Wortlaut

1. Existe-t-il des sociétés ou entités économiques dépendant directement ou indirectement de la Confédération, dont le mandat de révision est confié au cabinet Arthur Andersen ?

2. Au vu des circonstances récentes, le Conseil fédéral est-il d'avis qu'une révision des normes de contrôle des sociétés ou entités économiques doit être envisagée ? Cas échéant, en imposant un critère de rotation des organes de révision de manière à éviter les conflits d'intérêts ?

3. Par suite de l'accord de fusion annoncé entre Andersen et KPMG hors États-Unis :

a. Que pense le Conseil fédéral de la légitimité concurrentielle de tels accords ?

b. N'y a-t-il pas lieu de craindre la naissance d'un véritable oligopole de l'audit ?

Begründung

Le thème du "corporate governance" est d'actualité en Suisse notamment depuis les cas Swissair et ABB.

Sur le principe, chacun s'accorde pour admettre qu'une gestion saine nécessite une éthique et une culture d'entreprise favorisant l'orientation sur le long terme et dans la transparence.

Cela suppose, entre autres, une sépartion claire des compétences, un contrôle effectif des activités sociales et, à la clef, une totale transparence et publicité de toutes les données pertinentes.

D'où la nécessité - compte tenu de la complexité des entreprises actuelles - de comités d'audit ou d'organes de surveillance totalement indépendants et dont les responsabilités sont clairement définies.

Dans ce contexte la déconfiture d'Arthur Andersen est édifiante et révélatrice d'un certain disfonctionnement qui doit nous interpeller.

Pour mémoire, c'est ce cabinet d'audit, sous l'impulsion de la Commission fédérale des banques (CFB), qui avait revelé en autonomne dernier la couverture insuffisante des crédits à risques de la Banque cantonale vaudoise, couverture pourtant approuvée par le précédent organe de contrôle. Une nouvelle méthode de provisionnement a été mise en place suite à ce rapport.

C'est dire les conséquences, pouvant prendre des proportions dramatiques, qui peuvent résulter de l'absence de normes uniformes ou de référentiels mal définis laissé à l'appréciation d'un organe de révision, lequel n'est pas forcéement neutre et objectif.

C'est souligner aussi le poids et l'importance cruciale de ces organes de contrôle.

Pour en revenir plus précisément à Andersen, il semblerait certes que la filiale suisse ne soit que faiblement touchée en raison de l'absence de vases communicants entre les divers cabinets nationaux.

Il n'empêche !

Quand on sait qu'Andersen Suisse a vu son chiffre d'affaires progresser de 11,5 % au cours de ces derniers mois et quand on apprend que cette même fiduciaire a repris tout récemment des mandats de révision dans une banque cantonale, on est en droit de s'interroger : la valeur des processus d'audit et de contrôle est-elle réellement en voie d'amélioration ?

Et de se poser la question de la définition et de l'application des normes. Qui dicte quoi ?

Par exemple, si la CFB a fixé un certain nombre de référentiels sur les risques, ces référentiels - au vue de l'exemple vaudois - sont-ils suffisants ? Est-il opportun d'en confier l'appréciation à une fiduciaire qui a l'espoir de reprendre le mandat par la suite, précisément en fonction des conclusions qu'elle aura elle-même formulées ?

Enfin, comment ne pas s'inquiéter - au vu de la reprise envisagée par KPMG - de la concentration qui se dessine dans le monde déjà restreint de l'audit. Sur une dizaine de grandes compagnies comptables, dans les années quatre-vingt, il n'en restera dorénavant que quatre.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La société d'audit Andersen n'exerce qu'un mandat de révision auprès de la SUVA. Elle n'assume aucun autre mandat auprès d'entreprises ou d'organisations appartenant au troisième ou au quatrième cercle de l'administration. Pour les organes affectés à la révision auprès des bénéficiaires de subventions, des données comparables ne sont pas à disposition.

2. Révision effectuée dans le cadre du code des obligations (CO)

En matière de reddition des comptes, les entreprises sont soumises aux conditions minimales fixées par les prescriptions applicables à l'établissement des comptes. Celles-ci diffèrent passablement suivant le statut juridique, le domaine d'activité et d'autres caractéristiques de l'entreprise (telles que la cotation en bourse et les dispositions contenues dans les statuts).

L'organe de révision vérifie si la tenue des comptes d'une entreprise est conforme à la loi, aux statuts et éventuellement à un standard de présentation des comptes. Le rapport de l'organe de révision ne peut fournir sur la situation économique et financière d'une entreprise plus d'indications que celles qui sont prescrites au minimum par la réglementation utilisée. Les dispositions concernant les obligations de l'organe de révision doivent, selon la doctrine et la pratique dominantes, protéger également la collectivité. Le travail de l'organe de révision sert notamment à protéger des tiers qui ont des créances financières à faire valoir contre la société (emprunt, leasing etc.) ou qui détiennent une part de son capital. L'organe de révision répond envers chaque actionnaire ou créancier du dommage qu'il leur cause en manquant intentionnellement ou par négligence à ses devoirs.

En règle générale, les créanciers n'ont pas le droit de consulter les dossiers comptables d'une société. Les actionnaires ne peuvent le faire qu'en vertu d'une autorisation expresse de l'assemblée générale ou d'une décision du conseil d'administration. Pour approuver le bilan ou évaluer la solvabilité d'une entreprise, les actionnaires et les créanciers doivent donc se baser sur la vérification des comptes annuels effectuée par l'organe de révision. La vérification des comptes exigeant objectivité et neutralité, l'indépendance de l'organe de révision est un critère d'importance fondamentale. En fait, le réviseur est toujours au coeur des tensions générées par les intérêts divergents en jeu, soit les intérêts du conseil d'administration, de la direction, des actionnaires, des créanciers et des tiers. Il n'est pas possible d'éviter un tel conflit d'intérêts. Dans ce contexte, toute solution, y compris celle qui prévoit un changement régulier de l'organe de révision (voir ci-dessous), a ses avantages et ses désavantages. La réglementation légale de l'indépendance doit donc se limiter à quelques principes élémentaires.

La durée de fonction de l'organe de révision est de trois ans au plus (art. 727e al. 1er CO). L'article 727c CO règle succinctement la question de l'indépendance de l'organe de révision. Depuis la révision des droits des sociétés anonymes, cette indépendance doit être effective, en fait et en apparence. Le projet de loi fédérale concernant l'établissement des comptes et leur révision, étudié par la commission d'experts pour une loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes, prévoit un durcissement des prescriptions en matière d'indépendance, ainsi que l'introduction d'une procédure d'admission pour les contrôleurs des comptes. La procédure de consultation a révélé que la création d'une autorité d'admission est bien accueillie tandis que la séparation entre cette autorité et l'administration, telle qu'elle est proposée par les experts, ainsi que la composition du personnel de l'autorité sont contestées.

Compte tenu de la jurisprudence, de l'évolution internationale et des directives des autorités de surveillance qui visent une version plus pratique de critères d'indépendance difficilement mesurables, la Chambre fiduciaire suisse a approuvé de nouvelles directives sur l'indépendance des experts-comptables dans le cadre de l'autorégulation. Les sept principes concernant l'indépendance sont entrés en vigueur le 1er janvier 2002 et posent des jalons fondamentaux pour garantir ladite indépendance. Les membres de la Chambre fiduciaire, ainsi que les contrôleurs des comptes qui se réfèrent aux normes de la Chambre fiduciaire pour rédiger leurs rapports sont tenus d'observer les principes sur l'indépendance. Il est toutefois nécessaire d'attendre pour vérifier si la confirmation écrite du respect des directives et l'application volontaire de ces dernières par les contrôleurs des comptes non-membres de la Chambre fiduciaire suffisent à assurer la mise en oeuvre des nouveaux principes sur l'indépendance.

L'indépendance d'un réviseur dépend, en fait, surtout de la force de caractère de la personne responsable du contrôle. Elle ne peut donc pas être garantie par des directives légales. Le respect des principes d'indépendance et d'exécution régulière des tâches par l'organe de révision est avant tout assuré par le biais de la responsabilité du réviseur. L'affaire Enron a montré que l'organe de révision concerné n'a pas rempli ses tâches conformément à son devoir, et ce malgré des directives en matière d'indépendance sévères par rapport à celles qui s'appliquent en Suisse. La responsabilité du réviseur entraînera ainsi probablement la liquidation, pour cause d'insolvabilité et de pertes de clientèle, d'une des plus grandes sociétés de révision au monde. Ce cas de responsabilité, ainsi que d'autres ne manqueront certainement pas d'avoir un effet sur les autres sociétés de révision.

La proposition d'un changement régulier de l'organe de révision n'a pas forcément des répercussions positives sur l'indépendance et la qualité du travail de l'organe de révision.

- En ce qui concerne les honoraires de l'organe de révision, le changement régulier n'apporte qu'un avantage apparent. En effet, les conséquences à moyen terme sur le volume des honoraires restent les mêmes, que la durée de fonction d'un organe de révision ne soit pas prolongée en raison de la rigueur du travail accompli ou qu'une réélection ne puisse être escomptée en raison de l'expiration d'un délai.

- Une limitation de la durée de fonction de l'organe de révision peut diminuer la qualité du travail de contrôle, car plus la durée d'observation est longue plus l'image de l'entreprise s'affine. Le contrôle de consortiums à la structure complexe demande en outre une phase d'introduction non négligeable. Dans le cadre d'une activité à plus longue échéance, l'organe de révision peut axer son travail sur des objectifs annuels ciblés. De cette manière, il a la possibilité d'observer ponctuellement et de manière plus approfondie la tenue des comptes de l'entreprise concernée et d'améliorer année après année la qualité de son travail de révision.

Il n'est pas possible de porter un jugement définitif sur les moyens d'améliorer la surveillance des sociétés anonymes et sur les différentes mesures de remplacement possibles (p. ex., changement régulier de l'organe de révision ou du responsable de mandat, report de certaines parties du rapport annuel dans l'annexe soumise au contrôle, révision par les pairs des organes de révision, procédure d'autorisation des organes de révision, séparation entre les mandats de consultant et de réviseur, normes visant l'établissement de comptes plus clairs). Un examen approfondi de ces questions ne pourra être réalisé que dans le cadre de l'élaboration du rapport demandé par la motion Walker 01.3329, "Société par actions. Principes de la 'corporate governance'", et le postulat Walker 02.3086, "'Corporate governance'/protection des investisseurs". Le Conseil fédéral est disposé à accepter la motion et le postulat en question.

Révision effectuée dans le cadre de la législation sur les banques et les bourses

Les organes de révision mentionnés dans la loi sur les banques et dans la loi sur les bourses sont soumis à une disposition spéciale. En tant que bras armé de la Commission fédérale des banques (CFB) au sein du système suisse de surveillance, les organes de révision jouent un rôle important pour ce qui est du contrôle et de la surveillance des banques et des négociants en valeurs mobilières. Les organes de révision doivent remplir des conditions sévères et accomplir leurs tâches d'organe de contrôle externe de manière indépendante, diligente et qualifiée (art. 20 al. 4 loi sur les banques). La CFB est tenue de vérifier que les normes en la matière sont respectées et, de manière générale, de surveiller l'activité des organes de révision. Suite aux constatations faites lors de l'assainissement de la Banque cantonale de Genève et de la Banque cantonale vaudoise, la CFB est intervenue auprès de tous les organes de révision afin d'obtenir des informations supplémentaires concernant la gestion des crédits, l'identification et les méthodes d'évaluation des risques en matière de crédit. En outre, la CFB a sollicité de la Chambre fiduciaire un examen des directives visant à évaluer les actifs, notamment ceux des crédits immobiliers. Enfin, la CFB a également chargé un groupe de travail de proposer des améliorations dans le cadre de la révision actuellement en cours des directives en matière d'établissement des comptes.

Les problèmes rencontrés par la Banque cantonale vaudoise et les actes éventuellement punissables commis par la société de révision Andersen dans le cadre de la faillite de la société américaine Enron ont montré l'importance fondamentale de l'activité de révision. Selon la CFB, le système de révision fondé sur la surveillance indirecte pratiqué en Suisse, qui consiste en une révision externe effectuée par des sociétés privées, elles-mêmes soumises à la haute surveillance de la CFB (système de surveillance à deux niveaux), reste adéquat. La commission d'experts sur la révision bancaire présidée par le professeur Peter Nobel est parvenue à la même conclusion. Sur la base d'une analyse du système de surveillance en vigueur, le groupe d'experts a formulé des recommandations de portée stratégique quant au contrôle et à la surveillance des banques et des négociants en valeurs mobilières. Il a soumis son rapport à la CFB à la fin de l'année 2000. Sous la conduite de la CFB, un groupe de travail a ensuite été chargé de reformuler les directives en la matière au niveau de la loi, de l'ordonnance et des circulaires. Les conseils du groupe d'experts Nobel concernant les tâches, la fonction et l'indépendance des sociétés de révision, la surveillance de consortiums bancaires et financiers complexes, ainsi que le contrôle des consortiums seront traités prioritairement par le groupe de travail. Un rapport intermédiaire est prévu pour la mi-2002. Dans sa recherche de nouvelles possibilités d'amélioration, la CFB a également décidé de créer, au sein de la division "banques/négociants en valeurs mobilières", une nouvelle unité de cinq personnes qui se consacreront exclusivement au contrôle des organes de révision. Une deuxième modification de taille touche la révision extraordinaire, qui n'aura dorénavant plus un caractère d'exception ou de sanction, mais qui deviendra une activité courante. Selon cette modification, chaque institut financier devra être vérifié périodiquement dans certains domaines par une autre société de révision. Ces deux nouveautés peuvent être mises en oeuvre tout de suite et dans le cadre des bases légales existantes. D'autres nouveautés ou d'autres modifications seront examinées par le groupe de travail chargé de mettre en oeuvre les recommandations du groupe d'experts de Peter Nobel.

3.a. Les fusions entre entreprises qui, grâce à leur chiffre d'affaires ou en raison de leur position sur leur marché, occupent une place d'une certaine importance, sont soumises, conformément aux articles 9ss. de la loi sur les cartels, à un examen de la Commission de la concurrence. Celle-ci vérifie que la fusion ne permet pas aux entreprises participantes de dominer le marché ou de renforcer une position déjà dominante sur le marché et d'empêcher ainsi toute concurrence véritable sans pour autant améliorer les rapports de concurrence sur un autre marché et compenser de cette manière les désavantages apportés par la position dominante précitée.

Le contrôle de la fusion vise donc à empêcher toute création ou renforcement d'une position dominante sur le marché, si celle-ci conduit à supprimer une vraie concurrence. Les fusions peuvent, en effet, s'avérer problématiques surtout sur les marchés qui stagnent ou pour lesquels la concurrence internationale ne fonctionne pas. Sur les marchés dynamiques, généralement ouverts à la concurrence internationale, les fusions peuvent constituer des stratégies économiquement souhaitables. Dans de nombreux cas, les fusions permettent d'obtenir des avantages en termes de taille ou d'exécution des tâches, améliorant ainsi l'utilisation des ressources. Elles impliquent également une amélioration de l'efficacité au niveau de l'économie d'entreprise et de la macro-économie. En effet, si une fusion conduit à l'apparition sur le marché d'une entreprise de taille optimale, la capacité concurrentielle du secteur concerné s'accroît aussi.

3.b. En 1998 déjà, la Commission de la concurrence a examiné le marché de la révision à l'occasion de la fusion de Revisuisse Price Waterhouse avec STG-Coopers & Lybrand. Elle est alors parvenue aux conclusions suivantes :

- Les années passées, une tendance à la concentration est apparue au niveau mondial. Le nombre des plus grandes entreprises de révision a, en effet, décrû peu à peu. Après la fusion mentionnée plus haut entre Revisuisse Price Waterhouse et STG-Coopers & Lybrand, le nombre des entreprises du peloton de tête en termes de chiffre d'affaire s'est réduit à cinq.

- D'après les connaissances des autorités en matière de concurrence, une concurrence efficace existe sur le marché suisse ou régional pour ce qui est de la révision de PME. Un grand nombre de sociétés de révision proposent, en effet, leurs services à ces entreprises.

- En revanche, seules les cinq sociétés les plus importantes existent toujours sur le marché de la révision des grosses entreprises et des banques et trois sur le marché de la révision des compagnies d'assurances. Sur la base des connaissances acquises à la suite de la fusion susmentionnée, la question de l'apparition d'un oligopole en matière de révision des grandes entreprises ainsi que des banques et des assurances se pose. Il n'en reste pas moins que les sociétés restantes se livrent une concurrence acharnée sur ces marchés.

Pour conclure, il convient de relever que les considérations ci-dessus concernant la situation concurrentielle sur le marché de la révision se fondent sur une étude approfondie, effectuée par les autorités de la concurrence en 1998. Seul un projet concret de fusion peut montrer si les conclusions de l'étude en question restent adaptées aux circonstances actuelles. Les autorités de la concurrence examinent chaque projet de fusion de cas en cas en fonction des conséquences du projet concerné sur la concurrence propre au marché considéré.

Réponse du Conseil fédéral.