Wortlaut

Si les technologies modernes permettent de bien protéger les troupes et le matériel des armées engagées dans une guerre, elles rendent aussi les populations civiles des régions en guerre très vulnérables. Les conventions de Genève, et en particulier la Convention IV du 12 août 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, expriment la volonté d'accorder une protection maximale à la population civile en temps de guerre, une volonté aujourd'hui bien compromise. Par conséquent, je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment, selon le Conseil fédéral, convient-il de développer les conventions de Genève, compte tenu du déroulement des guerres modernes, où les armées sont très protégées alors que les civils sont fortement exposés ?

2. Le Conseil fédéral qui, en tant que gouvernement du pays où le CICR a son siège, a une responsabilité particulière en ce qui concerne les conventions de la Croix-Rouge, envisage-t-il d'entreprendre des démarches visant à actualiser les conventions de Genève afin de garantir aux populations civiles une protection adaptée aux guerres modernes ?

3. Si oui : quelles sont ces démarches ?

Begründung

Le but des conventions de Genève, dérivées des idéaux de la Croix-Rouge, était de permettre à toutes les personnes innocentes affectées par des conflits armés de jouir d'une protection particulière. La Convention IV de Genève, qui date du 12 août 1949, accorde expressément cette protection aux populations civiles des régions en guerre. Au cours des dernières décennies, ces objectifs ont obtenu une reconnaissance mondiale.

Ces conventions, comme leur nom l'indique, ont un rapport étroit avec Genève, où siège la Croix-Rouge. C'est pourquoi le Conseil fédéral a estimé depuis le début qu'il était du devoir de la Suisse de s'engager pour le respect des idées et des buts de ces conventions. Grâce à sa politique extérieure humanitaire, à sa politique de neutralité, poursuivie pendant des années avec beaucoup de constance, et aux capacités qu'elle a acquises dans la pratique des bons offices, la Suisse a pu se montrer à la hauteur de ses responsabilités.

De par sa politique extérieure humanitaire à long terme, la Suisse se sent particulièrement interpellée lorsque de nouvelles formes de guerre menacent le sens et les objectifs des conventions de Genève. Or, la Convention IV relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre est aujourd'hui confrontée à ce cas de figure. En effet, le recours aux technologies modernes permet de garantir une protection maximale aux armées et au matériel de guerre, même lors de conflits violents. Par contre, ces guerres modernes, où des moyens électroniques sophistiqués et précis sont déployés pour mener des attaques aériennes, touchent en tout cas une partie des personnes civiles des régions visées avec une violence inouïe. Les conflits armés des années nonante fournissent d'ailleurs de nombreuses preuves à ce sujet. Pour répondre à la supériorité et à la précision de ces attaques aériennes, les adversaires visés sont parfois tentés de compenser leur infériorité en exposant sciemment les populations civiles aux attaques aériennes, par exemple en les transférant d'un endroit à l'autre au sein d'une localité ou d'une région. Cette méthode, qui leur permet d'obtenir des images choquantes pour la guerre qu'ils livrent indirectement par médias interposés, va complètement à l'encontre des conventions de Genève.

Jusqu'à présent, abstraction faite d'une inquiétude exprimée en termes généraux par certains, il n'existe aucune initiative visant à actualiser le droit de la guerre contenu dans les conventions de Genève en tenant compte des possibilités de guerre technologique et des conséquences qui en découlent pour les populations civiles. Cependant, il est indispensable d'agir dans les plus brefs délais, faute de quoi les conventions de Genève perdront peu à peu leur raison d'être. La Suisse, en tant que pays neutre, semble la mieux indiquée pour mettre en route l'actualisation des conventions de la Croix-Rouge dans le but de les adapter aux conditions de guerre actuelles.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le développement - décrit par l'auteur de l'interpellation - est l'objet d'une intense discussion politique au niveau multilatéral, en particulier dans le cadre des Conférences internationales de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge et des Nations Unies. La communauté internationale est encore loin d'avoir adopté un système normatif exhaustif et d'avoir déterminé les stratégies politiques qui soient en mesure de répondre aux changements de circonstances qui sont apparus. Toutefois, force est de constater que le processus politique allant dans ce sens a déjà été amorcé et notre pays - avec les pays ayant les mêmes intérêts - ne manque pas de s'engager afin d'obtenir au plus vite des résultats dans ce domaine. Alors même que l'adaptation du "droit de Genève" est une priorité continue pour le Conseil fédéral, les changements de ces dernières années démontrent que le développement du droit international humanitaire a gagné en importance, également dans le cadre des Nations Unies. Dans ce sens, il convient de remarquer qu'une adhésion de la Suisse aux Nations Unies aurait une signification importante dans la perspective de la politique humanitaire.

Le Conseil fédéral arrive à la conclusion que la distinction traditionnelle entre le droit des conventions de Genève - qui a pour but principal la protection des victimes de guerre - et le droit de La Haye - qui porte principalement sur les moyens et méthodes de la guerre - ne peut plus être clairement opérée. Bien que les conventions de Genève - auxquelles l'interpellation fait référence - soient les pierres angulaires du droit international humanitaire, il n'en demeure pas moins que lors de la conférence de 1949, tous les thèmes n'ont pu y être abordés. Ainsi, la protection de la population civile - telle qu'établie dans la Convention IV de Genève de 1949 - se devait encore d'être complétée. Des développements à cet égard ont été consacrés dans les protocoles additionnels aux conventions de Genève de 1977 ainsi que dans d'autres conventions dont il sera fait référence ci-après.

C'est pourquoi déjà le Protocole additionnel I de 1977 fixe des règles de base sur le choix de la méthode et des moyens de guerre. Ainsi, il est expressément interdit d'employer des armes, des projectiles, des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus. Les Hautes Parties contractantes ont également l'obligation de déterminer, dans l'étude, la mise au point, l'acquisition ou l'adoption d'une nouvelle arme, de nouveaux moyens ou d'une nouvelle méthode de guerre, si l'emploi en serait interdit, dans certaines circonstances ou en toutes circonstances, par les dispositions dudit protocole ou par toute autre règle du droit international applicable à cette Haute Partie contractante. Toute technologie sur les armes modernes est interdite tant qu'elle ne respecte pas les principes et obligations susmentionnés, et ceci même dans l'hypothèse où elle viserait uniquement à neutraliser des objectifs militaires.

En 1986 déjà, la Suisse a activement pris position pour l'interdiction des armes laser lors de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge. L'utilisation de la technique laser en tant qu'arme de combat est défendue aujourd'hui si elle est développée pour aveugler en permanence l'oeil humain.

Le conflit au Kosovo a rappelé le grand danger encouru par la population civile face aux bombes à fragmentation. Lorsque les bombes larguées n'explosent pas en heurtant le sol, elles peuvent avoir un effet similaire aux mines antipersonnel. Lors de la première conférence annuelle de décembre 1999 qui portait sur le Protocole II à la Convention de 1980 sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques, la délégation suisse a concrètement mentionné le problème des bombes à fragmentation.

Au vu des effets dévastateurs des mines antipersonnel sur la population civile, le Conseil fédéral s'est concrètement, et avec succès, engagé pour une interdiction globale de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel au niveau international. L'histoire de la guerre a cruellement démontré que les mines antipersonnel sont des armes qui causent des maux superflus. La Suisse a joué un rôle prépondérant pendant l'élaboration de la convention d'Ottawa. On estime qu'à ce jour, ce ne sont pas moins de 110 millions de mines antipersonnel qui sont enfouies de par le monde. Jour après jour, 70 êtres humains sont mutilés ou tués par de telles mines - la majeure partie des victimes étant des civils.

Pour le Conseil fédéral, la problématique ne se limite pas à l'adaptation et au développement du droit international humanitaire aux technologies sur les armes modernes. Le respect du droit en vigueur n'est nullement moins important pour la population civile. La diffusion du droit international humanitaire est un pilier important pour la lutte contre les infractions potentielles aux traités applicables en la matière. Les Hautes Parties contractantes aux conventions de Genève s'engagent à respecter et à faire respecter les conventions en toutes circonstances.

2./3. Comme on sait, la Suisse a toujours participé au développement du droit international humanitaire. Le fait que la population civile souffre le plus en cas de guerre a conduit le Conseil fédéral à s'engager activement pour sa protection. Il soutient les mécanismes de révision formels comme informels, qui tiennent compte tant de l'évolution du droit international humanitaire par rapport aux développements technologiques des armes. En coopération avec d'autres États, la Suisse a concrètement contribué à la mise en oeuvre et au développement du droit international humanitaire et envisage diverses activités qui vont dans ce sens. Par ailleurs, la Suisse a participé à différentes sessions "ouvertes" du Conseil de sécurité des Nations Unies à propos de sujets particulièrement pertinents (droit international humanitaire, mines, enfants, exceptions humanitaires).

La Suisse ne s'est pas uniquement engagée pour une interdiction générale de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel au niveau international. En effet, par la création du Centre international humanitaire pour le déminage à Genève, la Suisse a souligné de manière efficace son engagement pour la diminution des effets de cette arme dévastatrice. Le Conseil fédéral continue à soutenir ce centre. De fait, ce dernier sert déjà aujourd'hui aux Hautes Parties contractantes d'instance de coordination pour la mise en oeuvre de la convention d'Ottawa.

Le Conseil fédéral a suggéré d'aborder de manière approfondie les questions en relation avec les bombes à fragmentation lors de la prochaine conférence de révision de la Convention de 1980 sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques, qui se tiendra en l'an 2001. Une possibilité envisagée serait l'adoption d'un nouveau protocole à la convention. Les offices fédéraux compétents examineront la possibilité de déposer une intervention suisse à cet égard.

Dans ce contexte, la problématique des armes légères et de petit calibre, leur prolifération illégale et incontrôlée et leur abus, est également à considérer. Le Conseil fédéral envisage de s'engager plus activement encore dans ce domaine afin d'abolir et d'empêcher le stockage, la transmission et l'emploi illégal des armes légères et à petit calibre. Lors d'une Conférence ministérielle sur la sécurité humaine, organisée par la Suisse en mai 2000 à Lucerne, les premières préparations pour la Conférence des Nations Unies sur les armes légères, qui aura lieu en l'an 2001, ont été discutées.

Une politique humanitaire à long terme doit, comme l'interpellation le demande, s'adapter à l'évolution dans ce domaine. Aussi, la Suisse a convoqué en 1998 la première réunion périodique sur le droit international humanitaire. La question du respect et de la sécurité du personnel des organisations internationales humanitaires ainsi que la problématique des conflits armés dans le cadre du démembrement des structures étatiques y ont été discutées. Ces rencontres importantes permettent au Conseil fédéral d'identifier les étapes à atteindre pour assurer le développement du droit international humanitaire. La même année, la Suisse a organisé une rencontre d'experts sur la Convention IV de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre. Le 5 juin 2000, le Conseil fédéral a décidé de convoquer une conférence diplomatique qui réunira les Hautes Parties contractantes aux conventions de Genève. Celle-ci devrait se dérouler les 25 et 26 octobre 2000 et porter sur la réaffirmation et le développement des signes distinctifs des conventions de Genève de 1949. La Suisse se réserve de faire dépendre la tenue de la conférence diplomatique en fonction du résultat des consultations qui auront lieu avec les États parties à cet égard. En novembre 2000, la Suisse et la Grande-Bretagne organiseront, dans le cadre d'une coopération internationale, un séminaire sur les problèmes liés à l'application du droit humanitaire aux forces armées multinationales.

Lors de la 27e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge, la Suisse a pris des engagements qui sont des contributions au renforcement du droit international humanitaire. La Suisse signera, lors de la Conférence du millénaire des Nations Unies - qui aura lieu du 5 au 8 septembre 2000 à New York -, le Protocole facultatif à la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant, concernant la participation des enfants aux conflits armés. À l'occasion du 100e anniversaire de la Conférence de paix de La Haye de 1899, la Suisse a signé le Protocole additionnel II de la Convention relative à la protection des biens culturels en cas de conflit armé de 1954. La Suisse va également continuer à développer du matériel de formation innovateur sur des supports électriques - sous forme de CD-ROM - pour la diffusion du droit international humanitaire. La Suisse entreprend des efforts continus pour la diffusion de ce droit non seulement sur le plan national, mais aussi au niveau international.

Le Conseil fédéral est convaincu que le droit international humanitaire n'exige pas seulement le respect des dispositions légales protectrices, mais aussi la poursuite pénale des crimes de guerre. Les Hautes Parties contractantes ont l'obligation d'édicter des dispositions légales relatives aux infractions graves à la convention et de poursuivre en justice les délinquants, sans tenir compte de leur citoyenneté et du lieu de commission de l'infraction. Par la création du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie ainsi que celle du Tribunal pénal international pour le Rwanda, la communauté internationale s'est donné des instruments collectifs pour remplir ce devoir. Dans ce contexte, il est à retenir que la Suisse collabore très étroitement avec ces tribunaux. Lors de la conférence diplomatique de Rome, qui s'est tenue en juillet 1998, le statut de la Cour pénale internationale a été adopté, consacrant ainsi une véritable percée du droit international pénal. Pour la première fois en droit international humanitaire, un organe de poursuite permanent pourra juger des graves infractions commises à l'encontre du droit international humanitaire, tels que les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité ainsi que le génocide.

Après que le Conseil national et le Conseil des États aient accepté, à l'unanimité, le message concernant la Convention de 1948 relative à la prévention et la répression du crime de génocide ainsi que les révisions du droit pénal correspondantes, le Conseil fédéral envisage de soumettre - sans retard - au Parlement le statut de Rome et les révisions du Code pénal suisse correspondantes.

Le Conseil fédéral est d'avis que tous les efforts juridiques et politiques susmentionnés doivent finalement conduire à un système normatif qui mette fin à l'impunité des infractions les plus graves commises à l'encontre des civils. Si ces normes - générales ou spécifiques, politiques ou juridiques - peuvent être développées dans le cadre des conventions de Genève, des Nations Unies ou des fora ad hoc de la communauté internationale, elles ne peuvent en aucun cas être décidées unilatéralement par la Suisse. Un tel développement peut seulement résulter d'un processus décisionnel multilatéral.

Réponse du Conseil fédéral.