Ausgangslage

Mehr als hundert Jahre lang bildete die Preisbindung die Grundlage für die Vermarktung deutschsprachiger Bücher. Im September 1999 erklärte die Wettbewerbskommission die bestehende deutschschweizerische Branchenabrede als unzulässig. Der Schweizerische Buchhändler- und Verlegerverband legte gegen die Verfügung Rekurs ein. Während der Rekurs alle Instanzen durchlief, reichte Nationalrat Maitre am 7. Mai 2004 eine parlamentarische Initiative ein. Diese verlangte, so rasch wie möglich die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, die für eine Regulierung der Bücherpreise in der Schweiz notwendig sind.

Nachdem beide Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben (WAK) der parlamentarischen Initiative zugestimmt hatten, erarbeitete die WAK des Nationalrates den Entwurf für ein Bundesgesetz über die Preisbindung für Bücher. Nach Kenntnisnahme und Diskussion der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens hat die Kommission am 20. April 2009 mit 13 zu 10 Stimmen bei einer Enthaltung diesem Entwurf zugestimmt.

Die wesentlichen Grundzüge der Vorlage sind folgende:

- Eine obligatorische Buchpreisbindung, die auf einem Fixpreismodell beruht und Rabatte auf dem Fixpreis erlaubt;

- eine Mindestdauer der Buchpreisbindung;

- die Buchpreisfestsetzung wird dem Verlag oder dem Importeur/der Importeurin übertragen, und dem Preisüberwacher wird ein Interventionsrecht bei einer missbräuchlichen Überhöhung des Preises eingeräumt.

Der Handlungsbedarf ist in der Kommission nicht unbestritten. Die Mehrheit ist der Überzeugung, dass die Buchpreisbindung eine breite Vielfalt an Büchern und ein dichtes Buchhandlungsnetz ermöglicht und für die Förderung Schweizer Autoren und Autorinnen unerlässlich ist. Darüber hinaus zeigen bisherige Erfahrungen, dass ein System ohne Preisbindung höhere Preisen nach sich zieht. Die Minderheit dagegen bezweifelt, dass sich kulturelle Ziele und eine Büchervielfalt mit der Buchpreisbindung erreichen lassen.

Stellungnahme des Bundesrates:

Märkte sollten grundsätzlich nur bei Vorliegen eines Marktversagens reguliert werden. Das ist für den Buchhandel in der Schweiz nicht der Fall. Auch die Aufhebung des Sammelrevers im Jahre 2007 hat bis anhin keine Auswirkungen gezeitigt, welche auf ein Marktversagen hinweisen würden. Der Buchhandel ist auch jetzt kein Wirtschaftszweig, der in seiner Existenz gefährdet ist, sodass der Staat eingreifen müsste. Aufgrund der Erfahrungen im Ausland erscheint es zudem unwahrscheinlich, dass die Beibehaltung der ungebundenen Buchpreise zu einem Marktversagen führen könnte. Der Bundesrat erachtet einen Markteingriff des Gesetzgebers deshalb auch jetzt als sachlich ungerechtfertigt. Der Bundesrat unterstützt deshalb den Antrag der Minderheit der WAK-N, auf die Vorlage nicht einzutreten. (Quellen: Bericht der Kommission und Stellungnahme des Bundesrates)

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein:

So rasch wie möglich sollen die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden, die für eine Regulierung der Bücherpreise in der Schweiz notwendig sind.

Begründung

1. Ein Buch ist viel mehr als ein simples kommerzielles Produkt oder ein Konsumobjekt. Es vermittelt Wissen und Ideen, es befasst sich mit der realen Welt oder mit einer Phantasiewelt, es drückt Emotionen aus und ist Nährboden für Träume. Als Verbreiter von Sprache ist es für die Identität von besonderer Bedeutung. Kurz, das Buch ist ein zentraler Faktor der Kultur.

2. Der Buchmarkt ist in der Schweiz aufgeteilt: Es gibt eigentlich entsprechend den drei Sprachregionen drei relativ unabhängige Buchmärkte, die unterschiedlichen Regeln und Praktiken gehorchen.

- In der französischsprachigen Schweiz führt eine grosse französische Kette - die in Frankreich von der Lex Lang, die einen Einheitspreis auferlegt, profitiert - zu einer weitgehenden Deregulierung des Markts; zahlreiche unabhängige Buchhandlungen sind bereits verschwunden; weiteren droht das gleiche Schicksal.

- In der italienischsprachigen Schweiz ist der Buchmarkt sehr schwierig geworden, weil Italien im Jahr 2001 gesetzlich einen Einheitspreis eingeführt hat.

- In der deutschsprachigen Schweiz wird die mit dem Sammelrevers von 1993 bestehende Preisbindung durch einen Entscheid der Weko infrage gestellt. Allerdings ist dieser Entscheid nicht endgültig, denn das Bundesgericht hat auf aufschiebende Wirkung erkannt, ohne auf den Inhalt einzugehen.

3. Die Situation in der Schweiz ist offensichtlich paradox.

- Nach Artikel 69 der Bundesverfassung kann der Bund kulturelle Bestrebungen unterstützen. Die Weko - deren Unabhängigkeit natürlich respektiert werden muss - trifft aber einen Entscheid, der auf eine Verarmung der Vielfalt und der Verteilung der Literatur hinauslaufen kann.

- Mit der Zeit kann die Schweiz ein komplett deregulierter Buchmarkt werden; im Gegensatz zu den umliegenden Ländern, zu denen unsere Sprachregionen in einer engen Beziehung stehen und die den Buchpreis gesetzlich festlegen.

4. Der Nationalrat hat das am 30. September 1999 eingereichte Postulat Widmer 99.3484 am 24. März 2000 gutgeheissen. Der Bundesrat hat sich in der Folge verpflichtet, einen Bericht über die Buchpreisbindung zu erstellen. Das Eidgenössische Departement des Innern (das Bundesamt für Kultur) und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (das Seco) haben dann die Prognos AG mit der Prüfung dieser Frage beauftragt. Die Prognos hat ihren Schlussbericht im September 2001 unterbreitet und gelangt zum Schluss, die Nachteile einer Aufhebung der Preisbindung (Preisanstieg für die meisten Bücher, Beschleunigung des Konzentrationsprozesses im Buchhandel, weniger Dienstleistungen im Grosshandel, Verschlechterung der Bedingungen für das literarische Schaffen, Umgehung der in Deutschland und Österreich geltenden Preisbindung) überwögen deren Vorteile (tiefere Preise für Bestsellers, Ankurbelung des Wettbewerbs); vgl. Prognos-Bericht, Basel, September 2001, Seite 10.

Diese deutliche Schlussfolgerung beruht auf einem fundierten Bericht und lässt darauf schliessen, dass sich die Schweiz bald einer Besorgnis erregenden Situation gegenüber sähe, wenn sie nicht rasch wie die umliegenden Länder die gesetzlichen Grundlagen für ihre "eigene kulturelle Ausnahme" schafft.

5. Die vorliegende parlamentarische Initiative ist sehr allgemein gehalten in der Absicht, möglichst viel Entscheidspielraum zu belassen.

- Gestützt auf Artikel 8 des Kartellgesetzes kann der Bundesrat Wettbewerbsabreden zulassen, wenn sie in Ausnahmefällen notwendig sind, um überwiegende öffentliche Interessen zu verwirklichen. Selbstverständlich ist die Kultur - insbesondere die Literatur - von überwiegendem öffentlichem Interesse. Die Umsetzung dieser kartellrechtlichen Bestimmung setzt aber voraus, dass die betroffenen Berufsorganisationen aktiv werden.

- Gestützt auf Artikel 69 der Bundesverfassung könnte ein Bundesgesetz erlassen werden, das den Buchpreis unter Berücksichtigung der Sprachregionen und allenfalls der Abreden in der Buchbranche festlegt.

Rasches Handeln ist angesagt, für welche Variante auch immer man sich entscheidet.

Verhandlungen

Entgegen der Empfehlung des Bundesrats folgte der Nationalrat seiner Kommissionsmehrheit und sprach sich mit 106 zu 78 Stimmen dafür aus, auf die Vorlage einzutreten. Einen Rückweisungsantrag des Bundesrats lehnte er mit 105 zu 80 Stimmen ab. Die vom französischsprachigen Berichterstatter, Dominique de Buman (CEg, FR), vorgetragene Definition der UNESCO, gemäss der das Buch ein Wirtschafts- und Kulturgut zugleich ist, das gewisse Abweichungen von den üblichen Marktregeln rechtfertigt, überzeugte die Mehrheit der Ratsmitglieder. Die wirtschaftlichen und juristischen Argumente der Gegner der Buchpreisregulierung fanden bei der Ratsmehrheit keine Zustimmung. Bei der Detailberatung wurden alle Anträge der Bürgerlichen, die auf eine weniger strenge gesetzliche Regelung abzielten, abgelehnt. Mit 90 zu 82 Stimmen nahm der Nationalrat hingegen den Minderheitsantrag Dominique de Buman (CEg, FR) an, der vorsieht, dass der Endverkaufspreis im Rahmen einer Bandbreite von 100 bis 120 Prozent des ursprünglichen Verkaufspreises festzusetzen ist, was eine grundlegende Änderung des Gesetzes bedeutet. In den Augen des Minderheitsmitglieds Jean-François Steiert (S, FR) können mit dem Bandbreitenmodell, die strukturellen Unterschiede des Schweizer Buchmarkts (z. B. zwischen den Sprachregionen) berücksichtigt werden. Zudem würde dadurch eine gewisse Konkurrenz zwischen den Verlegern erlaubt, die diesen ermögliche, der Marktentwicklung Rechnung zu tragen. Mit 99 zu 83 Stimmen wurde zudem dem Antrag Hans Kaufmann (V, ZH) zugestimmt, wonach der ursprüngliche Verkaufspreis exklusive Mehrwertsteuer umzurechnen ist (Art. 4 Abs. 3). In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 103 zu 74 Stimmen angenommen.

Bei der Eintretensdebatte im Ständerat wurden dieselben Argumente vorgebracht wie im Nationalrat. Für die Befürworter der Buchpreisregulierung ist das Buch kein gewöhnliches Handelsprodukt, für die Gegner besteht kein Grund für eine Sonderbehandlung des Buchsektors. Schlussendlich wurde der Eintretensantrag der Kommissionsminderheit mit 23 zu 15 Stimmen angenommen. Der Entwurf wurde somit zur Detailberatung an die Kommission zurückgewiesen.

Nachdem die Kommission dem Entwurf mit 6 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt hatte, konnte der Rat die Detailberatung beginnen. Der Antrag der Kommissionsmehrheit, Artikel 1 des Gesetzesentwurfs zu streichen, wurde mit 23 zu 12 Stimmen abgelehnt. Der Antrag von Bruno Frick (CEg, SZ), die Preisregulierung nicht auf Bücher anzuwenden, die aus dem Ausland oder aufgrund eines elektronisch abgeschlossenen Vertrags aus der Schweiz direkt an Endabnehmerinnen und Endabnehmer in der Schweiz versendet werden, wurde mit 23 zu 18 Stimmen angenommen.

Die kleine Kammer lehnte die Idee des Bandbreitenmodells für die Preisregulierung ab. In ihren Augen ist es Aufgabe des Preisüberwachers, den Buchpreis zu regulieren (Art. 4, Abs. 3). Dem Antrag der Kommissionsmehrheit folgte der Rat mit 25 zu 10 Stimmen.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 19 zu 15 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen.

Der Nationalrat hielt in der Differenzbereinigung mit 119 zu 58 Stimmen am Verweis auf den Kulturartikel der Bundesverfassung (in der Präambel des neuen Gesetzes) und somit an der Differenz zum Ständerat fest.

Eine weitere Differenz bestand bei Artikel 2 Absatz 2. Der Nationalrat folgte hier entgegen den Positionen von Ständerat und Bundesrat dem Antrag einer Kommissionsminderheit und schloss mit 106 zu 73 Stimmen auch den Online-Buchhandel in den Geltungsbereich des künftigen Gesetzes ein.

Bei Artikel 4 stimmte die grosse Kammer hingegen dem Beschluss der kleinen Kammer zu und verzichtete auf das Bandbreitenmodell für die Preisregulierung. Den Buchpreis zu regulieren, wird Aufgabe des Preisüberwachers sein. Dieser soll dem Bundesrat beantragen können, in einer Verordnung maximal zulässige Preisdifferenzen zum Ausland festzulegen.

Gegen den Willen seiner Kommission sprach sich der Ständerat gemäss einem Antrag von Anne Seydoux-Christe (CEg, JU) mit 21 zu 14 Stimmen für die Fassung des Nationalrates aus, die in der Präambel dieses Gesetzes einen Verweis auf den Kulturartikel der Bundesverfassung vorsieht.

In Artikel 2 Absatz 2 folgte die kleine Kammer mit 21 zu 21 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten ebenfalls dem Beschluss des Nationalrates und erklärte sich damit einverstanden, dass auch der Online-Buchhandel diesem Gesetz unterstellt wird.

Ein Referendum gegen dieses Gesetz wurde bereits vom Deutschschweizer Konsumentenforum lanciert, unterstützt von Ratsmitgliedern von FDP und SVP.

In der Schlussabstimmung wurde das Gesetz im Nationalrat mit 96 zu 86 Stimmen, im Ständerat mit 23 zu 19 Stimmen angenommen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 mit 56,1 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.