Stellungnahme des Bundesrates

ad domanda 1

Il Consiglio federale, nel rispondere a diversi interventi parlamentari, ha già ripetutamente spiegato di ritenere l'internamento amministrativo di richiedenti l'asilo o di stranieri senza un diritto di soggiorno garantito in centri chiusi incompatibile con la CEDU, se contro lo straniero non è in corso un procedimento di allontanamento o d'espulsione. Tale convinzione poggia d'altronde su una perizia del prof. Stefan Trechsel intitolata "Zulässigkeit von Zwangsmassnahmen gegenüber straffälligen Asylbewerbern nach schweizerischem Recht", allestita già nel 1993 su mandato dell'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) e che esaminava la questione della compatibilità dell'internamento privativo della libertà con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Nella sua analisi il prof. Trechsel si fondava sulle disposizioni relative all'internamento privativo della libertà ancora vigenti a quel momento, che successivamente sono state abrogate dalla legge federale del 18 marzo 1994 concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri (in vigore dal 1° febbraio 1995). L'internamento privativo della libertà sancito nel diritto anteriore era previsto quale alternativa all'ammissione provvisoria se l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione si rivelava essere impossibile, inammissibile o non esigibile e se lo straniero comprometteva la sicurezza interna ed esterna della Svizzera o metteva gravemente in pericolo l'ordine pubblico. In questo modo l'internamento perseguiva unicamente scopi di polizia di sicurezza.

Il prof. Trechsel nella sua perizia giungeva alla conclusione che un siffatto internamento fondato su misure di polizia di sicurezza non era compatibile con la CEDU. Questo non soltanto alla luce dell'articolo 5 capoverso 1 lettera f CEDU (procedimento d'espulsione e d'estradizione in corso), bensì anche in base ai criteri della lettera b (detenzione per garantire l'esecuzione di un obbligo imposto dalla legge) e c (detenzione preventiva). Del resto di tale avviso era anche la Commissione europea dei diritti dell'uomo che nel 1997, in un caso riguardante la Svizzera, era giunta unanime alla conclusione che l'internamento in base al diritto previgente infrangeva la CEDU.

La definizione degli elementi costitutivi di un motivo d'internamento negli alloggi collettivi chiusi, chiesta dall'iniziativa del Canton Argovia (99.301) e da altri interventi parlamentari, va oltre l'internamento previsto dal diritto previgente. In effetti, la privazione di libertà, che sovente implica la nozione di internamento, non va ordinata unicamente in caso di grave minaccia contro la sicurezza interna ed esterna della Svizzera o di messa in pericolo dell'ordine pubblico, bensì anche in casi riguardanti persone straniere delinquenti o detti anche "renitenti" (cfr. ad quesito 2 e 3). Tale è il caso da un lato se l'esecuzione di un allontanamento o di un'espulsione non è possibile a priori e d'altro lato sia al momento della liberazione anticipata sia alla scadenza della durata massima della carcerazione preliminare o in vista di sfratto. Siffatti alloggi collettivi chiusi si aggiungerebbero pertanto agli istituti delle misure coercitive in materia di diritto degli stranieri. Essi si giustificherebbero dunque, come l'internamento in base al diritto previgente, prevalentemente per motivi di polizia. di sicurezza.

In considerazione di tali circostanze il Consiglio federale è del parere che le conclusioni alle quali è giunta la perizia del prof. Trechsel per quanto attiene la questione dell'internamento sia applicabile anche al collocamento in alloggi collettivi chiusi, ove esso sia previsto quale misura sostitutiva all'allontanamento o all'espulsione che si rivela essere impossibile da eseguire. Pertanto una siffatta privazione della libertà non è compatibile con la CEDU.

Visto quanto precede il Consiglio federale attualmente non ritiene opportuno una nuova valutazione della compatibilità con la CEDU di alloggi collettivi chiusi. Esso è inoltre convinto che i provvedimenti riguardanti il diritto penale e il diritto in materia di stranieri contemplati nelle attuali leggi, se applicati con rigore, offrano alle autorità cantonali competenti un sufficiente margine d'azione per lottare contro gli abusi e la criminalità.

ad domanda 2

Il "comportamento renitente" non è una nozione giuridica. Nell'uso corrente per "comportamento renitente" s'intende un rifiuto ostinato, permanente o ripetuto di adempiere un obbligo o un atto imposto dalla legge o anche l'esecuzione di un atto in violazione di un obbligo legale. Sovente tuttavia già un comportamento indebito può essere qualificato di "renitente". Nell'ambito dell'asilo la nozione di "comportamento renitente" è a volte utilizzato per definire la messa in pericolo della sicurezza e dell'ordine pubblico, la violenza o la minaccia contro le autorità assistenziali o contro il personale degli alloggi collettivi destinati ai richiedenti l'asilo, la forte resistenza fisica e verbale opposta in occasione dei rimpatri forzati per via aerea o la violazione grave e intenzionale del dovere di collaborare. Tale nozione può pure includere comportamenti penalmente rilevanti.

Conseguentemente, vista l'estensione della sua accezione, la nozione di "comportamento renitente" difficilmente può essere oggetto di una definizione giuridica.

ad domanda 3

L'iniziativa del Canton Argovia concerne "le persone titolari di un permesso di dimora provvisorio soggiacenti al diritto d'asilo o le persone senza permesso di dimora in Svizzera". Rientrano in queste categorie segnatamente i richiedenti l'asilo con una procedura d'asilo pendente o conclusa e passata in giudicato (libretto N), le persone ammesse provvisoriamente (libretto F) o le persone che soggiornano illegalmente nel nostro Paese. In Svizzera i dati statistici relativi ai reati commessi da richiedenti l'asilo o da stranieri senza permesso di dimora o di domicilio lasciano ancora a desiderare. Nella statistica di polizia concernente la criminalità allestita dalla Confederazione, attualmente sottoposta a revisione, in futuro comprenderà indicazioni dettagliate sulle condizioni di soggiorno. Soltanto alcuni Cantoni pubblicano nelle loro statistiche di polizia riguardanti la criminalità il titolo di soggiorno degli stranieri indiziati di reato.

Nel 1998, nel Canton Zurigo, 3'557 persone titolari del libretto N o F o che soggiornavano illegalmente nel nostro Paese, venivano registrate quali indiziati di reato. Partendo dal presupposto che circa un terzo dei reati sono commessi nel Canton Zurigo, è possibile, estrapolando, presumere che nell'insieme della Svizzera circa 10'000 indiziati di reato fanno parte di queste categorie di stranieri. Tale cifra tuttavia ha un valore indicativo piuttosto limitato poiché essa poggia da un lato sulle statistiche di un unico Cantone e dall'altro concerne soltanto persone indiziate di reato. Essa rappresenta dunque soltanto una stima approssimativa. Nella statistica delle condanne penali, tenuta dalla Confederazione per l'anno 1997, sono menzionati 3'774 richiedenti l'asilo o persone ammesse provvisoriamente soggiacenti al diritto d'asilo, ma tale statistica non tiene conto degli stranieri senza permesso di soggiorno in Svizzera condannati per reati. Sono inoltre state condannate circa 4000 persone unicamente per aver soggiornato illegalmente in Svizzera; con le persone che hanno commesso altri delitti mentre soggiornavano illegalmente nel nostro Paese, tale numero supera complessivamente le 5000 persone. Tuttavia, anche queste cifre vanno trattate con cautela. Molte di queste persone possono essere rinviate nel proprio Paese d'origine senza difficoltà e conseguentemente non rientrerebbero più nell'ambito dell'iniziativa del Canton Argovia.

Occorre inoltre aggiungere le persone facenti parte delle categorie summenzionate che hanno commesso atti di violenza, ma che non sono state registrate né tra i condannati né tra gli indiziati di reato, che nell'ambito della procedura d'asilo o in occasione dei chiarimenti relativi all'identità non hanno collaborato o non hanno ottemperato a decisioni delle autorità o del giudice, a sentenze o a istruzioni e dunque ricadono nella fattispecie prevista dall'iniziativa del Canton Argovia. E' possibile stimare il numero di queste persone a diverse migliaia. Da questo numero occorre dedurre il numero delle persone per le quali è ordinata una carcerazione preliminare o in vista di sfratto e il cui allontanamento o espulsione può in seguito essere eseguito. Da un sondaggio effettuato dall'UFR presso le autorità cantonali di polizia degli stranieri nell'autunno del 1999 è inoltre emerso che nel 1998 in quasi 6'000 casi la carcerazione in vista di sfratto è sfociata nell'esecuzione dell'allontanamento. Tale dato corrisponde a circa l'87% delle carcerazioni ordinate in vista di sfratto.

Per calcolare il numero dei posti di detenzione necessari dovrebbe essere nota la durata media di permanenza in eventuali alloggi collettivi chiusi. Tale durata deve essere limitata per motivi inerenti alla caratteristica dello Stato di diritto. Una durata media di permanenza sarebbe tuttavia difficilmente valutabile e sarebbe presumibilmente pure sottoposta a forti oscillazioni.

Il Consiglio federale stima in diverse migliaia le persone che ogni anno potrebbero essere interessate dall'iniziativa del Canton Argovia. Il fabbisogno di nuovi posti di detenzione va dunque presumibilmente previsto in questo ordine di grandezza.

ad domanda 4

Le esigenze poste all'allestimento dei posti di detenzione in eventuali alloggi collettivi chiusi dovrebbero corrispondere almeno a quelle degli stabilimenti per la carcerazione in vista di sfratto. Conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale sulla carcerazione preliminare e in vista di sfratto occorre mettere a disposizione dei detenuti, oltre alle possibilità di lavoro, anche un sufficiente numero di locali destinati ai contatti sociali. Tale circostanza implica tuttavia un alto standard di sicurezza. E' così che attualmente i costi di costruzione per un posto destinato alla detenzione preliminare o in vista di sfratto ascendono a circa 200'000 franchi. La Confederazione rimborsa la maggior parte di questi costi ai Cantoni. Del resto i posti di detenzione esistenti o in costruzione (circa 300) rappresentano per la Confederazione una spesa di 45 milioni di franchi.

Occorre dunque partire dal presupposto che, nel caso di un'eventuale introduzione degli alloggi collettivi chiusi nella forma richiesta dall'iniziativa del Canton Argovia, la costruzione di siffatti alloggi esigerebbe dalla Confederazione nel corso dei prossimi anni esborsi valutabili in parecchie centinaia di milioni se non in miliardi di franchi. Tuttavia tale somma non comprende né i costi per l'acquisto dei terreni né le spese di gestione.

La Confederazione partecipa ai costi di gestione degli stabilimenti destinati alla carcerazione preliminare e in vista di sfratto rimborsando ai Cantoni per ogni detenuto soggiacente al diritto d'asilo una somma forfettaria giornaliera di 130 franchi (art. 15 dell'ordinanza dell'11 agosto 1999 concernente l'esecuzione dell'allontanamento e dell'espulsione di persone straniere, in relazione con l'art. 14e cpv. 2 della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri). Il Consiglio federale presume che per persona e al giorno le spese di gestione degli alloggi collettivi in questione ascenderebbero almeno al medesimo importo. La Confederazione dovrebbe dunque prevedere un importo di diverse centinaia di milioni di franchi per le spese di gestione degli alloggi collettivi.

Risposta del Consiglio federale.