612.0
gestützt auf Art. 96 der Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 30. April 1995[1],
Dieses Gesetz regelt die Steuerung, den Vollzug und die Kontrolle des Finanzhaushaltes von Kanton und Gemeinden.
Es gilt für die kantonalen und kommunalen Behörden und Verwaltungen sowie für die unselbständigen Anstalten und für die Gerichte. Vorbehalten bleiben die Zuständigkeiten der kantonalen Finanzkontrolle.
Die Erfolgsrechnung ist mittelfristig auszugleichen. Sie darf nicht mit einem Aufwandüberschuss budgetiert werden, wenn ein Bilanzfehlbetrag besteht.
Bilanzfehlbeträge sind innert längstens sieben Jahren abzutragen. Die Abtragung ist im Aufgaben- und Finanzplan vorzusehen und im Voranschlag auszuweisen.
Der Selbstfinanzierungsgrad der Nettoinvestitionen muss im Voranschlag mindestens 100 Prozent betragen, wenn der Nettoverschuldungsquotient mehr als 200 Prozent beträgt.
Ausgabenbedürfnisse sind auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen. Die Ausgaben sind in der Reihenfolge ihrer Bedeutung und Dringlichkeit vorzunehmen.
Finanzielle Mittel sind wirksam einzusetzen. Zielerreichung und Kosten-Nutzen-Verhältnis sind regelmässig zu prüfen.
Für jedes Vorhaben soll jene Variante gewählt werden, mit welcher die vorgegebenen Ziele volkswirtschaftlich und betriebswirtschaftlich am günstigsten verwirklicht werden.
Wer besondere Leistungen verursacht, hat in der Regel die zumutbaren Kosten zu tragen.
Für besondere wirtschaftliche Vorteile aus öffentlichen Einrichtungen oder Anordnungen sind in der Regel dem Nutzen entsprechende Beiträge einzufordern.
Ausgaben sind die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Reine Umschichtungen im Finanzvermögen gelten nicht als Ausgaben.
Jede Ausgabe setzt eine Rechtsgrundlage, einen Voranschlagskredit und eine Ausgabenbewilligung des zuständigen Organs voraus.[2]
Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn die Behörden hinsichtlich ihrer Notwendigkeit, ihres Umfanges und ihres Zeitpunktes keine erhebliche Handlungsfreiheit haben.
Als gebunden gelten namentlich auch die Ausgaben für:
Eine Ausgabe gilt als neu, wenn sie nicht im Sinne von Artikel 7 gebunden ist. Sie ist als wiederkehrende Ausgabe zu behandeln, wenn sie während einer unbestimmten Zeitdauer periodisch anfällt.
Die Zuständigkeit für die Bewilligung neuer Ausgaben richtet sich nach den Nettoausgaben. Zu deren Bestimmung werden die für einen bestimmten Zweck gebundenen Ausgaben von den Gesamtausgaben abgezogen. Bei wiederkehrenden Ausgaben sind die durchschnittlichen Nettoausgaben pro Jahr massgebend.
Ausgaben, die sachlich und zeitlich zusammengehören oder sich gegenseitig bedingen, dürfen nicht aufgeteilt werden.
Bei allen Vorlagen und Anträgen ist die Finanzierung der damit verbundenen Ausgaben auszuweisen. Ausserdem sind die Auswirkungen auf den Aufgaben- und Finanzplan aufzuzeigen.
Regierungsrat und Gemeinderat erstellen jährlich einen Aufgaben- und Finanzplan, der die mittelfristige Entwicklung von Leistungen und Finanzen aufzeigt. Die Tätigkeit des Gemeinwesens wird zu diesem Zweck in Hauptaufgaben und diese in Aufgabenbereiche gegliedert.
Der Aufgaben- und Finanzplan enthält namentlich:
Der Aufgaben- und Finanzplan wird dem Parlament und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht.
Mit dem Voranschlag werden die Leistungen des Gemeinwesens und deren Finanzierung für ein Kalenderjahr festgelegt.
Leitende Grundsätze für die Erstellung des Voranschlages sind Spezifikation, Vollständigkeit, Vergleichbarkeit und Bruttodarstellung.
Der Voranschlag enthält namentlich:
Der Voranschlagskredit ermächtigt dazu, die Jahresrechnung für den bezeichneten Zweck bis zum festgelegten Betrag zu belasten.
Bis der Voranschlag genehmigt wird, sind der Regierungsrat, der Gemeinderat und die Gerichte ermächtigt, die für eine ordentliche Verwaltungstätigkeit unerlässlichen Ausgaben zu tätigen.
Nicht beanspruchte Voranschlagskredite verfallen am Ende des Rechnungsjahres.
Für voraussehbare Ausgaben, für welche bei der Beschlussfassung über den Voranschlag die Rechtsgrundlage oder der Verpflichtungskredit noch ausstehen, sind die Voranschlagskredite mit einem Sperrvermerk aufzunehmen. Sie bleiben gesperrt, bis die Rechtsgrundlage in Kraft tritt und der Verpflichtungskredit rechtmässig bewilligt ist.
Der Voranschlag kann mit Nachträgen ergänzt werden. Zuständig ist das ordentliche Voranschlagsorgan.
Ausgaben, für die im Voranschlag kein oder kein ausreichender Kredit vorgesehen ist, dürfen erst getätigt werden, wenn der Nachtragskredit bewilligt worden ist. Vorbehalten bleiben die Vorschriften über Kreditüberschreitungen.
Im Voranschlag nicht vorgesehene Ausgaben können der Jahresrechnung ohne Einholung eines Nachtragskredites belastet werden, sofern eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
Regierungsrat und Gemeinderat orientieren mit der Jahresrechnung über wesentliche Kreditüberschreitungen.
Für geeignete Organisationseinheiten kann ein Globalkredit mit Leistungsauftrag bewilligt werden. Es ist eine Kosten- und Leistungsrechnung zu führen.
Für die Genehmigung von Globalkredit und Leistungsauftrag ist das Voranschlagsorgan zuständig. Es können keine Nachträge genehmigt werden.
Ein Ertragsüberschuss kann bis zur Hälfte für neue Rücklagen verwendet werden, sofern im Leistungsauftrag nichts anderes bestimmt ist. Ein Aufwandüberschuss ist mit Rücklagen zu decken. Ungedeckte Aufwandüberschüsse werden über die Erfolgsrechnung des Gemeinwesens ausgeglichen.
Mit der Jahresrechnung ist ein finanzstatistischer Ausweis nach Artengliederung vorzulegen.
Der Verpflichtungskredit gibt die Ermächtigung, bis zu einer bestimmten Summe für einen bestimmten Zweck finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Er ist erforderlich für neue Ausgaben, welche die Finanzkompetenzen von Regierungsrat und Gemeinderat übersteigen.
Der Verpflichtungskredit wird als Objektkredit für ein Einzelvorhaben oder als Rahmenkredit für ein Programm gesprochen; er kann sich über mehrere Jahre erstrecken. Im Beschluss über den Rahmenkredit wird das zuständige Organ für die Aufteilung in einzelne Objektkredite bestimmt.
Kredite für Vorprojekte gelten hinsichtlich der Finanzkompetenzen als selbständige Ausgabenbeschlüsse.
Der Verpflichtungskredit kann netto beschlossen werden, soweit die Beiträge Dritter rechtskräftig zugesichert sind oder wenn er vorbehältlich bestimmter Leistungen Dritter bewilligt wird. Preisstandsklauseln sind zulässig; der Verpflichtungskredit erhöht oder verringert sich entsprechend der Vergleichsbasis.
Der Verpflichtungskredit verfällt, wenn der Zweck erreicht ist oder das Vorhaben aufgegeben wird.
Zeigt sich vor oder während der Ausführung eines Vorhabens, dass der bewilligte Verpflichtungskredit nicht ausreicht, ist vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ein Zusatzkredit einzuholen. Dieser ist hinsichtlich der Finanzkompetenz als selbständiger Ausgabenbeschluss zu behandeln.
Erträgt die Ausführung eines Vorhabens keinen Aufschub, können Regierungsrat und Gemeinderat unmittelbar dessen Fortsetzung beschliessen. Parlament und Öffentlichkeit sind über die zu erwartenden Mehrausgaben zu unterrichten.
Dem zuständigen Organ ist für jeden Verpflichtungskredit eine separate Vorlage mit einem erläuternden Bericht zu unterbreiten, der auch die durch das Vorhaben ausgelösten Folgekosten aufzeigt.
Über die Beanspruchung des Verpflichtungskredites ist eine Kontrolle zu führen, aus der hervorgeht, welche Verpflichtungen eingegangen wurden und welche Verpflichtungen für die Vollendung des Vorhabens noch erforderlich sind. Die jährlichen Fälligkeiten sind brutto im Voranschlag einzustellen.
Der Verpflichtungskredit ist nach Abschluss des Vorhabens abzurechnen. Über das Ergebnis ist das zuständige Organ zu informieren.
Die vollständige oder teilweise Zweckbindung von Einnahmen zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Hauptsteuern dürfen nicht zweckgebunden werden.
In der Spezialfinanzierung sind alle damit zusammenhängenden Aufwände und Erträge auszuweisen.
Der Finanzbericht des Regierungsrates oder des Gemeinderates enthält:
Regierungsrat und Gemeinderat legen finanzpolitische Zielgrössen für die Beurteilung der Finanzlage und eine gesunde Entwicklung des Haushaltes fest.
Für diese Beurteilung der Finanzlage sind massgebend:
Zusätzlich auszuweisen sind:
Mit der Jahresrechnung wird ein finanzstatistischer Ausweis in funktionaler Gliederung erstellt, welcher auch einen Zeitreihenvergleich umfasst.
Diese Statistik ist auf die Vorgaben der eidgenössischen Finanzstatistik abgestimmt und ermöglicht Vergleiche zwischen den Gemeinwesen.
Regierungsrat und Gemeinderat schaffen die organisatorischen Voraussetzungen für einen gesetzmässigen Vollzug des Haushaltes. Sie sorgen insbesondere für ein angemessenes Controlling.
Regierungsrat und Gemeinderat entscheiden über:
Die Organisationseinheiten sind verantwortlich für:
Das Interne Kontrollsystem umfasst regulatorische, organisatorische und technische Massnahmen mit dem Ziel:
Das Interne Kontrollsystem hat folgende Mindestanforderungen zu erfüllen:
Die Ausgestaltung des Internen Kontrollsystems berücksichtigt das Verhältnis von Kosten und Nutzen.
Die Rechnungslegung vermittelt ein Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage, das den Tatsachen möglichst entspricht. Sie orientiert sich am Harmonisierten Rechnungsmodell für die Kantone und Gemeinden.
Grundsätze der Rechnungslegung sind Bruttodarstellung, Periodengerechtigkeit, Fortführung, Wesentlichkeit, Verständlichkeit, Zuverlässigkeit, Vergleichbarkeit und Stetigkeit. Rechnungsperiode ist das Kalenderjahr.
Voranschlag und Jahresrechnung sind gleich darzustellen.
Die Jahresrechnung umfasst:
Die Erfolgsrechnung enthält den gesamten Aufwand und Ertrag einer Rechnungsperiode. Auf der ersten Stufe wird das ordentliche und auf der zweiten Stufe das ausserordentliche Ergebnis ermittelt. Der Aufwand- oder Ertragsüberschuss verändert das Eigenkapital.
Aufwand und Ertrag gelten als ausserordentlich, wenn mit ihnen in keiner Art und Weise gerechnet werden konnte und sie sich der Einflussnahme und Kontrolle entziehen. Als ausserordentlich gelten zudem alle Veränderungen der Reserven.
Die Investitionsrechnung umfasst die Investitionsausgaben für Verwaltungsvermögen mit mehrjähriger Nutzungsdauer und stellt diese den Investitionseinnahmen gegenüber.
Regierungsrat und Gemeinderat bestimmen, ab welcher Investitionshöhe eine Bilanzierung als Verwaltungsvermögen erfolgt.
Die Geldflussrechnung orientiert über Herkunft und Verwendung der flüssigen Mittel, aufgegliedert nach Betriebs-, Investitions- und Finanzierungstätigkeit. Der Saldo zeigt die Veränderung der flüssigen Mittel.
Die Bilanz enthält auf der Aktivseite das Finanz- und das Verwaltungsvermögen, auf der Passivseite das Fremd- und das Eigenkapital.
Das Verwaltungsvermögen besteht aus den Vermögenswerten, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Alle übrigen Vermögenswerte gehören zum Finanzvermögen.
Spezialfinanzierungen werden nach Massgabe der Verfügungsfreiheit dem Fremd- oder dem Eigenkapital zugeordnet.
Der Anhang der Jahresrechnung:
Mit der Jahresrechnung wird dem zuständigen Organ eine konsolidierte Rechnung zur Kenntnisnahme vorgelegt, wenn:
In die konsolidierte Rechnung sind insbesondere Organisationen aufzunehmen, die wesentlich beeinflusst werden können und bedeutende Beiträge oder Entschädigungen erhalten.
Die konsolidierte Rechnung wird nach der Methode der Vollkonsolidierung und den Grundsätzen für die Jahresrechnung erstellt. Eine vereinfachte Darstellung ist zulässig.
Der Regierungsrat oder der Gemeinderat bestimmt, welche Angaben die betroffenen Organisationen zu melden haben.
Vermögenswerte werden bilanziert, wenn sie einen künftigen wirtschaftlichen Nutzen erbringen oder unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen und ihr Wert verlässlich ermittelt werden kann.
Verpflichtungen werden bilanziert, wenn sie auf einem Ereignis in der Vergangenheit beruhen und ihre Erfüllung voraussichtlich zu einem Mittelabfluss führen wird, dessen Höhe verlässlich ermittelt werden kann. Sind Fälligkeit oder Höhe mit Unsicherheiten behaftet, werden Rückstellungen gebildet.
Finanzvermögen wird mit dem Verkehrswert bilanziert und Fremdkapital mit dem Nominalwert.
Verwaltungsvermögen wird erstmalig mit dem Anschaffungs- oder Herstellungswert bilanziert. Übertragungen aus dem Finanzvermögen erfolgen zum Verkehrswert.
Die Veräusserung von Vermögenswerten an Dritte erfolgt in der Regel zum Verkehrswert.
Positionen des Verwaltungsvermögens, die durch Nutzung einem Wertverzehr unterliegen, werden linear nach ihrer voraussichtlichen Nutzungsdauer abgeschrieben. Regierungsrat und Gemeinderat legen die Abschreibungssätze nach Anlagekategorien fest.
Ist bei einer Position eine dauerhafte Wertminderung absehbar, wird deren Bilanzwert berichtigt.
Zusätzliche Abschreibungen sind zulässig, soweit die Erfolgsrechnung im ordentlichen Ergebnis mit einem Ertragsüberschuss schliesst, der nicht anderweitig verwendet wird. Die betroffenen Positionen des Verwaltungsvermögens sind einzeln auszuweisen.
Unter den gleichen Voraussetzungen können im Sinne einer Vorfinanzierung zweckgebundene Reserven für bewilligte Investitionsvorhaben gebildet werden. Sie sind über die Nutzungsdauer des Investitionsgutes schrittweise aufzulösen.
Die Finanzkontrolle ist das Fachorgan für die Finanzaufsicht. Sie ist verwaltungsunabhängig und in ihrer Tätigkeit nur Verfassung und Gesetz verpflichtet.
Der Kantonsrat wählt die Leitung der kantonalen Finanzkontrolle. Die übrigen Mitglieder werden von der Leitung der kantonalen Finanzkontrolle angestellt. Die Anstellungsbedingungen richten sich sinngemäss nach den personalrechtlichen Bestimmungen für die kantonale Verwaltung. *
Der Kantonsrat kann der kantonalen Finanzkontrolle für die Prüfung der Jahresrechnung den Beizug eines anerkannten Revisionsunternehmens bewilligen.
Die Finanzkontrolle in den Gemeinden wird durch die Geschäftsprüfungskommission wahrgenommen. Sie zieht für die Prüfung der Jahresrechnung ein anerkanntes Revisionsunternehmen bei.
Die Finanzkontrolle prüft die Gesetzmässigkeit und die Einhaltung der Grundsätze des Finanzhaushaltes. Sie legt ihr jährliches Prüfprogramm selbständig fest.
Sie prüft insbesondere:
Sie kann Sachverständige beiziehen, wenn in einzelnen Prüfbereichen besondere Fachkenntnisse erforderlich sind oder eine Aufgabe nicht mit dem ordentlichen Personalbestand erfüllt werden kann.
Der Finanzkontrolle dürfen keine Vollzugsaufgaben übertragen werden.
Der Kantonsrat kann die kantonale Finanzkontrolle für die Wahrnehmung der parlamentarischen Aufsicht beiziehen.
Die kantonale Finanzkontrolle kann Revisionsmandate von öffentlichen Institutionen wahrnehmen. Sie lehnt die Übernahme solcher Aufgaben ab, wenn ihr gesetzlicher Auftrag dadurch beeinträchtigt wird.
Die kantonale Finanzkontrolle ist zuständig für:
Sie kann die Finanzaufsicht auch dort ausüben, wo nach Gesetz eine eigene Revisionsstelle besteht. Sie hat bei subventionierten Organisationen ein Einsichtsrecht bezüglich der Verwendung von kantonalen Beiträgen.
Die Finanzkontrolle erstattet dem Kantonsrat, dem Gemeindeparlament oder den Stimmberechtigten jährlich Bericht.
Sie informiert vorgängig den Regierungsrat oder den Gemeinderat und hört ihn an.
Die Finanzkontrolle verkehrt direkt mit denjenigen Stellen, welche geprüft werden. Die zu prüfenden Stellen wirken mit, legen alle notwendigen Unterlagen vor und erteilen die erforderlichen Auskünfte.
Die Finanzkontrolle ist berechtigt, sämtliche Personen- und Sachdaten im Rahmen der Prüftätigkeit einzusehen und nötigenfalls zu kopieren. Gesammelte Daten dürfen nur zu Prüfzwecken verwendet und nicht weitergegeben werden. Personendaten sind nach Abschluss eines Prüf- oder Strafverfahrens zu vernichten.
Die Finanzkontrolle übergibt den Prüfbericht der geprüften Stelle und gleichzeitig dem Regierungsrat, dem Gemeinderat oder dem Aufsichtsorgan der jeweiligen Organisation.
Der Prüfbericht enthält Hinweise und Empfehlungen zu den festgestellten Sachverhalten sowie allfällige Beanstandungen. Die Finanzkontrolle hat kein Weisungsrecht.
Bei Beanstandungen wird eine Frist für die Mängelbehebung angesetzt. Die geprüfte Stelle meldet der Finanzkontrolle auf dem Dienstweg die Erledigung unter Beilage einer zureichenden Dokumentation.
Bei begründetem Verdacht auf eine strafbare Handlung erstattet die Finanzkontrolle Anzeige bei der zuständigen Strafverfolgungsbehörde.
Solange die Untersuchung bei einem strafrechtlichen Vorfall nicht abgeschlossen ist, dürfen in der beanstandeten Sache ohne Zustimmung der Finanzkontrolle weder Zahlungen geleistet noch Verpflichtungen eingegangen werden.
Der Kanton prüft jährlich die Finanzlage der Gemeinden. Die Gemeinden sind zur Mitwirkung verpflichtet und stellen die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung. Das Ergebnis der Prüfung wird dem Gemeinderat eröffnet.
Der Regierungsrat setzt für den Vollzug der Finanzaufsicht eine beratende Kommission ein. Er erstattet dem Kantonsrat jährlich Bericht über das Ergebnis der Prüfungen.
Wird eine Verletzung der Regeln über das Haushaltsgleichgewicht oder die Schuldenbegrenzung festgestellt, ist der Gemeinderat verpflichtet, innert sechs Monaten einen Massnahmenplan zu erstellen und dem Regierungsrat zur Genehmigung vorzulegen. Der Massnahmenplan enthält verbindliche Fristen zur Sicherstellung des Haushaltsgleichgewichtes und der Schuldenbegrenzung.
Wird kein oder ein ungenügender Massnahmenplan vorgelegt, trifft der Regierungsrat die erforderlichen Aufsichtsmassnahmen. Er kann namentlich die Genehmigungspflicht vorsehen für:
Der Kanton kann den Gemeinden zur Sicherstellung des Haushaltsgleichgewichtes verzinsliche Darlehen ausrichten. Die Darlehen können mit Auflagen über die Mittelverwendung verbunden und von der vorgängigen Erfüllung verfügter Massnahmen abhängig gemacht werden.
Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erfolgt eine Neubewertung des Finanzvermögens, der Rückstellungen, der Rechnungsabgrenzungsposten, der Beteiligungen und Darlehen sowie weiterer ausgewählter Positionen des Verwaltungsvermögens.
Die Differenz aus der Neubewertung des Finanzvermögens wird als Neubewertungsreserve im Eigenkapital bilanziert. Sie ist zweckgebunden für den Ausgleich künftiger Wertberichtigungen im Finanzvermögen zu verwenden.
Die Differenz aus der Neubewertung des Verwaltungsvermögens wird als Aufwertungsreserve im Eigenkapital bilanziert. Sie ist innerhalb von maximal zehn Jahren linear über die zweite Stufe der Erfolgsrechnung aufzulösen. Regierungsrat und Gemeinderat legen mit der Neubewertung die Amortisationsdauer unveränderlich fest.
Die erste Jahresrechnung nach diesem Gesetz enthält einen Bericht über die Neubewertungen. Der Vergleich mit dem Vorjahr entfällt.
Der neue Aufgaben- und Finanzplan wird im Kanton spätestens auf das Jahr 2017 und in den Gemeinden spätestens auf das Jahr 2019 eingeführt. Bis zu dessen Einführung ist ein Finanzplan nach altem Recht zu erstellen.
Das Interne Kontrollsystem wird im Kanton und in den Gemeinden spätestens im Jahr 2015 eingeführt.
| Beschluss | Inkrafttreten | Element | Änderung | Lf. Nr. / Abl. |
|---|---|---|---|---|
| 04.06.2012 | 01.01.2014 | Erlass | Erstfassung | 1224 / 2012, S. 704 |
| 24.09.2018 | 01.06.2019 | Art. 38 Abs. 2 | geändert | 1367 / 2018, S. 1336 |
| Element | Beschluss | Inkrafttreten | Änderung | Lf. Nr. / Abl. |
|---|---|---|---|---|
| Erlass | 04.06.2012 | 01.01.2014 | Erstfassung | 1224 / 2012, S. 704 |
| Art. 38 Abs. 2 | 24.09.2018 | 01.06.2019 | geändert | 1367 / 2018, S. 1336 |