1993/ATA-316-1993/ge_court_of_justice-ATA-316-1993-1884684.pdf

du 31 août 1993

dans les causes

SOCIETE IMMOBILIERE ET HOTELIERE 8, PLACE DE CORNAVIN représentée par Me Guillaume Ruff, avocat

contre

COMMISSION DE RECOURS INSTITUEE PAR LA LOI SUR LES CONSTRUCTIONS ET LES INSTALLATIONS DIVERSES

DEPARTEMENT DES TRAVAUX PUBLICS

contre

SOCIETE IMMOBILIERE ET HOTELIERE 8, PLACE DE CORNAVIN représentée par Me Guillaume Ruff, avocat

COMMISSION DE RECOURS INSTITUEE PAR LA LOI SUR LES CONSTRUCTIONS ET LES INSTALLATIONS DIVERSES

Faits

1. La Société Immobilière et Hôtelière 8, place de Cornavin (ci-après : la S.I.) est propriétaire de la parcelle No 5627, feuille 47 de la commune de Genève, section cité, sur laquelle est édifié l'immeuble de l'hôtel Savoy, sis 8, place de Cornavin à Genève.

2. L'hôtel est surtout fréquenté par une clientèle de passage. Il s'agit d'un établissement de niveau moyen, sans luxe particulier. Toutes les chambres sont insonorisées, avec télévision, téléphone et air conditionné. Les prix pratiqués sont les suivants :

- chambre individuelle : de 115.- à 150.- Frs la nuit;

- chambre double : de 150.- à 210.- Frs la nuit.

L'hôtel connaît un taux d'occupation élevé.

3. Le 3 octobre 1990, la société propriétaire a déposé une demande d'autorisation de construire pour changer l'affectation de l'ensemble de l'immeuble d'une activité hôtelière à une activité purement commerciale et administrative, de type bureaux.

Les travaux envisagés ne devaient entraîner aucune modification des façades de l'extérieur du bâtiment.

4. La Ville de Genève a émis un préavis défavorable contre le projet, qui n'était pas conforme au règlement transitoire relatif au plan d'utilisation du sol de la Ville de Genève, adopté par le Conseil d'Etat le 24 août 1988 (ci-après : le PUS). Le service de l'habitat a également émis un préavis défavorable, la transformation requise consistant en un changement d'affectation au sens de l'article 3 alinéa 2 lettre b de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, du 22 juin 1989 (LDTR - L/5/9). La direction de l'aménagement a également rendu un préavis défavorable.

Le 5 décembre 1990, le département des travaux publics (ci-après : le département) a refusé de déli- vrer l'autorisation sollicitée.

Le projet consistait en un changement d'affectation contraire à l'article 5 LDTR, qui n'était justifié par aucun motif d'intérêt général. De surcroît, le projet était contraire à l'article 8 alinéa 1 PUS, qui prévoyait qu'en cas de changement d'affectation les surfaces situées au rez-de-chaussée ne pouvaient être affectées à des bureaux fermés au public.

5. La S.I. a recouru le 27 décembre 1990 contre cette décision auprès de la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses (ci-après : la commission de recours), en invoquant une violation des articles 3 lettre b, 5 et 6 LDTR, 7 chiffre 2 et 8 alinéa 1 PUS, ainsi que des articles 4, 22 ter et 31 de la Constitu- tion fédérale.

L'hôtel Savoy n'était pas une maison d'habitation au sens de la LDTR. Les travaux prévus ne constituaient pas un changement d'affectation au sens de la LDTR ou du PUS. Le refus d'autorisation violait de façon injustifiée la liberté du commerce et de l'industrie en empêchant la S.I. d'exercer l'activité commerciale de son choix. Ce refus violait également la garantie de la propriété.

6. La commission de recours a rendu une première décision le 30 août 1991, puis une seconde le 15 novembre 1991. La nullité de ces deux décisions a été constatée, le 1er avril 1992, par le Tribunal administratif, en raison d'un vice de procédure, et le dossier a été renvoyé à la commission.

7. Par décision du 17 novembre 1992, la commission de recours a partiellement admis le recours.

Elle a considéré que l'hôtel Savoy n'était pas une maison d'habitation au sens de la LDTR, puisqu'il ne correspondait pas aux besoins prépondérants de la population genevoise. Le changement d'affectation prévu n'était donc pas soumis à la LDTR.

En revanche, le projet était contraire au PUS, en ce qu'il prévoyait que le rez-de-chaussée de l'immeuble ne serait pas ouvert au public.

Dans la mesure où les travaux prévus formaient

un tout, il était impossible de n'en autoriser qu'une partie. La commission de recours ne pouvait donc pas autoriser le démarrage des travaux avant que l'aména- gement du rez-de-chaussée ait été déterminé.

La commission de recours a donc annulé la décision du département en tant qu'elle n'admettait pas le changement d'affectation et l'a confirmée pour le surplus.

8. Le 28 décembre 1992, la S.I. a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision du 17 novembre 1992 de la commission de recours.

En n'autorisant pas les travaux pour les étages supérieurs, la décision de la commission de recours violait les principes de l'économie de procédure et de la proportionnalité.

La commission de recours avait violé son obli- gation de statuer en ne se prononçant pas sur tous les griefs soulevés. Elle avait également violé l'obliga- tion de motiver sa décision en n'indiquant pas pourquoi elle refusait d'autoriser le démarrage des travaux.

La décision de la commission de recours était inopportune, dans la mesure où la S.I. pouvait parfai- tement procéder à des transformations partielles.

La décision violait également le principe de la non-rétroactivité des lois en refusant de trancher séparément la question des étages et du rez-de-chaus- sée; en effet, la S.I. était ainsi obligée de déposer une nouvelle demande, qui serait, elle, soumise à une nouvelle loi, soit le règlement spécial Mont-Blanc / Cornavin, approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1991.

Le PUS ne reposait sur aucune base légale suffisante pour justifier une atteinte à la garantie de la propriété. Il violait la liberté du commerce et de l'industrie, puisqu'un commerçant n'avait pas d'autre solution que de déménager s'il souhaitait modifier son activité commerciale. Le PUS relevait ainsi de la politique économique, ce qui était prohibé.

9. Le département a également recouru auprès du

Tribunal administratif contre la décision de la com- mission de recours du 17 novembre 1992.

L'hôtel Savoy devait être soumis à la LDTR. Il répondait aux besoins prépondérants de la population. Par son type de chambres, sa localisation et les prix appliqués, cet hôtel répondait à un besoin temporaire de logements qu'il était indispensable de satisfaire. Ce besoin était confirmé par le fait que l'hôtel con- naissait un taux d'occupation élevé; il était donc économiquement viable.

De plus, il était possible que, dans le cadre de l'accueil de réfugiés de l'ex-Yougoslavie, le Conseil d'Etat doive recourir aux capacités hôtelières genevoises, qui devaient être maintenues; on ne pouvait exclure que l'hôtel Savoy soit un jour utilisé pour accueillir temporairement ces réfugiés.

Dans la mesure où la LDTR était applicable à l'hôtel Savoy, aucune dérogation au sens de l'article 6 LDTR ne pouvait être accordée.

Le PUS était fondé sur une base légale suffi- sante et répondait à des objectifs d'intérêt public; la S.I., en revanche, ne poursuivait que des intérêts privés purement financiers.

Le règlement spécial Mont-Blanc / Cornavin était applicable à l'hôtel Savoy, puisqu'il s'appliquait à toutes les demandes pendantes lors de son entrée en vigueur.

Le département a conclu à l'annulation de la décision de la commission de recours, à la confirma- tion de sa décision du 5 décembre 1990 et au rejet du recours de la S.I.

Considérants

1. Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 8 ch. 108 de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E/3,5/1; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E/3,5/3).

2. Les deux recours se rapportant à une situation identique, ils seront joints d'office (art. 70 al. 1 LPA).

3. L'obligation de motiver une décision résulte de l'article 4 de la Constitution fédérale, car elle est la preuve que l'auteur de la décision a tenu compte des points soulevés par l'administré (ATF 112 Ia 109). La motivation doit indiquer brièvement les réflexions de l'autorité sur les éléments de fait et de droit es- sentiels; il n'est cependant pas nécessaire de prendre position sur chacun des arguments de droit ou des al- légués de fait (B. KNAPP, Précis de droit administratif, 1991, N° 690).

En l'espèce, la décision de la commission de recours indique de façon claire et brève les raisons pour lesquelles elle a refusé d'autoriser les travaux. Elle répond donc aux exigences de motivation découlant de l'article 4 de la Constitution fédérale.

4. L'obligation de statuer des autorités résulte de l'article 4 de la Constitution fédérale. Ce principe prescrit qu'une autorité n'a pas le droit de garder le silence sur une demande qui exige une décision, sous peine de commettre un déni de justice formel (ATF 107 Ib 164). L'obligation de statuer n'oblige pas l'autorité à répondre à tous les griefs d'une partie; les arguments de la S.I. à cet égard relèvent de l'obligation de motiver.

Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, l'autorité n'a pas à se prononcer sur tous les moyens de droit d'une partie, mais seulement sur ceux qui sont essen- tiels et pertinents pour la solution du litige.

En l'espèce, les griefs de la S.I. devant la commission de recours portaient principalement sur l'interprétation de la LDTR et du PUS; ces griefs ont été examinés par la commission de recours qui a procédé à une nouvelle interprétation de ces textes. La commission de recours a donné partiellement raison à la S.I.; elle n'avait dès lors plus à examiner ses griefs relatifs à la violation de la Constitution fédérale, qui ne concernaient que l'affectation de l'hôtel en général et non celle du rez-de-chaussée.

Le grief de la S.I. relatif à la violation de l'obligation de statuer doit dès lors être rejeté.

5. Les griefs relatifs à la proportionnalité et à l'inopportunité de la décision de la commission de recours touchent au fond de la décision. Ils seront examinés dans la mesure nécessaire avec les autres griefs de la S.I.

6. La LDTR interdit les démolitions, transformations ou changements d'affectation des maisons d'habitation (art. 5 LDTR). Le remplacement d'hôtels par des locaux commerciaux est assimilé à un changement d'affectation lorsque ces hôtels répondent aux besoins prépondérants de la population (art. 3 al. 2 let. b LDTR). La loi prévoit un régime de dérogations, en particulier lorsque les travaux sont justifiés par un intérêt général tel que défini par la loi (art. 6 al. 1 et 4 LDTR).

7. L'article 3 alinéa 2 lettre b LDTR a été intro- duit dans la loi par le biais de l'initiative pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives (ci-après : l'initiative), acceptée en votation populaire le 26 juin 1983. Cette disposition a été maintenue dans la LDTR du 22 juin 1989.

Lors des débats parlementaires relatifs à l'initiative, la commission chargée de sa concrétisation a indiqué que l'article 3 alinéa 2 lettre b devait permettre d'éviter que des établissements accueillant des étudiants, des personnes âgées ou celles ayant besoin d'un logement d'urgence ne soient soustraits du marché du logement au sens large (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1983, p. 1245).

Saisi d'un recours de droit public contre l'article 3 alinéa 2 lettre b LDTR au moment de son adoption, le Tribunal fédéral a procédé au contrôle abstrait de cette disposition. Il a considéré qu'elle était conforme au droit fédéral, dans la mesure où l'interdiction de changement d'affectation ne visait pas les hôtels recevant les touristes et autres gens de passage. Dans les considérants de sa décision, le Tribunal fédéral a expressément indiqué que l'article 3 alinéa 2 lettre b LDTR devait s'appliquer aux hôtels servant de logement à une clientèle hôtelière "atypique" (ATF 111 Ia 30).

8. L'hôtel Savoy répondrait aux besoins prépon-

dérants de la population, selon le département, en permettant le logement temporaire de la population, sans égard aux moyens financiers nécessaires. Cet hôtel serait également utile pour le logement temporaire de réfugiés.

Les arguments du département ne peuvent être retenus. En effet, la clientèle actuelle de l'hôtel Savoy, composée principalement de personnes de passage à Genève, indique bien qu'il n'est pas utilisé par les Genevois qui ont besoin d'un logement temporaire. Ses tarifs sont trop élevés, par ailleurs, pour offrir une solution de secours pour des étudiants ou des personnes âgées. Les chambres sont équipées de façon trop luxueuse pour pouvoir être considérées comme répondant aux besoins prépondérants de la population (air conditionné, télévision). Enfin, le recours à la capacité hôtelière du canton pour le logement des requérants d'asile est actuellement minime. L'Hospice général cherche au contraire à diminuer au maximum le logement de requérants d'asile dans des hôtels; si certains sont encore logés en hôtel, ce n'est en tout cas pas dans des hôtels de la catégorie du Savoy.

Ainsi, l'hôtel Savoy n'est pas visé par l'article 3 alinéa 2 lettre b LDTR et les transformations prévues par la S.I. ne sont pas soumises à la LDTR.

9. Dans la mesure où l'hôtel Savoy ne répond pas aux besoins prépondérants de la population, il n'est pas non plus soumis à l'article 7 PUS, qui interdit de transformer en bureaux les hôtels répondant aux besoins prépondérants de la population.

10. L'article 8 alinéa 1 PUS a la teneur suivante :

"Dans les secteurs 1 à 5, en cas de changement d'affectation des locaux, les surfaces au rez-de- chaussée donnant sur des lieux de passage ouverts au public ne peuvent être affectées à des bureaux fermés au public."

L'hôtel Savoy est dans le secteur 2 défini par le PUS; l'article 8 alinéa 1 PUS lui est donc applicable.

Il convient dès lors de déterminer si les travaux prévus constituent un changement d'affectation

au sens de cette disposition.

11. Le concept de changement d'affectation vise à sauvegarder le caractère préexistant d'une affectation d'immeuble, afin de créer ou de maintenir un équilibre harmonieux entre les différentes activités présentes dans un secteur déterminé d'un centre urbain (ATA du 5 février 1992 en la cause S.I. Cité-Fontaine; du 15 décembre 1992 en la cause Ribordy).

C'est de ce point de vue qu'il faut s'inter- roger sur la question de savoir si le passage de l'af- fectation d'hôtel à celle de salles de conférence, de réception et de secrétariat, constitue bien un changement d'affectation pertinent.

L'article 8 alinéa 1 PUS a pour but de préserver ou de développer le caractère et l'animation typiques des rues où des locaux de plain-pied sont affectés à des activités commerciales ou artisanales, et aménagés de façon à susciter l'intérêt des passants pour attirer ainsi la clientèle. Cette disposition ne vise pas uniquement le remplacement de logements par des locaux destinés aux activités économiques; elle tend aussi à empêcher la suppression de magasins et autres locaux commerciaux qui existent déjà (ATF du 3 mars 1992 en la cause Tamman).

En l'espèce, il est indubitable que la création de salles de conférence, de réception et de secrétariat, en lieu et place d'un hôtel, portera atteinte au caractère et à l'animation du quartier. En effet, ces salles sont attenantes à des bureaux et ne seront utilisées que par les utilisateurs de ces bureaux. Il est à cet égard indifférent que l'hôtel ait déjà une affectation commerciale. Actuellement, le rez-de-chaussée de l'immeuble est occupé par un hôtel et un restaurant, en contact direct avec la rue; l'animation du quartier souffrirait certainement de leur disparition. En effet, un hôtel et un restaurant entraînent un va-et-vient constant du public entre l'immeuble et la rue, animant la rue elle-même. Au contraire, le projet des recourants créerait des vitrines mortes, fermées à la rue, portant préjudice à l'animation de celle-ci, particulièrement en dehors des heures de bureau.

Le projet de la S.I. constitue ainsi un change- ment d'affectation au sens de l'article 8 alinéa 1

PUS.

12. Le projet des recourants constituant un change- ment d'affectation, force est de constater qu'il n'est pas conforme à l'article 8 alinéa 1 PUS, puisqu'il prévoit des bureaux fermés au public.

13. Reste à savoir si l'article 8 alinéa 1 PUS consacre une atteinte à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst. féd.) dépourvue de base légale, comme le soutient la S.I.

a. Les restrictions à la garantie de la propriété ne sont compatibles avec l'article 22 ter de la Constitution fédérale que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent, notamment, le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 132 consid. 7).

b. En l'espèce, le PUS est un règlement municipal transitoire approuvé par le Conseil d'Etat et entré en vigueur le 1er septembre 1988. Il s'applique jusqu'à l'entrée en vigueur des PUS proprement dits. Il repose sur une délégation de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LEXT - L/1/9), articles 15 A à 15 G. Il bénéficie de ce fait d'une base légale suffisante, dont la validité a été constatée à maintes reprises tant par le Tribunal administratif que par le Tribunal fédéral (ATA du 13 décembre 1989 en la cause S.I. Motte; du 24 mai 1989 en la cause S.I. Tranchées- Soleil, confirmé par le Tribunal fédéral le 11 janvier 1990; du 12 décembre 1990 en la cause Société Privée de Gérance S.A.; du 27 novembre 1991 en la cause Starobinski; du 15 décembre 1992 en la cause Ribordy; ATF du 3 mars 1992 en la cause Tamman).

La condition de la base légale est donc remplie.

c. Les plans d'utilisation du sol sont des plans d'affectation au sens de l'article 14 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700; ATA du 6 février 1991 en la cause Tamman). Le PUS de la ville de Genève correspond exactement à l'un des buts définis à l'article 1 alinéa 2 lettre b LAT et a pour finalité de maintenir et de rétablir l'habitat tout en favorisant l'animation du quartier et une implantation équilibrée

des activités (art. 1 PUS; ATF du 3 mars 1992 en la cause Tamman).

Selon la jurisprudence, imposer l'affectation du rez-de-chaussée des immeubles aux activités commerciales ouvertes au public afin de lutter contre les vitrines mortes correspond bien à un but d'aménagement du territoire et de ce fait peut répondre à un intérêt public, en particulier dans une zone bien fréquentée et animée (ATA du 25 août 1992 en la cause Zuber; du 15 décembre 1992 en la cause Ribordy).

L'article 8 PUS répond ainsi à un intérêt public important, attaché à la répartition des activités et des habitants dans une cité déterminée.

d. Le principe de la proportionnalité signifie que la mesure prise doit être propre à atteindre le but recherché, tout en respectant le plus possible la garantie de la propriété, d'une part, et qu'un rapport raisonnable doit exister entre le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce résultat, d'autre part (ATF 110 Ia 33, 34; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 1991, p. 113).

Selon la jurisprudence, l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée n'est pas une atteinte grave au droit de propriété (ATF du 3 mars 1992 en la cause Tamman).

Le but recherché par l'article 8 alinéa 1 PUS est de maintenir l'animation des quartiers urbains. En limitant la mesure à l'interdiction d'affecter les rez-de-chaussée à des bureaux fermés, l'article 8 alinéa 1 PUS respecte largement le principe de la proportionnalité. Seuls les rez-de-chaussée sont visés par cette disposition et uniquement, dans le secteur concerné, en cas de changement d'affectation.

Amené à statuer sur la conformité du PUS à la garantie de la propriété, le Tribunal fédéral n'a jamais mis en doute la proportionnalité de l'article 8 alinéa 1 PUS, en son principe (ATF du 3 mars 1992 en la cause Tamman).

e. L'intérêt public à réserver les rez-de-chaussée aux activités commerciales ouvertes au public doit cependant être mis en balance, dans chaque cas

d'espèce, avec l'intérêt privé à affecter la chose à un usage commercial non public, afin d'assurer le respect du principe de la proportionnalité (ATA du 15 décembre 1992 en la cause Ribordy).

L'hôtel Savoy est situé dans l'un des quartiers parmi les plus commerçants de la ville de Genève, sur la place Cornavin, juste à côté de la zone piétonne de la rue du Mont-Blanc. Il est ainsi au bord d'une artère très fréquentée, tant par les automobilistes que par les piétons et en particulier par les touristes. Il est d'un accès facile; la plupart, sinon la totalité, des rez-de-chaussée du quartier sont affectés à des activités commerciales ouvertes sur la rue.

Ainsi, le rez-de-chaussée de l'hôtel Savoy est idéalement situé pour un commerce; l'obligation de l'affecter à des bureaux ouverts au public ne viole donc pas le droit de propriété de la S.I. et ne porte qu'une atteinte minime à son droit de propriété.

L'application de l'article 8 PUS à l'hôtel Savoy ne viole donc pas le principe de la proportionnalité.

f. Les restrictions à la garantie de la propriété créées par l'article 8 PUS sont ainsi fondées sur une base légale et sur un intérêt public suffisants. Elles respectent le principe de la proportionnalité.

Le grief de violation de la garantie de la propriété sera donc rejeté.

14. La S.I. fait également valoir que l'article 8 PUS viole la liberté du commerce et de l'industrie.

a. Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie sont admises dans la mesure où elles repo- sent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent les principes de la proportionna- lité et de l'égalité de traitement (ATF 113 Ia 40 consid. 4; 109 Ia 267).

De surcroît, les atteintes à la liberté du commerce et de l'industrie ne doivent pas viser des buts de politique économique. Le principe de la liberté du commerce et de l'industrie est violé lorsque, sous le couvert de l'aménagement du

territoire, les cantons visent à porter atteinte à la concurrence économique, afin de protéger contre la concurrence certaines branches d'activité ou certaines formes d'entreprises ou d'assurer leur existence (ATF 113 Ia 40, consid. 4).

b. En l'espèce, les conditions de base légale, d'intérêt public et de proportionnalité sont réalisées, ainsi qu'il a été démontré ci-dessus à propos de la garantie de la propriété.

c. Des mesures objectives d'aménagement du terri- toire ne violent pas l'article 31 de la Constitution fédérale dans la mesure où elles visent des buts prévus par l'article 22 quater de la Constitution fédérale et qu'elles ne vident pas de tout son contenu la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 110 Ia 174).

Selon la jurisprudence, un plan d'affectation prévoyant une certaine proportion de logements n'est ainsi pas contraire à la liberté du commerce et de l'industrie; l'obligation d'assurer une certaine proportion de logements ne vise en effet pas à diriger l'activité économique selon un plan préétabli (ATF 111 Ia 97).

L'affectation du territoire doit être définie non seulement pour les besoins de l'habitation, mais également pour les besoins du commerce. Le Tribunal fédéral a ainsi admis, par exemple, que dans le cadre de mesures d'aménagement du territoire, les besoins en alimentation de la population et donc la nécessité de maintenir les petits commerces peuvent être pris en compte (ATF 109 Ia 271).

Le PUS fixe uniquement un cadre à l'intérieur duquel le propriétaire conserve la latitude de déter- miner quelles activités il entend exercer. L'obligation d'affecter les rez-de-chaussée à des activités ouvertes au public répond à l'intérêt public qu'il y a à maintenir l'habitat et l'animation dans les quartiers urbains. Un tel objectif ne correspond nullement à une mesure de politique économique. Au surplus, il ne s'agit que d'une mesure ponctuelle, limitée au rez-de-chaussée, et les activités autorisées sont des plus diverses, puisque le PUS se borne à interdire les bureaux fermés au public.

En conséquence, l'article 8 PUS poursuit des buts de pur aménagement du territoire et non de politique économique. Le grief de violation de la liberté du commerce et de l'industrie sera donc rejeté.

15. Ainsi, le projet de transformation du rez-de- chaussée de l'hôtel Savoy est contraire au PUS.

16. a. Le 14 août 1991, le Conseil d'Etat a approuvé le règlement spécial Mont-Blanc / Cornavin (ci-après : le règlement spécial), lequel prévoit des dispositions d'aménagement particulières pour le quartier qui s'étend du quai du Mont-Blanc à la place de Cornavin (art. 1).

Situé place de Cornavin 8, l'hôtel Savoy est donc soumis par sa localisation aux dispositions du règlement spécial.

Il convient donc d'examiner l'application du règlement spécial au cas d'espèce.

b. Il faut relever à cet égard que si le Tribunal administratif a auparavant déclaré irrecevable un recours dirigé par la S.I. contre le règlement spécial, c'était uniquement en raison de son incompétence pour examiner abstraitement ces règlements lors de leur approbation par le Conseil d'Etat (ATA du 20 novembre 1991). En revanche, en vertu du principe "jura novit curia", le Tribunal administratif applique le droit d'office (cf art. 69 al. 1 i.f. LPA). Saisi d'un recours contre un refus d'autorisation de construire, il doit dès lors examiner toutes les conditions légales et, en particulier, contrôler la validité des lois et règle- ments applicables.

Peu importe à cet égard que le Tribunal fédéral soit actuellement saisi d'un recours de la S.I. dirigé contre le règlement spécial. Le Tribunal administratif est en effet tenu d'appliquer le droit en vigueur, même si ce droit est contesté. Au surplus, le Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif formée par la S.I. dans son recours contre le règlement spécial (ordonnance du Président de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral, du 30 octobre 1991); celui-ci fait donc partie du droit en vigueur.

c. La S.I. conteste que le règlement spécial lui soit applicable, au motif qu'une telle application serait contraire au principe de la non-rétroactivité des lois.

Le règlement spécial a été édicté après le dépôt par la S.I. de sa demande d'autorisation de transformation. Il ne contient aucune disposition sur son entrée en vigueur et son application dans le temps. Il faut donc vérifier, en application des principes généraux du droit administratif, s'il est applicable à la S.I.

d. Lorsque le droit entré en vigueur en cours de procédure répond à un intérêt public prépondérant par rapport aux intérêts privés opposés, il l'emportera sur le droit qu'il remplace. A cet égard, le nouveau droit doit être appliqué lorsqu'il a un but de police et notamment en matière d'autorisations de construire. C'est la protection de l'ordre public qui exige que les décisions antérieures soient modifiées pour tenir compte de nouvelles exigences légales (cf A. GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, pp. 152-153; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4e éd., 1991, Nos 582 à 587; ATF 106 Ib 326; ATA du 24 mai 1984 en la cause S.I. Villa Rocaille; Sem. Jud. 1989, p. 411; RDAF 1990, p. 411).

Même dans le silence de la loi, il n'est pas contraire à la Constitution fédérale de statuer sur une demande d'autorisation suivant les prescriptions devenues obligatoires après son dépôt. Ce n'est pas tomber dans l'arbitraire ni violer une disposition impérative ou la garantie de la propriété (ATF 107 Ib 138; 99 Ia 122, 341).

Doit cependant être réservé le respect du prin- cipe de la bonne foi ou toutes dispositions contraires expresses. Si une autorité tarde à se prononcer, il s'agit d'appliquer le droit qui eût été en vigueur en cas de déroulement normal de la procédure, l'intérêt de la collectivité devant céder devant celui de l'administré à obtenir une décision dans un délai raisonnable (ATA du 1er octobre 1986 en la cause H.; du 18 octobre 1989 en la cause S.I. rue de Carouge 69).

e. En l'espèce, la demande d'autorisation a été déposée le 3 octobre 1990; le département a rendu sa

décision de refus le 5 décembre 1990, soit deux mois après.

La S.I. a recouru le 27 décembre 1990 auprès de la commission de recours. La première décision de la commission de recours a été rendue huit mois après, le 30 août 1991, soit après l'adoption du règlement spé- cial, mais avant sa publication. L'arrêt du Tribunal administratif constatant la nullité de cette décision et de celle du 15 novembre 1991 date du 1er avril 1992.

La décision dont est actuellement recours a été rendue le 27 novembre 1992.

La procédure a ainsi duré moins de trois ans; elle n'a été indûment retardée ni par l'autorité admi- nistrative, ni par les autorités de recours. Même si l'on devait soutenir que la nullité pour vice de pro- cédure des premières décisions de la commission de recours constitue un retard indu, force serait de constater que le règlement spécial est entré en vigueur moins d'un an après la demande d'autorisation, alors que la procédure était encore pendante devant la commission de recours. Ainsi, même en cas de déroulement normal de la procédure, le règlement spécial aurait été applicable à l'autorisation requise.

f. Le projet de la S.I. est dès lors soumis au règlement spécial.

g. L'article 8 du règlement spécial a la teneur suivante :

"Les rez-de-chaussée des bâtiments sont, en règle générale, destinés aux activités commerciales ouvertes au public et compatibles avec le quartier, à l'exclusion des activités administratives et d'autres activités qui ne s'intègrent pas au caractère des lieux. Les rez-de-chaussée des bâtiments affectés à des activités qui contribuent directement à l'animation des espaces publics, telles que boutiques, restaurants, cafés ou autres commerces, conservent cette destination".

Le rez-de-chaussée de l'hôtel Savoy, selon les propres dires de la S.I., est actuellement occupé en partie par un restaurant. Il doit dès lors,

conformément au règlement spécial, conserver cette affectation.

17. Le règlement spécial est fondé sur l'article 10 de la loi sur les constructions et les installations diverses (LCI - L/5/1). Cette disposition autorise le Conseil d'Etat à limiter le degré d'occupation des terrains, les dimensions, le caractère architectural, le genre et la destination des constructions, afin de conserver ou d'assurer le caractère, l'harmonie ou l'aménagement de certains quartiers (art. 10 al. 1 LCI).

Le règlement spécial dispose ainsi d'une base légale suffisante.

18. L'article 8 première phrase du règlement spécial limite l'affectation des rez-de-chaussée aux activités commerciales ouvertes au public; cette interdiction correspond à la teneur de l'article 8 alinéa 1 PUS; elle répond dès lors à un intérêt public suffisant et est conforme au principe de la proportionnalité.

L'article 8 seconde phrase interdit de changer la destination des rez-de-chaussée affectés à des activités qui contribuent directement à l'animation du quartier, telles que boutiques, restaurants, cafés ou autres commerces. La seconde phrase de l'article 8 du règlement spécial limite la liberté du propriétaire légèrement plus que ne le fait l'article 8 alinéa 1 PUS; cette limitation plus importante est justifiée par l'importance de l'intérêt public à maintenir le quartier historique Mont-Blanc / Cornavin.

19. L'application du règlement spécial en l'espèce respecte également le principe de la proportionnalité.

En effet, l'hôtel Savoy est situé dans un des quartiers les plus commerçants de la ville. La S.I. subit une atteinte à son droit de propriété et à sa liberté du commerce et de l'industrie à peine plus importante que celle imposée à certains commerçants qui, eux, se trouvent dans des quartiers moins fréquentés. Cette atteinte reste dès lors dans des limites acceptables du point de vue de la proportionnalité.

Il convient de relever à cet égard que la

partie du rez-de-chaussée de l'immeuble actuellement affectée à la réception de l'hôtel ne peut logiquement plus être affectée à un hôtel, les étages devant être transformés en bureaux. La partie réception de l'actuel hôtel devra dès lors être affectée à une autre activité contribuant directement à l'animation des espaces publics au sens de l'article 8 du règlement spécial.

20. Le projet de transformation des recourants est ainsi également contraire au règlement spécial en ce qu'il prévoit l'affectation du rez-de-chaussée de l'immeuble à des salles de conférence, de réception et de secrétariat, ce qui ne corresponde pas à une activité contribuant directement à l'animation des espaces publics au sens de l'article 8 du règlement spécial.

21. a. Le Tribunal administratif considère, comme la commission de recours, que la S.I. ne peut être autorisée à commencer les travaux dans les étages sans que le sort du rez-de-chaussée soit fixé. En effet, le projet des recourants forme à l'évidence un tout, en prévoyant d'une part des salles de conférence, de réception et de secrétariat au rez-de-chaussée et d'autre part des bureaux à l'étage; il est probable que le refus d'autoriser des locaux fermés au public au rez-de-chaussée oblige la S.I. à modifier la distribution des autres étages.

b. Contrairement à ce que soutient la S.I., cette solution n'est pas déraisonnable; elle ne viole pas non plus le principe de la proportionnalité.

En effet, elle ne cause que peu de dommage à la S.I. en lui imposant de reprendre la procédure de demande d'autorisation; la S.I. ne souffrira que d'un retard modéré, dans la mesure où le département ne pourra refuser le changement d'affectation s'il est conforme aux considérants du présent arrêt.

En revanche, l'intérêt public à ce que l'habitat et l'animation soient préservés dans le quartier Mont-Blanc / Cornavin justifie que les travaux prévus soient soumis à l'examen du département.

c. Cette solution ne viole pas non plus le principe de l'économie de procédure. Ce principe

impose aux autorités de mener la procédure de la manière la plus raisonnable possible, en évitant des pertes de temps inutiles (P. MOOR, Traité de droit administratif, vol. II, ch. 2.2.4.7).

Le principe de l'économie de procédure n'est pas conçu pour permettre au justiciable d'éviter une étape de la procédure. Dans la mesure où la commission de recours a jugé que sa décision modifiait le projet de la S.I. au point qu'une nouvelle requête en autorisation était nécessaire, sa décision n'est en rien contraire au principe de l'économie de procédure.

d. Enfin, il convient de relever que, si comme le soutient la S.I. le refus d'autoriser le changement d'affectation du rez-de-chaussée ne modifie en rien le projet de travaux pour les autres étages, l'autorisation de transformer sera délivrée très rapi- dement, puisque peu de modifications devront être apportées au projet.

Dès lors, la perte de temps que pourrait présenter pour la S.I. la non-délivrance de l'autorisation peut être relativisée, en particulier au vu de l'importance des intérêts publics en jeu.

22. En conséquence, la décision de la commission de recours devra être confirmée, et les recours de la S.I. et du département rejetés.

23. Vu l'issue du litige, un émolument de 2'500.- Frs sera mis à la charge de la Société Immobilière et Hôtelière 8, place de Cornavin.

Dispositif

PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 28 décembre 1992 par la Société Immobilière et Hôteliere 8, place de Cornavin, contre la décision du 17 novembre 1992 de la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses;

déclare recevable le recours interjeté le 23 décembre 1992 par le département des travaux publics contre la décision du 17 novembre 1992

de la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses;

au fond : préalablement :

prononce la jonction des causes

principalement :

rejette les recours;

confirme la décision du 17 novembre 1992 de la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses;

met à la charge de la Société Immobilière et Hôtelière, 8, place de Cornavin, un émolument de 2'500.- Frs;

communique le présent arrêt à Me Guillaume Ruff, avocat de la Société Immobilière et Hôtelière 8, place de Cornavin, ainsi qu'au département des travaux publics et à la commission de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses.

Siégeants : M. Grandjean, président, M. Schucani, Mme Bonnefemme-Hurni, M. Tanquerel, Mme Bovy, juges.

Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste adj. : le président :

C. Barde Y. Grandjean

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le p.o. la greffière :

J. Rossier-Ischi