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COUR DE JUSTICE

Chambre administrative

Arrêt du 23 avril 2026

1ère section

dans la cause

A______ recourant

contre

DIRECTION DE LA POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR intimée

Faits

A. a. L’entreprise individuelle « Boulangerie Pâtisserie Tea-Room, A______ », sise au chemin B______ à C______, est inscrite au registre du commerce depuis le 14 septembre 2011. A______ en est le titulaire. b. Entre le 21 mars 2014 et le 1er septembre 2020, A______ a été condamné par le Ministère public genevois (ci-après : MP) à deux reprises pour violation de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS - RS 831.10) et à cinq reprises pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de justice. c. Par décision du 24 février 2022 du département de l’économie et de l’emploi, A______ a été exclu des marchés publics au niveau communal, cantonal et fédéral, pour une durée de 21 mois. Il avait détourné de leur destination les cotisations dues à la caisse de compensation de l’office cantonal des assurances sociales (ci-après : OCAS), prélevées sur les salaires de ses employés, pour un montant total de CHF 46'779.05. Il avait été condamné, le 1er septembre 2020, à une peine de 160 jours- amende, celui-ci étant fixé à CHF 50.-. La décision n’a pas été contestée.

B. a. Le 2 juin 2025, A______ a été condamné par ordonnance pénale du MP à une peine pécuniaire de 100 jours-amende, le montant du jour-amende étant fixé à CHF 50.-, pour avoir omis de verser à l’OCAS les cotisations sociales prélevées sur les salaires de ses employés pour un montant total de CHF 31'559.25 pour les cotisations AVS/AI/APG/AC, et avoir détourné cette somme de sa destination en l’utilisant lui-même ou pour régler d’autres créances. L’ordonnance pénale retient notamment qu’il n’a pas respecté un plan de paiement qu’il avait sollicité. b. Le 29 août 2025, l’OCIRT a informé A______ qu’à la suite de l’ordonnance pénale du 2 juin 2025, un délai au 26 septembre 2025 lui était imparti pour faire valoir son droit d’être entendu dans le cadre d’une procédure d’interdiction de marchés publics. c. Le 2 octobre 2025, A______ a précisé que le montant de CHF 31'559.25 faisait l’objet d’une demande de mise en faillite. Il résultait d’une chute spectaculaire de son chiffre d’affaires en 2023 et 2024, ce qui représentait environ 20% par année. En 2025, il avait stabilisé la balance charges/chiffre d’affaires afin de pérenniser son entreprise. Il n’entendait pas faire faillite et amortissait le montant dû. CHF 4'000.- avaient ainsi déjà été soldés. Si un retard dans le paiement des cotisations d’assurances sociales n’était pas contesté, il n’avait jamais eu la volonté de se soustraire à ses obligations. d. Par décision du 27 novembre 2025, la direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN) a exclu A______, titulaire de

l’entreprise individuelle « Boulangerie Pâtisserie Tea-Room, A______ », des marchés publics au niveau communal, cantonal et fédéral pour une durée de 19 mois et ordonné la communication de cette décision au secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO). Les infractions en cause à la LAVS avaient le caractère d’un délit au sens pénal. Elles avaient justifié une sanction sévère en termes de jours-amende, soit 100 jours-amende, de sorte qu’elles revêtaient indéniablement le caractère grave exigé par la loi fédérale concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir du 17 juin 2005 (LTN - RS 822.41). De plus, en sus de concerner des montants importants retenus sur les salaires des employés par l’employeur mais non reversés à l’OCAS, soit CHF 31'559.25 pour les cotisations AVS/AI/APG/AC, les infractions aux art. 87 al. 4 LAVS s’étaient répétées sur « plusieurs années, soit de l’année 2023 à 2024 », sur 24 mois, remplissant ainsi la condition de l’importance mais également celle de la réitération de l’infraction. Il avait notamment argué avoir remboursé un montant de CHF 4'000.-, sans preuve à l’appui. Quand bien même l’entier de la somme aurait été remboursé, A______ se serait uniquement mis en conformité avec ses obligations légales pour l’avenir, à la suite de la condamnation. Cela n’atténuait en rien la gravité des infractions commises, de surcroît au vu de ses antécédents. Il était grave de constater qu’il avait persisté à violer ses obligations légales, malgré la précédente condamnation pénale pour des faits similaires, ainsi que malgré la décision de l’OCIRT d’exclusion des marchés publics du 24 février 2022 pour une durée de 21 mois. Ses excuses n’emportaient dès lors pas conviction. La durée de l’exclusion des marchés publics était fixée à 19 mois, au vu de la gravité des infractions commises et en l’absence d’éléments démontrant qu’une telle mesure impacterait la société d’une manière démesurée. e. Le même jour, A______ a soldé la créance, capital, intérêts et frais, soit CHF 36'155.20, auprès de l’office des poursuites.

C. a. Par acte du 22 décembre 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du 27 novembre 2025. Le montant retenu par le MP avait été intégralement réglé auprès de l’office des poursuites le 27 novembre 2025 pour un total de CHF 36'155.20. La quittance était jointe. Il avait la volonté de régulariser la situation et de faire perdurer son activité artisanale de boulangerie au sein de la ville de Genève. Il convenait de revoir la décision litigieuse en faisant preuve de la plus grande indulgence. b. L’intimée, se référant à sa décision, a conclu au rejet du recours. Elle n’a pas évoqué le paiement du 27 novembre 2025.

b. Le recourant n’ayant pas souhaité répliquer, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

Considérants

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 47 al. 1 de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 - LIRT - J 1 05).

2. Le litige porte sur la décision d’exclusion du recourant des marchés publics au niveau communal, cantonal et fédéral pour une durée de 19 mois.

2.1 Aux termes de l’art. 13 al. 1 LTN, en cas de condamnation entrée en force d’un employeur pour cause de non-respect important ou répété des obligations en matière d’annonce et d’autorisation prévues dans la législation sur les assurances sociales ou les étrangers, l’autorité cantonale compétente exclut l’employeur concerné des futurs marchés publics au niveau communal, cantonal et fédéral pour cinq ans au plus ; elle peut par ailleurs diminuer de manière appropriée, pour cinq ans au plus, les aides financières qui sont accordées à l’employeur concerné. L’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT), soit pour lui la PCTN, prononce les sanctions prévues par l'art. 13 LTN (art. 39D al. 1 LIRT et 77 let. a du règlement d’application de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 23 février 2005 - RIRT - J 1 05.01). L'application de l'art. 13 al. 1 LTN suppose la réunion de deux conditions cumulatives, soit une condamnation entrée en force d'un employeur pour infraction aux obligations d'annonce et d'autorisation de travail qui lui incombent notamment en vertu de la LEI, ainsi que le caractère important ou répété du non-respect desdites obligations (arrêt du Tribunal fédéral 2C_253/2025 du 20 août 2025 consid. 4.1). Dans l’interprétation de la notion de « non-respect important » de l’art. 13 al. 1 LTN, le Tribunal fédéral n’ayant pas encore eu à préciser cette notion, la chambre administrative se réfère notamment à la notion de « cas grave » au sens de l’art. 117 al. 1 LEI, lequel punit en matière de législation sur les étrangers, dans les cas graves, d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire, quiconque a, notamment, employé intentionnellement un étranger qui n’est pas autorisé à exercer une activité lucrative en Suisse. Selon la doctrine, l’existence d’un cas grave au sens de l’art. 117 al. 1 LEI doit se juger à la lumière de l’ensemble des circonstances objectives et subjectives du cas ; il peut y avoir cas grave lorsque l’auteur emploie un grand nombre d’étrangers sans autorisation, lorsqu’il impose des conditions de travail inacceptables ou lorsqu’il profite d’une situation de gêne ou de dépendance pour contraindre l’étranger à travailler (ATA/39/2026 du 13 janvier 2026 consid. 2.5 et les références citées).

Dans sa jurisprudence récente concernant l’application de l’art. 13 al. 1 LTN laquelle ne concerne toutefois que des violations d’obligations en matière d’annonce et d’autorisation en LEI, dans le cas d’une infraction unique, la chambre administrative a confirmé l’exclusion des marchés publics : d’une durée de seize mois pour une société ayant engagé trois travailleurs dépourvus d’autorisation durant une période d’à tout le moins trois jours, mais en présence d’antécédents judiciaires spécifiques et récents (ATA/812/2022 du 17 août 2022) ; d’une durée de seize mois pour un recourant ayant employé deux personnes dépourvues de permis durant 13.5 mois (ATA/930/2024 du 5 août 2024 consid. 3) ; d’une durée de seize mois dans le cas d’une infraction concernant trois travailleurs engagés sans permis, ayant travaillé 38.5 mois au total durant un peu moins de deux ans (ATA/376/2025 du 3 avril 2025) ; pour l’emploi d'un étranger sans autorisation un peu plus de dix mois, mais la chambre administrative a réduit la durée de l’exclusion de seize à dix mois pour tenir compte de la faute et de l’absence d’antécédents (ATA/1348/2024 du 12 novembre 2024 consid. 2.7) ; pour l’emploi d'un étranger sans autorisation durant 17 mois, mais la chambre administrative a réduit la durée de la mesure de 24 à 18 mois pour tenir compte de la faute et du paiement des charges sociales (ATA/1497/2024 du 20 décembre 2024) ; d’une durée dix mois pour une société ayant engagé un ressortissant kosovar sans autorisation de travail durant près de six mois (ATA/39/2026 précité).

2.2 Lorsque le complexe de fait soumis au juge administratif a fait l’objet d’une procédure pénale, le juge administratif est en principe lié par le jugement pénal, notamment lorsque celui-ci a été rendu au terme d’une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_202/2018 du 18 septembre 2018 consid. 2.2 ; ATA/1083/2023 du 3 octobre 2023 consid. 2.6 ; ATA/712/2021 du 6 juillet 2021 consid. 7a ; ATA/1060/2020 du 27 octobre 2020 consid. 7f). Il convient d’éviter autant que possible que la sécurité du droit soit mise en péril par des jugements opposés, fondés sur les mêmes faits (ATF 137 I 363 consid. 2.3.2). Le juge administratif ne peut s’écarter du jugement pénal que lorsque les faits déterminants pour l'autorité administrative n'ont pas été pris en considération par le juge pénal, lorsque des faits nouveaux importants sont survenus entre-temps, lorsque l'appréciation à laquelle le juge pénal s'est livré se heurte clairement aux faits constatés, ou encore lorsque le juge pénal ne s'est pas prononcé sur toutes les questions de droit (ATF 139 II 95 consid. 3.2 ; 136 II 447 consid. 3.1).

2.3 Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites de son pouvoir d'appréciation, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; 123 V 150 consid. 2).

Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), se compose des règles d’aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé – de nécessité – qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; 135 I 169 consid. 5.6).

2.4 L’art. 13 LTN prévoit aussi que l’autorité compétente communique une copie de sa décision au SECO (al. 2). Le SECO établit une liste des employeurs faisant l’objet d’une décision entrée en force d’exclusion des marchés publics ou de diminution des aides financières. Cette liste est accessible au public (al. 3). Conformément à l’art. 6 de l’ordonnance concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir du 6 septembre 2006 (OTN – RS 822.411), le SECO met en ligne une liste des sanctions qui ont été prononcées par les autorités cantonales et qui excluent des employeurs des marchés publics ou prévoient une diminution des aides financières qui leur sont accordées (al. 1). Les décisions sont radiées de la liste au terme de la période pour laquelle les sanctions ont été prononcées (al. 2). Selon le message du Conseil fédéral concernant la LTN du 16 janvier 2002 (ci-après : le message), sont concernés par l’exclusion prévue à l’art. 13 LTN les appels d’offres des collectivités publiques au sens strict ainsi que ceux d’entreprises concessionnaires (par exemple, CFF, la Poste, etc.). L’exclusion intervient sans préjudice d’autres sanctions qui pourraient être prononcées par une autre autorité pour les mêmes faits. Afin de garantir l’efficacité de la mesure, il est nécessaire que les entreprises sous le coup d’une telle exclusion soient connues des autorités adjudicatrices. Il est dès lors prévu que les personnes intéressées puissent accéder à la liste des entreprises ayant fait objet d’une décision définitive, de manière centralisée auprès de la Confédération. Toute adjudication prononcée par une autorité postérieurement à l’exclusion d’un prestataire de services et au mépris de la décision d’exclusion peut être attaquée par un prestataire écarté conformément à la procédure ordinaire de recours en matière de marchés publics (FF 2002 3371, pp. 3419 et 3420).

2.5 En l’espèce, le titulaire de l’entreprise individuelle a fait l’objet d’une condamnation pénale entrée en force pour avoir, en violation de l’art. 87 al. 4 LAVS, en sa qualité d’employeur, versé à des salariés des salaires dont il avait déduit les cotisations et, au lieu de payer les cotisations salariales dues à la caisse de compensation, les a utilisées pour lui-même ou pour régler d’autres créances. Le recourant ne le conteste pas. La première condition nécessaire à l’application de l’art. 13 LTN est en conséquence remplie.

Les faits se sont déroulés pendant 24 mois, soit une longue période, et portent sur un montant élevé. Il s’agit d’un non-respect important des obligations de l’employeur. Celui-ci indique toutefois s’être, depuis lors, acquitté de la dette, ce dont il n’a au demeurant pas informé l’intimée. Cet élément est sans pertinence sur le fait que les conditions d’application de l’art. 13 LTN étaient remplies lors du prononcé de la décision par l’autorité.

2.6 Pour fixer la durée de la mesure, l’intimée a tenu compte de la gravité de l’infraction et constaté que la mesure n’avait pas un impact démesuré sur la recourante. Elle ne s’est ainsi pas fondée sur des critères sans pertinence ni étrangers au but poursuivi par la loi. Sous l’angle de la proportionnalité, la sanction fixée à 19 mois est apte à produire l'effet dissuasif recherché par la LTN, dans la mesure où l'exclusion temporaire d'un employeur - qui a, en l'espèce, été condamné définitivement pour détournement des cotisations d’assurances sociales au sens de l’art. 87 al. 4 LAVS - de la procédure d'attribution des futurs marchés publics est propre à encourager celui-ci à s’acquitter immédiatement des cotisations sociales auprès de la caisse de compensation. Aucune mesure moins incisive n’est envisageable, ce que le recourant ne conteste pas. La durée de la mesure se situe dans le bas de la fourchette de la quotité allant jusqu’à cinq ans prévue par la loi, ce qui apparaît adéquat pour sanctionner le non-paiement, à la caisse de compensation, de cotisations salariales retenues sur les salaires, et l’utilisation de ce montant par le recourant pour lui-même ou pour régler d’autres créances, pendant une durée de 24 mois. La durée de la mesure est, en outre, plus courte que celle de 21 mois prononcée le 24 février 2022 pour des faits similaires, pour un montant de CHF 46'779.05, pour les années 2016 et 2017. À l’instar toutefois notamment de la jurisprudence précitée en matière de LEI, il doit être tenu compte du fait que l’employeur a soldé, preuve à l’appui, l’intégralité du montant en capital, intérêts et frais auprès de l’office des poursuites et que ce paiement est intervenu avant qu’il ne reçoive la décision litigieuse, voire même peut-être avant qu’elle ne soit prise le 27 novembre 2025. La durée sera dès lors réduite de quatre mois, et sera portée à quinze mois d’exclusion des marchés publics. Le recours sera partiellement admis.

3. Vu l’issue du litige, un émolument réduit de CHF 300.- sera mis à la charge du recourant et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée, l’autorité intimée n’ayant pas été tenue informée immédiatement du paiement du montant litigieux (art. 87 LPA).

*****

Dispositif

PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 22 décembre 2025 par A______ contre la décision de la direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 27 novembre 2025 ;

au fond : l'admet partiellement ; réduit la durée de l’exclusion de 19 à 15 mois ; confirme la décision de la direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 27 novembre 2025 pour le surplus ; met un émolument de CHF 300.- à la charge de A______ ; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'à la direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Michèle PERNET, juges.

Au nom de la chambre administrative :

la greffière : le président siégeant :

C. MARINHEIRO P. CHENAUX

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :