Wortlaut

1. Au vu de la pratique contestable et inadaptée aux réalités qu'adopte la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA), le Conseil fédéral est chargé d'édicter à l'endroit de la CRA des prescriptions d'ordre à titre de mesures d'urgence.

2. Le système de recours de la législation sur l'asile devra être redéfini et un système plus simple et conforme à la loi devra être institué ; au besoin, une procédure de recours propre au domaine de l'asile sera mise au point.

Begründung

1. Réponse insuffisante à l'interpellation

L'interpellation 99.3128, Décisions irresponsables de la Commission de recours en matière d'asile, déposée le 19 mars 1999, montrait, exemples à l'appui, que la pratique adoptée par la CRA fait souvent fi des réalités et qu'elle est lourde de conséquences. Cette constatation portait notamment sur les aspects suivants :

- Regroupement familial : l'admission provisoire de personnes bénéficiant du regroupement familial est devenue une pratique courante (cf. décision de principe 1995/24 de la CRA). Cette pratique est contraire à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE).

- Retard dans les procédures : selon la décision de principe 1998/1 de la CRA, une personne qui demande l'asile peut, après une décision de première instance ayant acquis force de chose jugée qui lui dénie la qualité de réfugié, présenter une nouvelle demande contre son renvoi avant la fin de la procédure de recours. En pareil cas, la procédure de recours est suspendue et la nouvelle demande transmise à l'Office fédéral des réfugiés (ODR), qui statue. Si cette seconde demande est rejetée, le requérant d'asile a la possibilité de déposer un recours ordinaire avant que la procédure en cours ne soit close, ce qui lui permet de faire traîner les choses en longueur. Ce système méprise la volonté du législateur, qui entendait améliorer l'efficacité de la procédure d'asile et éliminer les abus.

- Rétablissement de l'effet suspensif : il y a également mépris de la loi lorsque les requérants d'asile, notamment ceux qui gravitent dans les milieux de la drogue, violent de façon récurrente l'obligation qui leur est faite de collaborer en ne se présentant pas aux auditions. Dans ces cas, pourtant, la CRA rétablit l'effet suspensif du recours, alors que le législateur a demandé une accélération de la procédure.

Sur ce point, le Conseil fédéral reprend à son compte l'affirmation de la CRA - affirmation au demeurant non motivée - selon laquelle il est inexact de dire que la CRA rétablit de façon "quasi systématique" l'effet suspensif. Pourtant, la réalité est là : les juges de la CRA rétablissent l'effet suspensif, même dans les cas où le requérant gravite dans les milieux de la drogue.

2. Situation après la révision totale de la loi sur l'asile

L'entrée en vigueur de la loi sur l'asile révisée le 26 juin 1998 n'a rien changé à la situation. En révisant entièrement cette loi, le législateur entendait pourtant créer les moyens de lutter systématiquement contre les abus et d'accélérer la procédure. La pratique adoptée par un groupe de juges de la CRA et les récentes décisions de cette dernière vont cependant en sens contraire. Par ses arguments souvent très formalistes, la CRA édulcore les dispositions de la loi sur l'asile, comme le montrent les exemples ci-après.

- Sens du terme "persécutions": la décision JICRA 1999/17 donne au terme "persécutions" un sens plus large que celui fixé à l'article 3 de la loi sur l'asile.

- "Renvoi préventif": l'interprétation que la CRA a donnée, dans une décision de principe, de l'art. 42, al. 2, de la loi sur l'asile, en relation avec l'art. 31, al. 1er, de l'ordonnance 1 sur l'asile, empêche pour ainsi dire l'application de l'accord de réadmission conclu avec l'Italie, par où transitent la plupart des requérants d'asile entrés illégalement en Suisse.

- Procédure dans les aéroports : dans certains cas, la CRA a passé outre sans raison valable à l'appréciation du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, qui estimait qu'aucune menace ne pesait sur le requérant, et a ordonné l'octroi à ce dernier d'une autorisation d'entrée en Suisse.

- La Suisse, terre de refuge des criminels de guerre : dans deux décisions relatives à de hauts représentants afghans du régime Karmal-Najibullah, la CRA a cassé la décision de l'ODR, qui refusait de reconnaître la qualité de réfugié aux requérants, et a ordonné que l'asile leur soit accordé ; cette jurisprudence est à la fois en contradiction avec la pratique adoptée par les autres pays occidentaux et contraire aux efforts déployés par la Suisse pour que les personnes responsables de violations des droits de l'homme soient poursuivies et sanctionnées dans le monde entier.

3. Utilisation de la LSEE comme outil de la politique migratoire

Il y a quelque temps, la CRA a commencé à faire de la LSEE un instrument de la politique en matière de migrations puisqu'elle a élargi - en violation de la loi - le sens du concept "qui ne peut raisonnablement être exigée" appliqué à l'exécution du renvoi.

- "Mise en danger concrète": dans la décision JICRA 1996/2, la CRA redéfinit la notion de "mise en danger concrète" qui fonde, en vertu de l'art. 14a, al. 4, LSEE, le caractère non exigible de l'exécution du renvoi puisqu'elle assimile les "conditions de vie difficiles" à une telle mise en danger. Selon une décision récente de la CRA, un risque de chômage peut justifier à lui seul, "pour des raisons humanitaires", que l'exécution du renvoi ne puisse raisonnablement être exigé.

- La santé, obstacle au renvoi : dans sa décision relative à un Africain séropositif qui, selon un certificat médical, était néanmoins en bonne santé lors de l'examen de la demande, la CRA a conclu que l'exécution du renvoi ne pouvait raisonnablement être exigée. Or, il n'y a pas, là non plus, de "mise en danger concrète". Une telle décision donne la possibilité à des personnes porteuses du virus du sida qui sont originaires de pays où les soins médicaux sont peu développés d'obtenir, par le biais de la demande d'asile, le droit de séjourner en permanence en Suisse.

- Requérants d'asile venant de certaines provinces turques : la CRA a déterminé de façon arbitraire dix-sept provinces dans lesquelles aucun requérant ne peut être renvoyé. Ainsi, un objecteur de conscience s'est vu accorder l'admission provisoire simplement parce qu'on ne pouvait raisonnablement exiger de lui qu'il fasse son service militaire dans sa région d'origine, à l'est de la Turquie. Or, aucun fait ne permet d'affirmer que la population est en danger sur tout le territoire de ces dix-sept provinces. De plus, les dizaines de milliers de jeunes gens originaires de ces régions qui doivent y faire leur service chaque année auraient droit, selon la logique de la CRA, à être admis provisoirement en Suisse.

4. Des demandes d'asile qui traînent en longueur

Ces dix dernières années, les juges de la CRA ont suspendu une centaine de fois la procédure, parfois même sur instruction de leurs supérieurs. Dans le cas de la Bosnie-Herzégovine, la CRA est allée jusqu'à saper la politique de renvoi du Conseil fédéral : elle a regroupé les dossiers par catégories et arrêté tout simplement de les traiter, pensant qu'ils feraient un jour l'objet d'un règlement humanitaire global. Aujourd'hui, tous ces dossiers doivent être examinés sur la base de l'art. 44, al. 3, de la loi sur l'asile, ce qui surcharge fortement l'ODR.

D'après un article paru dans "Le Matin" du 19 février 2000, tout le monde sait que c'est au niveau des recours devant la CRA que la procédure d'asile est bloquée, mais aucun chiffre ne permet de le démontrer. Pourtant, les nombreuses statistiques établies par la CRA et l'ODR fournissent des chiffres précis sur la durée des procédures et sur les pays d'origine des requérants. Ces chiffres révèlent que quelque 2000 demandes d'asile émanant de Bosniaques, de Yougoslaves et de Sri Lankais ont été suspendues pendant les seules années 1992 à 1995 et sont encore pendantes devant la CRA. L'assistance de ces personnes, qui ne séjournent en Suisse que parce que quelques juges de la CRA éludent sciemment les dispositions de la loi sur l'asile, coûte plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines de millions de francs par an. Un véritable scandale !

5. Comportement de certains juges de la CRA

Selon la presse, un juge de la CRA se serait permis de critiquer vivement la loi sur l'asile adoptée par le Parlement et acceptée par le peuple. Ce qui le dérangerait, en particulier, c'est que l'ODR applique fréquemment et scrupuleusement les dispositions strictes admises dans la nouvelle loi. Ce juge reproche par-dessus tout au législateur d'avoir introduit dans la procédure d'asile des délais souvent courts qui privent les requérants d'asile de la possibilité de faire recours, ce qui est contraire, selon lui, à une procédure équitable ("Berner Zeitung" du 9 février 2000).

L'attitude inadmissible de ce juge et président de chambre et la partialité dont il fait preuve n'ont donné lieu à aucune sanction à ce jour. D'autres juges de même acabit qui avaient rendu des décisions inadaptées et contraires à la volonté du législateur ont même pu se prévaloir de l'indépendance de la justice.

La pratique adoptée par la CRA est souvent contestable et irresponsable. Elle envoie un signal désastreux aux requérants potentiels et favorise les abus. Outre qu'elle coûte extrêmement cher, elle attise dangereusement la xénophobie et sape l'ordre juridique de notre pays.

6. Conclusions

Les décisions prises par l'ODR en matière d'asile sont de plus en plus souvent désavouées par la CRA. Lorsque les fonctionnaires de l'ODR appliquent correctement la loi sur l'asile, ils doivent s'attendre à ce que leurs décisions soient soit suspendues, soit cassées par la CRA, et à ce que les recours contre l'exécution du renvoi soient acceptés. C'est pourquoi la réponse apportée par le Conseil fédéral à l'interpellation précitée est insatisfaisante et inacceptable.

Elle appelle en effet plusieurs remarques :

- Le Conseil fédéral a manifestement perdu le contrôle politique des questions relevant de l'asile. Dans les faits, il a laissé à la CRA le soin de fixer les grandes lignes de la politique en la matière.

- On a l'impression d'assister à une démission du Conseil fédéral qui s'en remet, pour ses choix politiques relatifs à l'asile, à des groupements ou à des personnes tels que la CRA, les oeuvres d'entraide et les professeurs de droit. Or, tous ont à gagner au maintien d'une politique de l'asile généreuse et à un afflux non contrôlé de requérants. La première visée en l'espèce est la CRA.

- Dans sa réponse à l'interpellation précitée, le Conseil fédéral se cache derrière des paragraphes. Il s'accommode de ce que la CRA élude les lignes directrices qu'il a élaborées.

- Le Conseil fédéral n'est pas en mesure de fournir des chiffres pertinents. Les réponses souvent lénifiantes qu'il apporte lui sont de toute évidence dictées par la CRA (qui n'est pas sans parti pris).

- Jusqu'à présent, le Conseil fédéral n'a pas su faire usage de son droit d'émettre des instructions à l'égard de la CRA ni de son droit d'adresser des prescriptions d'ordre aux juges sur le traitement des dossiers. Pour que le traitement des demandes ne soit pas suspendu arbitrairement, il faut que les décisions de la CRA soient rendues au plus tard six mois après le dépôt du recours.

- Le Conseil fédéral tolère qu'un juge de la CRA viole les principes de l'impartialité et de la séparation des pouvoirs et critique ouvertement les lois qu'il doit appliquer de par ses fonctions. Les déclarations rapportées ci-avant constituent un grave manquement aux devoirs de la charge de président de chambre et doivent être sanctionnées.

- La CRA peut pratiquer ouvertement une politique migratoire sans que le Conseil fédéral ne le remarque. Ce faisant, elle s'arroge des compétences quasi législatives.

- Il est du devoir du Conseil fédéral de veiller à ce que la CRA ne conduise pas la Suisse à devenir, par le biais de la loi sur l'asile, un pays où les criminels de guerre cherchent refuge.

7. Conséquences

Le Conseil fédéral doit exercer pleinement le contrôle politique qu'il est tenu d'assurer sur l'activité de la CRA dans le cadre de son devoir de surveillance et il doit reprendre les responsabilités qui sont les siennes dans le domaine de l'asile. Il doit rétablir une situation conforme à la loi et à la volonté populaire. Pour cela, il faut qu'il édicte à court terme des prescriptions d'ordre claires.

Étant donné que nombreuses décisions de la CRA ne respectent pas la volonté du législateur ni celle du peuple et que les juges peuvent continuer à se prévaloir de leur indépendance, il faut redéfinir à moyen terme la conception de la CRA afin de créer un système de recours plus simple, plus efficace et conforme à la loi, quitte à élaborer une procédure de recours spécifique pour l'asile.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose le fractionnement de la motion. Le rejet du 1er paragraphe de la motion et la transformation du 2ème en un postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme le Conseil fédéral l'a déjà maintes fois répété (cf. 00.5040, heure des questions du 20 mars 2000, question Heberlein Trix, Requérants d'asile ; 99.1167 question ordinaire Garbani Valérie du 7 décembre 1999, Avance de frais de proccédure comme condition du droit de recours ; 99.3509 interpellation Baader Caspar du 7 octobre 1999, Organisation de la Commission suisse de recours en matière d'asile ; 99.3128 interpellation Fehr Hans du 19 mars 1999, Décisions irresponsables de la Commission de recours en matière d'asile), la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) est une autorité judiciaire de dernière instance qui rend ses décisions de manière indépendante en n'étant soumise qu'à la loi. En raison du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral ne peut donc pas prendre position sur les critiques émises au sujet de la jurisprudence de la CRA. Au vu de la législation en vigueur, il n'a pas non plus la possibilité d'édicter des "prescriptions d'ordre" à l'encontre de la CRA, que ce soit pour exercer une influence sur la jurisprudence ou pour la modifier ultérieurement.

En 1992 déjà, le Conseil national a constaté ce qui suit lors de l'examen du rapport de gestion : "Die seit 1987 angewandte Praxis, Entscheide des BFF und des BD/EJPD nicht nur auf Verletzung fundamentaler Verfahrensgrundsätze, sondern auch auf Verletzung klaren materiellen Rechtes hin zu überprüfen, wird nach diesem Bericht nicht mehr weitergeführt, da es Aufgabe der neugeschaffenen unabhängigen Asylrekurskommission sein wird, dies zu tun. Die Geschäftsprüfungskommissionen werden inskünftig nur noch die Oberaufsicht über die unabhängige Asylrekurskommission ausüben und sich dabei die gleiche Zurückhaltung wie gegenüber Entscheiden des Bundesgerichtes auferlegen." Cette retenue vaut également pour le Conseil fédéral qui exerce sur la commission exclusivement une surveillance administrative. C'est pourquoi le Conseil fédéral ne peut prendre position sur les décisions mentionnées.

En outre, la CRA maintient, contrairement aux affirmations de la motion, que dans la pratique un "risque de chômage" n'a jamais conduit et ne conduira jamais à lui seul à l'admission de l'inexigibilité de l'exécution du renvoi.

En ce qui concerne la demande de nouvelle conception du système des recours en matière d'asile, il convient de relever que l'arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice a été approuvé en votation populaire le 12 mars 2000. L'art. 191a, al. 2, de la constitution prévoit que des autorités judiciaires seront instituées pour connaître de toutes les contestations de droit public relevant des domaines de compétences de l'administration fédérale. Comme l'a exposé la cheffe du Département fédéral de justice et police le 13 décembre 1999 devant le Conseil national en réponse à l'interpellation Fehr Hans du 19 mars 1999 (99.3128, Décisions irresponsables de la Commission de recours en matière d'asile), il s'agira d'examiner dans ce contexte si un tribunal administratif fédéral doit être créé et, le cas échéant, s'il faut y intégrer la CRA. De nombreuses questions étant ouvertes à ce sujet, le Conseil fédéral propose de transformer sur ce point la motion en un postulat.

Selon la CRA, il est exact que la commission a parfois différé provisoirement le traitement des recours des ressortissants de certains pays (tout en continuant à liquider d'autres dossiers). Il s'agissait, d'une part, de tirer préalablement au clair certaines questions juridiques non résolues pour lesquelles une coordination de la jurisprudence était absolument nécessaire, d'autre part, de se mettre d'accord avec l'Office fédéral des réfugiés (ODR) sur un traitement coordonné des questions de procédure, ou encore d'observer l'évolution incertaine de la situation de certains pays. Ce procédé n'avait en aucun cas pour but de faire "traîner en longueur" les procédures ni de saper la politique de renvoi du Conseil fédéral. Au contraire, de telles mesures servaient purement et simplement à assurer une liquidation aussi efficace que possible des affaires pendantes en procédure de recours.

Les juges sont conscients qu'en tant que membres de la CRA élus par le Conseil fédéral ils assument une responsabilité particulière lorsqu'ils se prononcent publiquement sur des questions en matière d'asile. En l'espèce, il ressort du manuscrit du président de chambre concerné que, contrairement à la version publiée dans l'article de presse cité, celui-ci a exprimé son avis critique sur certains articles de la nouvelle loi sur l'asile en motivant son opinion tant sur le fond que sur la forme. Dans son développement, il n'a pas fait un usage excessif de la liberté d'expression à laquelle il a droit, et n'a en aucun cas critiqué l'ODR, le législateur ou le Conseil fédéral de manière gratuite.

Le Conseil fédéral propose le fractionnement de la motion. Le rejet du 1er paragraphe de la motion et la transformation du 2ème en un postulat.