1994/ATA-303-1994/ge_court_of_justice-ATA-303-1994-1882335.pdf

du 21 juin 1994

dans la cause

représentée par Me Bruno Mégevand, avocat

contre

VILLE DE GENEVE

Faits

1. F_______ S.A. (ci-après : la société) est une société spécialisée dans la vente de fleurs au détail. Elle exploite un magasin de fleurs, sis rue Y_______, à Genève.

2. Le 28 novembre 1989, la société a requis l'autori- sation de placer de nouvelles tentes mobiles au dessus des vitrines du magasin.

3. Le 8 novembre 1990, le service du domaine public de la Ville de Genève (le service) a délivré à la société une permission pour occupation du domaine public, ainsi qu'une facture de 1'708.- Frs, mentionnant le règlement fixant le tarif des empiétements sur ou sous le domaine public du 21 décembre 1988 (RTarif- L/1/14).

La facture indiquait que le magasin était situé dans le premier des trois secteurs institués par l'article 59 alinéa 6 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LR - L/1/1) et comprenait les éléments suivants :

m2 qte prix unt. montant

Tentes droites Pose tente mobile ou fixe

Dans la ruelle, tentes droites Pose tente Mobile ou fixe 3,55 x 2,50 8,40 3 39 982,80

Emolument 70,00

4. La société a payé ce montant.

5. Le 25 mars 1991, le service a établi une nouvelle facture au montant de 2'080.- Frs. Celui-ci comprenait les montants précités de 655,20 Frs et 982,80 Frs correspondant à la taxation des tentes droites, ainsi que les éléments suivants :

m2 qte prix unt. montant

Saison été demi tarif Taxes fixes Exposition de marchandises 6,0 1 65 390,00

Enseigne Console non lumineuse 0,40 x 0,40 1,0 1 52 52,00

6. Le 22 avril 1991, la société a déclaré contester la facture dans son principe. Son argumentation a été complétée le 20 juin 1991.

Les tentures du magasin n'étaient pas utilisées plus de six mois par année, compte tenu des conditions météorologiques. La redevance annuelle devait tenir compte de l'utilisation réduite du domaine public; le montant taxé apparaissait disproportionné au regard de l'avantage retiré de cette utilisation.

Les mêmes remarques pouvaient être faites concer- nant la taxe pour l'exposition de marchandises.

Au demeurant, le principe de l'égalité de traite- ment était violé, dès lors que d'autres commerçants dont les locaux étaient équipés de tentures donnant sur le domaine public et inclus dans le secteur 1 fixé par l'article 59 alinéa 6 LR n'étaient pas soumis à taxation. Celle-ci n'intervenait qu'au moment où un changement de tenture était annoncé au service.

Enfin, les fleurs posées devant le magasin rele- vaient plus de la notion d'étalage au sens de l'article 7 RTarif qu'à une exposition proprement dite au sens de l'article 10 RTarif. La différence de taxation instituée par ces deux articles, soit 13.- Frs le m2 en faveur des étalages, semblait incompatible avec le principe de l'égalité de traitement.

7. Le 10 février 1992, le service a envoyé un rappel de la facture de 2'080.- Frs.

8. Le 13 février 1992, la société a répondu qu'elle avait recouru à l'encontre de cette taxation le 22 avril 1991.

9. Le 4 mai 1992, la direction du département munici- pal des sports et de la sécurité de la Ville de Genève a informé la société que l'utilisation excédant l'usage commun était soumise à une permission contre paiement d'un émolument et d'une taxe fixe ou redevance annuelle. La société ayant utilisé le domaine public, la facture contestée était due.

10. Le 6 mai 1992, la société a informé la Ville de Genève qu'elle était dans l'attente d'une décision définitive de sa part.

11. Le 24 février 1992, le service a envoyé une troi- sième facture au montant de 1'586.- Frs. Celle-ci compre- nait comme précédemment le montant de 390.- Frs corres- pondant à l'exposition de marchandises, ainsi que les éléments suivants : m2 qte prix unt. montant

Tentes droites Pose tente mobile ou fixe 8,40 2 26 436,80

Ruelle, tentes droites 8,40 3 26 655,20

Bonsaï Pass Enseigne en console non lumineuse 1,00 1 52 52,00

Fleuriste Enseigne en console non lumineuse 1,00 1 52 52,00

La redevance annuelle des tentes avait fait l'objet d'une diminution de 39.- Frs le m2 à 26.- Frs le m2 par une modification du RTarif, entrée en vigueur le 29 août 1991.

12. Le 26 février 1993, le service a envoyé une qua- trième facture à la société au montant de 1'618.- Frs. Outre les montants précités de 655,20 Frs et 436,80 Frs pour les tentes droites et de 390.- Frs pour l'exposition de marchandise, la facture comprenait aussi les éléments suivants :

m2 qte prix unt. montant

Bonsaï Pass Enseigne en console

non lumineuse

Fleuriste Enseigne en console non lumineuse 0,40 x 0,40 1 1 68 68,00

Les enseignes étaient cette fois taxées 68.- Frs

13. Le 8 mars 1993, la société s'est opposée à la fac- ture précitée en se référant aux motifs invoqués précédemment.

14. Le 3 mai 1993, la Ville de Genève a écrit à la so- ciété pour l'informer qu'aucun recours n'avait été inter- jeté auprès du Tribunal compétent, ainsi que pour lui proposer un entretien.

15. Le 4 mai 1993, la société a répondu qu'elle s'était valablement opposée aux diverses factures. Tant que la Ville de Genève n'aurait pas rendu une décision en bonne et due forme, elle ne pouvait recourir auprès du tribunal compétent.

16. Le 5 juillet 1993, le conseiller administratif de la Ville de Genève chargé du département des sports et de la sécurité a répondu à la société que les factures aux montants de 1'708.- Frs, 2'080.- Frs et 1'586.- Frs avaient été établies sur des bases légales très claires. Le recours prévu pour des contestations fondées sur la LR était fixé à l'article 92 LR.

17. Le 5 août 1993, la société a recouru au Tribunal administratif à l'encontre de la lettre précitée en con- cluant à son annulation et au renvoi du dossier à la Ville de Genève.

Elle s'est référée aux arguments développés dans son opposition aux factures du 20 juin 1991.

La lettre du 5 juillet 1993 ne mentionnait pas la facture de 1'618.- Frs du 26 février 1993, alors même que celle-ci avait fait l'objet d'une opposition. Cette lettre n'était pas une décision au sens du droit administratif, dès lors qu'elle n'avait pas été envoyée par voie recommandée, qu'elle n'indiquait pas les voies

de recours et qu'elle n'était pas motivée. C'est pourquoi le dossier devait être renvoyé à la Ville de Genève pour qu'elle rende une décision.

18. Le 15 octobre 1993, la Ville de Genève s'est oppo- sée au recours.

L'article 46 LPA n'exigeait pas que les décisions soient envoyées par pli recommandé et la voie de recours était indiquée au bas de la lettre litigieuse.

La décision concernait aussi la facture de 1'168.- Frs de 1993; elle était motivée, dès lors qu'elle confir- mait le courrier du 4 mai 1992 et un entretien du 25 mai 1993 qui avait réuni la recourante et la juriste du département des sports et de la sécurité.

La recourante devait savoir que le montant réclamé constituait une redevance et non une taxe unique, le RTa- rif comprenant un chapitre III intitulé "redevances an- nuelles".

Selon l'article 59 alinéa 3 LR, la taxe était due pour l'année entière. La décision était proportionnelle, dès lors qu'elle respectait la LR et le RTarif.

L'égalité de traitement était également respectée, dès lors que toutes les tentures donnant sur le domaine public installées depuis le 1er janvier 1989 étaient sou- mises à taxation.

Le fait que la tente ne soit utilisée que partiel- lement durant l'année était irrelevant, puisque la LR prévoyait que la redevance était due pour l'année entière.

19. En comparution personnelle le 20 janvier 1994, la recourante a renoncé au renvoi du dossier à la Ville de Genève.

La Ville de Genève a relevé que les stands étaient des éléments construits mobiles comme des stands de glace, de marrons, de jouets ou de drapeaux, généralement situés sur les quais. Ils correspondaient à des emplacements aménagés, réservés à une personne déterminée pour une période déterminée. Les marchandises directement posées sur le sol ou éventuellement sur un support léger, entraient dans la notion d'exposition de marchandises.

La mention de "demi tarif" sur les facture de 1991 était une erreur car le RTarif ne le prévoyait pas.

20. Le 15 mars 1994, la recourante a répliqué.

Le principe de la légalité était violé, dès lors que le tarif appliqué successivement à l'enseigne par la Ville de Genève, soit 52.- Frs et 68.- Frs le m2, était en réalité de 80.- Frs le m2. De plus, l'enseigne étant de 0,16 m2, la redevance annuelle ne pouvait excéder 12,80 Frs.

Le tarif des expositions de marchandises dans le secteur 1 était de 25 % plus élevé que celui applicable aux stands, alors même que l'empiétement d'un stand était permanent, au contraire de celui d'une exposition tempo- raire qui n'avait lieu que pendant les heures d'ouverture du magasin. Une application inverse du tarif devait en conséquence être effectuée.

Elle poursuivait un but d'embellissement de la rue en y déposant des plantes, celles-ci ne servant pas à la vente, mais uniquement à la décoration. L'article 59 ali- néa 7 lettre d LR prévoyait que les décorations florales et végétales devaient être exonérées de toute taxe. Ce n'était pas parce qu'elle vendait des fleurs qu'elle ne pouvait décorer les abords de ses locaux par des plantes et bénéficier de cette exonération.

Les tentes n'avaient pas de but publicitaire, mais servaient à protéger du soleil les plantes exposées der- rière la vitrine. De la mi-mars à la mi-octobre, un dispositif commandé par une cellule photoélectrique provoquait automatiquement le déploiement des toiles de tente lorsque le soleil avait une intensité suffisante. Le principe d'équivalence était violé, dès lors que la taxe dans le secteur 1 pour les tentes était trop importante (26.- Frs le m2, soit en l'espèce 1'192.- Frs par an). Celles-ci n'entravaient pas le domaine public, contrairement aux terrasses d'établissements publics dont la taxe, également dans le secteur 1, était de 52.- Frs le m2. Dans ce dernier cas, il s'agissait pourtant d'un usage privatif qui permettait à l'administré d'augmenter sensiblement son chiffre d'affaires. Ainsi, une taxe relative à une tente ne devait pas excéder le dixième de celle relative à une terrasse.

La distinction des secteurs ne respectait pas les exigences posées par le Tribunal fédéral pour qu'un

émolument soit reconnu comme tel et ne se transforme pas en impôt (RDAF 1977 p. 60).

Enfin, l'article 23 alinéa 2 RTarif - qui prévoyait qu'une redevance annuelle pour les tentes n'était due que pour celles installées après l'entrée en vigueur du règlement - ne respectait pas le principe d'égalité de traitement. Cette démarche était politique et visait à procéder aux taxations par doses homéopathiques pour éviter une "levée de boucliers" lors de l'entrée en vigueur du RTarif.

21. Le 29 avril 1994, la Ville de Genève a dupliqué.

L'article 23 alinéa 4 RTarif permettait à la Ville de Genève d'appliquer un tarif de 65.- Frs, 58.- Frs et 52.- Frs aux enseignes en consoles placées avant le 1er janvier 1989. En outre, l'article 1 alinéa 1 REDP prévoy- ait que les deux premières unités des m2 ne se fraction- naient pas.

Elle ne pouvait suivre la recourante qui demandait l'inversion des taxes entre les stands et l'exposition de marchandises, ainsi que la diminution des taxes, ces con- clusions revenant à contester le règlement et non pas son application.

L'exposition de marchandise de la recourante n'é- tait pas assimilable à une décoration florale exonérée de taxe, dès lors que la marchandise exposée était vendue à l'intérieur du magasin.

Les tentes étaient vraisemblablement nouvelles, puisque munies d'un système photoélectrique. Partant, elles étaient soumises à l'article 18 du RTarif.

Si la recourante voulait contester la division en secteurs, elle aurait dû requérir une modification de la loi et ne pouvait exiger de la Ville de Genève qu'elle prenne une décision non conforme à des dispositions léga- les claires.

Considérants

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 8 al. 1 ch. 86

de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E/3,5/1; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E/3,5/3).

2. a. Le Tribunal administratif constate qu'il n'est pas nécessaire d'examiner si la décision attaquée répond aux exigences de motivation, la Ville de Genève ayant complété celle-ci dans le cadre de la présente procédure (B. KNAPP, Précis de droit administratif, 1991, no 698). De même, le recours ayant été déposé dans les délais, la question de l'indication correcte des voies de recours peut également rester ouverte (ATF 115 Ia 19).

b. Le Tribunal administratif est également compétent pour statuer sur le bien-fondé de la facture du 26 février 1993, la Ville de Genève ayant confirmé qu'elle ne l'avait pas mentionnée à tort dans sa décision. Cette omission n'a, par ailleurs, porté aucun préjudice à la recourante.

3. a. Selon l'article 56 alinéa 1 et 2 LR,

"Toute utilisation des voies publiques qui excède l'usage commun domaine public.

Est notamment visé par l'alinéa précédent, tout empiétement, occu d'application".

Les permissions sont accordées par l'autorité com- munale, s'il s'agit d'une voie communale et par l'autorité cantonale dans tous les autres cas (art. 57 al. 1 in limine LR).

Les permissions ne sont délivrées que contre paie- ment d'un émolument administratif et d'une taxe fixe ou d'une redevance annuelle (art. 59 al. 1 ). Les taxes fixes ne sont perçues qu'une fois, lors de la délivrance de la permission. Elles sont, toutefois, exigibles à nouveau lorsque les objets donnant lieu à taxation sont remplacés, reconstruits ou modifiés; elles ne se fractionnent pas (art. 59 al. 2). Les redevances annuelles sont dues chaque année pendant toute la durée d'occupation de la voie publique. Elles se fractionnent par trimestre de l'année civile pour la première année. Pour les années suivantes, elles restent dues pour l'année entière, même si cette occupation n'a subsisté qu'une partie de l'année (art. 59 al. 3).

b. Le montant des taxes fixes et des redevances annu- elles varient entre 10.- Frs et 1'000.- Frs au m2 ou au ml pour les empiétements ou occupations temporaires ou permanents du domaine public au sens de l'article 56, tels que les travaux sur ou sous les voies publiques, notamment les fouilles, les saillies, les enseignes et écriteaux, les dépôts, les tentes mobiles, les marquises, les expositions de marchandises, les terrasses d'établissements publics, les garages pour cycles, tremplins et attributs de commerces divers, les distributeurs d'essence, les ancrages, les parois moulées, l'usage d'accessoires du domaine public. Ces montants peuvent être augmentés pour des fouilles dans une chaussée neuve exécutée depuis moins de cinq ans, se- lon la nature de la chaussée (art. 59 al. 5).

Le règlement d'application fixe le détail des taxes et redevances pour empiétements sur la voie publique dans le cadre des montants prévus à l'alinéa 5; celles-ci sont différentes en fonction de trois tarifs maximums correspondant aux trois secteurs suivants, délimités par l'autorité communale d'entente avec l'Etat :

a) le secteur 1 correspondant au centre urbain communal;

b) le secteur 2 correspondant aux quartiers adjacents;

c) le secteur 3 correspondant aux autres quartiers;

Sur leurs domaines publics respectifs, l'Etat et les communes déterminent librement les modalité d'application de la taxation (art. 59 al. 6).

c. Le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments, taxes et redevances auxquels sont soumises les permissions d'utiliser les voies publiques en respectant les limites fixées à l'article 59 (art. 96 al. 3).

Le Conseil d'Etat a adopté un règlement général concernant les travaux et les empiétements sur ou sous le domaine public du 21 décembre 1988 (RTEDP - L/1/13) ainsi que le RTarif.

Les permissions pour les installations saisonnières (terrasses, stands et kiosques, notamment)

doivent faire l'objet d'une requête avant le début de chaque saison. Elles ne sont délivrées que pour une seule saison, tout renouvellement par tacite reconduction étant exclu. Elles font l'objet d'une taxe fixe qui doit être payée au début de la saison (art. 8 RTEDP).

Les permissions pour les installations occasionnelles ponctuelles (stands, kiosques, dépôts divers) doivent faire l'objet d'une requête vingt jours au moins avant le début de la date prévue pour l'instal- lation. Elles sont délivrées pour une courte durée, tout renouvellement par tacite reconduction étant exclu. Elles font l'objet d'une taxe fixe, qui doit être payée avant l'utilisation de la permission (art. 9 RTEDP).

d. Font l'objet d'une taxe fixe les empiétements pour lesquels une permission ne bénéficiant pas d'une recondu- ction tacite est octroyée pour une courte durée de temps, fixée d'avance ou pour une saison, soit pour des éléments fixes dont l'enlèvement ne peut être requis que si l'intérêt public l'exige, soit pour des empiétements provisoires, telles les installations de chantier. Font l'objet d'une redevance annuelle les empiétements ayant un caractère permanent et pour lesquels la permission est reconduite tacitement, en l'absence de retrait ou de renonciation (art. 2 RTarif).

4. Pour les objets intéressant la présente cause, la taxation se présente de la manière suivante :

RTarif

Chapitre II section 1

TAXES FIXES Installation saisonnière ou pour 12 mois maximum

sect.1 sect.2 sect.3

art. 6 Terrasses de cafés et installations analogues

art. 7 Stands divers, au m2 52 45 39

art. 10 Expositions de marchandises, au m2 65 52 39

Chapitre III

REDEVANCES ANNUELLES art. 15 al. 2 Enseignes en consoles, au m2 80 68 57

5. Les taxes du RTarif sont des émoluments d'utilisa- tion du domaine public. Leur quotité doit être directe- ment en rapport avec l'avantage retiré par le redevable (RDAF 1977 pp. 55, 57). Le principe de la couverture des frais ne s'applique pas lorsque l'Etat ne fait que confé- rer un avantage juridique particulier, comme c'est le cas pour l'autorisation d'utiliser le domaine public (B. KNAPP, op. cit. N° 2825). Les taxes doivent toutefois rester dans des limites raisonnables et ne pas être fixées à un niveau tel qu'elles rendent impossible ou très difficile le recours au service étatique en cause. Elles doivent en outre correspondre aux avantages économiques et juridiques objectifs dont le contribuable bénéficie et à son intérêt à l'acte étatique; elles doivent également respecter le principe d'égalité de traitement (B. KNAPP, op. cit. N° 2830, 2835).

6. a. La recourante conteste la division des taxes en trois secteurs (art. 59 al. 6 LR).

b. De jurisprudence constante, le Tribunal administratif est habilité à revoir, à titre préjudiciel et à l'occasion de l'examen d'un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (R. ZIMMERMANN, L'évolution récente du contrôle préjudiciel de la constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF 1988, pp. 1 ss).

En particulier, il vérifie si la norme cantonale respecte l'article 4 de la Constitution fédérale, tant sous l'angle de l'égalité de traitement que sous l'angle de l'arbitraire (R. ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, 1987, p. 223; ATA Rivoire du 28 août 1991).

c. La Ville de Genève a élaboré un plan sur lequel les trois secteurs sont délimités. La rue Y_______ se situe dans le premier secteur.

Dans l'élaboration du projet de loi, la Ville de Genève avait demandé que les tarifs applicables pour un empiétement sur le domaine public soient différenciés se- lon les secteurs; un tarif différent se justifiait selon que le domaine public utilisé était situé dans une rue passante ou non (Mémorial des séances du Grand Conseil du 17 juin 1988 p. 3604).

d. Dans la mesure où la différence de taxation est justifiée par le fait que certains commerces, de par leur situation géographique, bénéficient d'un passage plus important de personnes susceptibles d'acheter leurs mar- chandises et donc d'un avantage économique plus consé- quent, elle est basée sur un motif raisonnable et, par- tant, respecte le principe de l'égalité de traitement (ATF 118 Ia 3). La recourante ne prétend en outre pas que la rue dans laquelle se trouve le magasin, soit la rue Y_______, devrait être incluse dans un autre secteur. Il n'est d'ailleurs pas contestable que la rue Y_______ appartienne au centre urbain de la Ville de Genève, au sens de l'article 59 alinéa 6 LR.

7. En l'espèce, les factures litigieuses concernent le dépôt de fleurs et plantes sur le trottoir, les tentes droites et les enseignes. Il y a lieu de distinguer ces trois objets.

8. I. Dépôt de fleurs et plantes

a. Préalablement, la recourante se prévaut de l'arti- cle 59 alinéa 7 lettre d LR qui prévoit que les décora- tions florales et végétales, les drapeaux et oriflammes sont exonérés de toute taxe fixe ou redevance.

Elle affirme que les plantes disposées sur le do- maine public ne servent pas à la vente, mais uniquement à la décoration.

aa. La loi s'interprète en premier lieu selon sa let- tre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 116 Ia 367/368 consid. 5c, 116 II 527 consid. 2b, 116 V 193/194 consid. 3a et les arrêts cités).

ab. Les travaux préparatoires ne donnent aucune préci- sion quant à cette notion.

ac. L'interprétation systématique permet de constater que les différentes lettres de l'article 59 alinéa 7 LR prévoient une exonération pour les empiétements facilitant l'accès à certaines personnes (handicapés, enfants...), les empiétements mineurs, les empiétements visant à améliorer l'esthétique des bâtiments, tout aménagement imposé par la loi et les autres cas d'exonération prévus par les communes. Il ressort de cette liste exhaustive que les exonérations ne visent que les cas d'empiétements tendant soit à améliorer la sécurité et le confort des usagers, soit à embellir l'environnement.

Cette liste est restrictive.

ad. Selon l'interprétation téléologique, il apparaît que le but de la loi est d'exonérer les décorations flo- rales de la taxe, dans la mesure où celles-ci embellissent l'environnement public, l'esthétique correspondant à un intérêt public évident.

ae. Les plantes de la recourante ont certes un aspect d'embellissement de la rue. Toutefois, elles n'ont pas qu'un but décoratif, mais aussi commercial, dans la mesure où elles tentent d'attirer le client en lui proposant sur la rue les marchandises qu'il serait susceptible d'acheter à l'intérieur du magasin.

De ce fait, elles ne répondent pas entièrement à la notion de décorations florales de l'article 59 alinéa 7 lettre d LR, celle-ci devant être interprétée restrictivement.

Au demeurant, si le dépôt de plantes et fleurs de la recourante devait être exonéré, le principe d'égalité de traitement serait violé entre le commerce de la recou- rante et d'autres commerces qui exposeraient leurs propres marchandises en utilisant une même surface du domaine public et dont celles-ci posséderaient également des qualités décoratives. Le législateur n'a manifestement pas voulu cette conséquence.

Ainsi, la notion de décorations florales doit-elle être interprétée restrictivement, et ne concerner que les plantes et fleurs disposées sur le domaine public dans un

but strictement décoratif. En conséquence, les décorations florales ne sauraient comprendre les marchandises vendues par un fleuriste et exposées sur le domaine public principalement pour attirer l'attention du chaland, quand bien même elles ont également un effet de décoration et d'embellissement du domaine public.

b. La recourante conteste la qualification d'exposi- tion de marchandises au sens de l'article 10 RTarif, dans la mesure où celle-ci est taxée 65.- Frs le m2 dans le secteur 1, alors que la taxe des stands divers s'élève à 52.- Frs dans le même secteur (articles 7 et 10 RTarif). Selon la recourante, le tarif inverse devrait être appli- qué, dès lors que les expositions de marchandises sont retirées du domaine public à la fermeture du magasin, ce qui n'est pas le cas des stands.

En outre, cette taxation serait disproportionnée par rapport aux taxes des terrasses de cafés et installa- tions analogues qui s'élèvent à 52.- Frs le m2 dans le secteur 1 (art. 6 RTarif).

ba. Dans un arrêt Oberlin du 22 novembre 1989, le Tri- bunal administratif, saisi d'un recours contre la taxe fixe du RTarif relative aux terrasses de cafés, a déclaré qu'il ne pouvait revoir le montant de la charge imposée par le tarif, au risque de commettre un abus de pouvoir, dans la mesure où celui-ci s'inscrivait dans le cadre de la loi, problème qui était intimement lié à des choix en opportunité économique et technique.

Cette jurisprudence doit être précisée. En effet, s'il est vrai que la constitutionnalité d'un tarif doit être revue avec une certaine retenue, il n'en reste pas moins que cette restriction n'est pas applicable au grief d'inégalité de traitement que le Tribunal administratif est tenu d'examiner. En outre, la proportionnalité de la taxe, dans le cas concret, doit également être examinée.

bb. Tant les expositions de marchandises que les stands divers sont réunis dans le RTarif sous la section 2 intitulée "installations saisonnières ou pour douze mois maximum", aux articles 7 et 10. La note marginale relative aux stands divers est "étalages", alors que celle relative aux expositions de marchandises est "expositions".

Selon la Ville de Genève, un stand est un emplace- ment aménagé, réservé à une personne déterminée, pour une

période déterminée, à un endroit préalablement déterminé par elle; il s'agit des stands de glace, de marrons, de jouets, de drapeaux, etc..., principalement situés sur les quais.

Les marchandises sont exposées lorsqu'elles sont déposées sur le sol, sans support ou munies d'un support léger.

Il n'est pas aisé d'assimiler un stand à un étalage et de différencier celui-ci d'une exposition de marchandises. En effet les définitions littérales (Petit Robert 1) de ces termes sont les suivantes :

Etalage : exposition de marchandises qu'on veut vendre; lieu où l'on expose des marchandises.

Exposition : action d'exposer, de mettre en vue.

Stand : dans une exposition, emplacement réservé à un exposant, ou à une catégorie de produits; ensemble des installations et des produits exposés.

Le Tribunal administratif admettra que l'interpré- tation donnée à ces notions par la Ville de Genève, basée principalement sur le critère du support, n'est pas insoutenable et a le mérite de la clarté. Elle ne heurte ni le but, ni le sens de la réglementation.

Ainsi, le dépôt de fleurs et plantes de la recou- rante correspond bien à une exposition de marchandises.

bc. Le règlement fixant les tarifs sur la voie publique du 20 mars 1974 - l'ancien RTarif - abrogé par le RTarif, prévoyait à son article 9 chiffre 19 une redevance annuelle de 50.- Frs le m2 dans le premier secteur pour les expositions de marchandises sur les trottoirs et distributeurs automatiques. Aucun article particulier ne concernait les stands.

Le RTarif a introduit une disposition particulière pour les stands, soit une taxe fixe de 52.- Frs le m2 dans le secteur 1, et a transformé la redevance annuelle pour les expositions de marchandises en une taxe fixe, augmentant le tarif dans le secteur 1 de 50.- Frs à 65.-

Les terrasses de cafés sont taxées de la même ma- nière que les stands.

Actuellement, une différence de 13.- Frs le m2 est ainsi faite entre un stand ou une terrasse de café et une exposition de marchandises.

L'article 10 de l'ancien RTarif prévoyait déjà cette différence de traitement entre les terrasses de cafés, qui faisaient l'objet d'une redevance annuelle de 40.- Frs le m2 et les expositions de marchandises, qui faisaient l'objet d'une redevance annuelle de 50.- Frs le m2, dans le secteur 1.

Il semble que cette différence ait été reconduite telle quelle dans le nouveau RTarif.

Les expositions de marchandises sur le domaine pu- blic doivent être complètement enlevées le soir à la fer- meture du commerce (art. 30 al. 2 RTEDP). Rien n'est prévu pour les stands.

bd. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinc- tions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 118 Ia 3).

be. Le Tribunal administratif constate que la différence établie par le RTarif n'est justifiée par aucune circonstances particulière; il ne semble pas que les expositions de marchandises empiéteraient sur des lieux publics plus fréquentés que ceux généralement accordés aux stands, voire qu'elles seraient plus rémunératrices que les stands et les terrasses de cafés.

La Ville de Genève s'est d'ailleurs bornée à affirmer que le RTarif avait été correctement appliqué.

En outre, si la taxation plus favorable des exploitations saisonnières, telles les terrasses de cafés

et les stands de glaces en été ou de marrons en hiver, voulait avantager ces commerces, par exemple en raison du fait qu'ils contribuent à l'animation d'un quartier, contrairement à la seule exposition de marchandise, cette différence de taxation porterait atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie. La jurisprudence interdit en effet aux cantons les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité économique et qui tendent à diriger celle-ci selon un certain plan (ATF 113 Ia 126; X. OBERSON, Les taxes d'orientation, 1991, p. 254).

En l'espèce, il n'existe pas une différence perti- nente entre l'utilisation, pendant une partie de l'année, d'un trottoir pour entreposer des marchandises et l'empiétement d'un stand de glace sur le domaine public pendant une saison pour justifier un traitement différent en défaveur du premier, ce d'autant que les avantages économiques retirés par l'exploitation d'un stand ou d'une terrasse de café devraient être manifestement plus importants que ceux retirés d'une exposition de marchandises. En outre, l'empiétement sur le domaine public est également plus important pour un stand, installation fixe, que pour des marchandises que le com- merçant a l'obligation d'enlever à la fermeture du magasin, conformément à l'article 30 alinéa 2 REDP.

Le principe de la proportionnalité commande égale- ment que la taxation de l'utilisation du domaine public ne soit pas plus importante pour celui qui retire de cette utilisation un avantage économique moins grand, par rapport à un autre administré.

bf. Lorsque le Tribunal administratif constate une in- constitutionnalité, il n'annule pas la disposition contestée mais, comme le Tribunal fédéral, (ATF 116 Ia 118; 113 Ia 261), il refuse purement et simplement de l'appliquer dans le cas concret et seule la décision d'application est invalidée.

En l'espèce, la taxation au montant de 65.- Frs le m2 viole le principe de l'égalité de traitement par rap- port aux taxations des stands et terrasses au montant de 52.- Frs. Dans la mesure où une différence n'est pas jus- tifiée, l'application d'un tarif unique de 52.- Frs réta- blit l'égalité de traitement.

Ainsi, le montant annuel dû par la recourante pour

l'exposition de marchandises se monte à 312.- Frs, soit

Enfin, la recourante ne prétend pas que le tarif de 52.- Frs le m2 violerait le principe de la proportionnalité; le Tribunal administratif constate d'ailleurs qu'un montant annuel de 312.- Frs ne semble pas disproportionné, quand bien même l'utilisation du domaine public n'est pas effective durant toute l'année.

9. II. Tentes

a. L'article 18 RTarif prévoit que les tentes droites font l'objet d'une redevance annuelle de 26.- Frs le m2. Leur permission est reconduite tacitement (art. 2 al. 2 RTarif).

b. L'article 7 de l'ancien RTarif prévoyait une taxe fixe pour les tentes mobiles de 35.- Frs le m2 et de 15.- Frs le m2 pour les tentes remplacées dans le secteur 1.

Le RTarif a introduit une redevance annuelle en lieu et place d'une taxe fixe de 39.- Frs dans le secteur 1 (art. 18 RTarif).

Le 29 août 1991, le tarif a été diminué en ce sens que les tentes fixes ou mobiles font dorénavant l'objet d'une redevance de 26.- Frs le m2 dans le secteur 1.

Il prévoit que le régime de redevance annuelle re- latif aux tentes ne s'applique qu'à celles installées après son entrée en vigueur (art. 23 al. 2).

Ainsi, d'une taxe fixe facturée une seule fois lors de la pose de la tente, le RTarif a institué une redevance annuelle payable chaque année.

La recourante prétend que cette taxe est disproportionnée et contraire au principe d'égalité de traitement.

c. Concernant le principe de l'égalité de traitement, le Tribunal fédéral a admis que des taxes de raccordement aux canalisations pouvaient être plus importantes pour des nouveaux bâtiments que pour des bâtiments édifiés avant la construction de la canalisation, sans violer l'article 4 CST, dès lors que l'on pouvait admettre que dans l'ensemble, les propriétaires des anciens bâtiments tiraient du raccordement aux canalisations un plus petit

profit que les propriétaires des bâtiments nouveaux (ATF 106 Ia 241).

En l'espèce, le traitement différent pour les ten- tes posées avant l'entrée en vigueur du RTarif et celles posées postérieurement, n'est pas justifié. Dans la mesure où le Conseil d'Etat a opté pour une taxation annuelle et non plus unique, la seule taxation des tentes posées après l'entrée en vigueur du RTarif viole le principe de l'égalité de traitement.

En particulier, les propriétaires des tentes posées avant l'entrée en vigueur du RTarif ne sauraient se prévaloir de droits acquis, justifiant une inégalité de traitement, les conditions liées à de tels droits n'étant pas réalisées (A. GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, II, p. 590; B. KNAPP, op. cit. N° 1359; ATF 113 Ia 357).

d. La situation présente diffère de la taxation des expositions de marchandises dans le sens où le Tribunal administratif ne peut se limiter à ne pas appliquer l'ar- ticle 23 alinéa 2 RTarif, ce qui aurait pour conséquence de créer, contrairement au principe de la légalité, une redevance annuelle pour les tentes posées antérieurement au RTarif, ce que celui-ci a voulu expressément exclure.

En l'espèce, la première facture pour l'année 1990 n'a pas été contestée, la recourante l'ayant considérée comme une taxe fixe. La redevance annuelle des tentes pour les années suivantes devra en revanche être annulée, afin de rétablir l'égalité de traitement entre la recourante et les administrés qui disposent de tentes et n'ont pas à payer une telle redevance, en sus de la taxe fixe initiale qui leur a été réclamée.

e. Au vu de ce qui précède, il n'est pas nécessaire d'examiner si la redevance requise respecte le principe de la proportionnalité.

10. III. Enseignes

a. Selon l'article 15 alinéa 2 RTarif, les enseignes en consoles sont taxées comme redevance annuelle :

secteur 1 : 80.- Frs secteur 2 : 68.- Frs secteur 3 : 57.- Frs

b. Dès le 29 août 1991, un nouvel alinéa 4 de l'arti- cle 23 a été introduit, selon lequel l'autorité peut pré- voir que le tarif des enseignes en console décrit à l'ar- ticle 15 alinéa 2 n'est applicable qu'aux enseignes en console placées après le 1er janvier 1989. Pour les autres enseignes concernées par cette disposition, le tarif s'élèvera, en fonction des secteurs respectifs, à 65.- Frs, 58.- Frs et 52.- Frs.

La Ville de Genève prétend faire application de cette disposition au cas d'espèce.

Toutefois, le Tribunal administratif constate que dans les factures des 25 mars 1991 et 24 février 1992, un tarif de 52.- Frs, correspondant au secteur 3 précité, a été curieusement appliqué aux enseignes, suivi, le 26 fé- vrier 1993, par un tarif de 68.- Frs, correspondant au secteur 2 de l'article 15 alinéa 2.

Cette taxation, totalement incompréhensible, paraît arbitraire.

c. Le Tribunal administratif constate cependant que la recourante a bénéficié sur l'ensemble d'une taxation plus avantageuse que celle prévue à l'article 23 alinéa 4, pour les enseignes posées avant le 1er janvier 1989.

La recourante conteste le calcul des m2 des ensei- gnes. Toutefois, l'article 1 RTarif prévoit que les deux premières unités des m2 ne se fractionnent pas. Il est admis qu'un tarif puisse établir un certain schématisme simplificateur. C'est donc à juste titre que la Ville de Genève a pris en compte une grandeur de 1 m2 au lieu de 0,16 m2. La recourante ne prétend d'ailleurs pas que la redevance annuelle des enseignes serait en soi dispropor- tionnée.

d. La taxation des enseignes sera en conséquence con- firmée.

11. Au vu de ce qui précède, la décision attaquée sera réformée et les factures litigieuses seront modifiées comme suit :

a. Facture du 25 mars 1991 :

- Tentes droites : Redevance annuelle annulée -.- Frs

- Exposition de marchandises

- Enseigne en console

TOTAL (a) 364.- Frs 364.- Frs

b. Facture du 24 février 1992 :

- Tentes droites Redevance annuelle annulée -.- Frs

- Exposition de marchandises

- Enseigne en console

TOTAL (b) 416.- Frs 416.- Frs TOTAL (a)+(b) à reporter 780.- Frs TOTAL (a)+(b) reporté 780.- Frs c. Facture du 26 février 1993 :

- Tentes droites Redevance annuelle annulée -.- Frs

- Exposition de marchandises

- Enseigne en console

TOTAL (c) 448.- Frs 448.- Frs

TOTAL (a)+(b)+(c) 1'228.- Frs

Ainsi, pour les années 1991, 1992 et 1993, la Ville de Genève est en droit de réclamer à la recourante un montant de 1'228.- Frs, au lieu des 5'284.- Frs facturés.

12. Vu l'issue du litige, une indemnité de 2'000.- Frs sera allouée à la recourante, à charge de la Ville de Ge- nève.

Dispositif

PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 5 août 1993 par F_______ S.A. contre la dé- cision du 5 juillet 1993 de la Ville de Genève;

au fond :

l'admet partiellement;

réforme la décision du 5 juillet 1993, ainsi que les factures pour 1991, 1992 et 1993 de la Ville de Genève;

dit que les les montants dus par F_______ S.A. à la Ville de Genève se montent à 364.- Frs pour l'année 1991, 416.- Frs pour l'année 1992 et 448.- Frs pour l'année 1993, soit, au total 1'228.- Frs;

dit qu'aucun émolument n'est perçu;

alloue à la recourante à charge de la Ville de Genève une indemnité de 2'000.- Frs;

communique le présent arrêt à Me Bruno Mégevand, avocat de la recourante, ainsi qu'à la Ville de Genève.

Siégeants : Mme Bonnefemme-Hurni, présidente, MM. Tanquerel, Schucani, Grandjean, Mme Bovy, juges.

Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : la présidente :

V. Montani E. Bonnefemme-Hurni

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le p.o. la greffière :

Mme J. Rossier-Ischi