Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer d'ici fin 2003 un projet d'article constitutionnel disposant que tout arrêté autorisant une grande dépense sera sujet au référendum (veto aux dépenses).

Begründung

De nombreux cantons et communes connaissent depuis des années le veto aux dépenses, qui confère au corps électoral le droit de se prononcer sur les recettes comme sur les dépenses. Or, des études (réalisées par Kirchgässner et Vatter) ont montré de façon incontestable que les cantons qui ont introduit cet instrument ont, en moyenne, une croissance économique plus élevée que ceux qui n'en disposent pas et ont une quote-part des dépenses publiques et une quote-part fiscale plus basse. Partant de ce constat, il n'est guère admissible que les recettes votées au niveau fédéral soient soumises au référendum obligatoire (nécessitant la majorité du peuple et des cantons) et que les dépenses en restent exclues. Ceci explique pourquoi, aujourd'hui, il est bien plus facile de décider des dépenses que de voter de nouvelles recettes. On comprend aussi pourquoi la Confédération à quelque peine, depuis des décennies, à établir un budget équilibré.

Ces dernières années, les dépenses de la Confédération ont continué d'augmenter plus fortement que le produit intérieur brut. Au vu des interventions parlementaires qui ont été déposées ces derniers mois, il est à craindre que les dépenses continueront de croître inexorablement et finiront pas engendrer des charges insupportables. L'introduction d'un veto aux dépenses au niveau fédéral permettrait probablement d'exercer un effet modérateur sur leur croissance. À l'inverse, le peuple prendrait la responsabilité d'approuver les nouvelles dépenses, ce qui confèrerait à toute nouvelle dépense ou toute augmentation ou adaptation automatique d'une dépense une légitimité politique accrue.

Lors de l'élaboration de son programme économique, en été 2002, le PRD a demandé que l'on examine l'introduction d'un veto aux dépenses au niveau de la Confédération. Ses travaux ont abouti à l'esquisse de quelques variantes que je propose, ci-après, à la réflexion du Conseil fédéral.

Variante minimale. Soumission des crédits d'engagement et des plafonds de dépenses au référendum facultatif par voie d'un message ad hoc (veto aux dépenses). Il conviendrait, dans ce cas, de s'interroger sur l'opportunité de fixer des montants-seuils. Le cas échéant, on pourrait reprendre les montants minimums applicables au frein aux dépenses (soit 20 millions de francs pour les dépenses uniques et 2 millions de francs pour les dépenses périodiques). Toutefois, vu que le référendum serait facultatif (50 000 signatures à collecter en 90 jours), on pourrait se passer de fixer des montants-seuils, car l'utilité et le coût d'un référendum portant sur des petites dépenses seraient suffisamment dissuasifs pour qu'il ne soit pas lancé. En 2002, la variante minimale aurait été appliquée notamment pour des objets relevant du domaine de l'armée, de l'immobilier, des infrastructures des CFF, de l'aide au développement et de l'aide humanitaire, de la recherche et de la garde des enfants. Cette variante constitue la mesure minimale requise pour que le veto aux dépenses ait un effet.

2. Variante médiane. Le domaine propre de la Confédération (cf. variante minimale) étant relativement petit, comparé à celui des cantons et des communes, la question est de savoir comment le veto aux dépenses pourrait être appliqué, du moins en partie, au domaine des transferts. Ne serait-il pas possible d'introduire un mécanisme permettant de déclarer sujets au référendum facultatif les augmentations de dépenses (automatiques) dictées par la loi ? En cas d'acceptation du référendum, l'ancien montant continuerait d'être versé. Je prie le Conseil fédéral de ne pas exclure d'emblée le domaine des transferts et d'étudier toutes les possibilités d'appliquer le veto aux dépenses à ce domaine.

3. Variante maximale. Cette variante consisterait à soumettre au veto le budget voté et les suppléments au budget comme le font certaines villes et communes. Elle ne serait cependant guère indiquée au niveau fédéral. Comment justifier, en effet, que le budget dans son ensemble puisse être attaqué alors que les différents postes ont été approuvés. Il en va de même du vote final sur les suppléments. Il convient d'examiner, cependant, la possibilité de déclarer sujet au référendum un supplément au budget ou un poste du budget. Si tel était le cas, le Parlement pourrait indirectement laisser au peuple le soin de décider, par exemple, un supplément au budget consacré à la NLFA, ce qui reviendrait en quelque sorte à lui demander de choisir une variante : soit une extension, soit un redimensionnement du projet. Je demande au Conseil fédéral d'étudier toutes les possibilités envisageables pour cette variante.

Dans l'ensemble, il importe de ne pas perdre de vue que cet instrument sera d'autant plus efficace que le champ d'application sera étendu. On veillera par ailleurs, à exclure toutes les pratiques permettant de contourner le veto aux dépenses, qui consistent, par exemple, à voter des crédits de paiement au lieu des plafonds de dépenses ou à utiliser des critères variables pour les messages spéciaux.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Il ne fait aucun doute que le référendum financier est un instrument qui a fait ses preuves aux niveaux cantonal et communal. Cela vaut tout spécialement pour son effet de freinage sur les dépenses. Cette expérience positive constitue d'ailleurs l'une des principales raisons pour lesquelles le Conseil fédéral avait proposé, dans le cadre de son projet de réforme des droits populaires, l'introduction du référendum financier dans une version toutefois légèrement différente (seules auraient été concernées les décisions portant exclusivement sur des dépenses, que l'Assemblée fédérale aurait décidé de soumettre ou non au référendum facultatif). L'introduction prévue du référendum financier a été accueillie favorablement par une majorité des participants à la consultation, le PRD s'étant toutefois déclaré à l'époque contre cette mesure. Lors des débats parlementaires, le nouvel instrument n'a toutefois pas été en mesure de rallier une majorité de voix. Par la suite, l'idée n'a pas été reprise dans le nouveau projet de réforme des droits populaires lancé par le Parlement. Pour cette raison, mais aussi compte tenu du fait que le peuple et les cantons se sont prononcés au mois de février dernier sur ce projet de réforme des droits populaires, le Conseil fédéral estime qu'il ne serait pas opportun d'envisager déjà une nouvelle modification des droits populaires.

Par ailleurs, le Conseil fédéral s'est toujours déclaré opposé à des modifications ponctuelles dans ce domaine. Les changements institutionnels devraient intervenir sur un plan général, au lieu de toucher des éléments isolés. C'est là la seule manière de maintenir l'équilibre nécessaire des institutions.

Enfin, il convient de préciser que les expériences faites et les solutions choisies aux niveaux communal et cantonal ne peuvent pas être appliquées telles quelles à l'échelon fédéral. Par exemple, le domaine propre de la Confédération est proportionnellement nettement moins vaste que celui des cantons ; beaucoup de dépenses de transfert découlent d'obligations légales qui laissent peu de marge de manoeuvre. Si de telles dépenses venaient à être soumises à référendum, il pourrait en résulter des problèmes de gestion. Au vu des différences existant entre les divers niveaux institutionnels, le Conseil fédéral avait prévu en 1996 une règle portant essentiellement sur les questions de procédures. Cette règle aurait permis à l'Assemblée fédérale de décider au cas par cas s'il convient de soumettre ou non un objet au référendum financier facultatif. Une telle marge de manoeuvre n'est pas prévue par la motion.

Tout bien considéré, le Conseil fédéral parvient donc à la conclusion que, pour l'instant du moins, il ne convient pas d'entamer des travaux visant l'introduction du référendum financier à l'échelon fédéral.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.