Verordnungsrecht zum neuen Lebensmittelgesetz (Projekt Largo), Schreiben an das EDI

Kanton Zürich Regierungsrat

Eidgenössisches Departement des Innern Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen Abteilung Lebensmittel und Ernährung Schwarzenburgstrasse 155 3003 Bern

21. Oktober 2015 (RRB Nr. 957/2015) Revision des Verordnungsrechts zum neuen Lebensmittelgesetz (Projekt Largo) (Anhörung)

Sehr geehrter Herr Bundesrat

Mit Zuschrift vom 22. Juni 2015 haben Sie uns die Entwürfe zur Änderung des Verordnungs- rechts zum neuen Lebensmittelgesetz (Projekt Largo) zur Anhörung unterbreitet. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

Erwägungen

1. Vorbemerkungen In der Tat hätte der Name «Largo» für dieses Revisionsvorhaben nicht treffender gewählt werden können. So umfasst das Paket über 2000 Seiten Verordnungstext und Erläuterun- gen. In den Erläuterungen werden die Änderungen nicht immer im Detail kommentiert. Auf- grund des grossen Umfanges ist deshalb nicht auszuschliessen, dass selbst nach genauer Durchsicht durch mehrere Fachpersonen gewisse Änderungen nicht erkannt und kommen- tiert wurden. Wir begrüssen grundsätzlich die Beseitigung von Handelshemmnissen im Interesse des Wirtschaftswachstums und der Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz. Allerdings erscheint fraglich, ob die Schweizer Gesetzgebung auch ausserhalb des zwingenden Rah- mens der bilateralen Abkommen so stark an diejenige der EU anzugleichen ist. In verschie- denen Bereichen ergibt sich dadurch eine zusätzliche und unnötige Überregulierung, welche die Lebensmittel infolge des Mehraufwands der Produzentinnen und Produzenten verteuert, ohne dass sich ein besserer Schutz für die Konsumentinnen und Konsumenten ergeben würde (z. B. obligatorische Nährwertkennzeichnung auf allen Produkten oder Deklaration der Allergene im Offenverkauf). Gleichzeitig werden mit den vorliegenden Entwürfen mit der Statuierung von Schweizer Sonderregelungen auch zusätzliche Handelshemmnisse ge- schaffen (z. B. Deklaration der Herkunft unverarbeiteter Zutaten oder Kennzeichnung der Kosmetika mit einem Unternehmen mit Schweizer Adresse und mit dem Ursprungsland). Auch dies ist kritisch zu hinterfragen.

Im gesamten neuen Lebensmittelrecht finden sich zudem unterschiedliche Begriffe, die jedoch gleichbedeutend sind. Dies muss vermieden werden, damit ein klarer, einheitlicher, wirksamer Vollzug gewährleistet ist und kein unnötiger Interpretationsspielraum entsteht (z. B. die Begriffe «Endverbraucher», «Verbraucher» und «Konsument» in der Verordnung über kosmetische Mittel [VKos] oder die Begriffe «Eigengebrauch» in Art. 1 Abs. 2 VSFK und «private häusliche Verwendung» in Art. 2 Abs. 4 nLMG). Das gesamte Verordnungs- paket ist daraufhin zu prüfen, ob die Begriffe einheitlich verwendet werden.

2. Folgen der Abschaffung des Positivprinzips Mit der Abschaffung des Positivprinzips (Umschreibung oder Bewilligung der verkehrs- fähigen Lebensmittel) dürfen Lebensmittel mit Ausnahme von Novel Food bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden. Gestützt auf die Unterlagen der Inverkehrbringerin bzw. des Inverkehrbringers, müssen die zuständigen kantonalen Vollzugsbehörden in jedem Einzel- fall entscheiden, ob ein Produkt tatsächlich sicher ist. Dieser Entscheid bedingt in vielen Fällen eine fundierte Risikoanalyse und -bewertung. Zur Gewährleistung einheitlicher Ent- scheidungsverfahren und der notwendigen spezifischen Fachkompetenz benötigen die kantonalen Vollzugsbehörden Unterstützung. Antrag: Es sei eine unabhängige Bundesstelle für Risikoanalyse und -bewertung zu schaffen, die beratende Aufgaben analog dem Deutschen Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) wahrnimmt.

3. Gebührenerhebung gemäss Verursacherprinzip Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, ist die Lebensmittelkontrolle gebührenfrei (Art. 45 Abs. 1 nLMG). Gebühren sollen im Sinne des Verursacherprinzips nur für besondere, vom Pflichtigen veranlasste Leistungen des Staates erhoben werden. Daraus folgt, dass bei einer Kontrolle nur die durch den konkreten Mangel verursachten Kosten und nicht der Aufwand für die gesamte Kontrolle in Rechnung gestellt werden dürfen. Die vorgeschlage- ne Formulierung von Art. 113 Abs. 1 LMVV («… erheben die Kantone für Kontrollen, die zu Beanstandungen geführt haben, Gebühren bis zu folgenden Höchstbeträgen: …») bringt dies zu wenig zum Ausdruck. Sie sollte durch eine Formulierung ersetzt werden, die klar- stellt, dass die Gebühren einer Kontrolle nur insoweit überbunden werden können, als die Kontrolle zu Beanstandungen Anlass gegeben hat. Antrag: Art. 113 Abs. 1 LMVV sei wie folgt zu ändern: «Unter Vorbehalt von Artikel 114 erhe- ben die Kantone für Kontrollen, insoweit sie zu Beanstandungen geführt haben, Gebühren bis zu folgenden Höchstbeträgen: …»

4. Beibehaltung des Grenz- und Toleranzwertkonzeptes Mit dem neuen LMG wurde das bisherige Grenz- und Toleranzwertkonzept aufgehoben, wes- halb auch Anhang 2 der bisherigen Hygieneverordnung (HyV, SR 817.024.1) aufgehoben werden soll. In diesem Anhang werden bisher die bakteriologisch hygienischen Anforde- rungen an Speisen (z. B. Salat, Sandwiches, Teigwaren) aus Einzelhandelsbetrieben (z. B. Restaurants) festgelegt. Gemäss Erläuterungen sollen die entsprechenden Werte inskünftig in Branchenleitlinien festgelegt werden, die jedoch nicht rechtsverbindlich sind. Zudem gibt es keine Verpflichtung der einzelnen Branchen, solche Leitlinien zu erstellen. Damit fehlen in Zukunft den Unternehmen und den Vollzugsbehörden rechtsverbindliche, einheitliche

Kriterien zur mikrobiologischen Beurteilung von Lebensmitteln. Gerade in diesem Bereich ist die Beanstandungsquote im Vollzug mit rund 25% im Vergleich zu anderen untersuch- ten Parametern sehr hoch. Jede vierte Probe muss mikrobiologisch beanstandet werden, weil die Lebensmittel unhygienisch behandelt, zu wenig gekühlt oder zu lange gelagert wur- den. Die meisten umliegenden Nachbarländer stützen sich weiterhin auf rechtsverbindliche nationale Höchstwerte zur Verhinderung der Abgabe von verdorbenen Esswaren aus Ein- zelhandelsbetrieben. Antrag: Die Höchstwerte zur Beurteilung der bakteriologisch-hygienischen Beschaffenheit von im Betrieb hergestellten, verarbeiteten oder zubereiteten Lebensmitten seien weiterhin auf Verordnungsstufe festzulegen.

5. Vorgeschriebene Analyseverfahren Im neuen Verordnungsrecht werden die kantonalen Laboratorien zur Anwendung interna- tional anerkannter Analysemethoden (z. B. der Internationalen Organisation für Normung [ISO] oder des Europäischen Komitees für Normung [CEN]) angehalten, teilweise sogar dazu verpflichtet (Art. 54 Abs. 2 und Anhang 4 Ziff. 2 Bst. a LMVV). Diese Methoden sind aber bereits zum Zeitpunkt ihrer Einführung oft wissenschaftlich veraltet und nicht immer dazu geeignet, gesundheitlich relevante Rückstände nachzuweisen. Da für kantonale Laborato- rien eine Akkreditierung zur Durchführung analytischer Verfahren vorgeschrieben ist, kann von einer Beschränkung der Methodenwahl abgesehen werden; Letztere widerspricht dem Auftrag des umfassenden Gesundheitsschutzes. So würde die vorgesehene Einschränkung auch bedeuten, dass unvorhergesehene oder erst neuerdings als problematisch (z. B. Tro- panalkaloide in Babynahrung) erkannte Stoffe nicht mehr nach dem neusten wissenschaft- lichen Stand analysiert werden können. Antrag: Es sei darauf zu verzichten, den kantonalen Laboratorien bestimmte Analysemetho- den vorzuschreiben, damit auch in Zukunft der Einsatz wissenschaftlich modernerer und besserer Methoden möglich ist.

6. Produkte aus dem Internethandel Das neue Verordnungsrecht regelt auch die Anforderungen an Produkte, die im Internet an- geboten werden (Art. 42 LGV). In der Praxis stellen sich bereits heute grosse Vollzugspro- bleme. So gibt es immer wieder Unklarheiten darüber, welche Vollzugsbehörden zuständig sind, insbesondere dann, wenn der Betrieb vom Ausland aus handelt. Zudem können die Produkte durch die Vollzugsbehörden in der Regel nicht im Betrieb an Ort und Stelle kon- trolliert und erhoben werden. Eine Bestellung unter Angabe des Namens der Vollzugsbe- hörde ist selten zielführend und das Einschalten einer Privatperson als Bestellerin oder Be- steller gilt als unzulässige verdeckte Ermittlung. Deshalb müssen den Behörden alternative Instrumente zur Verfügung gestellt werden. Antrag: Es seien im Verordnungsrecht (LMVV) die Zuständigkeiten sowie Instrumente für eine wirksame Kontrolle von Produkten aus dem Internethandel festzulegen, damit eine an- gemessene Überwachung dieses wachsenden Marktsegments erfolgen kann.

7. Inspektionspflichtige Betriebe In der neuen Verordnung zum nationalen Kontrollplan (NKPV) werden den kantonalen Be- hörden bestimmte Kontrollfrequenzen vorgeschrieben, was dem national einheitlichen Voll- zug dient und deshalb grundsätzlich zu begrüssen ist. Wir lehnen es jedoch ab, dass neu auch für nicht meldepflichtige Betriebe wie z. B. Betriebe, die Gebrauchsgegenstände in Ver- kehr bringen, verbindliche Kontrollfrequenzen vorgegeben werden. So müssten z. B. Schuh- oder Kleiderläden neu alle vier Jahre inspiziert werden. Dies widerspricht einem risikoba- sierten Vollzug (vgl. Art. 31 Abs. 1 nLMG) und würde zu einer grossen Zunahme an kontroll- pflichtigen Betrieben führen, wofür den Kantonen die Mittel fehlen. Hinzu kommt, dass die kantonalen Vollzugsbehörden keine Listen solcher Betriebe führen, denn diese sind nicht meldepflichtig. Zudem sind solch breit angelegte Kontrollen in Verkaufsläden unnötig, da sämtliche Gesichtspunkte des Gesundheitsschutzes bereits bei der Herstellerfirma oder im Rahmen des Imports überprüft werden können. Antrag: Im Sinne eines risikobasierten Vollzugs seien verbindliche Kontrollfrequenzen nur für meldepflichtige Betriebe festzulegen.

8. Informationssystem Neu soll das EDI vorschreiben können, dass der Datenaustausch zwischen Bundesbehörden und den kantonalen Vollzugsbehörden ausschliesslich über ein vom BLV verwaltetes Infor- mationssystem erfolgt (Art. 99 Abs. 3 und 106 Abs. 2 der LMVV). Diese Delegation an das EDI widerspricht Art. 60 Abs. 2 Bst. a und b nLMG, wonach der Bundesrat die Art und Weise des Datenaustauschs sowie die Form, in der die Daten zur Verfügung zu stellen sind, regelt. Zudem würde eine solche Anordnung des EDI einen unverhältnismässigen Eingriff in das föderalistische System darstellen und die Kantone vor grosse Vollzugsprobleme stellen. So arbeiten die kantonalen Vollzugsbehörden mit einem eigenen, im Vergleich zum BLV neue- ren System, das auf die Bedürfnisse der kantonalen Aufgaben ausgerichtet ist. Die Über- nahme eines zweiten, vom BLV vorgegebenen, veralteten Systems ist nicht zumutbar. Antrag: Art. 99 Abs. 3 und Art. 106 Abs. 2 LMVV seien zu streichen. Stattdessen sei festzu- legen, dass der Datenaustausch zwischen BLV und den kantonalen Behörden über gemein- sam definierte Schnittstellen der jeweiligen unterschiedlichen Datenbanken zu erfolgen hat.

9. Übergangsbestimmungen Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände dürfen noch bis ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnungen nach bisherigem Recht eingeführt, hergestellt und gekennzeichnet werden (Art. 90 Abs. 1 LGV). Dies ist eine – auch im Vergleich zu den Übergangsregelungen der letztjährigen Revisionen im Lebensmittelbereich – zu kurz bemessene Frist. Aufgrund des Umfanges und des Detaillierungsgrades des Revisionsprojektes ist den betroffenen Unter- nehmen genügend Zeit zu lassen, die entsprechenden Anpassungen vorzunehmen. Antrag: Die Übergangsfrist sei auf zwei Jahre nach Inkrafttreten der neuen Verordnungen festzusetzen.

10. Abkürzungen Nicht für alle Verordnungen hat das BLV eine offizielle Abkürzung vorgesehen, was das Zitie- ren der jeweiligen Erlasse insbesondere in längeren Texten erschwert. Antrag: Es sei für sämtliche neuen Verordnungen eine offizielle Abkürzung einzuführen.

11. Inkraftsetzung Das Inkrafttreten des neuen LMG und des Verordnungspakets soll in der ersten Hälfte 2016 erfolgen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Kantone aufgrund der Revision ihrerseits Anpassungen am kantonalen Recht und im Vollzug vornehmen müssen. Dafür benötigen sie mindestens ein halbes Jahr. Antrag: Die Verordnungen seien frühestens sechs Monate nach der Verabschiedung durch den Bundesrat in Kraft zu setzen.

12. Verweis auf Detailstellungnahme Für die Einzelheiten verweisen wir auf die beiliegende Stellungnahme, datiert vom 2. Oktober 2015.

Genehmigen Sie, sehr geehrter Herr Bundesrat, die Versicherung unserer ausgezeichneten Hochachtung.

Im Namen des Regierungsrates Der Präsident:

Der stv. Staatsschreiber: