Wortlaut

Comme nous avons pu le lire dans les journaux, le Conseil fédéral a l'intention, dans le cadre de l'intégration de la Suisse à l'Espace Schengen, non seulement d'abolir les contrôles aux frontières, mais aussi d'introduire des contrôles volants, à l'exemple de l'Allemagne, au moins dans la zone limitrophe, c'est-à-dire dans une bande de 30 kilomètres en deçà de la frontière.

Aussi louable que soit l'intention du Conseil fédéral de supprimer les contrôles à la frontière, il est préoccupant qu'il veuille les remplacer par de nouveaux contrôles à l'intérieur du pays. Des contrôles dans le pays effectués sans qu'il y ait le moindre soupçon enfreignent le principe de la liberté de mouvement, qui est un des piliers de l'État de droit démocratique.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il conscient du fait que l'entrée dans l'Espace Schengen ne peut pas être subordonnée à l'introduction de tels contrôles à la place des contrôles à la frontière, car même dans l'UE, ces derniers relèvent de la souveraineté nationale ? Est-il disposé à y renoncer ?

2. Si tel n'est pas le cas, qui en serait chargé ? Comment le Conseil fédéral envisage-t-il de partager les tâches entre le Corps des gardes-frontière et les polices cantonales, plus précisément celles des cantons dont le territoire est presque entièrement inclus dans la bande des 30 kilomètres (Genève, Bâle-Ville, Schaffhouse)?

3. Les contrôles volants impliquent que l'on contrôle des personnes et que l'on fouille leurs biens et leur véhicule sans le moindre soupçon ni le moindre incident. Quelles en sont les bases légales, que ce soit en droit fédéral ou en droit cantonal ?

4. Le Conseil fédéral compte-t-il créer une base légale pour le port obligatoire d'un document d'identité, afin de pouvoir contrôler l'identité de tout citoyen, sans même le soupçonner d'un délit et sans qu'il ait menacé la sécurité publique ?

5. A-t-il connaissance de l'arrêt rendu en octobre 1999 par le tribunal constitutionnel du Land allemand de Mecklembourg-Poméranie occidentale, qui qualifie ces contrôles d'anticonstitutionnels en grande partie ? Si oui, qu'y a-t-il de différent dans la constitution suisse ?

6. Des études pertinentes ont montré que ces contrôles, en Allemagne, étaient principalement fondés sur la couleur de la peau et l'apparence "étrangère" des personnes, donc qu'ils ont un caractère fortement discriminatoire. Comment le Conseil fédéral entend-il empêcher cette discrimination anticonstitutionnelle lorsqu'il introduira les contrôles volants ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral cherche, de longue date, à améliorer la sécurité intérieure dans notre pays. L'un des moyens d'y parvenir est de renforcer la coopération internationale. L'UE n'est pas restée inactive dans ce domaine ; elle a développé des instruments afin, notamment, de mieux lutter contre le crime organisé et de canaliser plus efficacement la migration. Si la Suisse devait rester à l'écart, elle risquerait de se trouver confrontée à une recrudescence de la criminalité et à un accroissement de la pression migratoire. Afin de pallier ce risque, M. Koller, conseiller fédéral, avait signalé à l'UE, en 1995, l'intérêt que la Suisse porte à coopérer avec le dispositif de Schengen. Un chapitre exhaustif du rapport sur l'intégration 1999 a été consacré à ce sujet. Dans l'acte final de l'Accord sur la libre circulation des personnes, la Suisse a exprimé une fois de plus, par une déclaration unilatérale, l'importance qu'elle accorde à participer à la politique de l'UE en matière d'asile et de migration et, partant, à la Convention de Dublin. Dans le rapport sur la politique extérieure 2000, le Conseil fédéral a enfin défini comme un objectif important de notre politique extérieure l'accès de la Suisse aux instruments de Schengen, dans le but de garantir efficacement la sécurité intérieure de notre pays.

Au plan interne, plusieurs analyses ont été consacrées à une efficacité accrue des contrôles aux frontières et à l'éventualité d'une participation de la Suisse au dispositif de Schengen. Ainsi, le projet "Réexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse" (USIS) a été lancé en 1999. C'est dans ce cadre qu'est traitée, en profondeur, l'amélioration de la sécurité intérieure, ce qui implique l'analyse des contrôles aux frontières, indépendamment de "Schengen/Dublin". Il faut noter que les cantons sont représentés dans tous les travaux effectués par USIS.

Parallèlement à cette réévaluation de la sécurité intérieure en Suisse, le groupe de projet Peseus (projet du DFJP - Stratégie UE-Suisse) cherche à déterminer comment renforcer la coopération policière et judiciaire, dont l'asile et la migration, entre la CE et les États membres de l'UE, d'une part, et la Suisse, d'autre part. Ce faisant, il peut se fonder sur les enquêtes et les éclaircissements auxquels ont procédé les groupes de travail et les commissions d'experts qui l'ont précédé (p. ex., la commission d'experts "Contrôles des personnes aux frontières" sous la présidence de M. Leuba, conseiller national, rapport final de 1993). C'est sur ces analyses internes que se fonde l'appréciation générale de la situation dans l'optique des négociations avec l'UE. Dans le contexte actuel, le Conseil fédéral préconise de participer à "Schengen/Dublin", car les avantages pour la Suisse prédominent. Néanmoins, il reste encore à étudier en profondeur certains domaines. Ce n'est qu'après la conclusion des négociations qu'une appréciation définitive sera possible. Par ailleurs, le Conseil fédéral estime que l'on peut admettre que l'UE et ses États membres ont un certain intérêt à ce que la Suisse se joigne à "Schengen/Dublin".

1. Le Conseil fédéral a conscience du fait que ni l'Accord de Schengen du 14 juin 1985, ni sa convention d'application du 19 juin 1990, n'exigent l'introduction d'une obligation juridique d'élargir les contrôles policiers à l'arrière-frontière ou à l'intérieur du pays. Même sous l'emprise des traités de "Schengen/Dublin", la décision d'un éventuel renforcement de tels contrôles continue d'appartenir individuellement aux États contractants. En cas de participation à "Schengen/Dublin", la Suisse aura donc tout loisir, au-delà des mesures de sécurité contraignantes prévues dans les traités, de décider ou non d'un élargissement des contrôles policiers à l'arrière-frontière ou à l'intérieur du pays, en plus d'éventuelles mesures compensatoires supplémentaires.

La question de l'aménagement de tels contrôles éventuels fait présentement l'objet d'une étude interne approfondie, notamment dans le cadre du projet USIS, la consigne étant de maintenir la sécurité intérieure.

2. Comme cela a été indiqué ci-dessus, la question d'éventuels contrôles compensatoires à l'arrière-frontière ou à l'intérieur du pays fait présentement l'objet d'une étude interne. Il n'est, par conséquent, pas encore possible, à ce stade, de commenter l'aménagement concret de tels contrôles.

3. Dans la mesure où des contrôles de personnes et des fouilles des bagages transportés, voire d'un véhicule, interviennent sans soupçon concret ni incident préalable et qu'ils constituent une atteinte à la liberté personnelle et à la sphère privée, au sens des articles 10 et 13 de la constitution, pour laquelle il n'existe pas encore de base légale, une telle base légale devrait être créée en temps utile.

4. Ni l'Accord de Schengen ni la Convention de Dublin n'obligent les États contractants à introduire une obligation générale de porter sur soi une pièce d'identité. Le Conseil fédéral se penche aussi, actuellement, sur les implications que pourrait avoir une nouvelle forme de contrôles.

5. Le Conseil fédéral a connaissance du jugement rendu le 21 octobre 1999 par la Cour constitutionnelle du Land allemand de Mecklembourg-Poméranie occidentale. Il statue qu'il est inconstitutionnel, en Allemagne, de conférer à la police le pouvoir de procéder, sur les routes de transit, à des contrôles d'identité aux fins de combattre préventivement une quelconque criminalité transfrontalière. En revanche, un tel pouvoir de combattre préventivement les infractions perpétrées par la criminalité organisée transfrontalière est admissible, pour autant que le législateur ait dressé un catalogue des infractions relevant de ces organisations criminelles.

L'arrêt de la Cour constitutionnelle de Mecklembourg-Poméranie occidentale impose les mêmes principes que ceux auxquels est soumise l'action de l'État en vertu du droit constitutionnel suisse : les interventions de l'État dans les droits fondamentaux de l'individu - par exemple la restriction de la liberté personnelle au moyen de contrôles de personnes opérés sans soupçon concret ni incident préalable en dehors des zones frontalières - doivent se fonder sur une base légale suffisante, répondre à un intérêt public et être proportionnées au but visé (cf. art. 5 de la constitution).

6. Le Conseil fédéral est d'avis que les contrôles de personnes et de pièces d'identité se fondant non pas sur des critères ou des soupçons impératifs, mais uniquement sur la couleur de la peau ou la physionomie "étrangère" sont fortement discriminatoires et fondamentalement contraires à la Convention internationale du 21 décembre 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (RS 0.104) que la Suisse a ratifiée. Cette problématique n'a toutefois rien de commun avec l'admissibilité de tels contrôles opérés sans critères ni soupçons impératifs, mais relève bien plutôt de l'aménagement correct de leur exécution. D'ailleurs, le problème existe lors de tout contrôle effectué par un organe suisse d'exécution, indépendamment d'une adhésion à l'Accord de Schengen.

Réponse du Conseil fédéral.