Anfrage Roger Liebi, Zürich, betreffend Gebühren Äquivalenzprinzip, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 180/2017

Sitzung vom 25. Oktober 2017

979. Anfrage (Gebühren Äquivalenzprinzip) Kantonsrat Roger Liebi, Zürich, hat am 26. Juni 2017 folgende Anfrage eingereicht: Immer wieder gibt bei der Festsetzung von Gebühren durch Kanton oder Gemeinden das Einhalten des Äquivalenzprinzips zu reden. Das Bundesgericht hat die Definition des Äquivalenzprinzips mit BGE und im Speziellen für Gerichtsgebühren mit BGE 120 Ia 171 E. 2a kom- mentiert bzw. selbst erstellt. Es hält zudem fest, dass es nicht notwendig ist, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand ent- sprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemes- sen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 128 I 46 E. 4a S. 52; BGE 126 I 180 E. 3a/ bb). Bei der Festsetzung von Verwaltungsgebühren darf deshalb inner- halb eines gewissen Rahmens auch der wirtschaftlichen Situation des Pflichtigen und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung ge- tragen werden, und bei Gerichtsgebühren darf namentlich der Streitwert eine massgebende Rolle spielen. Dem Gemeinwesen sie es nicht verwehrt, mit den Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall in weniger be- deutsamen Fällen auszugleichen BGE 139 III 334 S. 338. In Fällen mit hohem Streitwert und starrem Tarif, der die Berücksichtigung des Auf- wandes nicht erlaubt, könne die Belastung allerdings unverhältnismässig werden, namentlich dann, wenn die Gebühr in Prozenten oder Promil- len festgelegt wird und eine obere Begrenzung fehlt (BGE 130 III 225 E. 2.3. mit Hinweisen). Insbesondere bei der Gebührenverordnung für die Zürcher Gerichte (gestützt auf GebV OG) fällt die enorm streitwertorientierte Praxis auf. In diesem Zusammenhang bitte ich den Regierungsrat um die Beant- wortung folgender Fragen:

1. Mit welchen Massnahmen kontrolliert die kantonale Verwaltung das Einhalten des Äquivalenzprinzips jener Behörden, welche Privatper- sonen und/oder Unternehmen Administrationsgebühren auferlegen?

2. Wie wird insbesondere die Gebührenberechnung der Gerichte kon- trolliert?

3. Wie viele gemäss BGE «nicht kostendeckende» Fälle wurden seit 1.1.2011 mit «bedeutsamen» Fällen ausgeglichen?

4. Wie wird vermieden, dass unter dem Aspekt des Ausgleichs «nicht ko- stendeckender» Fälle «bedeutsame» Fälle mit nicht dem Aufwand kor- respondierenden Gebühren belastet werden?

5. Wie hoch war der Bestand der Gebührenkonti der einzelnen Verwal- tungszweige, welche Gebühren verrechnen in den Jahren 2011–2016, jeweils per 31.12.? Bitte um Angabe der Beträge, der entsprechenden Verwaltungseinheit und der zugrundeliegenden Konti.

6. Wofür werden Überschüsse aus Gebühreneinnahmen verwendet und wer entscheidet über deren Verwendung?

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Die Anfrage Roger Liebi, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Zu Frage 1: Eine abstrakte Kontrolle der Gebührenhöhe erfolgt durch den Kan- tons- bzw. den Regierungsrat bei der Regelung der Gebühren im Gesetz oder in der Verordnung. Eine konkrete Kontrolle der Gebührenhöhe im Einzelfall erfolgt durch den Regierungsrat und die Verwaltung im Rahmen von Rekurs- oder Auf- sichtsverfahren sowie daran anschliessend durch die Gerichte. Eine Kontrolle der gesamten Gebühreneinnahmen eines Verwaltungs- zweiges (auch im Verhältnis zum Aufwand des jeweiligen Verwaltungszwei- ges) erfolgt durch den Regierungsrat und die Verwaltung zudem im Bud- getprozess sowie im Rahmen der Jahresrechnung. Schliesslich kontrolliert die Finanzkontrolle stichprobenweise die Ge- bührenfestsetzung und -erhebung durch Regierungsrat und Verwaltung. Soweit eine Gebühr durch ein kantonales Gesetz oder Bundesrecht vor- gegeben ist, erübrigt sich die Prüfung des Äquivalenzprinzips durch den Regierungsrat und die Verwaltung. Zu Frage 2: Die Zürcher Gerichte unterstehen nicht der Aufsicht des Regierungs- rates, sondern sind im Rahmen der Oberaufsicht einzig und direkt dem Kantonsrat rechenschaftspflichtig (Art. 57 Kantonsverfassung, LS 101). Vor diesem Hintergrund und aufgrund der Umschreibung des Gegenstands von Anfragen gemäss § 30 des Kantonsratsgesetzes (KRG; LS 171.1) be- antwortet der Regierungsrat praxisgemäss keine Anfragen, die den Ge- schäftsgang der Gerichte betreffen.

Im Interesse einer unbürokratischen Erledigung der Anfrage hat die Direktion der Justiz und des Innern die obersten kantonalen Gerichte ein- geladen, unabhängig vom Regierungsrat zu den aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen. Die Verwaltungskommission der obersten kantona- len Gerichte äusserte sich mit Schreiben vom 28. August 2017 wie folgt: «Allgemein Es trifft zu, dass die Gebührenerhebung der Gerichte durch das Äqui- valenzprinzip beschränkt wird. Die Gerichte im Kanton Zürich erheben die Gebühren gemäss den einschlägigen Gebührenverordnungen, welche auf- grund einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage von den obersten kan- tonalen Gerichten erlassen wurden: Gebührenverordnung des Obergerichts vom 8. September 2010, LS 211.11; Gebührenverordnung des Verwaltungs- gerichts vom 23. August 2010, LS 175.252; Verordnung über die Gebühren, Kosten und Entschädigungen vor dem Sozialversicherungsgericht vom 12. April 2011, LS 212.812. Der Erlass dieser Gebührenverordnungen so- wie deren Änderungen müssen vom Kantonsrat genehmigt werden. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühren steht den Gerichten nach den Gebührenverordnungen zwar ein Ermessen zu, dieses wird aber in Würdi- gung der Umstände im Einzelfall pflichtgemäss angewendet. Wir können nicht feststellen, dass die Gebührenerhebung durch die Gerichte im Lichte des Äquivalenzprinzips in der letzten Zeit immer wieder zu reden gegeben hätte. Einzig die Frage der Sicherstellung von Gerichtsgebühren durch Kau- tionierung der klagenden Partei an den Zivilgerichten wird in der letzten Zeit häufig kritisiert, auch in der Presse. Diese ist aber nicht Gegenstand der vorliegenden Anfrage. Bei den Notariaten werden die Gebühren im Bereich des Notariats und des Grundbuchs gestützt auf die vom Kantonsrat erlassene Notariatsgebüh- renverordnung vom 9. März 2009 erhoben und im Bereich des Konkursamts in Anwendung von Bundesrecht (Gebührenverordnung zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs vom 23. September 1996, SR 281.35). Bei den Beurkundungs- und Grundbuchgebühren handelt es sich gemäss heutiger Regelung und soweit es um Handänderungen, Pfanderrichtungen sowie Gesellschaftsgründungen und Kapitalerhöhungen geht, um soge- nannte Gemengsteuern, d. h. um eine Mischung aus Steuer und Gebühr, bei welchen das Äquivalenzprinzip nicht zur Anwendung gelangt. In allen drei Bereichen besteht wenig Spielraum bei der Festsetzung der Gebühren.

Die Frage 1 richtet sich an die Regierung. Diese beantwortet die Frage 5 auch für die Gerichte. Im Übrigen beantworten wir die einzelnen Fragen wie folgt: Frage 2 Die Kontrolle der Gebührenfestsetzung durch die Gerichte erfolgt im gerichtlichen lnstanzenzug. Das heisst, dass die Kostenauflage von der be- troffenen Partei bei der nächst höheren Gerichtsinstanz angefochten wer- den kann. Die Gebührenfestsetzungen der Notariate und der Grundbuch- ämter können bei der Finanzdirektion angefochten werden. Im Konkurs- bereich entscheidet der Konkursrichter im Rahmen seines Entscheids zur Schliessung des Konkurses über die Gebühren des Konkursamtes. Zudem kontrollieren die Finanzkontrolle des Kantons Zürich sowie die Notariats- inspektoren des Obergerichts stichprobenweise die Gebührenfestsetzungen durch die erwähnten Ämter.» Zu Fragen 3 und 4: Zur Beantwortung der Anfrage wurde bei den Direktionen des Regie- rungsrates und der Staatskanzlei eine Umfrage zu den «Gebühren für Amtshandlungen» (Sachkontengruppe 421) durchgeführt. Gegenstand dieser Umfrage bildeten die eigentlichen Verwaltungsgebühren für amt- liche Tätigkeiten, wie die Gebühren nach allgemeinem Verständnis und im Sinne der Anfrage mutmasslich verstanden werden. Die Umfrageergebnisse zeigen erstens, dass sich die erhobenen Staats- gebühren jeweils nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des kon- kreten Geschäfts im Einzelfall berechnet werden. Soweit keine spezial- gesetzlichen Regelungen gelten, erfolgt die Festsetzung der Gebühren nach der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (LS 682). Gemäss der Gebührenordnung kann die Festsetzung zwar gewissen Schematisierungen folgen, doch richtet sich die Höhe der Ge- bühr immer nach dem für die Bearbeitung eines Entscheids erforderli- chen Aufwand (§§ 7 und 9 Gebührenordnung). Mithin richten sich die Staatsgebühren im Rahmen der Gebührenordnung somit nicht nach einem Streitwert (von der in § 3 lit. c Gebührenordnung vorgesehenen Möglichkeit einer prozentualen Gebührenbemessung wird nicht Gebrauch gemacht) und es erfolgt kein Ausgleich zwischen kostendeckenden und nicht kostendeckenden Fällen. Zweitens resultieren aus den Gebühren- einnahmen in den meisten Fällen keine Überschüsse. Eine Gebührenerhebung und -bemessung nach Massgabe der eidge- nössischen Verordnung vom 3. Dezember 1954 über die Gebühren für das Handelsregister (SR 221.411.1) erfolgt beim Zürcher Handelsregister- amt. Diese sieht in Ausnahmefällen eine Gebührenerhebung nach Pro- zenten bzw. Promillen vor (Art. 1 Abs. 3 und 4 sowie Art. 3 Verordnung

über die Gebühren für das Handelsregister). Die Höhe dieser Gebühren ist sehr bescheiden und die Gebühren tragen nur einen sehr geringen Teil zum gesamten Gebührenertrag bei. Die Verwaltungskommission der obersten kantonalen Gerichte beant- wortet die Fragen 3 und 4 wie folgt: «Frage 3 Nach Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV) hat jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des Verfahrens. Die Gerichte sind daher bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr nicht frei, sondern an die jeweiligen Tarife (Gebührenver- ordnungen) gebunden (vgl. vorn ‹Allgemein›). Massgebend für die Festset- zung einer Gerichtsgebühr kann daher nur sein, wie der Aufwand im kon- kreten Einzelfall bemessen wird, nicht aber etwa, im Sinne einer Gesamt- sicht und mit Blick auf die budgetierten Einnahmen, nicht kostendeckende Fälle mit bedeutsamen Fällen über die Gerichtsgebühr betragsmässig aus- zugleichen. Solches würde zudem voraussetzen, dass der in einem Einzel- fall effektiv betriebene personelle Aufwand mit der schliesslich festgesetz- ten Gerichtsgebühr verglichen werden kann. Der zu berücksichtigende Auf- wand bemisst sich jedoch in erster Linie nach systematisierten Kriterien (Zeitaufwand des Gerichts, Schwierigkeit des Falles und Streitwert oder tatsächliches Streitinteresse; vgl. § 2 Abs. 1 GebV VGr; ähnlich § 4 Abs. 2 GebV OG; § 2 Abs. 2 GebV SVGer). Damit wird insbesondere vermieden, dass im konkreten Einzelfall die investierten personellen und anderen Res- sourcen im Detail aufgelistet werden müssen, was die Gerichte erheblich entlastet. Die Frage kann deshalb so, wie sie gestellt ist, von den Gerichten nicht be- antwortet werden. Das gilt auch für die Grundbuch- und Konkursämter. Frage 4 Das wird vermieden, indem die Gerichtsgebühren stets in Anwendung der massgebenden Gebührenverordnungen im Einzelfall festgelegt wer- den. Das gilt auch für die Notariate sowie die Grundbuch- und Konkurs- ämter (vgl. im Übrigen die Beantwortung von Frage 3). Die Beantwortung dieser Frage würde voraussetzen, dass der in einem Einzelfall effektiv betriebene personelle Aufwand mit der schliesslich fest- gesetzten Gerichtsgebühr verglichen werden kann. An den Gerichten wird aber nicht erfasst, wie viele personelle Ressourcen in die Bearbeitung eines Falles investiert werden mussten. Insofern kann die Frage deshalb nicht be- antwortet werden. Das gilt auch für die Notariate sowie die Grundbuch- und Konkursämter.» Zu Frage 5: Der Stand der Gebührenkonti lässt sich den folgenden Tabellen ent- nehmen:

Kontengruppe 421 – Gebühren für Amtshandlungen 1 Erfolgsrechnung (Beträge in Franken) Direktion Leistungsgruppe RE 2011 RE 2012 RE 2013 RE 2014 RE 2015 RE 2016 1 Regierungsrat 1000 Regierungsrat und Staatskanzlei 450 203 272 733 2 699 046 473 019 352 768 48 551 und Staatskanzlei 1 Regierungsrat und Staatskanzlei Ergebnis 450 203 272 733 699 046 473 019 352 768 48 551 2 Direktion der Justiz 2201 Generalsekretariat JI: Führungsunter- 142 760 72 218 60 363 64 604 47 323 40 754 und des Innern stützung / Zentrale Dienstleistungen 2204 Strafverfolgung Erwachsene 9 464 756 9 310 987 9 685 459 9 792 298 13 382 181 14 044 626 2205 Jugendstrafrechtspflege 65 899 67 900 58 426 67 918 548 2673 740 487 Konsolidierungskreis (KK) 1

2206 Amt für Justizvollzug 222 862 186 763 196 657 245 096 247 642 251 584 2207 Gemeindeamt 2 779 515 2 852 827 2 809 899 2 970 104 3 344 028 3 210 880 2221 Handelsregisteramt 13 301 908 12 410 608 12 100 525 12 370 109 13 573 831 12 990 851 –6– 2224 Staatsarchiv 0 0 0 13 0 0 2225 Amt für berufliche Vorsorge 3 214 940 4 0 0 0 0 0 und Stiftungen 2251 Bezirksräte 2 196 166 2 135 4255 941 187 910 815 1 104 414 1 082 359 2261 Statthalterämter 0 12 038 688 13 418 667 14 942 013 14 981 041 15 212 775 2 Direktion der Justiz und des Innern Ergebnis 31 388 805 39 075 416 39 271 184 41 362 967 47 228 726 47 574 315 1 In der Kontengruppe 421 nicht enthalten sind folgende Entgelte: 420 Ersatzabgaben, 422 Spital- und Heimtaxen, Kostgelder, 423 Schul- und Kursgelder, 424 Benützungsgebühren und Dienstleistungen (z. B. Verkehrseinnahmen ZVV, Kontrollschildversteigerung), 425 Erlös aus Verkäufen, 426 Rückerstattungen, 427 Bussen, 429 Übrige Entgelte. Leistungsgruppen ohne Gebühreneinnahmen gemäss Kontengruppe 421 werden nicht ausgewiesen. 2 2012–2015 einschliesslich Erträge für das Amtsblatt. 3 Ab 2015 Wechsel der Verbuchung von Gebühren von Obergericht auf Jugendstrafrechtspflege. 4 Anschliessend Aufgehoben. 5 Anschliessend Gebührenrückgang infolge neuer Zuständigkeiten aufgrund des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts.

Erfolgsrechnung (Beträge in Franken) Direktion Leistungsgruppe RE 2011 RE 2012 RE 2013 RE 2014 RE 2015 RE 2016

KK1 3 Sicherheitsdirektion 3000 Generalsekretariat / Zentrale Vollzugs- 7 938 930 8 763 170 11 602 192 12 368 516 12 767 019 11 485 598 aufgaben und Rekursabteilung 3100 Kantonspolizei 463 609 466 444 482 930 452 956 415 296 392 044 3200 Strassenverkehrsamt 69 384 684 69 157 671 68 888 460 70 162 325 72 763 629 74 572 472 3300 Migrationsamt 9 840 870 10 985 255 13 068 846 13 196 968 12 452 723 11 047 107 3400 Amt für Militär und Zivilschutz 264 517 291 223 25 306 22 091 25 266 32 120 3500 Sozialamt 28 300 29 110 22 374 18 936 15 600 17 030 3600 Statthalterämter 11 029 114 6 0 0 0 0 0 3 Sicherheitsdirektion Ergebnis 98 950 024 89 692 872 94 090 108 96 221 793 98 439 532 97 546 370 4 Finanzdirektion 4000 Generalsekretariat FD 5 009 10 487 854 1 306 1 737 3 479 4400 Steuern Betriebsteil 582 905 1 152 718 1 221 000 1 216 079 1 220 500 1 253 695 –7– 4 Finanzdirektion Ergebnis 587 915 1 163 205 1 221 854 1 217 385 1 222 237 1 257 174 5 Volkswirtschaftsdirektion 5000 Generalsekretariat (GS) 26 201 37 532 26 502 31 585 29 777 27 944 5205 Amt für Verkehr (AFV) 55 247 52 229 26 320 100 099 44 546 58 070 5300 Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) 4 330 443 3 823 449 4 053 731 4 184 507 4 477 040 4 579 608 5 Volkswirtschaftsdirektion Ergebnis 4 411 891 3 913 209 4 106 553 4 316 191 4 551 363 4 665 621 6 Gesundheitsdirektion 6000 Steuerung Gesundheitsversorgung 1 535 057 2 200 906 2 058 116 1 887 132 2 623 367 2 522 170 6100 Aufsicht und Bewilligungen 5 915 015 6 312 412 5 919 575 6 854 487 6 479 167 6 520 595 im Gesundheitswesen 6400 Psychiatrische Versorgung 446 626 473 296 202 331 198 838 208 627 200 588 6900 Tierseuchenfonds 27 789 22 072 32 4377 0 0 0 6 Gesundheitsdirektion Ergebnis 7 924 486 9 008 686 8 212 458 8 940 457 9 311 161 9 243 354 6 Anschliessend JI angegliedert. 7 Anschliessend aufgehoben.

Erfolgsrechnung (Beträge in Franken) Direktion Leistungsgruppe RE 2011 RE 2012 RE 2013 RE 2014 RE 2015 RE 2016

KK1 7 Bildungsdirektion 7000 Bildungsverwaltung 87 907 55 794 68 986 59 497 63 814 59 022 7306 Berufsbildung 179 635 167 374 229 546 177 790 125 498 113 825 7501 Jugend- und Familienhilfe 166 792 231 830 202 436 117 639 176 845 169 308 7 Bildungsdirektion Ergebnis 434 334 454 997 500 969 354 926 366 157 342 154 8 Baudirektion 8000 Generalsekretariat (GS)8 2 435 323 2 223 147 2 117 637 2 044 735 2 263 529 2 217 907 8300 Amt für Raumentwicklung (ARE) 268 942 334 771 233 850 173 697 220 648 230 293 8400 Tiefbauamt (TBA) 123 507 124 478 109 683 111 739 119 859 108 707 8500 Amt für Abfall, Wasser, Energie 2 670 975 2 715 269 2 798 267 2 925 074 2 455 645 2 391 733 und Luft (AWEL) 8510 Altlasten 0 0 31 997 0 0 0 8800 Amt für Landschaft und Natur (ALN) 303 341 333 758 324 291 293 098 301 231 286 216 8910 Natur- und Heimatschutzfonds 0 200 752 432 456 0 8 Baudirektion Ergebnis 5 802 088 5 731 623 5 616 477 5 548 775 5 361 368 5 234 857 KK1 Ergebnis 149 949 746 149 312 742 153 718 649 158 435 512 166 833 311 165 912 396

KK2 9 Übrige 9000 Kantonsrat und Parlamentsdienste 0 633 0 1 441 7 513 608 9030 Obergericht und angegliederte Gerichte 14 722 213 19 070 846 15 287 583 9 056 590 15 343 103 11 270 172 9040 Bezirksgerichte 34 186 797 38 104 754 40 213 919 34 655 974 37 744 789 33 399 682 9060 Notariate, Grundbuch- und Konkursämter 135 463 930 101 765 376 96 781 516 94 359 525 96 535 352 97 878 849 8 Bei den Gebühreneinnahmen handelt es sich grossmehrheitlich um Einnahmen, welche die im GS angesiedelte Abteilung Koordination Bau und Umwelt (KOBU) im Auftrag der involvierten Ämter und Fachstellen der Baudirektion und teilweise der Volkswirtschaftsdirektion im Rahmen der koordinierten Beurteilung erhebt und ihnen intern gutschreibt.

Erfolgsrechnung (Beträge in Franken) Direktion Leistungsgruppe RE 2011 RE 2012 RE 2013 RE 2014 RE 2015 RE 2016 9061 Kassationsgericht 1 552 030 948 450 9 0 0 0 0 9062 Landwirtschaftsgericht 7 85110 0 0 0 0 0 9063 Verwaltungsgericht 2 188 832 2 590 797 2 103 474 2 372 087 2 030 225 2 192 795 9064 Sozialversicherungsgericht 820 437 828 662 796 370 775 586 767 052 750 410 9065 Baurekursgericht 2 040 927 1 866 602 1 738 494 1 615 080 1 539 547 1 526 389 9066 Steuerrekursgericht 666 321 753 431 717 158 907 779 646 062 632 421 9 Übrige Ergebnis 191 649 338 165 929 550 157 638 515 143 744 062 154 613 643 147 651 326 KK2 Ergebnis 191 649 338 165 929 550 157 638 515 143 744 062 154 613 643 147 651 326 Erfolgsrechnung Ergebnis 341 599 083 315 242 292 311 357 163 302 179 573 321 446 955 313 563 722 9 Anschliessend aufgehoben. –9– 10 Anschliessend aufgehoben.

Zu Frage 6: Überschüsse fliessen in die konsolidierte Erfolgsrechnung des Kan- tons Zürich. Die Verwaltungskommission der obersten kantonalen Gerichte beant- wortet die Frage 6 wie folgt: «Frage 6 Die Gerichte sind trotz der von ihnen generierten Gebührenerträge nicht kostendeckend, weshalb sie auch keine ‹Überschüsse aus Gebühreneinnah- men› erzielen. Gebührenerträge werden, wie allfällige andere Erträge auch (z. B. Busseneinnahmen), an die Staatskasse abgeliefert. Das gilt auch für die Notariate sowie die Grundbuch- und Konkursämter. Diese haben – zumindest bis zum letzten Jahr – über alle drei Bereiche gesehen ‹Über- schüsse aus Gebühreneinnahmen› erwirtschaftet. Nachdem der Kantonsrat per 1. Januar 2017 die Grundbuchgebühren bei Eigentumsänderungen sowie bei der Errichtung/Erhöhung von Grundpfandrechten von 1,5 auf 1,0 Promille gesenkt hat, ist fraglich, ob dies im laufenden Jahr wieder der Fall sein wird.» II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi