Wortlaut

Sur le marché privé des cartes géographiques en Suisse, on a pu constater ces derniers temps des évolutions négatives, telle que la vente de Hallwag à un groupe allemand et la faillite de Kümmerly+Frey. Il y a lieu de craindre que ces tendances se poursuivent en raison de facteurs défavorables. Ces difficultés n'ont pas seulement des causes économiques. Il semble plutôt que les pratiques de Swisstopo, non seulement compliquent l'activité et le développement des entreprises cartographiques privées, mais qu'elles vont même par certains aspects jusqu'à les entraver. Ainsi, les entreprises cartographiques privées ne bénéficient pas des conditions favorables à l'économie privée que la Confédération et les cantons sont tenus d'assurer en vertu de la Constitution fédérale.

À ce propos je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Partage-t-il l'avis selon lequel il existe un lien entre la situation critique décrite plus haut et le chiffre d'affaires record attesté par Swisstopo dans son rapport annuel 2001 ?

2. Comment juge-t-il le fait que Swisstopo entre, d'une part, en concurrence avec les entreprises cartographiques privées et simultanément, dans le cadre de l'adjudication des licences, a libre accès aux projets et aux idées de ses concurrents et se trouve donc en mesure d'en tirer parti à son avantage ? Que compte entreprendre le Conseil fédéral contre cette distorsion flagrante des conditions de concurrence ?

3. Que pense-t-il du fait que Swisstopo ait refusé d'accorder des autorisations de reproduction ou des licences au motif que ses propres produits seraient concurrencés ? Entend-il prendre des mesures pour empêcher que Swisstopo, qui est à la fois autorité chargée d'émettre les autorisations et entreprise concurrente des sociétés privées, fasse dépendre l'octroi d'autorisations de la mesure dans laquelle les produits visés entrent en concurrence avec les siens ?

4. Partage-t-il l'avis selon lequel il est extrêmement problématique que la même personne soit à la fois directeur de Swisstopo et président du Groupe interdépartemental de coordination (GCS) qui est l'organe de direction stratégique et de supervision du Centre de coordination de l'information géographique et des systèmes d'information géographique (COSIG)?

5. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre pour que la cartographie suisse, en particulier privée, riche d'une longue tradition, jouisse de conditions de concurrence équitables et exemptes de distorsion ?

6. Juge-t-il admissible que le GCS ou le COSIG, placés sous la présidence d'Erich Gubler, qui est en même temps directeur de Swisstopo, puisse, en tant qu'organe de coordination de la Confédération en matière d'information géographique, émettre à l'adresse d'autres offices fédéraux des directives visant à privilégier Swisstopo et ainsi à écarter la concurrence ?

7. Estime-t-il souhaitable que des entreprises privées soumettent à des offices fédéraux des offres qui concurrencent Swisstopo ?

8. Juge-t-il admissible que le COSIG use de son influence pour écarter ou entraver des concurrents de Swisstopo ?

9. Existe-t-il un projet à court, moyen ou long terme, de privatiser Swisstopo ou certains de ses secteurs, afin d'instaurer une concurrence authentique et équitable ? Dans l'affirmative, sous quelle forme le Conseil fédéral entend-il soutenir Swisstopo ou certains de ses secteurs dans la réalisation de ce projet ?

10. Selon le mandat de prestations conféré par l'arrêté du 17 novembre 1999 à l'Office fédéral de la topographie pour les années 2000 à 2003, les produits commerciaux de Swisstopo doivent couvrir leurs coûts de production. La carte de la région des Trois-Lacs se range-t-elle dans cette catégorie et, si oui, la couverture des coûts de production est-elle assurée dans ce cas ?

11. D'où vient le nom de "Swiss Map" désignant les produits de Swisstopo sur disque compact (CD-ROM), et comment en est-on arrivé à choisir ce nom ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'Office fédéral de topographie (Swisstopo) est géré selon les principes GMEB. A côté des tâches qui relèvent de l'économie publique, l'accord de prestations 2000-2003 autorise Swisstopo, dans une modeste mesure, à proposer aussi des prestations d'ordre commercial.

S'il est vrai que la situation économique exerce une influence négative sur le marché des cartes géographiques en Suisse, on ne peut déduire qu'il existe une relation entre la faillite de Kümmerly+Frey SA et d'autres événements regrettables, et les activités commerciales de Swisstopo. C'est ainsi que la situation désavantageuse qui règne sur le marché ne peut être imputée aux taxes perçues par Swisstopo, car, d'une part, les tirages et le nombre des nouvelles éditions de cartes touristiques sont en constante augmentation et que, d'autre part, les entreprises privées se font concurrence dans des domaines dans lesquels Swisstopo ne joue qu'un rôle marginal. Depuis l'introduction de la cartographie assistée par ordinateur, le marché est par ailleurs submergé par des produits bon marché d'entreprises qui ne sont pas spécialisées dans ce domaine (p. ex. plans de villes et d'agglomérations, cartes d'orthophotographie, cartes pour amateurs de VTT, etc.). Relevons que le Centre de coordination de l'information géographique et des systèmes d'information géographique (COSIG) est en train de définir une nouvelle stratégie pour les tarifs et la diffusion de données géographiques de la Confédération, entre autres dans le but d'atteindre l'encouragement souhaité de l'économie privée (voir réponse à la question 5).

1. Ces dernières années, Kümmerly+Frey SA a toujours pu bénéficier de conditions de paiement favorables pour les redevances dues par l'entreprise pour l'utilisation des cartes fédérales. Ni avant, ni pendant la procédure de faillite, elle n'a fait de reproche à Swisstopo d'avoir provoqué cette faillite. Le bon résultat de Swisstopo en 2001 est, d'une part, le fait d'une augmentation des recettes (plus de 3,1 millions de francs) et, d'autre part, d'une diminution des coûts (moins de 2,9 millions de francs) assez significatives (voir les comptes d'État 2001, p. 465c). Les prix pour certaines cartes nationales ont été augmentés, ce qui a provoqué une légère baisse des ventes, mais néanmoins une augmentation des recettes. Un lien direct entre la situation critique sur le marché de la cartographie en général ne peut toutefois en être déduit.

2. Il est vrai que dans certains domaines, Swisstopo a accès aux projets des entreprises privées qui offrent des produits cartographiques. Cela est principalement dû aux demandes d'offres pour les redevances ou pour des documents cartographiques de base ainsi que pour les chiffres de vente annuels qui doivent être fournis à Swisstopo pour le décompte des taxes de licences. À ce jour, aucun cas n'est connu pour lequel il aurait été fait à Swisstopo le reproche de profiter concrètement de ces connaissances pour éliminer un concurrent privé ou le discriminer sous une forme ou sous une autre. Compte tenu du très haut niveau de la qualité et des coûts de production et des prix très élevés, imputables principalement aux tâches que doit accomplir Swisstopo de par la loi, la position de l'office face aux entreprises cartographiques privées en ce qui concerne les offres pour des cartes spéciales est plutôt désavantageuse.

3. L'utilisation des cartes fédérales est réglée dans une ordonnance du Conseil fédéral (RS 510.6221). Selon l'article 4 de cette ordonnance, il n'existe un droit à l'autorisation que pour les transformations. Swisstopo ne peut refuser l'autorisation que si la sauvegarde du secret ou d'autres intérêts publics s'y opposent. Se fondant sur ces dispositions et selon la pratique habituelle, les reproductions non modifiées de feuilles entières de cartes ou d'ensembles de cartes ne sont pas autorisées. Par ailleurs, et conformément au mandat de prestation du Conseil fédéral, Swisstopo a l'obligation d'accomplir ses activités commerciales en ne discriminant aucunement les fournisseurs privés.

4. Le COSIG a été créé en 1998 sur décision du Conseil fédéral dans le but de mieux coordonner la production et l'utilisation de données géographiques au sein de l'administration fédérale et d'en faire baisser les coûts. Pour donner un peu plus d'influence au Groupe interdépartemental de coordination (GCS), il l'a habilité à émettre des directives à l'égard des autres offices fédéraux, un moyen qui n'a toutefois jamais été utilisé jusqu'à présent. C'est tout à fait consciemment que le COSIG a été intégré à Swisstopo, de manière à pouvoir profiter au maximum des synergies entre les plus importants producteurs de données géographiques de la Confédération et cet organisme de coordination. L'influence exercée par Swisstopo sur le COSIG est cependant très limitée. Le COSIG est dirigé par le GCS, au sein duquel Swisstopo dispose d'une voix sur douze et avec la présidence la possibilité de départager les voix. Les autres membres représentent tous les départements et surtout les offices qui utilisent les plus grandes quantités de données géographiques.

5. En juin 2001, le Conseil fédéral a approuvé la stratégie de la Confédération en matière de données géographiques. Celle-ci vise à assurer à chacun un accès simple et bon marché aux informations géographiques de base. Dans le concept de COSIG pour la mise en oeuvre de cette stratégie, le point le plus important, en plus de la politique des tarifs et de la distribution déjà mentionnée, sera de créer une infrastructure nationale de données géographiques. Le Conseil fédéral devra vraisemblablement prendre une décision concernant le concept de mise en oeuvre dans le courant de l'année 2003.

6. Comme indiqué plus haut, le GCS n'a encore jamais fait usage de son droit à émettre des directives. Il ne peut donc être question que le COSIG ait émis des directives à l'égard des autres offices. Comme mentionné sous chiffre 4, Swisstopo n'est pas en mesure de le faire non plus : Swisstopo est représenté dans le GCS avec une seule voix.

7. Du point de vue de la Confédération, l'intérêt prédominant est que les offices utilisent en priorité les données géographiques rassemblées pour les besoins et aux frais de la Confédération. Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas souhaitable de commander ou de faire relever de telles données par des entreprises privées, puisque cela occasionnerait des frais supplémentaires pour la Confédération.

8. Le Conseil fédéral n'a pas connaissance de cas ou le COSIG aurait usé de son influence pour écarter ou entraver des concurrents de Swisstopo. Par contre, sur insistance d'offices fédéraux, de services cantonaux et d'entreprises privées, le GCS a décidé de faire opposition à un brevet accordé à tort, de l'avis des spécialistes. Entre-temps, ce brevet a été retiré.

9. L'éventail des tâches que doit accomplir Swisstopo est très large. Ainsi, deux tiers des dépenses concernent des contributions versées pour la Mensuration officielle (MO) aux cantons. Les travaux de la MO sont à 90 % réalisés par l'économie privée. Du tiers restant, la plus grande partie est engagée pour la production, la mise à jour et la conservation d'informations géographiques dont la Confédération a besoin pour remplir ses obligations légales. Il s'agit, dans ce cas, exclusivement de biens dits "méritoires", pour lesquels il n'est pas judicieux d'instaurer une concurrence. De l'avis du Conseil fédéral, la relativement modeste activité commerciale que réalise Swisstopo est tout à fait souhaitable pour un office GMEB. On renforce ainsi dans les offices organisés selon ce principe la conscience des coûts tout en contribuant à l'amortissement des investissements en connaissances et en infrastructures spécifiques. Ce sont les raisons pour lesquelles une privatisation de Swisstopo ou de parties de cet office n'est pas judicieuse.

10. La carte des Trois-Lacs est un produit commercial. La première édition de cette carte a été réalisée sur initiative de Swisstopo comme carte de l'Expo.01 dans le cadre de leur concours d'idées et publiée en février 1999. En raison du déplacement de l'Expo à l'année 2002, cette carte a perdu de son actualité de manière inattendue. En 2000, une demande a été faite à Swisstopo de collaborer à un consortium privé (Kümmerly+Frey SA, Grunder SA, Aseantic) pour publier en commun une nouvelle carte de l'Expo. En dépit de l'accord de la direction de l'Expo, ce projet a échoué, et Swisstopo a décidé de mettre à jour et de publier à temps pour l'inauguration de l'Expo.02 la carte prévue, pas uniquement comme carte de l'Expo.02, mais comme carte touristique de la région des Trois-Lacs. Avant la production à proprement parler, un calcul a été effectué pour en évaluer la rentabilité et le risque. Jusqu'à fin septembre 2002, les chiffres de vente prévus n'ont pas été atteints, raison pour laquelle le taux estimé de couverture des coûts n'a pas pu être réalisé. Les bases de cette carte restent toutefois à disposition pour d'autres tirages et même après la fin de l'Expo, cette carte peut être utilisée comme carte d'excursion pour la région des Trois-Lacs.

11. Le nom de "Swiss Map" a été choisi lors du développement de la "Swiss Map Trophy", lancée sur le marché en 1996. Ce produit CD-ROM a, en premier lieu, été réalisé comme matériel didactique pour les écoles et pour l'armée. Swisstopo a grandement participé à la phase de conception et de réalisation de ce matériel interactif. Avant le lancement de "Swiss Map Trophy" déjà, Swisstopo avait l'intention de produire une série complète de CD-ROM. Il était dès lors logique de garder le nom de "Swiss Map" pour les produits ultérieurs. Le nom de "Swiss Map 100" a été fixé le 26 février 1997 par les responsables du projet.

Réponse du Conseil fédéral.