Wortlaut

Suite aux mesures prises par l'Union européenne pour lutter contre le terrorisme (cf. développement), j'invite le Conseil fédéral à prendre position sur les questions suivantes :

1. Le Conseil européen a manifesté son intention de renforcer la coopération entre ses pays membres dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. Quelles en seront les conséquences pour la Suisse ?

2. Comment peut-on améliorer la coopération avec l'Union européenne dans ce domaine pour éviter que la Suisse ne devienne un îlot d'insécurité à l'intérieur du dispositif de sécurité européen ? Quelles mesures concrètes ont été prises par le Conseil fédéral pour que la Suisse ait la possibilité de s'associer, un jour, au réseau de coopération européen ? La coopération dans ces domaines sera-t-elle à l'ordre du jour des nouvelles négociations bilatérales prévues dans le cadre du dossier Schengen ? La Suisse n'étant pas membre de l'Union, quelle est sa marge de manoeuvre ?

3. Quelles conséquences l'instauration d'un mandat d'arrêt européen aura-t-il pour la Suisse ? Quelles mesures touchera-t-elle ?

4. Compte tenu du meilleur échange d'information entre les différents services de renseignement de l'Union et de la création d'équipes d'enquêteurs communes, le Conseil fédéral ne redoute-t-il pas des désavantages pour la Suisse ? Que fait-il pour y remédier ?

5. Quelles appréciations le Conseil fédéral porte-t-il sur le fait que la Suisse se tient à l'écart d'Europol alors même qu'il est prévu d'étendre les pouvoirs de cette autorité. Quelles conséquences la position suisse dans ce dossier aura-t-elle sur les négociations bilatérales entre la Suisse et l'Union européenne ? Quel est le calendrier des négociations ?

6. Quelles mesures le Conseil fédéral a-t-il prises pour renforcer la sécurité du trafic aérien ? Appliquera-t-il les mesures décidées par l'Union européenne ? L'examen réciproque ("peer review") décidé par le Conseil européen pour garantir une application efficace et uniforme des mesures de sécurité aérienne concernera-t-il aussi la Suisse ?

Begründung

Le Conseil européen extraordinaire qui s'est tenu le 21 septembre 2001 (vendredi dernier) a fait le point sur la situation internationale après les attentats aux États-Unis et a analysé leurs répercussions sur la sécurité en Europe. À l'instar du Conseil des ministres de la justice et de la police qui s'étaient réunis un jour plus tôt, le Conseil européen a décidé de prendre des mesures communes pour lutter contre le terrorisme international et la criminalité transfrontalière.

N'étant pas membre de l'Union européenne, la Suisse n'a pas pu participer à ces réunions. La coopération internationale est pourtant considérée comme la clef de voûte des efforts suisses de lutte contre la criminalité. La coopération renforcée entre les différents États européens en général et la mise en oeuvre du plan d'action approuvé par le Conseil européen en particulier soulèvent des questions supplémentaires concernant la sécurité en Suisse.

Le plan d'action de l'Union européenne prévoit les mesures suivantes :

1. l'instauration d'un mandat d'arrêt européen et la définition commune du terrorisme ;

2. une coopération renforcée et un meilleur échange d'information entre les services de renseignements des pays membres de l'Union ; la création d'équipes d'enquêteurs communes ;

3. le renforcement des pouvoirs d'Europol en matière de lutte contre le terrorisme ;

4. le développement des instruments de droit internationaux ;

5. des mesures pour empêcher le financement du terrorisme ;

6. le renforcement de la sécurité aérienne ;

7. l'intégration de la lutte contre le terrorisme dans la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union.

Les mesures décidées par l'Union européenne ont surtout une fonction préventive dans l'hypothèse d'attaques terroristes. Compte tenu de l'insécurité qui règne actuellement dans le monde, il n'est pas exclu que des attaques terroristes soient lancées contre des cibles en Europe, en réaction, surtout, à une éventuelle offensive américaine en Afghanistan. Tant la convocation d'un Conseil européen extraordinaire que l'adoption d'un plan d'action concret prouvent la volonté de l'Union de prendre les mesures nécessaires le plus rapidement possible pour protéger un maximum les citoyens européens. Face à un contexte changé, il est urgent que la Suisse redéfinisse sa place dans le dispositif de sécurité européen pour pouvoir prendre des mesures garantissant aux citoyens suisses une sécurité maximale.

Exclue de la coopération européenne en matière de sécurité, la Suisse est également dans une situation délicate par rapport aux États-Unis qui réclament que l'on "coupe les vivres au terrorisme". Pour cette raison, il est essentiel que le Conseil fédéral se prononce rapidement et clairement sur ces questions.

Stellungnahme des Bundesrates

Le rapprochement des pays européens a pour conséquence de faire de l'Europe tout entière un espace de criminalité dans lequel les auteurs d'infractions agissent de plus en plus par-delà les frontières nationales ou régionales au lieu de s'y arrêter comme c'était le cas précédemment. D'où le constat qu'un État ne peut aujourd'hui plus assurer à lui seul sa sécurité intérieure. Les attentats qui se sont produits aux États-Unis le 11 septembre 2001 l'ont plus que jamais montré.

Fort de ce constat, le Conseil fédéral a pris depuis plusieurs années déjà les mesures propres à promouvoir la coopération avec les autorités étrangères dans les domaines de la police, de la justice et des services de renseignements, et ce notamment par le biais d'accords bi- et multilatéraux. C'est là une nécessité, bien que le niveau de sécurité de la Suisse soit déjà très élevé.

Le Conseil fédéral répond comme il suit aux questions de l'auteur de l'interpellation :

1./2. Dans le contexte de la création d'un "Espace de liberté, de sécurité et de justice", l'UE met l'accent depuis longtemps déjà sur le renforcement de la coopération dans la lutte contre la criminalité internationale et, en particulier, contre le crime organisé. Ainsi, les instruments les plus divers sont en cours de planification ou de réalisation ou alors fonctionnent déjà (p. ex. Europol, Office de lutte anti-fraude, "Schengen", magistrat de liaison, Réseau judiciaire européen, Eurojust, procureur européen). Suite aux événements du 11 septembre, l'UE a pris différentes mesures supplémentaires visant notamment à lutter de manière plus efficace contre le terrorisme international.

Étant donné que la Suisse n'est pas membre de l'UE, elle ne participe pas directement à ces instruments et à ces mesures. Néanmoins, dans la lutte contre la criminalité internationale, la Suisse travaille aujourd'hui déjà en étroite collaboration avec les autorités étrangères, et ce à différents niveaux :

- Interpol : les bases légales de l'actuelle coopération policière sont en grande partie réunies dans le Statut de l'Organisation internationale de police criminelle. La coopération avec Interpol a fait ses preuves au cours des dernières années. Le canal Interpol est utilisé pour diffuser des informations de police, des demandes d'appui, mais aussi des demandes de recherches et d'entraide judiciaire. La coopération avec Interpol permet, en outre, de développer de nouvelles stratégies de lutte contre le crime. Ainsi, Interpol a notamment procédé à une étude sur le financement du terrorisme en s'appuyant sur le cas du "Groupe islamique armé". La Suisse entend poursuivre et approfondir sa coopération avec Interpol.

- Agents de liaison : des agents de liaison de l'Office fédéral de la police (OFP), prévus pour faciliter la poursuite pénale, sont stationnés dans différents pays en Europe et outre-Atlantique. La Suisse possède actuellement des agents de liaison en France (Lyon), aux États-Unis (Washington), en Allemagne (Wiesbaden) et en Tchéquie (Prague). La question de savoir si ce réseau d'agents de liaison doit être étendu à d'autres pays - et si oui, lesquels est en cours d'examen.

- Accords bilatéraux portant sur la coopération policière transfrontalière : la Suisse a conclu des accords bilatéraux de coopération policière avec tous ses pays voisins. Les accords conclus avec l'Italie (1er mai 2000), la France (1er octobre 2000), l'Autriche et le Liechtenstein (1er juillet 2001) sont déjà en vigueur. L'accord conclu avec l'Allemagne devrait également entrer en vigueur au cours des prochains mois. Les accords de coopération permettent de mettre en place des observations transfrontalières et de mettre en oeuvre le droit de suite (dans ce domaine, l'accord conclu avec l'Italie va moins loin que les autres). La création des centres communs de coopération policière et douanière de Chiasso et Genève constituent l'élément central des accords conclus avec la France et l'Italie. Les agents actifs au sein de ces centres communs peuvent travailler en groupes et échanger les informations qu'ils ont obtenues dans l'exercice de leur activité. Ces deux centres de coopération seront opérationnels au printemps 2002.

- Partenariat des pays alpins en matière de sécurité : la Suisse a mis en place une coopération informelle étroite en matière de sécurité avec l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Autriche et le Liechtenstein. Ce partenariat des pays alpins en matière de sécurité réunit des domaines tels que l'immigration clandestine, les réseaux de passeurs, la traite des êtres humains, le blanchiment d'argent et l'extrémisme. Il sert avant tout à échanger des idées et des expériences relatives à ces domaines, de même qu'à optimiser la coopération existante sur le plan opérationnel.

- Services de renseignements : un échange nourri d'informations est en place depuis des décennies entre le service de renseignements intérieurs suisse, placé au sein du Service d'analyse et de prévention (OFP), et les partenaires européens. Cet échange d'informations a fait ses preuves.

Parallèlement aux formes de coopération transfrontalière existantes en matière de lutte contre la criminalité internationale, des négociations sont actuellement en cours en vue d'une participation directe de la Suisse à certains instruments de l'UE dans le domaine de la sécurité intérieure :

- Europol : Europol est un office central chargé de la lutte contre des formes bien précises de grande criminalité internationale et notamment contre le terrorisme. Sa tâche principale consiste à réunir, à enregistrer et à analyser des informations pour mettre ensuite les résultats de ses analyses à la disposition des services d'enquête des États membres. La Suisse et Europol entendent signer sous peu un accord de coopération.

- "Schengen": dans l'optique de la réalisation de la libre circulation des personnes au sein de l'UE, "Schengen" prévoit la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Cette suppression s'accompagne d'une série de mesures en matière de sécurité, notamment le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, une politique des visas et d'asile commune, l'amélioration de la coopération policière transfrontalière, le renforcement de la collaboration entre autorités judiciaires et enfin l'échange d'informations relatives à des personnes ou des objets recherchés ou à des personnes indésirables via le "Système d'information Schengen" (SIS). Le SIS est un système de recherches policières international assistées par ordinateur qui permet la recherche de personnes et d'objets sur tout le territoire souverain de l'UE. L'utilisation d'un tel système peut également se révéler fructueuse dans la lutte contre le terrorisme. Une association à "Schengen" permettrait, entre autres, à la Suisse d'avoir accès aux données du SIS. Elle pourrait également permettre d'optimiser la coopération policière transfrontalière et d'harmoniser les politiques des visas.

La participation de notre pays au dispositif de sécurité de Schengen et à la politique d'asile et d'immigration de l'UE permettrait d'empêcher que la Suisse ne représente en Europe une porte ouverte à l'immigration clandestine et ne devienne une plaque tournante de la criminalité organisée transfrontalière et du terrorisme international. Une telle participation permettrait également de garantir que la Suisse soit associée dès à présent, mais aussi dans sa forme future, à un système moderne et étendu de lutte contre le crime. Une participation d'ensemble à "Schengen/Dublin" serait sans aucun doute dans l'intérêt de la sécurité de la Suisse. Le 25 juin 2001, le Conseil de l'UE a décidé d'ouvrir des négociations avec la Suisse sur une association à "Schengen". Le 27 juin 2001, le Conseil fédéral a adopté un mandat de négociations préliminaires. Depuis, les premiers entretiens exploratoires ont été menés auprès de la Commission européenne et de certains États membres de l'UE. Les deux parties sont en train de préparer un mandat de négociation définitif.

Pour que la Suisse ne perde pas son accès au système de lutte contre le crime de l'UE, moderne et étendu, il est indispensable qu'elle renforce sa collaboration policière et judiciaire avec l'Union. Cependant, les possibilités de coopération bi- et multilatérales sont aujourd'hui en grande partie épuisées. De plus, les accords policiers bilatéraux ne peuvent pas rivaliser avec les perspectives offertes par une adhésion à "Schengen" et au SIS. En effet, "Schengen" va beaucoup plus loin dans la lutte contre le terrorisme. Seule une participation directe de la Suisse aux instruments du dispositif de sécurité de l'UE permettra d'améliorer encore la coopération à l'échelon européen.

3. L'introduction du nouveau mandat d'arrêt européen fait partie du train de mesures législatives prises par le Conseil européen suite aux événements du 11 septembre. Ce mandat permettrait aux autorités judiciaires d'un État membre de l'UE de livrer directement une personne recherchée aux autorités judiciaires d'un autre État membre (procédure d'extradition simplifiée). La forme que prendra ce mandat d'arrêt européen n'est pas encore connue ; les modalités sont en cours d'examen au sein du Conseil "Justice et affaires intérieures".

L'introduction de cet instrument n'aurait vraisemblablement pas de répercussions sensibles sur les relations de l'UE avec la Suisse. Dans les domaines de l'extradition et de l'entraide judiciaire, la Suisse a des relations bien développées avec tous les États de l'UE, résultant des accords conclus avec eux. Au-delà de ces relations, le droit interne autorise même la Suisse à fournir une entraide judiciaire à ces États. Il paraît peu probable que l'introduction d'un mandat d'arrêt européen apporte une amélioration notoire des prestations d'entraide judiciaire fournies par les États membres de l'UE à la Suisse. Il faut en effet noter que certains États européens se trouvent aujourd'hui dans l'impossibilité, vu leur droit de procédure, de répondre aux demandes d'entraide judiciaire ou d'extradition d'autres États ou de le faire dans des délais raisonnables.

En l'état actuel, le mandat d'arrêt européen est prévu comme un élément indépendant de Schengen. Si la Suisse s'associait à "Schengen", elle ne devrait donc pas automatiquement reprendre le mandat d'arrêt européen.

4. Comme nous l'avons déjà dit, le Service de renseignements intérieurs suisse échange depuis des décennies déjà des informations avec ses homologues européens. Cet échange fonctionne bien et a porté ses fruits. Le Conseil fédéral est persuadé que l'intensification de l'échange d'informations prévue par les services de renseignements des États membres de l'UE n'aura pas de conséquences négatives pour la Suisse étant donné les nombreux contacts existants et l'intensité de la coopération entre les services de renseignements.

Le Conseil fédéral ne craint pas davantage que la Suisse ait à subir des inconvénients résultant de l'engagement d'équipes communes d'enquête. Aujourd'hui déjà, dans le cadre de l'entraide administrative et de l'entraide judiciaire internationales, des enquêtes engageant des agents de différents pays ont lieu. Cela continuera d'être possible pour les agents suisses à l'étranger (sur le fondement de l'ordre juridique du pays concerné) et les agents étrangers en Suisse (sous direction suisse).

Le gros inconvénient, par contre, provient du fait que la Suisse ne peut pas encore participer à l'échange automatisé d'informations de police via le SIS. Ce système est considéré par les experts des États membres de l'UE comme un élément essentiel et indispensable dans la lutte contre la criminalité internationale. De même, les services de police judiciaire de Suisse sont clairement en faveur d'une participation au SIS. Néanmoins, l'accès au SIS ne pourrait être garanti à la Suisse que dans l'hypothèse d'une adhésion à "Schengen". A plus long terme, la non-participation de la Suisse à la "task force" composée de chefs de police européens ainsi qu'à la formation commune de police (École européenne de police) pourraient également représenter des inconvénients.

5. Europol a une fonction de plus en plus importante à l'échelon européen dans la lutte contre le terrorisme. Ainsi, dans son programme annuel 2002, Europol a fait de la lutte contre le terrorisme l'une de ses principales priorités. Un groupe d'experts en matière de lutte contre le terrorisme doit, en outre, être mis sur pied au sein d'Europol au cours des prochains mois. Enfin, à partir de l'année prochaine, Europol devrait pouvoir créer des équipes communes d'enquête en collaboration avec les services compétents des États membres.

Comme nous l'avons déjà mentionné, la Suisse et Europol sont sur le point de signer un accord de coopération. Les négociations se sont conclues avec succès le 18 septembre. La signature de l'accord de coopération doit intervenir au printemps prochain. L'Assemblée fédérale devrait traiter le texte au cours de l'année 2002.

Du point de vue de son contenu, la Suisse pourra profiter de l'accord de coopération à différents égards. Europol fonctionne comme une plaque tournante de l'information pour les États membres de l'UE et pour les États tiers signataires d'un accord de coopération, et ce dans le domaine de la grande criminalité internationale, terrorisme inclus. Une fois l'accord de coopération entré en vigueur, la Suisse aura la possibilité de prendre part à cet échange d'informations. Par ailleurs, l'accord entre Europol et la Suisse prévoit l'échange d'agents de liaison. Enfin, à l'avenir, la Suisse sera largement informée par Europol des nouvelles méthodes de lutte contre le crime et aura accès aux différents rapports de situation et analyses de la menace produits dans ce domaine.

Une coopération entre la Suisse et Europol dans le cadre d'enquêtes concrètes n'est pour l'instant pas prévue. Avant de se lancer dans une coopération aussi poussée avec Europol, la Suisse aimerait rassembler les premières expériences en matière d'échange d'informations. Pour la même raison, la Suisse ne devrait pour l'instant pas non plus s'associer aux nouveaux instruments d'Europol que sont le groupe d'experts en matière de lutte contre le terrorisme et les équipes communes d'enquête.

Le système d'informations d'Europol n'est pas comparable au SIS. L'échange d'informations au sein d'Europol se limite en effet à certains domaines de la grande criminalité internationale. Par ailleurs, il n'y a pas, au sein d'Europol, d'accès direct aux banques de données ; les informations souhaitées sont communiquées par Europol sur demande spéciale. C'est pourquoi l'accord de coopération avec Europol ne pourra pas remplacer une participation à "Schengen".

6. Les mesures de sûreté dans les aéroports suisses étaient déjà d'un bon niveau avant le 11 septembre 2001. Ainsi, des appareils à la pointe de la technologie sont utilisés pour le contrôle des passagers et des bagages à main. De même, les bagages enregistrés sont vérifiés à 1,0 % par le biais d'un système de contrôle complexe et en grande partie automatisé. Ce concept fait de la Suisse un leader mondial en matière de sûreté. À la suite des événements du 11 septembre 2001, ces contrôles de sûreté effectués de manière standard ont été renforcés ponctuellement au vu du changement de la situation de la menace.

Le programme national de sûreté de l'aviation de la Suisse suit dans les grandes lignes les recommandations de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC), à laquelle appartiennent, outre notre pays en tant que membre fondateur, 37 autres États européens. Les mesures prises par l'UE dans l'aviation à la suite des événements du 11 septembre se fondent aussi largement sur les recommandations de la CEAC ; celles-ci doivent être précisées et intégrées dans le droit de l'Union pour leur donner force obligatoire.

L'examen réciproque des mesures de sûreté dans les aéroports résulte d'une initiative suisse prise dans le cadre de la CEAC. La méthode de ce programme d'audit a été développée au cours des dernières années sous la direction de la Suisse et un programme de surveillance auquel la participation est facultative a été lancé au sein de la CEAC au début de cette année. L'UE doit sa rapidité d'action dans ce domaine aux travaux préparatoires et aux expériences de la CEAC. Il s'agira à présent, après la décision de l'UE de mettre en oeuvre des mesures pour renforcer la sûreté dans l'aviation, d'éviter tout recoupement entre le programme lancé par la CEAC et le système de l'Union.

Réponse du Conseil fédéral.