetzes- entwurf neben der Anerkennung auch die Wiedergutmachung des Un- rechts und des Leides vor, das den Opfern von fürsorgerischen Zwangs- massnahmen und Fremdplatzierungen in der Schweiz vor 1981 zugefügt worden ist. Er legt ausserdem fest, auf welche Weise und mit welchen Mitteln dieses dunkle Kapitel der schweizerischen Sozialgeschichte auf- gearbeitet werden soll. Mittels gesonderten Bundesbeschlusses soll ein Zahlungsrahmen von 300 Mio. Franken zur Finanzierung der vorgesehenen Solidaritätsbeiträge an die Opfer bewilligt werden.
Dispositiv
Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Zu- stelladresse: Bundesamt für Justiz, Sekretariat ÖFFR, Bundesrain 20, 3003 Bern; auch per E-Mail an cornelia.perler@bj.admin.ch): Mit Schreiben vom 24. Juni 2015 haben Sie uns den Entwurf für ein Bundesgesetz über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmass- nahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 (AFZFG) unterbreitet. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:
A. Allgemeine Bemerkungen Grundsätzlich befürworten wir die Stossrichtung der Vorlage. Das den Opfern in der Vergangenheit zugefügte Unrecht – sei es durch Fehler in der Rechtsetzung, in der Rechtsanwendung oder in der Rechtsprechung – kann mit einem Gesetz und mit Ausrichtung von Solidaritätsbeiträgen zwar nicht ungeschehen gemacht werden. Die Vorlage soll aber die Bereit- schaft zur Wiedergutmachung zum Ausdruck bringen und den Opfern neben der Anerkennung der damaligen Missstände wenigstens einen ge- wissen finanziellen Beitrag gewähren, um das erlittene Leid so weit wie möglich wiedergutzumachen. Das grosse gesellschaftliche Bedürfnis nach einer solchen Wiedergutmachung bestätigt die zu befürwortende Ziel- setzung des vorliegenden Entwurfs. Im Kanton Zürich können sich Betroffene von fürsorgerischen Zwangs- massnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 seit April 2013 an die Opferberatung Zürich wenden. Die Erfahrungen der vergangenen zwei Jahre haben gezeigt, dass es für die Betroffenen wichtig ist, sich kosten- los beraten lassen zu können und bei der Suche nach Akten unterstützt zu werden. Es besteht aber auch das Bedürfnis nach einer Anerkennung des erlittenen Leides durch Zusprechung finanzieller Leistungen. So haben bereits viele der beratenen Personen von der Möglichkeit Ge- brauch gemacht, mit Hilfe der Opferberatungsstelle ein Gesuch um So- forthilfe einzureichen. Wir begrüssen es daher ausdrücklich, dass neben der Rehabilitierung der Opfer und der Anerkennung des erlittenen Un- rechts sowie der historischen Aufarbeitung des Geschehenen auch die Ausrichtung eines Solidaritätsbeitrags an die Opfer gesetzlich verankert werden soll. Wir sind jedoch der Auffassung, dass die Kantone nicht zur Finanzierung beigezogen werden sollten.
B. Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen des Gesetzesentwurfs Art. 2 Bst. c und d AFZFG Die vorgeschlagenen Begriffsdefinitionen erlauben keine klare Ab- grenzung der Opfer von den übrigen Betroffenen. Nicht hilfreich ist da- bei, dass die für die Opfereigenschaft erforderlichen Voraussetzungen in Bst. d mittels nicht abschliessender Aufzählung bestimmt werden und dadurch viel Ermessensspielraum offengelassen wird. Aus dem Gesetz sollte klar hervorgehen, wer Anrecht auf einen Solidaritätsbeitrag oder andere Leistungen hat und wer nicht. Die beiden Begriffe Opfer und Be- troffene werden überdies teilweise widersprüchlich verwendet. In Art. 1
Abs. 2 Bst. a AFZFG ist beispielsweise die Rede von finanziellen Leis- tungen «zugunsten von Opfern und anderen Betroffenen», während aus den Art. 4 und 14 hervorgeht, dass nur Opfer Anspruch auf finanzielle Leistungen haben sollen. Die Prüfung der Opfereigenschaft ist zwischen den kantonalen Stellen zu koordinieren, um eine einheitliche Handhabung zu ermöglichen und damit widersprüchliche Entscheide zu vermeiden. Dazu sind konkretere Ausführungen in den Erläuterungen erwünscht, wie etwa die Anforde- rungen, die an den Nachweis einer psychischen Verletzung gestellt wer- den sollen. Antrag: Der Gesetzesentwurf ist hinsichtlich der Begriffe Opfer und Betrof- fene zu überarbeiten. Ausserdem sind zumindest in den Erläuterungen genauere Vorgaben hinsichtlich der Prüfung der Opfereigenschaft zu machen. Art. 5 Abs. 1 AFZFG Die vorgesehene Frist von sechs Monaten für die Einreichung des Ge- suchs um Gewährung des Solidaritätsbeitrags ab Inkrafttreten des Ge- setzes ist eindeutig zu kurz und damit unrealistisch. Insbesondere für die kantonalen Anlaufstellen und Archive ist kurzfristig mit einem beträcht- lichen personellen Mehraufwand zu rechnen. Ohne beträchtliche zusätz- liche Mittel kann dieser Aufwand nicht bewältigt werden oder hätte ent- sprechende Qualitätseinbussen bei der Beratungsarbeit zur Folge, da für derart kurze befristete Einsätze für diese schwierige und sensible Auf- gabe nicht genügend qualifiziertes Personal gefunden werden könnte. Angesichts des hohen Alters vieler Opfer sollte die Verlängerung der Frist jedoch nicht dazu führen, dass die Auszahlungen verzögert werden. Die ersten Teilzahlungen sollten deshalb bereits vor Ablauf der Frist auf- grund von Hochrechnungen erfolgen. Antrag: Die Frist zur Einreichung der Gesuche um Gewährung des Solidari- tätsbeitrags ist auf zwei Jahre zu verlängern. Art. 5 Abs. 2 AFZFG Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass ein Opfer seinem Gesuch um Ge- währung eines Solidaritätsbeitrags «alle verfügbaren Akten» beilegen muss, um seine Opfereigenschaft zu belegen. Diese Formulierung ist zu umfassend und könnte in der Praxis bewirken, dass umfangreiche Akten- bündel beigebracht werden müssten, die für den Nachweis der Opfer- eigenschaft nicht nötig wären. Ausserdem würde dadurch für die Archive ein sehr grosser Mehraufwand entstehen. Wir regen daher an, es den Ar- chiven – in Zusammenarbeit mit dem Opfer – zu überlassen, in den noch
vorhandenen Unterlagen die Kernakten zu bestimmen und diese für die Gesuchstellung aufzubereiten. Ein Archiv wird zudem kein Interesse daran haben, den Kern eines Dossiers zu knapp zu bemessen, da die Rück- weisung eines Gesuchs wegen unvollständiger Akten in Form von erneu- ter Arbeit auf das Archiv selbst zurückfallen würde. Antrag: Wir schlagen für den zweiten Satz von Art. 5 Abs. 2 AFZFG folgende Formulierung vor: Dazu legt sie dem Gesuch diejenigen Akten sowie weitere Unterlagen bei, die geeignet sind, ihre Opfereigenschaft zu belegen. Art. 11 Abs. 3 AFZFG Der Begriff der Schutzfristen wird in Art. 11 Abs. 3 AFZFG erstmals genannt. Damit wird vorausgesetzt, dass alle Institutionen bereits mit geeigneten Schutzfristen arbeiten. Aus der Bestimmung geht auch nicht klar hervor, ob es sich um kantonale Schutzfristen oder solche des Bun- des handelt. Wir empfehlen daher, den Begriff bereits in Art. 10 in einem neuen Abs. 3 einzuführen und die Vergabe der Schutzfrist den Kanto- nen zu überlassen. Antrag: Die Vergabe von Schutzfristen ist in Art. 10, Archivierung, statt in Art. 11, Akteneinsicht, abzuhandeln. Vorschlag für den Wortlaut des neuen Art. 10 Abs. 3 AFZFG: Den berechtigten Interessen der Betroffenen und der Forschung wird durch die Vergabe von Schutzfristen für personenbezogene Akten Rech- nung getragen. Mit dem Einschub des neuen Absatzes in Art. 10 und dem Wegfall von Abs. 3 in Art. 11 verschieben sich die jeweils nachfolgenden Absätze ent- sprechend. Art. 11 Abs. 5 AFZFG Neben dem einfachen und kostenlosen Zugang zu den Akten befür- worten wir die ausdrückliche Verankerung des Rechts auf Bestreitungs- vermerk und auf Gegendarstellung. Diese moderne Praxis hat sich in den letzten Jahren in den öffentlichen Archiven bereits bewährt. Die Archive werden manchmal mit der Forderung einzelner Betrof- fener von Zwangsmassnahmen konfrontiert, die sie betreffenden Unter- lagen auszuhändigen. Oft sollen auf diese Weise Angaben aus dem Verkehr gezogen werden, die nach Ansicht der Betroffenen unrichtig sind. Die Betroffenen können dadurch aber auch die allgemeine Hoheit über die sie selbst betreffenden Daten (zurück)gewinnen. Grundsätzlich handelt es sich bei den Akten öffentlicher Organe um unveräusserliches Eigen-
tum des entsprechenden Kantons bzw. der entsprechenden Gemeinde, wodurch die Herausgabe verweigert werden kann. Für die Archive wäre es aber wesentlich einfacher, bei einer Forderung nach Herausgabe von Akten auf eine Bestimmung im AFZFG verweisen zu können, zumal die- ses Gesetz bei den Betroffenen weitgehend Anerkennung geniesst. Antrag: Neue Formulierung zweiter Satz von Art. 11 Abs. 5 AFZFG: Es besteht kein Anspruch auf Berichtigung, Vernichtung oder Heraus- gabe von Akten. Art. 14 AFZFG Das Schaffen einer Rechtsgrundlage für die bereits heute bestehen- den Aufgaben der Anlaufstellen wird begrüsst. Es wird jedoch beantragt, eine Klärung der Schnittstellen zwischen dem AZFZG und dem Bundes- gesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten (SR 312.5; Opferhilfege- setz, OHG) vorzunehmen. Das Opferhilfegesetz und dessen Leistungen sind auf Opfer von Straf- taten ausgerichtet. Die Leistungen umfassen die angemessene medizi- nische, psychologische, soziale, materielle und juristische Hilfe in der Schweiz, die als Folge der Straftat notwendig geworden ist. Die Gewäh- rung von Soforthilfe und längerfristiger Hilfe im Sinne des OHG an alle Opfer von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen (und nicht nur an solche gemäss OHG) wirft verschiedene Fragen auf, die geklärt werden sollten: – Welche Leistungen sind zu gewähren (Art, Dauer, Umfang)? Wofür soll juristische Hilfe gewährt werden? Sollen beispielsweise die Kosten für eine rechtliche Vertretung im Zusammenhang mit einem Gesuch um Namensänderung nach einer Zwangsadoption übernommen werden? – Wie ist die Opferqualität von Angehörigen oder von Zeugen zu beur- teilen? – Wie sind die interkantonalen Fälle zu handhaben? Soll die Rechnungs- stellung analog Art. 18 OHG erfolgen? Art. 15 Abs. 2 AFZFG Gemäss Art. 15 Abs. 2 AFZFG sorgt die zuständige Behörde für die Verbreitung und die Nutzung der Ergebnisse der wissenschaftlichen Auf- arbeitung. Wir gehen davon aus, dass es sich bei diesen Ergebnissen nicht um personenbezogene Daten handelt. Andernfalls ist die Einwilligung der betroffenen Personen für die Verbreitung der sie betreffenden Daten einzuholen. Wir regen an, bei der wissenschaftlichen Aufarbeitung insbesondere auch Fragen zu Geschlechtervorurteilen und zu negativen Auswirkungen von Geschlechterstereotypen zu berücksichtigen. Bei den Recherchen der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen zum Thema der für-
sorgerischen Zwangsmassnahmen hat sich gezeigt, dass bei Frauen und Männern unterschiedliche Verhaltensweisen bestraft worden sind und dass die Entscheide der Behörden stark von Geschlechterstereotypen geprägt waren: Mädchen und Frauen wurden häufig interniert, weil sie «öffentliches Ärgernis erregten», weil sie sich nach herrschender Ge- schlechternorm «unsittlich» verhielten oder weil vermutet wurde, dass sie (sexuelle) Kontakte zu Männern hatten oder künftig der Prostitution nachgehen könnten. Eine uneheliche Schwangerschaft war ebenfalls ein häufiger Grund, und in einer Anzahl Fälle wurde den Frauen dann ihr Kind mit Zwang bzw. unter Druck weggenommen und zur Adoption «frei- gegeben». Jungen und Männer wurden häufig interniert, weil sie «arbeits- scheu» oder «trunksüchtig» waren. Im Forschungsprogramm der Unabhängigen Expertenkommission zur wissenschaftlichen Aufarbeitung der administrativen Versorgungen und im Forschungsprogramm des nationalen Forschungsprogramms des Schweizerischen Nationalfonds ist deshalb zu untersuchen, welche Rolle und Auswirkungen Geschlechterstereotype auf die Biografien von Opfern und Betroffenen und die Entscheide von Behörden bzw. Institutionen gehabt haben. Art. 16 AFZFG Das Setzen eines Denkmals und anderer Zeichen der Erinnerung er- scheint uns sehr wichtig. Anstelle von einzelnen Denkmalen durch die Kantone könnte auch vorgesehen werden, dass Bund und Kantone ge- meinsam für ein Denkmal und andere Zeichen der Erinnerung sorgen.
II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi