Anfrage Martin Neukom, Winterthur, betreffend Entwicklung der Staatsquote im Kanton Zürich, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 229/2016

Sitzung vom 26. Oktober 2016

995. Anfrage (Entwicklung der Staatsquote im Kanton Zürich) Kantonsrat Martin Neukom, Winterthur, hat am 4. Juli 2016 folgende An- frage eingereicht: In den meisten westlichen Staaten sind die Staatsausgaben stetig zuneh- mend. In Volkswirtschaften mit Inflation sowie Bevölkerungs- und Wirt- schaftswachstum sind jedoch die meisten wirtschaftlichen Messgrössen wachsend. In der Ökonomie wird deshalb häufig die Staatsquote betrach- tet, um die Entwicklung der Staatsausgaben zu beurteilen. Die Staatsquote ist der Anteil der Staatsausgaben an der gesamten Wirtschaftsleistung einer Volkswirtschaft. Die Inflation ist darin schon berücksichtigt. Die Entwick- lung der Staatsquote wird als wesentlich aussagekräftiger betrachtet als die Entwicklung der absoluten Ausgaben. Im Kanton Zürich sind die Staatsausgaben zwischen 1990 und 2015 von 7,7 Mrd. Franken auf 14,8 Mrd. Franken gestiegen. Auf den ersten Blick scheint dies ein enormes Ausgabenwachstum zu sein. Hingegen sind im gleichen Zeitraum auch die Bevölkerung und die Wirtschaft gewachsen. Um zu beurteilen, wie sich die Staatsausgaben des Kantons Zürich ent- wickelt haben, sollte anstelle der absoluten Ausgaben die Staatsquote be- trachtet werden. In diesem Zusammenhang bitte ich um die Beantwortung folgender Fragen:

Erwägungen

1. Wie hat sich die Staatsquote des Kantons Zürich entwickelt seit 1990? Dafür soll die Erfolgsrechnung (ohne durchlaufende Beiträge) in Re- lation gesetzt werden zum Brutto-Inland-Produkt (BIP) des Kantons Zürich. Für BIP-Daten vor 2008 kann eine Abschätzung anhand des nationalen BIPs verwendet werden (Annahme, dass sich der Zürcher Anteil am schweizweiten BIP nicht verändert hat). Bitte um grafische Darstellung.

2. Wie haben sich die Ausgaben der Gemeinden entwickelt im Verhältnis zum kantonalen BIP? Die Summe von allen Ausgaben der Gemein- den genügt. Der innerkantonale Finanzausgleich muss dabei herausge- rechnet werden, um Doppelzählungen zu vermeiden. (Gleicher Zeit- raum wie Frage 1)

3. Wie haben sich die einzelnen Staatsbereiche entwickelt in diesem Zeitraum (Verkehr, Sozialausgaben, Gesundheit, Bildung, Sicherheit, Justiz, Zentralverwaltung)? Bitte die Summe von Kantons- und Ge- meindeausgaben auf die einzelnen Bereiche aufteilen und deren Ver- lauf relativ zum BIP darstellen.

4. Ist der Regierungsrat bereit, die Entwicklung der Staatsquote ins Jahr- buch der Statistik und die Übersicht der Staatsrechnung aufzunehmen? Dies würde eine realistischere Einschätzung der Entwicklung der staat- lichen Ausgaben ermöglichen.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage von Martin Neukom, Winterthur, wird wie folgt beant- wortet: Zu Fragen 1 und 2: In Abbildung 1 ist die Staatsquote des Kantons Zürich von 1990 bis 2015 dargestellt. Sie zeigt die «konsolidierten Gesamtausgaben» des Kan- tons in Prozent der kantonalen Wirtschaftsleistung. Die «konsolidierten Gesamtausgaben» umfassen die laufenden Ausgaben (Ausgaben ohne Ab- schreibungen, Einlagen in Bestandeskonten von Fonds im Eigen- und Fremdkapital, Durchlaufende Beiträge und interne Verrechnungen) und die Bruttoinvestitionen. Die für die Berechnung verwendeten Konten sind in Tabelle 1 bezeichnet. Der innerkantonale Finanzausgleich sowie weitere Transfers zwischen Kanton und Gemeinden werden bei dieser Betrachtung nicht herausge- rechnet, weil es sich bei der getrennten Betrachtung von Kanton und Ge- meinden um tatsächliche Ausgaben des Kantons handelt. Im Umkehr- schluss bedeutet dies, dass die in Abbildung 1 dargestellte Staatsquote des Kantons nicht mit derjenigen der Gemeinden in Abbildung 2 zusammen- gezählt werden darf, um die gesamte Staatsquote von Kanton und Ge- meinden zu erhalten.

Abbildung 1: Staatsquote des Kantons Zürich von 1990 bis 2015

Aufgrund unterschiedlicher Datengrundlagen wird die Staatsquote in drei Perioden unterteilt. Die Strukturbrüche sind in Abbildung 1 mit vertikalen Linien gekennzeichnet. Die Datengrundlagen für die Berech- nung der Staatsquote in den verschiedenen Perioden sind in Tabelle 2 be- zeichnet. Es fällt auf, dass die Staatsquote in der dritten Periode im Durchschnitt deutlich tiefer ist als in der zweiten Periode. Dies ist hauptsächlich auf die Datengrundlage zur Wirtschaftsleistung zurückzuführen: Während das kantonale Volkseinkommen für 2005 mit weniger als 90 Mrd. Franken ausgewiesen wird, beträgt das kantonale Bruttoinlandprodukt (BIP) für 2009 beinahe 130 Mrd. Franken, was zu einer vergleichsweise tiefer aus- gewiesenen Staatsquote führt. Die Staatsquote setzt die Ausgaben des Kantons von knapp 15 Mrd. Franken in Beziehung zur Wirtschaftsleistung von 137 Mrd. Franken im Jahr 2015. Weil es sich um grosse absolute Zahlen handelt, haben nur grosse Veränderungen in den Staatsausgaben einen ausgeprägten Einfluss auf die Staatsquote. Dabei handelt es sich in der Regel um Änderungen in der Rechnungslegung bzw. Gesetzesgrundlage oder um Sonderfälle. So wurden beispielsweise die Anstalten zu Beginn der 1990er-Jahre als Ämter des Kantons in der Staatsrechnung geführt. Nach und nach wurden diese ausgegliedert (z. B. die Universität Zürich und die Zürcher Hochschule Winterthur 1999; der Flughafen 2000; das Universitätsspital Zürich und das Kantonsspital Winterthur 2007). Die ausgegliederten Anstalten be-

zogen Staatsbeiträge, die der Kanton als Ausgaben ausgewiesen hat. Seit der Umstellung auf den Rechnungsstandard IPSAS mit der Einführung des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) 2009 werden die Anstalten wieder in der Staatsrechnung konsolidiert. Seither schlagen sich die Staatsbeiträge nicht mehr in den konsolidierten Ausgaben des Kantons nieder, weil sie als interne Verrechnungen ausge- wiesen werden. Beispiele für Sonderfälle sind grosse einmalige Ausga- ben wie die Pensionskassensanierung im Umfang von 2,6 Mrd. Franken 2011 und das von der Zürcher Kantonalbank bezogene Dotationskapi- tal im Umfang von 500 Mio. Franken 2015. Beide Ereignisse führen zu einem vorübergehenden Anstieg der Staatsquote. Weitere leichte Verän- derungen in den Ausgaben sind auch innerhalb der einzelnen Perioden anzunehmen aufgrund laufender Veränderungen des jeweiligen Rechts- rahmens. In Abbildung 2 ist die Staatsquote der Zürcher Gemeinden von 1990 bis 2015 dargestellt. Sie wurde analog zur Staatsquote des Kantons berechnet (vgl. Beantwortung der Frage 1). Der innerkantonale Finanzausgleich so- wie weitere Transfers zwischen Kanton und Gemeinden werden bei die- ser Betrachtung wiederum nicht herausgerechnet, weil es sich bei der ge- trennten Betrachtung von Kanton und Gemeinden um tatsächliche Aus- gaben der Gemeinden handelt. Die Datengrundlagen sind in Tabelle 3 bezeichnet. Die Strukturbrüche in den Datengrundlagen zur Wirtschafts- leistung sind in Abbildung 2 wiederum mit vertikalen Linien gekenn- zeichnet. Abbildung 2: Staatsquote der Zürcher Gemeinden von 1990 bis 2015

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Die in den Abbildungen 1 und 2 ausgewiesenen Staatsquoten eignen sich nicht als Vergleichszahl für die Kantone oder Gemeinden, weil die Ausgaben eines Kantons stark von der Aufgabenteilung zwischen Kan- ton und Gemeinden geprägt sind, die in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Folglich sind lediglich die Gesamt- zahlen der Kantone einschliesslich ihrer Gemeinden einigermassen ver- gleichbar. Zudem können die Gesamtausgaben einzelner Kantone wegen der unterschiedlichen Anwendung der Rechnungslegungsstandards (ins- besondere bei der Konsolidierung von Beteiligungen) nur bedingt mit- einander verglichen werden. Um diese Nachteile zumindest teilweise zu beheben, bereinigt die Eidgenössische Finanzverwaltung in der Finanz- statistik gewisse konzeptionelle Unterschiede. Abbildung 3 zeigt die Staatsquote des Kantons Zürich einschliesslich der Gemeinden auf der Datengrundlage des Finanzstatistikmodells der Eidgenössischen Finanz- verwaltung. Die Daten zur Wirtschaftsleistung entsprechen jenen in Tabelle 3. Abbildung 3: Staatsquote des Kantons Zürich und seiner Gemeinden gemäss Finanzstatistikmodell der Eidgenössischen Finanzverwaltung (um innerkantonalen Finanzausgleich bereinigt)

Für den gesamten Zeitraum von 1990 bis 2015 gibt es keinen Trend zu einer steigenden Staatsquote. Diese Aussage kann trotz der Struktur- brüche gemacht werden.

Datengrundlagen: Tabelle 1: Konten für die Berechnung der «konsolidierten Gesamtaus- gaben» des Kantons nach IPSAS/CRG Kontonummer* Kontoname 30 Personalaufwand 31 Sachaufwand & übriger Betriebsaufwand 3180 minus Wertberichtigungen auf Forderungen 34 Finanzaufwand 344 minus Wertberichtigungen Finanzanlagen im Finanzvermögen 36 Transferaufwand 364 minus Wertberichtigungen Darlehen im Verwaltungsvermögen 365 minus Wertberichtigungen Beteiligungen im Verwaltungsvermögen 366 minus Abschreibungen Investitionsbeiträge 380 Ausserordentlicher Personalaufwand 381 Ausserordentlicher Sach- und Betriebsaufwand 3840 Ausserordentlicher Finanzaufwand (geldflusswirksam) 386 Ausserordentlicher Transferaufwand Laufende Ausgaben 50 Sachanlagen 51 Investitionen auf Rechnung Dritter 52 Immaterielle Anlagen 54 Darlehen 55 Beteiligungen 56 Eigene Investitionsbeiträge 58 Ausserordentliche Investitionen Bruttoinvestitionen * Die Kontonummern von IPSAS/CRG entsprechen nicht genau denjenigen von HRM1 oder des Finanzstatistikmodells der Eidgenössischen Finanzverwaltung.

Tabelle 2: Datengrundlagen für die Berechnung der Staatsquote des Kantons Zürich Periode 1990–1997 1998–2008* 2009–2015 «Konsolidierte Quelle: Statistisches Quelle: Ausweis ge- Quelle: Geschäftsbe- Gesamt- Amt des Kantons mäss Geschäftsbericht richt Kanton Zürich ausgaben» Zürich und Rechnung bzw. Basis: Rechnungs- Kanton KEF der jeweiligen Basis: Harmonisiertes legung gemäss IPSAS / Jahre Rechnungslegungsmo- Gesetz über Controlling dell HRM1 / Finanz- Basis: Harmonisiertes und Rechnungslegung haushaltsgesetz vom Rechnungslegungsmo- vom 9. Januar 2006 2. September 1979 dell HRM1 / Finanz- haushaltsgesetz vom 2. September 1979 Wirtschafts- Quelle: BFS** 1998–2005: 2009–2013: leistung Quelle: BFS** Quelle: BFS** Kantonales Netto-Volks- einkommen zu Faktor- Kantonales Netto-Volks- Bruttoinlandprodukt kosten gemäss den einkommen zu Faktor- (BIP) der Kantone Vorgaben des ESVG kosten gemäss den 2014–2015: 78*** Vorgaben des ESVG Quelle: BAKBASEL 95*** (vgl. Angaben zum 2006–2008: Bundesfinanzausgleich; Quelle: Ausweis ge- Stand Juni 2016) mäss KEF 2011–2014* BIP-Prognosen für den Kanton Zürich Hochrechnung des Volkseinkommens auf- grund von Schätzun- gen zum Wachstum des nationalen realen BIP und der Konsumen- tenpreise. * Die Staatsquote für die Periode 1998–2008 wurde im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) publiziert. ** Bundesamt für Statistik *** Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1978 bzw. 1995

Tabelle 3: Datengrundlagen für die Berechnung der Staatsquote der Zürcher Gemeinden Periode 1990–1997 1998–2007 2008–2015 Konsolidierte Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Gemeindefinanzstatistik Gesamt- (GEFIS) ausgaben* Basis: Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell HRM1 Wirtschafts- Quelle: BFS** 1998–2005: 2008–2013: leistung Quelle: BFS** Quelle: BFS** Kantonales Netto-Volks- einkommen zu Faktor- Kantonales Netto-Volks- Bruttoinlandprodukt kosten gemäss den einkommen zu Faktor- (BIP) der Kantone Vorgaben des ESVG kosten gemäss den 2014–2015: 78*** Vorgaben des ESVG Quelle: BAKBASEL 95*** (vgl. Angaben zum 2006–2008: Bundesfinanzausgleich; Quelle: Ausweis ge- Stand Juni 2016) mäss KEF 2011–2014* BIP-Prognosen für den Hochrechnung des Kanton Zürich Volkseinkommens auf- grund von Schätzun- gen zum Wachstum des nationalen realen BIP und der Konsumen- tenpreise. * Es handelt sich um die Ausgaben der Gemeinden einschliesslich Zweckverbände und Anstalten, wobei die Anstalten erst ab 2006 erfasst sind. ** Bundesamt für Statistik *** Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1978 bzw. 1995

Das Bundesamt für Statistik weist darauf hin, dass die Bestimmung des kantonalen BIP eine Herausforderung darstellt, da zum einen auf regio- naler Ebene statistische Wirtschaftsdaten fehlen und zum anderen ge- wisse lokale Wirtschaftssektoren verhältnismässig klein sind. Das kan- tonale BIP wird zudem mit einer Verzögerung von beinahe zwei Jahren publiziert, was zur Folge hat, dass die aktuellen BIP-Zahlen geschätzt wer- den müssen. Trotz dieser Schwierigkeiten bedeutet die Berechnung des BIP für die Kantone einen Fortschritt im Vergleich zur Berechnung des Volkseinkommens der Kantone in früheren Jahren. Dessen Berechnung wurde wegen grundlegender konzeptioneller und methodischer Probleme denn auch zuerst vorübergehend ausgesetzt und später ganz eingestellt.

Zu Frage 3: In Abbildung 4 sind die Anteile der einzelnen Staatsbereiche an der Staatsquote des Kantons und der Gemeinden von 2011 bis 2015 dar- gestellt. Die Datengrundlagen entsprechen den Angaben in Tabelle 3 für die Periode 2008–2015. In der Staatsrechnung des Kantons sind die Staatsbereiche in der funktionalen Gliederung ausgewiesen. Für die Gemeinden liegen die Daten zu den Ausgaben in diesem Detaillie- rungsgrad erst ab 2011 vollständig vor. Die Grafik bestätigt, dass hauptsächlich bedeutende Sonderfälle die Entwicklung der Staatsquote prägen: So zeigt der Bereich «Finanzen und Steuern» 2011 einen deutlich grösseren Anteil infolge der Rückstellun- gen für die Pensionskassensanierung. Abbildung 4: Anteile gemäss funktionaler Gliederung an der Staats- quote des Kantons Zürich und seiner Gemeinden von 2011 bis 2015

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Zu Frage 4: Die Staatsquote des Kantons Zürich wurde bis 2009 in Geschäftsbe- richt und Rechnung und bis 2011 im KEF publiziert. Wegen der metho- dischen Probleme und den erwähnten Verzögerungen bei der Verfügbar- keit der Daten wird die Staatsquote seit 2012 nicht mehr publiziert. Aus den erwähnten Gründen lehnt es der Regierungsrat ab, die Ent- wicklung der Staatsquote in die Übersicht der Staatsrechnung aufzuneh- men. Der Regierungsrat stimmt jedoch einer Publikation im statistischen Jahrbuch des Kantons zu.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi