Zusammenfassung

Message du 19 décembre 2001 relatif à la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine)

Ausgangslage

L'espace alpin remplit diverses fonctions économiques et écologiques, aussi bien pour la population qui y réside que pour les régions et pays voisins. Il est cependant menacé, du point de vue économique et écologique, par le nouvel ordre économique mondial ainsi que par la pression croissante exercée sur l'environnement naturel par suite de l'extension de l'urbanisation et de l'évolution des modes de vie. En octobre 1989, les représentants des États alpins ont chargé un groupe de travail d'élaborer une Convention sur la protection des Alpes, afin de pouvoir s'attaquer aux problèmes communs de manière transfrontalière.

À partir de 1990, une Convention-cadre et huit protocoles d'application dans les domaines "Aménagement du territoire et développement durable", "Agriculture de montagne", "Protection de la nature et entretien des paysages", "Forêts de montagne ", "Tourisme", "Protection des sols", "Énergie", "Transports" ainsi que le protocole "Règlement des différends" furent élaborés progressivement. La Convention-cadre est entrée en vigueur en mars 1995. Elle a été ratifiée par toutes les Parties contractantes, soit l'Autriche, l'Allemagne, le Liechtenstein, la France, la Slovénie, Monaco, la Suisse, l'Italie ainsi que la Communauté européenne.

La Suisse a ratifié la Convention-cadre le 28 janvier 1999. La ratification des protocoles d'application déjà adoptés à cette date fut toutefois repoussée par le Parlement jusqu'à ce que tous les protocoles encore en cours de négociation soient adoptés. Ce qui est le cas aujourd'hui. Sous la présidence de la Suisse (1999 et 2000), les neuf protocoles furent en outre harmonisés sur le plan linguistique. Ceux-ci font l'objet du présent message.

La ratification de la Convention-cadre en 1999 exigea au préalable un long processus de rapprochement entre la Confédération et les cantons afin de trouver un terrain d'entente. Les gouvernements des collectivités territoriales directement concernées suivirent les négociations avec une certaine inquiétude au début, craignant que la préservation de la qualité de l'environnement naturel à laquelle vise la Convention ne se fasse au détriment des intérêts économiques de la population résidante. De 1992 à 1994, la Suisse s'employa à élaborer des propositions pour renforcer les aspects socio-économiques dans les protocoles, propositions qui furent accueillies favorablement par les ministres des États alpins. Des dispositions relatives à la subsidiarité, à la participation, à la promotion régionale et à l'indemnisation figurent désormais sous forme de formulation standard dans tous les protocoles. Les exigences en matière de développement économique ont tout particulièrement été prises en compte dans l'ancien protocole "Aménagement du territoire " intitulé par la suite "Aménagement du territoire et développement durable".

Au succès enregistré par la délégation suisse dans les négociations internationales succéda un processus interne d'aplanissement des divergences. L'événement marquant de ce rapprochement en politique intérieure fut la réunion d'Arosa des 23 et 24 août 1996. La Confédération et les cantons purent se mettre d'accord sur le fait qu'une participation à la Convention alpine présentait des avantages pour la Suisse et les cantons alpins. Les principaux éléments de cet accord firent l'objet d'une déclaration commune qui porta sur la nécessité d'une concordance entre le droit suisse et les exigences des protocoles, sur l'échelon d'exécution, sur la prise en considération des effets régionaux des décisions fédérales sectorielles et enfin sur la volonté politique de mettre en oeuvre la Convention alpine en assurant un juste équilibre entre protection et exploitation des ressources.

Dans la perspective de la ratification des protocoles qui est à l'ordre du jour, une ultime conférence Confédération-cantons eut lieu le 6 juin 2001 à Glaris, afin de procéder à une nouvelle appréciation de la situation. Il s'avéra à cette occasion que les résultats auxquels aboutit la conférence d'Arosa étaient toujours valables et que les cantons alpins soutenaient la ratification des protocoles.

La mise en oeuvre de la Convention alpine et des neuf protocoles y afférents ne nécessite pas de modification des lois et des ordonnances de la Suisse. Le message illustre la volonté politique du Conseil fédéral de tenir compte de façon équilibrée de la protection des ressources et des possibilités de développement économique de la population résidante lors de la mise en oeuvre de la Convention. Il montre que cette mise en oeuvre n'exige ni des politiques ni des structures spéciales et souligne que la Convention et ses protocoles doivent servir à examiner les différents aspects de chaque projet qui concerne les régions de montagne. Le message donne des points de repère concrets sur la manière dont la politique au quotidien devrait intégrer les objectifs de la Convention. La Convention alpine et ses protocoles deviennent de la sorte un instrument au service d'une politique globale en faveur des régions de montagne. Il met en outre en évidence le fait que la ratification des protocoles de la Convention alpine n'entraînera aucun transfert de compétences entre la Confédération et les cantons, que l'application de la Convention restera dans une large mesure du ressort des cantons alpins et que, grâce à une certaine harmonisation des objectifs visés dans l'espace alpin, la collaboration transfrontalière sera facilitée.

Les nombreux thèmes abordés par la Convention et ses protocoles ainsi que la volonté de la Confédération d'associer non seulement les exécutifs des cantons alpins mais aussi, de manière judicieuse, les milieux non gouvernementaux, à toutes les étapes du processus, demandent une coopération obligatoire des différents acteurs. Les travaux de l'administration fédérale et la collaboration entre la Confédération et les cantons alpins sont placés sous l'égide de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) - qui assume depuis le 1er janvier 2001 la responsabilité du dossier de la Convention alpine, jusque-là géré par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) - et s'effectuent dans le cadre de la Conférence de la Confédération pour l'organisation du territoire (COT). Les milieux non gouvernementaux sont informés et consultés à intervalles réguliers sur la mise en oeuvre et les développements de la Convention.

Vu que la majeure partie des mesures proposées dans ce message vont s'inscrire dans des programmes et projets actuels ou futurs qui sont déjà réalisés ou prévus indépendamment de la Convention alpine et de ses protocoles, les travaux seront effectués dans le cadre des structures existantes. Il n'en résultera donc pas de dépenses supplémentaires pour la Confédération. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des États a proposé au plénum, par 8 voix contre 0 et 3 abstentions, de refuser l'entrée en matière et la ratification des protocoles. Elle a déposé une motion (02.3659) visant à ce que les protocoles d'application soient reconnus en qualité de recommandations. De l'avis de la commission, les objectifs poursuivis par la Convention et ses protocoles doivent être repris tels quels et mis en oeuvre dans le droit interne.

Au nom de la commission, Christoffel Brändli (V, GR) a demandé au Conseil des États de ne pas entrer en matière. La portée des modalités prévues par les protocoles est, selon la commission, contestée et impossible à prévoir. Ces textes créeraient un droit spécial pour certaines parties du pays, ce qui est une inévitable source de conflits. Le plénum s'est néanmoins prononcé en faveur de l'entrée en matière, par 20 voix contre 18. Par 33 voix contre 1, il s'est rallié à une proposition de Theo Maissen (C, GR) visant à renvoyer le texte en commission. Cette dernière devrait déterminer si certains protocoles peuvent être ratifiés individuellement. De par sa situation au coeur des Alpes, la Suisse ne devrait pas, selon Theo Maissen, se soustraire à ses responsabilités transfrontalières. Grâce à ces protocoles, la " politique alpine " suisse sera reconnue dans tout l'espace de l'UE. Inversement, si elle ne les ratifie pas, la Suisse se trouvera dans une position extrêmement défavorable pour participer au débat sur le développement futur de la protection internationale de la région alpine.

Le débat sur les protocoles de mise en oeuvre s'est poursuivi au mois de juin 2004. D'après le rapporteur de la commission, Rolf Büttiker (RL, SO), celle-ci a vérifié dans quelle mesure une éventuelle ratification des différents protocoles placerait la Suisse dans l'obligation de légiférer, entraînerait des nouvelles charges pour les cantons et accroîtrait les besoins financiers de l'État et des cantons. À l'issue de ce travail, la majorité de la commission a proposé à son conseil d'habiliter le Conseil fédéral à ratifier tout d'abord les trois protocoles suivants : "Aménagement du territoire et développement durable", "Transports" et "Protection des sols". Elle a toutefois proposé de lier l'approbation de ces trois protocoles à un mandat confié au Conseil fédéral : ce dernier devra indiquer aux autres États contractants, au moyen de trois déclarations d'interprétation et d'une réserve, la manière dont la Suisse interprète ces textes. Leur ratification n'entraînerait ainsi aucune obligation de légiférer, et la répartition fédérale des compétences propre à la Suisse - entre la Confédération, les cantons et les communes - serait maintenue. Le conseil s'est rallié à cette proposition de la majorité de la commission.

Appuyée en premier lieu par des représentants de régions touristiques ou périphériques, une proposition de minorité visant à suspendre une nouvelle fois l'examen de cet objet a été rejetée, par 27 voix contre 17. La minorité concernée entendait ainsi reporter l'examen de l'ensemble des neuf protocoles et attendre que soit d'abord examiné le rapport attendu du Conseil fédéral sur la politique régionale.

Lors du vote sur l'ensemble, le projet, auquel était adjoint la proposition de la commission visant à ratifier sous conditions les trois protocoles "Aménagement du territoire et développement durable", "Transports" ainsi que "Protection des sols", a été approuvé par 24 voix contre 10.

Au moyen d'une motion (04.3260), le Conseil des États a chargé le Conseil fédéral d'élaborer un rapport sur les conséquences des protocoles sur le droit suisse et les régions de montagne.

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) du Conseil national a décidé de son côté d'attendre la réponse du Conseil fédéral à cette motion avant de procéder à l'examen des protocoles de mise en oeuvre de la Convention alpine. La Chambre du peuple a également transmis ladite motion, au cours de la session d'automne 2004.

À la session d'hiver 2009, le Conseil national a repris l'examen de l'objet. Par 13 voix contre 11, et 2 abstentions, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) a proposé à son conseil de ne pas entrer en matière sur le projet. Toni Brunner (V, SG) et Laurent Favre (RL, NE) se sont exprimés au nom de la commission. Aux yeux d'une majorité, les protocoles auraient des conséquences trop astreignantes pour la Suisse. De plus, selon elle, le caractère contraignant des protocoles sur le plan international et les conséquences de leur ratification sur le droit national ne seraient pas prévisibles. Elle a ajouté que ces protocoles accordaient une trop grande importance à la protection des Alpes par rapport aux intérêts économiques, ce qui pourrait avoir une influence négative sur le développement économique de la région des Alpes.

Une minorité de la commission, emmenée par Sep Cathomas (CEg, GR), a relevé que la Suisse, pays de premier plan pour ce qui est des questions relatives aux zones de montagne, avait apporté une contribution essentielle à l'élaboration des protocoles de mise en oeuvre. Il a en outre fait remarquer que la persévérance de la Suisse était à l'origine du bon équilibre entre protection des Alpes et intérêts économiques, équilibre auquel ont pu adhérer les pays alpins. Sep Cathomas a indiqué qu'une ratification des protocoles n'engendrerait ni mesure restrictive, ni révision de la loi ; de plus, la Convention alpine et ses protocoles n'auraient aucune répercussion sur l'habitat, l'économie et la nature de la région des Alpes.

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger s'est engagé en faveur de la ratification des protocoles et a répondu aux inquiétudes selon lesquelles les dispositions de ces protocoles, pourtant contraires au droit suisse, pourraient conduire à une application directe en Suisse. Selon lui, ces craintes sont infondées, comme le montre d'ailleurs un avis de droit demandé par la commission. En effet, les protocoles reposeraient essentiellement sur le droit suisse en vigueur. Moritz Leuenberger a relevé qu'un rejet de la mise en oeuvre de la Convention isolerait encore davantage la Suisse.

Par 97 voix contre 94, le Conseil national a refusé d'entrer en matière sur le projet, suivant ainsi une proposition que la commission avait approuvée à une courte majorité. Seuls les Verts et les socialistes ont voté en bloc pour l'entrée en matière, alors que tout le groupe UDC, les trois-quarts du groupe radical-libéral, environ la moitié du groupe CEg, ainsi qu'un seul membre du groupe PDB s'y sont opposés.

À la session d'été 2010, le Conseil des États s'est rallié au point de vue de la majorité de sa commission et a décidé, par 25 voix contre 15, de maintenir la décision qu'il avait prise à l'été 2004, soit celle d'entrer en matière. Au nom de la commission, Rolf Büttiker (RL, SO) a souligné notamment que la Convention alpine et ses protocoles servaient déjà de base à la politique appliquée par certains pays voisins, comme l'Autriche, à l'égard des régions de montagne sans que le développement économique de ces dernières ait à en souffrir. Tout comme en Autriche, la question des Alpes prendrait d'ailleurs de plus en plus d'importance en France et en Allemagne, aux niveaux tant national que régional. À ce jour, aucun État alpin n'a toutefois observé de ralentissement économique parce qu'il avait ratifié les protocoles en question. Du reste, le rapport répondant à la motion 04.3260 permet de conclure que la Convention alpine et ses protocoles constituent une plate-forme commune de collaboration thématique et qu'ils ne menacent aucunement la Suisse de mesures restrictives ou de changements législatifs.Pour sa part, This Jenny (V, GL) était d'un tout autre avis. Avec une minorité, il a proposé de se rallier à l'opinion du Conseil national et de ne pas entrer en matière sur le projet. Selon cette minorité, la Convention alpine s'appliquerait à 60 % du territoire suisse. Parmi tous les États parties, notre pays serait ainsi, et de loin, le plus concerné. En outre, ni l'UE ni l'Italie n'ont encore ratifié les protocoles, et il semblerait qu'elles ne soient pas près de le faire. Quoi qu'il en soit, même sans ces protocoles, la Suisse posséderait actuellement les meilleures dispositions qui puissent être en matière de protection de l'environnement. Dans les régions alpines, la moindre plante ou la moindre marmotte est aujourd'hui protégée, tandis que les intérêts des personnes qui y vivent et luttent chaque jour pour subsister sont tout simplement ignorés.

Membre de la minorité, René Imoberdorf (CEg, VS) a notamment critiqué que la Convention alpine imposerait un droit spécial à une partie du territoire suisse. Vu le caractère contraignant des protocoles sur le plan international, les conséquences de leur ratification sur le droit national seraient encore imprévisibles, même si d'aucuns continuent de prétendre le contraire. De plus, les protocoles viseraient à protéger uniquement l'environnement, de façon unilatérale et excessive, sans tenir compte du fait que cet environnement représente un espace vital et économique pour certaines populations.

À la session d'automne 2010, le Conseil national a suivi la majorité de sa commission : par 102 voix contre 76, il a décidé pour la seconde fois de ne pas entrer en matière sur le projet et donc de ne pas ratifier les protocoles d'application de la Convention alpine. L'objet a par conséquent été liquidé.

L'ensemble des membres du groupe des Verts et du groupe socialiste ainsi que la moitié environ du groupe CEg s'étaient prononcés en faveur de l'entrée en matière.