Zusammenfassung

Message du 22 décembre 2004 concernant le programme d'allégement 2004 du budget de la Confédération (PAB 04)

Ausgangslage

L'élimination des déficits structurels d'ici à 2007 constitue l'un des objectifs prioritaires du Conseil fédéral pour la législature en cours. Le frein à l'endettement inscrit dans la Constitution exige un budget équilibré tout au long d'un cycle conjoncturel, dans le but de permettre à l'économie suisse de retrouver une croissance durable.

Dans le message concernant le programme d'allégement budgétaire 2003 (PAB 03), le Conseil fédéral avait déjà indiqué que d'autres mesures d'assainissement seraient indispensables pour équilibrer durablement les finances fédérales, conformément au frein à l'endettement. Par la suite, le Conseil fédéral a approuvé une stratégie d'assainissement fondée sur trois piliers. Des réformes en profondeur touchant les différents groupes de tâches visent à équilibrer à moyen et long terme les finances fédérales. A court terme, un programme d'allégement budgétaire supplémentaire (PAB 04) et un programme d'abandon de tâches (PAT), portant avant tout sur les dépenses de fonctionnement (dépenses de personnel, de biens et services et d'investissement), devraient permettre d'obtenir les allégements budgétaires requis. Le PAB 04 est axé essentiellement sur des réductions de dépenses. Il prévoit nettement moins de mesures que le PAB 03, mais ces mesures ont une portée beaucoup plus grande. Il met l'accent sur les six principaux groupes de tâches de la Confédération (prévoyance sociale, trafic, défense nationale, formation et recherche fondamentale, agriculture ainsi que relations avec l'étranger) et sur des mesures pouvant être mises en oeuvre relativement facilement et rapidement. Du côté des recettes, les mesures décidées se limitent au renforcement des contrôles en matière de TVA et d'impôt fédéral direct.

Les mesures proposées par le biais du PAB 04 entraînent, par rapport au plan financier du 24 septembre 2004, une amélioration de près de 2 milliards des finances fédérales d'ici à 2008. Un tel allégement est nécessaire pour éliminer le déficit structurel conformément à l'art. 40a de la loi fédérale du 6 octobre 1999 sur les finances de la Confédération (LFC). L'équilibre structurel à long terme des finances n'est nullement garanti, même avec le PAB 04, car de nombreux projets générateurs de charges supplémentaires notables figurent déjà au calendrier politique. Toutefois, le PAB 04 permet de ramener en moyenne à 2,2 % la croissance annuelle des dépenses de 2004 à 2008. Les taux de croissance diminuent ainsi de près de la moitié par rapport aux années 90. Les dépenses croissent le plus fortement dans les domaines des finances et impôts (5,2 %) et de la prévoyance sociale (3,1 %). A court terme, ces domaines ne sont pas maîtrisables ou ne le sont que dans une mesure très limitée. La formation et la recherche fondamentale est le seul autre domaine de tâches qui affiche également un taux de croissance (3,0 %) supérieur à la moyenne. Ce domaine est habituellement jugé important pour le potentiel de croissance. Le trafic affichera également une croissance en termes réels ces prochaines années (1,9 %), tandis que dans les autres domaines de tâches, la croissance sera stabilisée en termes réels ou subira dans certains cas une diminution, même en termes nominaux.

Le PAB 04 reflète ainsi les priorités fixées par le Conseil fédéral et le Parlement. Il témoigne du fait que, ces prochaines années, la plus grande importance continuera d'être attribuée aux investissements en matière de formation et de recherche, à des infrastructures de transport performantes et au maintien de la sécurité sociale en tant que condition de la stabilité politique et sociale. En ce qui concerne les conséquences conjoncturelles, le PAB 04 arrive au bon moment. Après les taux de croissance nuls ou négatifs enregistrés en 2002 et 2003, un renversement de tendance s'est dessiné au début de 2004. La reprise qui s'est amorcée en 2004 devrait se poursuivre au cours des prochaines années, en dépit du durcissement progressif de la politique monétaire et budgétaire. Du point de vue conjoncturel, il n'y a donc aucune raison de reporter les mesures d'assainissement. Sans PAB 03 et PAB 04, la dette de la Confédération s'alourdirait de quelque 25 milliards d'ici à 2010, ce qui exercerait des effets défavorables sur l'économie et la croissance. Un accroissement de la dette et la hausse du montant des intérêts passifs qui en découle réduit la marge de manoeuvre de l'État au niveau de l'exécution des tâches principales et mène à long terme vers le piège de l'endettement.

Laisser filer la dette se traduirait par de futures augmentations d'impôts. La perspective de hausses d'impôts exerce un effet défavorable sur les investissements, réduit la compétitivité de la Suisse et pèse sur la consommation privée. Un tel contexte génère inévitablement une stagnation des taux de croissance et une augmentation des suppressions d'emplois et des délocalisations à l'étranger. Par rapport à un tel scénario, les conséquences d'un programme d'allégement portant sur les dépenses, telles qu'elles ont été simulées par l'Institut BAK Basel Economics sont assez modestes. Jusqu'en 2010, le niveau du PIB réel sera de 0,2 % inférieur à ce qu'il serait en l'absence du PAB 04, les taux annuels réels de croissance sont donc pratiquement inchangés (-0,03 point). Durant la période considérée, le nombre de personnes actives occupées augmentera de 140 000 contre 150 000 en l'absence de PAB et le taux de chômage diminuera ainsi de 0,2 point de moins pour s'établir à 2,5 % au lieu de 2,3 % en 2010. Globalement, le PAB 04 n'a que des conséquences modestes sur la croissance et l'emploi ; d'autres facteurs tels que le contexte économique mondial jouent un rôle beaucoup plus important. Outre la renonciation aux mesures d'assainissement, soit laisser filer la dette, ou procéder à un assainissement portant sur les dépenses, il existe une troisième possibilité consistant à intervenir au niveau des recettes. L'Institut BAK Basel Economics a par conséquent simulé un relèvement de la TVA. Un tel relèvement donnerait de moins bons résultats en matière de croissance et d'emploi que le PAB 04.

Le Conseil fédéral soumet au Parlement trois actes concernant la mise en oeuvre du PAB 04. La loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2004 constitue le coeur du dispositif. Cette loi comprend, en tant qu'acte modificateur unique, toutes les modifications de lois nécessaires pour mettre en oeuvre les mesures d'économies. La loi fédérale sur le PAB 04 contient en outre un mandat d'économiser confié au Conseil fédéral, qui englobe toutes les mesures pouvant être appliquées sans nécessiter de modifications de lois (acte A). La modification de la loi du 4 octobre 1991 sur les EPF proposée dans le cadre du PAB 04 exige par ailleurs l'adaptation de l'ordonnance de l'AF du 18 juin 2004 concernant la soumission des demandes de crédits d'engagement destinés à l'acquisition de biens-fonds ou à des constructions. Cette modification doit être adoptée par l'Assemblée fédérale et est également soumise au Parlement par le biais de ce message (acte B). Le troisième acte concerne le programme d'abandon de tâches (PAT) qui constitue un autre pilier de la stratégie d'assainissement élaborée par le Conseil fédéral. La modification de l'ordonnance du 12 novembre 1984 fixant les taxes et indemnités relatives aux examens fédéraux des professions médicales, prévue dans le cadre du PAT, doit être adoptée par l'Assemblée fédérale (acte C).

Globalement, les actes en question ne garantissent pas l'équilibre à long terme des finances. Cet objectif ne peut être atteint que grâce à un établissement rigoureux des priorités, à l'abandon systématique des projets non financés et à la mise en oeuvre rapide de réformes systémiques visant, dans des groupes de tâches qui évoluent particulièrement vite, à ramener la croissance des dépenses à un niveau compatible avec le financement à long terme. Toutefois, le PAB 04 représente un élément essentiel dans la mise en oeuvre de la stratégie d'assainissement élaborée par le Conseil fédéral et il est absolument nécessaire pour l'élimination du déficit structurel prescrite par la LFC.

Verhandlungen

Par rapport à l'orientation générale du projet du Conseil fédéral, la commission compétente du Conseil des États a fait des propositions divergentes sur certains points. Ainsi, elle a épargné les cantons en renonçant à réduire les subventions générales allouées aux routes pour un montant de 174 millions de francs et en retranchant 40 millions de francs du montant qui devait être coupé pour le trafic régional des voyageurs. En contrepartie, elle a réduit encore davantage les subventions octroyées pour l'entretien des routes nationales, 80 millions de plus que prévu par le Conseil fédéral. Elle a décidé, de plus, de maintenir la part de l'impôt sur l'huile minérale remboursé aux cantons au titre de l'aide au trafic régional de voyageurs, et ce pour un montant de quelque 52 millions de francs par an. La commission spéciale a, de surcroît, identifié d'autres possibilités d'économies : 50 millions de francs par an au titre des dépenses pour le personnel fédéral et 70 millions au total dans le cadre de la réforme de l'administration. C'est ensuite sans grand enthousiasme que le plenum a accueilli le PAB 04 : dès son exposé d'introduction, le président de la commission, Christoffel Brändli (V, GR), a signalé que le Programme d'allégement budgétaire 2004 constituait une impulsion importante, mais sans grande portée. Puis le camp bourgeois a demandé que, pour qu'elles soient durables, les mesures urgentes soient immédiatement suivies de véritables réformes de l'administration. La critique a également porté sur le fait que sous le couvert d'un débat guidé par des impératifs financiers, le Parlement se livrait en fait à un exercice de politique générale. La gauche a réagi de manière encore plus vive en demandant tout d'abord que le projet soit renvoyé au Conseil fédéral ; elle a ensuite exigé que le volume total des économies de 2 milliards de francs soit réduit à un " montant plus réduit qui ne menace pas la conjoncture économique " et que le Conseil fédéral examine " de manière plus approfondie les possibilités de recettes nouvelles au lieu de privilégier les seules économies ". La proposition de renvoi a été rejetée par une majorité nette de 30 voix contre 7. Dans la discussion par article, le Conseil des États a suivi sa commission d'assez près ; il s'est toutefois montré plus généreux dans le remboursement de l'impôt sur les huiles minérales : en maintenant le montant de ce remboursement, il entendait non seulement décharger les transports publics régionaux, mais aussi - ceci contre la volonté de la majorité de la commission - l'agriculture et l'économie forestière ainsi que la pêche professionnelle (la baisse des économies est de 72 millions de francs pour chacune des années 2007 et 2008). Autre objet contesté : la cession par la Confédération à l'EPF de terrains de cet établissement, d'une valeur de 5 à 7,5 millions de francs, une opération destinée à compenser les coupes budgétaires subies par ces écoles. Filippo Lombardi (C, TI) s'est opposé à ce qu'une telle expropriation de la Confédération ait lieu par le truchement d'une loi, elle-même votée dans le cadre d'un programme d'économies. C'est à une voix près que sa proposition individuelle a échoué. En raison de ces modifications, le Conseil des États a manqué l'objectif d'économie assigné par le Conseil fédéral de quelque 190 millions de francs. Au vote sur l'ensemble, le PAB 04 n'a été adopté que par 19 voix contre 14 et 5 abstentions.

Au Conseil national, le débat d'entrée en matière a été semblable à celui du Conseil des États. Tandis que le camp bourgeois déclarait qu'un accroissement de la dette et d'autres hausses d'impôts représentaient la seule alternative au programme d'économie, la gauche réclamait un examen des possibilités de recettes et une réduction des coupes budgétaires de façon à ne pas mettre la croissance économique en péril. Les propositions de la minorité rose-verte visant à ne pas entrer en matière ou à renvoyer le projet au Conseil fédéral ont été rejetées à une très nette majorité (par 113 voix contre 63 et 113 voix contre 64).

Au cours de la discussion par article, une large majorité s'est opposée à la cession de biens immobiliers aux EPF, surtout parce qu'elle estimait qu'une modification de loi de cette envergure n'avait pas sa place dans un programme d'allégement budgétaire. S'agissant des contributions de la Confédération aux EPF et aux universités cantonales, la Chambre basse a décidé, conformément à la proposition de Ruedi Noser (RL, ZH), de limiter les coupes budgétaires à 200 millions, contre les 290 millions proposés par le Conseil fédéral et la majorité de la commission. Par ailleurs, à l'instar du Conseil des États, le Conseil national a renoncé à supprimer le remboursement de l'impôt sur les huiles minérales, et ce à une très large majorité (152 voix contre 10 pour les transports publics et 108 voix contre 47 pour l'agriculture, l'économie forestière et la pêche professionnelle). Il s'est également rallié à la décision du Conseil des États de réduire de 40 millions de francs les coupes budgétaires prévues pour le trafic régional des voyageurs. En revanche, le Conseil national a refusé, suivant l'avis du Conseil fédéral, de supprimer la réduction des subventions générales allouées aux routes (pour un montant total de 174 millions de francs) et de prévoir des économies supplémentaires (à hauteur de 80 millions) pour l'entretien des routes nationales. Il a ainsi créé une divergence avec le Conseil des États.

Le Conseil national a par ailleurs renforcé les mesures d'économies qui pèsent déjà sur le personnel de la Confédération. Il a non seulement approuvé les coupes supplémentaires prévues par le Conseil des États au niveau des dépenses de personnel (150 millions) et de la réforme de l'administration (70 millions), mais il a également décidé - contre l'avis du Conseil fédéral et du camp rose-vert - d'amputer le poste " biens et services " de 175 millions de francs.

L'objet a dû être à nouveau soumis par deux fois à chaque conseil pour l'élimination définitive des divergences. S'agissant des subventions générales allouées aux routes, le Conseil des États a fini par imposer son point de vue (et celui des cantons) : la réduction de 174 millions de francs demandée par le Conseil fédéral a été supprimée. En revanche, les conseils sont tombés d'accord pour économiser davantage dans le secteur de l'entretien des routes (120 millions). En ce qui concerne les contributions de la Confédération aux EPF et aux universités cantonales, les coupes budgétaires sont finalement inférieures de 80 millions au montant prévu par le Conseil fédéral : le Conseil des États s'est rapproché du Conseil national, qui a fini par accepter la proposition de la Chambre haute. Le Conseil des États a également donné son accord pour renoncer à la cession de biens immobiliers de la Confédération aux EPF. Concernant les biens et services, en revanche, le Conseil national a dû revoir à la baisse ses objectifs d'économies : au lieu des 175 millions souhaités, 75 millions seront épargnés, conformément au souhait du Conseil des États. Au final, le montant que la Confédération souhaitait économiser, 4,9 milliards à l'origine, a été réduit à 65 millions de francs. À l'issue du vote final, le PAB 04 a été accepté malgré l'opposition du camp rose-vert.