Stellungnahme des Bundesrates

Già da tempo il Consiglio federale persegue un'ottimizzazione della sicurezza interna del nostro paese. Un mezzo in questo senso è di migliorare la collaborazione internazionale. In questo campo l'UE è già attiva da tempo e ha approntato strumenti per meglio combattere la criminalità organizzata e per controllare piú efficacemente la migrazione. Se la Svizzera rimane in margine di tali trattati corre il pericolo di venir esposta a un aumento della criminalità e a una pressione migratoria piú forte. Per fronteggiare tale rischio il consigliere federale Koller ha reso attenta l'UE già nel 1995 dell'interesse per la Svizzera di una collaborazione con il sistema di Schengen. Nel rapporto sull'integrazione del 1999 a tale ambito è stato dedicato un capitolo dettagliato. Nell'atto finale dell'accordo sulla libera circolazione delle persone la Svizzera ha affermato ancora una volta in una dichiarazione unilaterale l'interesse a partecipare alla politica in materia di asilo e di migrazione contemplata nel trattato di Dublino. Nel rapporto sulla politica estera 2000 il Consiglio federale ha in definitiva descritto la partecipazione della Svizzera agli strumenti di Schengen come un'importante richiesta di politica estera nell'ottica di una garanzia ottimale della nostra politica interna.

La problematica di un controllo piú efficiente alle frontiere nonché la possibilità di un'eventuale partecipazione della Svizzera al sistema di Schengen son stati piú volte al centro di analisi interne. Dal 1999 è in corso il progetto di Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera (USIS), nel cui ambito sono elaborate proposte globali per migliorare la sicurezza interna; di queste fa parte anche - indipendentemente dal sistema "Schengen/Dublino" - l'analisi dei controlli di frontiera. Per ogni fase dei lavori di USIS i cantoni hanno un rappresentante.

Parallelamente all'esame generale della sicurezza interna della Svizzera, il gruppo di progetto PESEUS (strategia DFGP Svizzera-UE) si occupa in modo approfondito delle possibilità di cooperazione rafforzata in materia di polizia e di giustizia, dell'asilo e della migrazione tra la CE e gli Stati membri dell'UE da una parte, e la Svizzera dall'altra. Tale gruppo può usufruire delle ricerche e degli accertamenti di diversi precedenti gruppi di lavoro e commissioni peritali (ad es. la commissione peritale "Controlli di persone in materia di polizia di frontiera", presieduta dal consigliere nazionale Leuba, rapporto finale 1993). Queste analisi interne costituiscono la base di una valutazione globale nell'ottica dei trattati con l'UE. Vista la situazione attuale il Consiglio federale raccomanda la partecipazione della Svizzera al sistema "Schengen/Dublino" poiché per la Svizzera prevalgono i vantaggi. Alcuni settori necessitano ancora di approfonditi chiarimenti. Sarà possibile giungere a una valutazione conclusiva soltanto dopo la conclusione delle trattative. Per il resto il Consiglio federale ritiene che anche l'UE e i suoi Paesi membri possono avere un certo interesse all'inclusione della Svizzera nel sistema "Schengen/Dublino".

Ad domanda 1

Di fronte alle interconnessioni internazionali della criminalità e all'incremento della criminalità internazionale è attualmente impossibile esaminare le questioni inerenti alla sicurezza dal solo punto di vista interno, ma esse vanno considerate in un'ottica internazionale. Per il Consiglio federale in futuro è quindi possibile garantire la sicurezza interna della Svizzera soltanto rafforzando una collaborazione giudiziaria e di polizia tanto a livello nazionale quanto a quello internazionale. Siccome le possibilità della cooperazione bilaterale e multilaterale sono oramai esaurite, un ulteriore incremento della cooperazione internazionale in materia di giustizia e polizia è fattibile unicamente con la partecipazione della Svizzera al sistema "Schengen/Dublino". Da questa partecipazione la Svizzera può attendersi vantaggi importantissimi, specialmente nella lotta alla criminalità organizzata. Oltretutto un simile passo permetterebbe alla Svizzera di partecipare ai futuri sviluppi per quanto concerne la giustizia e la polizia in area UE e tra i diversi Stati membri. Per queste ragioni è altamente auspicabile, secondo il Consiglio federale, che la Svizzera partecipi a detto sistema.

Ad domanda 2

Gli "acquis" di Schengen comprendono tra l'altro il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, un miglioramento della collaborazione transfrontaliera di polizia, un consolidamento della cooperazione delle autorità giudiziarie nonché uno scambio di informazioni concernente persone ricercate o indesiderate e oggetti ricercati relativi al "sistema d'informazione Schengen" (SIS).

Secondo le nozioni attuali, una ripresa di questi "acquis" comporterebbe per la Svizzera primariamente lo svantaggio che le sia sí attribuito come Stato non membro un diritto di codecisione, ma non formale, e di conseguenza ne nascerebbe un disequilibrio istituzionale. Da parte della Svizzera si tratterebbe di un cosciente abbandono della sovranità. Tale abbandono sarebbe però compensato dai seguenti importanti vantaggi:

* Secondo quanto riportato da precedenti rapporti e in base all'analisi della situazione da parte di USIS va rilevato che la Svizzera dipende da una cooperazione consolidata con l'UE nel settore giustizia e polizia se intende affrontare in modo ottimale le questioni relative alla sicurezza che si pongono nel contesto internazionale e se non vuole diventare un'isola per le attività criminali in Europa. Le possibilità organizzative bilaterali e multilaterali con i nostri vicini nell'ambito della cooperazione transfrontaliera nei settori giustizia e polizia al di fuori della collaborazione di Schengen sono limitate. Anche se le forme di collaborazione esistenti costituiscono un presupposto importante per il miglioramento della sicurezza interna del nostro Paese, non possono tuttavia compensare gli svantaggi di una non partecipazione al sistema di sicurezza di Schengen e quindi non sono in grado di garantire in modo ottimale la sicurezza interna.

* Inoltre, sullo sfondo della crescente criminalità transfrontaliera, l'attuale limitato scambio di informazioni tra la Svizzera e i Paesi membri dell'UE rappresenta un deficit considerevole per il nostro Paese. Il sistema d'informazione Schengen (SIS) consente una ricerca transfrontaliera in tutta Europa di persone e oggetti grazie a banche dati elettroniche e al collegamento dei computer nazionali con il computer centrale a Strasburgo. Le autorità di polizia, di frontiera e quelle preposte all'immigrazione possono richiamare i singoli dati direttamente dalla loro postazione di lavoro. Il SIS è definito dagli esperti un enorme progresso nella lotta contro la criminalità nazionale e internazionale in seno agli Stati membri dell'UE. Anche i competenti servizi di polizia criminale svizzeri sostengono apertamente l'accesso al SIS.

- Con la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e diritto l'UE vincola in definitiva disposizioni unificate in materia di asilo, visti e dimora con le forze di polizia collegate fra loro e - soprattutto - con sistemi centralizzati d'informazione. Data la posizione geografica della Svizzera il nostro paese è - a prescindere dal Liechtenstein - completamente circondato da Stati appartenenti al sistema di Schengen/Dublino. Una partecipazione della Svizzera alla politica di asilo e di migrazione dell'UE dovrebbe impedire che la Svizzera diventi il crocevia della migrazione illegale. La partecipazione alle disposizioni unificate dell'UE in materia di visti e dimora verrebbero perciò a crearsi dei vantaggi nel settore del turismo e dell'industria alberghiera.

L'entrata del nostro Paese nel dispositivo di sicurezza di Schengen eviterebbe in tal modo il pericolo che la Svizzera diventi la piattaforma della criminalità organizzata transfrontaliera e del terrorismo internazionale. Inoltre, garantirebbe una vasta partecipazione della Svizzera a un sistema moderno, accessibile in rete, di lotta contro il crimine e al suo sviluppo futuro. Pertanto, in un'ottica globale, la partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" è senza dubbio nell'interesse della Svizzera.

Quanto costerà esattamente alla Svizzera la partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" non è possibile al momento attuale darne una valutazione. Di sicuro c'è che in singoli settori vi sarà un dispendio finanziario maggiore (per es. nella separazione tra controlli di persona e controlli di merci). Ma l'integrazione della collaborazione istituzionale in seno all'UE permetterebbe pure notevoli risparmi (per es. nel campo dell'asilo con l'abolizione della cosiddetta "seconda domanda" in Svizzera).

Ad domanda 3

Le singole misure del sistema Schengen/Dublino in materia di polizia e di tecnica dell'indagine, importanti per la migrazione e l'asilo, costituiscono un insieme interdipendente e si possono valutare isolatamente solo a determinate condizioni. Gli Stati appartenenti al sistema di Schengen danno poi una particolare importanza al fatto che gli "acquis" di Schengen vengano ripresi nella loro globalità dagli Stati interessati. Già al momento delle prime trattative si è fatto chiaramente capire alla Svizzera che la concezione del sistema Schengen/Dublino non permetteva di "scegliere soltanto le ciliegine". Per tale motivo il Consiglio federale ritiene che non ha senso valutare separatamente i singoli provvedimenti in funzione del loro effetto.

Ad domanda 4

Il sistema d'informazione Schengen (SIS) solleva necessariamente interrogativi relativi alla protezione dei dati. Per questo il sistema di Schengen impone anche una protezione dei dati ampliata di conseguenza con disciplinamenti molto dettagliati. L'UE verifica di volta in volta se la protezione dei dati dei Paesi aderenti soddisfa i requisiti di Schengen. Nell'ottica di un possibile collegamento della Svizzera con il sistema Europol, l'UE ha già proceduto una volta all'analisi del diritto svizzero in materia di protezione dei dati e l'ha ritenuto sufficiente. Dato che Europol richiede lo standard di Schengen nell'ambito della protezione dei dati, in base ai nostri chiarimenti attuali, la protezione dei dati operata dalla Svizzera dovrebbe essere sufficiente anche per il SIS. A sua volta la Svizzera verificherà se lo standard di Schengen è compatibile con le disposizioni svizzere; e secondo le nozioni attuali la risposta è affermativa.

Ad domanda 5

Il sistema "Schengen/Dublino" non significa apertura delle frontiere, bensì un cambiamento del modo di concepire il controllo. È vero che un'accettazione del sistema "Schengen/Dublino" porterebbe a un abbandono formale in Svizzera dei controlli permanenti delle persone alle frontiere del Paese, tuttavia, l'eventuale deficit nella sicurezza da essa derivante potrebbe e dovrebbe essere colmato all'interno del Paese mediante le cosiddette misure d'accompagnamento poiché in seno all'attuale regime di sicurezza della Svizzera i controlli delle persone da parte della polizia di frontiera svolgono un'importante funzione che non può venire stralciata senz'essere sostituita. Al riguardo, il sistema "Schengen/Dublino" prevede come misure sostitutive una combinazione di provvedimenti in materia di polizia, di ricerca, d'asilo e di migrazione. Tra questi figurano il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dei Paesi aderenti al sistema di Schengen, la sorveglianza e l'inseguimento transfrontalieri, l'invio reciproco di funzionari di collegamento, l'introduzione di un coordinamento tra le amministrazioni per la sorveglianza delle frontiere (funzionario di collegamento, formazione del personale), il consolidamento della collaborazione delle autorità giudiziarie nonché l'allestimento del sistema d'informazione Schengen (SIS). Attualmente si sta cercando di chiarire internamente quale potrebbe essere il tipo di misure accompagnatorie supplementari nazionali per la Svizzera. Il sistema "Schengen/Dublino lascia ampia libertà ai Paesi membri nell'organizzare autonomamente le misure accompagnatorie. In primo piano vi è la sostituzione dei controlli statici, prevedibili alle frontiere con controlli mobili, non prevedibili all'interno del Paese, benché simili controlli di persona non necessariamente fondati su sospetti non siano totalmente accettati. Il corpo delle guardie di confine li pratica in parte già attualmente e con successo. Del resto, indipendentemente dagli ulteriori sviluppi dei negoziati con l'UE, attualmente anche il progetto USIS si occupa della problematica dei controlli alla frontiera.

Senza anticipare i risultati dei chiarimenti interni e del progetto USIS, si può far notare già a questo punto che i tradizionali controlli alla frontiera, con una media attuale di 700'000 attraversamenti nonché il passaggio di 320'000 veicoli e 150'000 persone, oggi non è più in grado di fornire quel cordone di sicurezza che da essi ci si aspetta. Anch'essi negli ultimi tempi si limitano a controlli mirati che comprendono soltanto una piccola percentuale degli attraversamenti della frontiera. L'anno scorso il Cgcf ha dovuto tuttavia intervenire circa 270'000 volte. Cosí, tra l'altro, 110'000 persone sono state respinte alla frontiera e quasi 30'000 delinquenti consegnati alla polizia e scoperte 3'650 contravvenzioni alla legge federale sugli stupefacenti.

Del resto, per la Svizzera i controlli delle merci sono mantenuti anche nel sistema "Schengen/Dublino". È cosí possibile continuare con i controlli delle persone in relazione con quelli delle merci con lo scopo, per esempio, di identificare e stabilire correlazioni fra le merci trasportate.

Ad domanda 6

Con il personale civile da una parte e i corpi in uniforme e armati (il Corpo delle guardie di confine, Cgcf) dall'altra, l'Amministrazione federale delle dogane (AFD) è responsabile dell'intero movimento alle frontiere e in dogana di merci e persone. Per il traffico ferroviario internazionale e negli aeroporti internazionali il controllo delle persone spetta alla polizia cantonale del luogo. Il Cgcf si occupa principalmente del settore della polizia di frontiera e di sicurezza del traffico viaggiatori. In questo ambito il Cgcf agisce già oggi non solo staticamente ai passi doganali bensí spostandosi anche lungo tutta l'area della frontiera, procedendo anche lí a controlli. In che misura cambierà il capitolato d'oneri del Cgcf con il sistema di Schengen/Dublino, non è possibile per adesso descriverlo con precisione. L'AFD continuerà ad assumere i suoi compiti per quanto riguarda il controllo delle merci secondo la pratica abituale. Quali saranno i contorni dei controlli, da parte del Cgcf, mobili e non basati su sospetti o su risultati attesi, controlli da svolgere nell'area di frontiera all'insegna del sistema Schengen/Dublino, e quale forma rivestirà la collaborazione con gli uffici cantonali, tutto questo è attualmente oggetto di discussioni interne nell'ambito di USIS. Anche con la reintroduzione possibile e temporanea, nell'ambito del sistema Schengen/Dublino, di controlli alle frontiere in casi d'emergenza o d'eccezione (ad es. per l'applicazione di misure contro malattie o epidemie o in caso di avvenimenti speciali quali il WEF di Davos, gli incontri WTO di Ginevra o altre manifestazioni sportive o di musica rock), il Cgcf continuerà poi ad avere una funzione attiva.

Ad domanda 7

L'articolo 57 Cost. disciplina la sovranità giuridica in materia di polizia tra la Confederazione e i Cantoni. In base allo stato attuale delle conoscenze il Consiglio federale reputa che, nell'ottica della ripresa del sistema Schengen/Dublino, questa regolamentazione delle competenze non debba essere mutata. Giusta l'articolo 55 Cost. la Confederazione è inoltre tenuta a coinvolgere interamente i Cantoni nelle eventuali trattative concernenti Schengen/Dublino.

Per rispondere alla domanda relativa alla garanzia della sicurezza dei Cantoni di frontiera occorre attendere tra l'altro i risultati del progetto USIS. Le misure di sostegno devono e possono continuare a garantire la sicurezza anche nelle regioni di frontiera. Per i casi d'eccezione, ad es. quando il rinvio dei controlli all'interno del paese non è possibile, si dovranno cercare soluzioni di ripiego.

Ad domanda 8

Gli Stati membri del sistema di Schengen hanno finora escluso in modo categorico il fatto di garantire a paesi terzi interessati un accesso parziale al progetto globale di Schengen, per es. al sistema informativo di Schengen (SIS). La Svizzera potrà quindi riprendere gli "acquis" di Schengen soltanto nella loro totalità.

Il concetto da cui parte la Svizzera per trattare è del resto globalizzante: le trattative con l'UE e con i suoi Stati membri tendono a una larga collaborazione in materia di giustizia e polizia, nonché in quella dell'asilo e della migrazione. Ciò non comprende quindi soltanto i disciplinamenti degli "acquis" di Schengen ma anche gli sforzi per rafforzare la cooperazione come ad esempio la partecipazione a Europol (Ufficio europeo di polizia).

Risposta del Consiglio federale.