Wortlaut

Nombreuses sont les voix qui s'élèvent pour réclamer un système fiscal plus juste, ce d'autant plus que la population de notre pays est de plus en plus mobile et que son niveau d'information ne cesse de s'améliorer. Quiconque change de domicile ou même de canton se trouve confronté à la diversité de nos systèmes fiscaux cantonaux, mais surtout à la très grande disparité des charges fiscales.

Il convient certes de tenir compte de la souveraineté des cantons en matière fiscale, mais la concurrence qu'ils se livrent génère des effets indésirables comme le tourisme fiscal des nantis.

Dans un article de la "NZZ" du 3 février 1998, Carl August Zehnder, professeur d'informatique à l'EPFZ, a fait une proposition de refonte de notre système fiscal, ce qui tient de la gageure. Il propose de donner à la Confédération la compétence d'imposer les personnes ayant un revenu et une fortune très élevés, et aux cantons et aux communes celle d'imposer les personnes disposant d'un revenu et d'une fortune bas ou moyens (modèle Zehnder).

À cet égard, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Par rapport à la situation actuelle, que pense-t-il du modèle Zehnder s'agissant :

- de ses effets matériels en matière d'harmonisation ;

- de l'autonomie fiscale des cantons ;

- de son efficacité contre le tourisme fiscal ;

- de ses effets sur le système démocratique dans les communes ;

- de l'équité fiscale ;

- du degré de satisfaction des individus vis-à-vis du système fiscal ?

2. Partage-t-il l'avis selon lequel le modèle Zehnder est compatible avec la nouvelle péréquation financière et permettrait même de la simplifier ?

3. Quand pourrait-on mettre en oeuvre le modèle en question ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a analysé avec intérêt le modèle du professeur Carl August Zehnder (modèle Zehnder) cité par l'auteur de l'interpellation et, contrairement à celui-ci, il n'est pas parvenu à la même conclusion, à savoir que ce modèle revient à une gageure. Pour ce qui est des questions concrètes posées dans l'interpellation, l'appréciation du Conseil fédéral est la suivante :

- Effets matériels en matière d'harmonisation : étant donné que la part du revenu excédant un certain montant encore à préciser (mais qui, selon les premières estimations, devrait être de l'ordre de 200 000 francs) serait exclusivement imposable par la Confédération, la concurrence fiscale entre les cantons ne porterait plus que sur les revenus inférieurs à cette limite. Que ce soit pour ce segment des revenus ou pour celui des revenus plus élevés - pour lesquels la part du revenu inférieure au seuil fixé serait également imposée par les cantons - le modèle Zehnder ne devrait pas avoir d'effet d'harmonisation matérielle significatif au sens d'une égalisation de la charge fiscale, notamment en raison des besoins et des dépenses différents des cantons.

- Autonomie fiscale des cantons : le modèle Zehnder pose des questions difficiles concernant l'harmonisation de l'évolution de la progressivité dans le domaine des revenus situés à la marge entre la compétence d'imposer de la Confédération et celle des cantons. Sans une harmonisation poussée, qui restreindrait d'autant l'autonomie fiscale cantonale, la progressivité pourrait être extrêmement forte dans ces domaines à la marge ou, à l'inverse, régressive. Au surplus, on peut se demander si les déductions sociales ne devraient pas être harmonisées matériellement dans l'intérêt d'un impôt fédéral direct uniforme.

- Efficacité contre le tourisme fiscal : le modèle Zehnder n'aurait pas d'effet sur la charge fiscale globale de la plus grande partie des contribuables. Pour la petite partie des contribuables à revenus très élevés, il y aurait finalement une égalisation certes graduelle, mais incomplète de la charge fiscale. Cette égalisation pourrait effectivement diminuer le "tourisme fiscal des nantis" évoqué par l'auteur de l'interpellation. D'un autre côté, la suppression de la compétence des cantons d'imposer une partie des revenus élevés pourrait entraîner une augmentation des actuelles différences de charge sur les revenus modestes, le nombre des contribuables à revenus élevés variant beaucoup suivant les cantons. Le "tourisme fiscal des démunis" pourrait alors augmenter.

- Effets sur le système démocratique des communes : même si on ne peut répondre à cette question sans procéder préalablement une étude approfondie, le modèle Zehnder semble, de prime abord, poser un certain nombre de problèmes. Étant donné que les communes ne pourraient imposer que les petits revenus, il ne serait pas facile d'harmoniser l'offre de prestations de la commune, le besoin de financement et le taux d'imposition communal.

- Équité fiscale : en Suisse, on admet que l'imposition selon la capacité contributive constitue le fondement de l'équité fiscale. La concrétisation, dans les lois fiscales de la notion également abstraite de "capacité contributive" en différentes catégories fiscales relève des autorités politiques et doit être approuvée finalement par le peuple. Le modèle Zehnder n'y changerait rien, c'est pourquoi le Conseil fédéral estime qu'il ne peut avoir aucun effet (ni négatif ni positif) sur l'équité fiscale.

- Degré de satisfaction des contribuables : le Conseil fédéral ne peut se prononcer exhaustivement, mais le modèle Zehnder lui semble soulever quelques points d'interrogation. Ce modèle suppose en effet nécessairement des interventions supplémentaires de la Confédération dans l'autonomie fiscale des cantons et dans l'autonomie financière des communes. En outre, pour leurs impôts, une partie des contribuables n'auraient plus affaire qu'avec les communes, ce qui laisse craindre un certain détachement envers le canton et la Confédération. Le détachement résultant de ces deux aspects au niveau de la participation des citoyens à la définition des prestations que doivent fournir les communes, les cantons et la Confédération, d'une part, et la charge fiscale, d'autre part, ne devrait globalement pas favoriser la satisfaction des contribuables.

2. Le modèle Zehnder poserait de grandes difficultés supplémentaires en vertu des souverainetés fiscales pour la concrétisation de la nouvelle péréquation financière, car la Confédération ne disposerait plus directement que des éléments fiscaux d'un petit nombre de contribuables. Elle devrait donc demander à tous les cantons (et à toutes les communes !) des données statistiques complémentaires sur les éléments imposables des contribuables qui ne seraient pas imposables par la Confédération. Il en résulterait un certain nombre de problèmes, notamment en relation avec les paiements à double ou avec des questions tout à fait pratiques comme la propriété d'immeubles ou d'établissements stables dans plusieurs cantons. L'un dans l'autre, le modèle Zehnder ne devrait pas contribuer à simplifier la nouvelle péréquation financière.

3. Les considérations qui précèdent n'incitent pas le Conseil fédéral à évaluer le délai qui serait nécessaire pour mettre en oeuvre le modèle Zehnder.

Réponse du Conseil fédéral.